Ministerie van Justitie

Vierde voortgangsrapportage PVA Drugssmokkel Schiphol 20 september 2002

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Datum 20 september 2002
Onderwerp: Vierde voortgangsrapportage Plan van Aanpak Drugssmokkel Schiphol

1. Inleiding
Sinds mijn aantreden heb ik de problematiek van de smokkel van verdovende
middelen door drugskoeriers via de luchthaven Schiphol als een zeer weerbarstige kwestie geïdentificeerd. Niet alleen gaat het daarbij om de
strafrechtelijke gedraging als zodanig maar ook om de massaliteit daarvan
die, in haar effecten, een onevenredige belasting dreigt te vormen voor
de gehele justitiële keten. Voorts weegt voor mij zwaar dat deze vorm van
criminaliteit ook de Koninkrijksdelen over zee - door ligging en schaal
toch al kwetsbare samenlevingen - zo zwaar treft en mijn ambtgenoten op
de Nederlandse Antillen en Aruba evenzeer voor forse problemen plaatst.

Dat de smokkel van verdovende middelen via de luchthaven Schiphol een uiterst krachtige en straffe aanpak alleszins rechtvaardigt - het gaat

daarbij om de terugdringing van de verdovende middelen smokkel via Schiphol en daaraan nevengeschikt het handhaven van de integriteit van

onze nationale luchthaven en de daarmee gepaard gaande passagiersstromen

- is voor mij onomstreden. Dat zo zijnde is de uitvoering van de in het
onder mijn ambtsvoorganger uitgebrachte Plan van Aanpak intensivering drugsbestrijding Schiphol (hierna het Plan), opgenomen maatregelen uitgangspunt voor mijn beleid.
In de derde voortgangsrapportage (TK, 2001-2002, 28192, nr. 1) is uw Kamer bericht dat in weerwil van de tot nu toe getroffen maatregelen,

het aantal drugskoeriers dat via Schiphol ons land binnenkomt, nog steeds
onaanvaardbaar groot was. Dit was voor mijn ambtsvoorganger aanleiding
additionele maatregelen voor te bereiden.

Vastgesteld wordt dat de geschetste situatie sindsdien onveranderlijk zorgelijk is. Daarin ligt de grond dat ik mij eveneens heb beraden of

additionele en of andersoortige methoden van (strafrechtelijke en vreemdelingenrechtelijke) aanpak aangewezen zijn. Ik ben tot het oordeel
gekomen dat zulks het geval is. Deze vierde voortgangsrapportage inzake
de implementatie van de in het Plan van aanpak opgenomen maatregelen maak
ik daarom mede dienstbaar uw Kamer te informeren omtrent mijn voornemens
ter zake.

2. De actuele stand van zaken:

2.1. De implementatie van het Plan van aanpak drugssmokkel Schiphol Kern van het huidige beleid, zoals verwoord in het Plan, is het opvoeren
van de controle-inspanningen op de internationale luchthavens van het Koninkrijk tot een niveau waarbij de pakkans voor smokkelaars dermate groot wordt dat een afschrikwekkende werking ontstaat voor de verdachten
en de criminele organisaties die de transporten organiseren. Voorts bevat
het Plan maatregelen om het probleem aan de bron aan te pakken. Daarbij
zijn met name van belang de samenwerking met de Nederlandse Antillen en
Aruba, en de versterking van het justitiële beleid voor de aanpak van de
criminele organisaties die de transporten via Schiphol organiseren. Teneinde de aangehouden verdachten te kunnen vervolgen en op te sluiten
is de handhavingsketen aanzienlijk versterkt, en is noodwetgeving aanvaard om de smokkelaars in bijzondere noodvoorzieningen te detineren.
Verlenging van deze noodwetgeving is thans in voorbereiding. Naar stand van heden zijn in totaal voor de realisatie van 1031 plaatsen
in de noodvoorzieningen verplichtingen aangegaan. Inmiddels zijn daarvan
589 plaatsen gerealiseerd en zijn 442 plaatsen in voorbereiding. De bouw van het cellencomplex op Schiphol-Oost (106 cellen) met bijbehorende werkruimtes, alsmede de verbouw van een bestaand kantorenpand voor de huisvesting van het openbaar ministerie (met parketadministratie) en het Schipholteam vordert gestaag. Voorzien is dat
het gehele complex per 1 januari 2003 operationeel is. De personele uitbreiding van de zittende magistratuur, het openbaar ministerie, het Schipholteam en de douane, maar ook die van de reclassering houdt met het vorenstaande gelijke tred en is thans in volle
gang of reeds voltooid.

Justitieel beleid gericht op de aanpak van criminele groeperingen die drugssmokkel via Schiphol organiseren is en blijft van primair belang.

Naast de al lopende recherche-onderzoeken in dit domein is inmiddels, door een bundeling van krachten van kernteams, regionale politiekorpsen
en de Koninklijke marechaussee, