Ministerie van Justitie
Vierde voortgangsrapportage PVA Drugssmokkel Schiphol
20 september 2002
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Datum 20 september 2002
Onderwerp: Vierde voortgangsrapportage Plan van Aanpak Drugssmokkel
Schiphol
1. Inleiding
Sinds mijn aantreden heb ik de problematiek van de smokkel van
verdovende
middelen door drugskoeriers via de luchthaven Schiphol als een zeer
weerbarstige kwestie geïdentificeerd. Niet alleen gaat het daarbij om
de
strafrechtelijke gedraging als zodanig maar ook om de massaliteit
daarvan
die, in haar effecten, een onevenredige belasting dreigt te vormen
voor
de gehele justitiële keten. Voorts weegt voor mij zwaar dat deze vorm
van
criminaliteit ook de Koninkrijksdelen over zee - door ligging en
schaal
toch al kwetsbare samenlevingen - zo zwaar treft en mijn ambtgenoten
op
de Nederlandse Antillen en Aruba evenzeer voor forse problemen
plaatst.
Dat de smokkel van verdovende middelen via de luchthaven Schiphol een
uiterst krachtige en straffe aanpak alleszins rechtvaardigt - het gaat
daarbij om de terugdringing van de verdovende middelen smokkel via Schiphol en daaraan nevengeschikt het handhaven van de integriteit van
onze nationale luchthaven en de daarmee gepaard gaande
passagiersstromen
- is voor mij onomstreden. Dat zo zijnde is de uitvoering van de in
het
onder mijn ambtsvoorganger uitgebrachte Plan van Aanpak intensivering
drugsbestrijding Schiphol (hierna het Plan), opgenomen maatregelen
uitgangspunt voor mijn beleid.
In de derde voortgangsrapportage (TK, 2001-2002, 28192, nr. 1) is uw
Kamer bericht dat in weerwil van de tot nu toe getroffen maatregelen,
het aantal drugskoeriers dat via Schiphol ons land binnenkomt, nog
steeds
onaanvaardbaar groot was. Dit was voor mijn ambtsvoorganger
aanleiding
additionele maatregelen voor te bereiden.
Vastgesteld wordt dat de geschetste situatie sindsdien onveranderlijk
zorgelijk is. Daarin ligt de grond dat ik mij eveneens heb beraden of
additionele en of andersoortige methoden van (strafrechtelijke en
vreemdelingenrechtelijke) aanpak aangewezen zijn. Ik ben tot het
oordeel
gekomen dat zulks het geval is. Deze vierde voortgangsrapportage
inzake
de implementatie van de in het Plan van aanpak opgenomen maatregelen
maak
ik daarom mede dienstbaar uw Kamer te informeren omtrent mijn
voornemens
ter zake.
2. De actuele stand van zaken:
2.1. De implementatie van het Plan van aanpak drugssmokkel Schiphol
Kern van het huidige beleid, zoals verwoord in het Plan, is het
opvoeren
van de controle-inspanningen op de internationale luchthavens van het
Koninkrijk tot een niveau waarbij de pakkans voor smokkelaars dermate
groot wordt dat een afschrikwekkende werking ontstaat voor de
verdachten
en de criminele organisaties die de transporten organiseren. Voorts
bevat
het Plan maatregelen om het probleem aan de bron aan te pakken.
Daarbij
zijn met name van belang de samenwerking met de Nederlandse Antillen
en
Aruba, en de versterking van het justitiële beleid voor de aanpak van
de
criminele organisaties die de transporten via Schiphol organiseren.
Teneinde de aangehouden verdachten te kunnen vervolgen en op te
sluiten
is de handhavingsketen aanzienlijk versterkt, en is noodwetgeving
aanvaard om de smokkelaars in bijzondere noodvoorzieningen te
detineren.
Verlenging van deze noodwetgeving is thans in voorbereiding.
Naar stand van heden zijn in totaal voor de realisatie van 1031
plaatsen
in de noodvoorzieningen verplichtingen aangegaan. Inmiddels zijn
daarvan
589 plaatsen gerealiseerd en zijn 442 plaatsen in voorbereiding.
De bouw van het cellencomplex op Schiphol-Oost (106 cellen) met
bijbehorende werkruimtes, alsmede de verbouw van een bestaand
kantorenpand voor de huisvesting van het openbaar ministerie (met
parketadministratie) en het Schipholteam vordert gestaag. Voorzien is
dat
het gehele complex per 1 januari 2003 operationeel is.
De personele uitbreiding van de zittende magistratuur, het openbaar
ministerie, het Schipholteam en de douane, maar ook die van de
reclassering houdt met het vorenstaande gelijke tred en is thans in
volle
gang of reeds voltooid.
Justitieel beleid gericht op de aanpak van criminele groeperingen die
drugssmokkel via Schiphol organiseren is en blijft van primair belang.
Naast de al lopende recherche-onderzoeken in dit domein is inmiddels,
door een bundeling van krachten van kernteams, regionale
politiekorpsen
en de Koninklijke marechaussee, een Bovenregionaal Rechercheteam (BRT)
operationeel.
Overigens wijs ik er op dat de problematiek van de drugskoeriers zich
niet uitsluitend tot ons land beperkt: ook andere Westeuropese landen,
in
het bijzonder die met historische banden in het Caraïbisch
gebied/Latijns-Amerika zien zich in meer of mindere mate met deze
problematiek geconfronteerd. Daarom wordt op 8 november a.s. te Den
Haag
een internationale expertmeeting gehouden, waar in gezamenlijkheid
wordt
gezocht naar (internationale) wegen en methoden en technieken die
daadwerkelijk aan het terugdringen van deze vorm van criminaliteit
bijdragen.
2.2. Het pro-actieve optreden: pre-flight controles en 'no
show-passagi
ers'
Uit een door het Haarlemse Parket uitgevoerde evaluatie is gebleken
dat
de sinds 15 april 2002 uitgevoerde pre-flightcontroles een positief
effect sorteren. Vanaf de start van de pre-flightcontroles zijn op
Curaçao ongeveer 2400 negatieve reisadviezen verstrekt aan de KLM,
terwijl het voor Schiphol gaat om 756 negatieve reisadviezen.
Daarenboven
ligt het aantal 'no-showpassagiers' ten gevolge van deze controles
zowel
op Curaçao als op Schiphol fors boven het normale gemiddelde.
Voorts is uit de evaluatie gebleken dat de pre-flightcontroles invloed
hebben op de herkomst van de diverse koeriers: er doet zich een
verschuiving voor in de nationaliteiten van de aangehouden koeriers,
waarbij het aantal Afrikaanse koeriers sterk is afgenomen, terwijl
Oost-Europese koeriers verder toenemen.
Teneinde te voorkomen dat door drugskoeriers wordt uitgeweken van de
KLM-vluchten naar die van de Antilliaanse luchtvaartmaatschappij DCA
volgen de Antilliaanse autoriteiten een werkwijze waarbij passagiers
die
een negatief reisadvies krijgen worden 'opgehouden' tot het moment
waarop
het vliegtuig is vertrokken, waarna betrokken passagiers worden
heengezonden. Met deze werkwijze wordt bereikt dat er in de
uitwerking
van de pre-flightcontroles op de Nederlandse Antillen materieel geen
onderscheid is tussen de afhandeling van KLM en DCA-vluchten naar
Schiphol.
Verder is, naar mij is medegedeeld, het aantal aanhoudingen ten
gevolge
van controle-acties op andere luchthavens op de Nederlandse Antillen
en
Aruba de afgelopen periode gestegen.
2.3. Effecten van gevoerd beleid
Hoewel de genoemde controleacties verhinderen dat veel potentiële
koeriers in staat zijn drugs naar Nederland te smokkelen, is het
aantal
smokkelaars dat op Schiphol wordt aangehouden nog immer substantieel.
Tot 1 september zijn dit jaar op Schiphol in totaal 1311 drugskoeriers
aangehouden. Het betrof 808 koeriers en 503 slikkers. Er werd daarbij
in
totaal (periode 1 januari tot en met 31 juli 2002) ruim 3.600 kilo
drugs
in beslag genomen. In 2000 bedroeg het aantal aanhoudingen ongeveer
800
en in 2001 1223.
In weerwil van alle getroffen maatregelen is nog geen substantiële
afvlakking van het aantal aanhoudingen te zien.
De uitgaven die zijn gemoeid met de tot nu toe getroffen maatregelen
zullen in 2002 naar schatting E 95,6 miljoen belopen. Ruw geschat
bedragen de kosten die gemoeid zijn met de opsporing, vervolging,
berechting en executie van de opgelegde straf in de noodvoorziening
circa
E 150,-- per dag, per gedetineerde.
De aanhoudende stroom drugskoeriers op Schiphol zou op zichzelf dienen
te
leiden tot een verdere intensivering van de controleacties. De
mogelijkheden daartoe zijn echter begrensd: zowel in logistieke als in
financiële zin is de grens bereikt van wat mogelijk en aanvaardbaar is
waar het gaat om investeringen in met name detentiecapaciteit
(bijzondere
noodvoorzieningen). De thans gerealiseerde, c.q. voorziene
investeringen
ten behoeve van dit dossier zijn voorshands kaderstellend voor de
omvang
en intensiteit van de te plegen handhavinginspanningen voor de aanpak
van
de drugssmokkel via Schiphol. De opgave is dan ook een uitgekiend en
gedifferentieerd maatregelenpakket in te zetten, op een wijze dat het
probleem op Schiphol beheersbaar wordt.
3. De beleidsvoornemens
3.1. Oriëntaties van beleid
Alvorens toe te komen aan een meer concretere uitwerking van mijn
beleidsvoornemens schets ik u de oriëntaties op de
beleidsintensiveringen.
3.1.1. Ten aanzien van de drugssmokkel
De ervaring leert dat criminele organisaties hun beslissingen
doorgaans
baseren op te verwachten winsten en derhalve meer georiënteerd zijn
op
de hoeveelheid drugs die de plaats van bestemming bereikt en minder op
het lot van het schier onbeperkte potentieel aan smokkelaars. Er is
dan
ook een pleidooi te voeren voor een meer evenwichtige benadering,
waarbij
de oriëntatie op inbeslagneming van de drugs niet automatisch
gekoppeld
is aan insluiting en (onmiddellijke) strafrechtelijke vervolging van
de
dader in Nederland. Met het volgen van deze, meer stofgerichte,
benadering wordt aangesloten bij moderne rechtseconomische analyses,
waarbij niet de traditionele taak van het strafrecht voorop staat,
maar
de vergoeding van de maatschappelijke schade.
3.1.2. Ten aanzien van de druk op de justitiële keten
Op basis van door het openbaar ministerie verzamelde gegevens is een
analyse gemaakt van de in de maanden februari tot en met mei van dit
jaar
aangehouden drugskoeriers, hun nationaliteit alsmede de bij hen in
beslag
genomen hoeveelheid verdovende middelen.
In de onderzoeksperiode zijn 690 drugskoeriers aangehouden, waarvan
274
bolletjesslikkers en 176 koeriers met een overeenkomstig aan de
bolletjesslikkers, kleine, hoeveelheid drugs.
Van deze 450 drugskoeriers was:
- 31,7 % Nederlander met een vaste woon- of verblijfplaats hier te
lande
;
- 22,4 % Nederlander met een vaste woon- of verblijfplaats op de
Nederla
ndse Antillen of Aruba;
- 5,3 % Nederlander met een vaste woon- of verblijfplaats in de
republie
k Suriname;
- 40,4 % vreemdeling met een vaste woon- of verblijfplaats buiten
het Ko
ninkrijk.
Mede op basis van het vorenstaande kom ik tot de volgende
beleidsvoornemens.
3.2. De samenwerking met de Nederlandse Antillen en Aruba
De onderhavige kwestie regardeert alle landen van het Koninkrijk. Een
gezamenlijke aanpak is dan ook aangewezen. Mij is gebleken dat op
onderdelen de bestaande justitiële en politiële samenwerking kan
worden
verbeterd. Daarbij gaat het zowel om samenwerking tussen opsporings-
en
controlediensten in de landen van het Koninkrijk, maar ook tussen de
landen onderling.
Mij staat voor ogen de bestaande afspraken met de Nederlandse Antillen
en
Aruba te herijken, en nieuwe, concrete en effectievere afspraken te
maken
over de (operationele) justitiële en politiële samenwerking tussen de
betrokken regeringen. Daartoe zal ik tijdens het tripartiete overleg
met
mijn ambtgenoten van de Nederlandse Antillen en van Aruba, welk
overleg
voor ultimo deze maand staat geagendeerd, de terzake vereiste
voorstellen
doen. Richtsnoer daarbij is dat vormen van justitiële en politiële
samenwerking die gaandeweg tussen onafhankelijke staten gemeengoed
zijn
geworden en als zodanig goede diensten bewijzen, ook moeten worden
gehanteerd tussen de landen van het Koninkrijk. In dat kader acht ik
het
noodzakelijk dat sluitende afspraken worden gemaakt over tenminste de
intensiteit van de controle-inspanningen op de luchthavens van het
Koninkrijk (inclusief gebruik van scanapparatuur) en over de aanpak
van
de criminele organisaties die de transporten organiseren. In dat kader
zal ik mijn ambtgenoten voorstellen een regeling te ontwerpen op grond
waarvan aangehouden drugskoeriers die een vaste woon- en
verblijfplaats
hebben op de Nederlandse Antillen of Aruba de toegang tot Nederland
wordt
ontzegd. Het Statuut voor het Koninkrijk verzet zich niet tegen een
dergelijke maatregel.
Het overleg met mijn ambtgenoot van de republiek Suriname is gaande
over
vormen van samenwerking en ondersteuning bij de bestrijding van
drugssmokkel vanuit Suriname naar Nederland.
3.3 Regulering instroom justitiële keten
In mijn benadering van het onderhavige vraagstuk staat centraal een
optimale benutting van de capaciteit in de justitiële keten, onder
vergroting van de effectiviteit van de maatregelen. Een belangrijk
element daarvan is regulering van de instroom in de justitiële keten.
Bij
bolletjesslikkers en koeriers met een aan slikkers overeenkomstige
hoeveelheid drugs zal daarom voor de verschillende categorieën
verdachten
zo veel mogelijk gebruik worden gemaakt van de voorhanden zijnde
mogelijkheden tot verwijdering, beperking van de voorlopige hechtenis,
signalering tot ongewenst verklaard vreemdeling, inhouding, c.q.
inbeslagneming van het paspoort en overdracht van strafvervolging.
Categorieën die moeten worden onderscheiden zijn: verdachten met een
vaste woon- en verblijfplaats in Nederland, op de Nederlandse Antillen
of
Aruba dan wel buiten het Koninkrijk. Voor de laatste categorie geldt
dat,
indien overdracht van strafvervolging niet tot de mogelijkheden
behoort,
verwijdering pas plaats zal vinden nadat een dagvaarding is
uitgereikt.
Voor andere aangehouden verdachten, niet zijnde bolletjesslikkers of
koeriers met een aan slikkers overeenkomstige hoeveelheid drugs,
blijft
de huidige beleidslijn, waarbij berechting in Nederland plaats heeft,
onverkort van kracht. Voor zover het daarbij personen betreft met een
vaste woon- en verblijfplaats buiten het Koninkrijk wordt hen tevens
de
toegang tot Nederland geweigerd en zullen zij na het uitzitten van
hun
straf naar het land van herkomst worden uitgezet. Ook zullen zij,
indien
zij geen vaste woon- en verblijfplaats binnen de Europese Unie hebben,
als ongewenst vreemdeling worden gesignaleerd in het Schengeninformatiesysteem. Deze ongewenstverklaring geldt voor een periode van 10 jaar voor het gehele Schengengebied.
Bij het opstellen van de vorenstaande beleidslijnen heb ik mij er van
vergewist dat de door mij voorgestane aanpak mogelijk is binnen de
kaders
van internationale verdragen waarbij Nederland partij is.
Door inzet van deze maatregelen zal naar verwachting de druk op de
detentiecapaciteit enigszins kunnen worden verlicht. Ik benadruk dat
het
daarmee gemoeide proces, waarbij sprake is van aanhouding,
inbeslagneming
van de aangetroffen hoeveelheid drugs, opmaken van de
processen-verbaal,
uitreiken van een dagvaarding, - in voorkomende gevallen - doorlopen
van
de gehele strafrechtelijke procedure en executie van de opgelegde
straf,
als mede de uitvoering van de uitzettingsprocedure nog immer een
aanzienlijke belasting van het justitiële apparaat vormt.
De door mij voorgestelde aanpak leidt tot enige rechtsongelijkheid.
Dit
is inherent aan de massaliteit van de problematiek zoals die zich op
Schiphol manifesteert. Een dergelijk bijzonder fenomeen rechtvaardigt
immers een bijzonder, op de situatie toegesneden handhavingsbeleid. Zo
heeft het openbaar ministerie reeds begin dit jaar het requireerbeleid
voor drugskoeriers die via de luchthaven Schiphol drugs Nederland
proberen binnen te smokkelen op de bijzondere omstandigheden
toegesneden.
Ook anderszins is een afwijkend handhavingsbeleid geen novum. In
aangelegenheden als voetbalrellen en grootschalige ordeverstoringen
wordt
door het openbaar ministerie eveneens een afwijkend
strafvorderingbeleid
gevoerd dat door de rechter wordt geaccepteerd. Gelet op de opgave
waarvoor het Kabinet is geplaatst, acht ik het voeren van het door mij
voorgestane beleid gerechtvaardigd.
3.4 Aanpak criminele organisaties
Sinds het voorjaar van 2002 is door verschillende opsporingsdiensten
en
het openbaar ministerie gewerkt aan de opzet van een
criminaliteitsbeeldanalyse van verschijnselen en patronen met
betrekking
tot de smokkel van drugs via Schiphol. Deze analyse maakt het mogelijk
de
inzet van opsporingsdiensten beter te richten en te benutten.
Door het speciaal voor dit doel opgerichte bovenregionale
rechercheteam,
dat nauw samenwerkt met het Schipholteam, zijn inmiddels de eerste
resultaten geboekt.
Ik hecht hieraan zeer veel waarde. Zonder een adequate aanpak van de
criminele organisaties, die de transporten organiseren, zullen andere
maatregelen aan effectiviteit inboeten. In nauw overleg met het
openbaar
ministerie en de betrokken opsporingsinstanties, zowel hier te lande
als
in de Koninkrijksdelen, zal ik nagaan hoe de bestaande inspanningen op
dit punt kunnen worden vergroot. Het maken van concrete resultaatsafspraken staat mij daarbij voor ogen.
3.5 Operationeel controle- en opsporingsplan
In de afgelopen maanden is de controlecapaciteit van alle bij de
handhaving op Schiphol betrokken organisaties uitgebreid, zoals geduid
in
het Plan van aanpak. Het is van groot belang dat de inzet van de
diensten
op Schiphol leidt tot maximaal effect ter verwezenlijking van de
doelstellingen van het Plan van aanpak. Inzet is een optimale mix van
maatregelen met betrekking tot het uitoefenen van controletaken ten
aanzien van binnenkomende vliegtuigen, het uitvoeren van
pre-flightcontroles op uitgaande vluchten, het uitoefenen van controle
en
toezicht in vertrek- en aankomstruimten, en het bijdragen aan
opsporingsonderzoeken ten aanzien van drugskoeriers en criminele
organisaties. Ik zal het openbaar ministerie verzoeken om in
samenspraak
met de betrokken controle- en opsporingsdiensten, een operationeel
controle- en opsporingsplan op te stellen. Hierin moet op basis van
bekende en te verwerven recherche-informatie (criminaliteitsbeeld,
c.q.
daderanalyses) en op basis van bestaande capaciteit in de justitiële
keten een uitgekiende tactiek worden bepaald, die zodanig wordt
ingezet
dat een maximaal effect wordt gegenereerd.
3.6 Verantwoordelijkheid luchtvaartmaatschappijen
Indien luchtvaartmaatschappijen weten of redelijkerwijs hadden kunnen
weten dat zich onder de passagiers of in de lading drugs bevinden, is
er
sprake van medeverantwoordelijkheid, die op het strafrecht is
gebaseerd.
Deze lijn is enige tijd geleden door het openbaar ministerie ter
kennis
gebracht aan de directie van DCA. Ik heb het openbaar ministerie
verzocht
in de komende tijd nauwlettend toe te zien op hantering van deze
beleidslijn, die er in voorkomende gevallen toe kan leiden dat zowel
bestuurs- als strafrechtelijk kan worden opgetreden tegen de betrokken
maatschappij. Waar nodig zullen de betrokken luchtvaartmaatschappijen
stelselmatig worden aangesproken op de noodzaak tot het treffen van
voldoende preventieve voorzieningen, die moeten voorkomen dat drugs
via
het luchtruim naar Nederland worden vervoerd.
3.7 Toepassing technologie
Op de verschillende luchthavens binnen het Koninkrijk is in de
afgelopen
maanden scanapparatuur geplaatst, die geschikt is voor de controle van
(hand)bagage. Met de Antilliaanse regering is overleg gaande over de
aanschaf en plaatsing van apparatuur, die geschikt is voor toepassing
op
passagiers. Ook op Schiphol worden voorbereidingen getroffen om
apparatuur te plaatsen, die kan worden ingezet bij passagiers, jegens
wie
het vermoeden bestaat dat men drugs met zich mee draagt.
Het Kabinet wil dat op elke luchthaven van het Koninkrijk apparatuur
wordt geplaatst, die geschikt is voor onderzoek van personen.
Onderkend
wordt dat de toepassingsmogelijkheden hiervan worden begrensd door de
bestaande regelgeving op dit punt. Voor zover dit nodig blijkt voor
adequate controle zal u worden voorgesteld deze grenzen te verruimen.
Mede aan de hand van een zeer binnenkort te verschijnen rapportage van
het Nederlands Forensisch Instituut zal ik u over dit voornemen nader
berichten.
4. Monitoring
Met het vorenstaande wordt een volgende stap gezet in de aanpak van
deze
weerbarstige materie. Nauwgezet zal de effectiviteit daarvan in de
komende weken worden gevolgd, en waar nodig zullen verdere stappen
worden
gezet om de doelstelling te bereiken. Ik neem mij voor uw Kamer ter
zake,
gelijk u dat gewend was van mijn ambtsvoorganger, regelmatig te
informeren.
De Minister van Justitie,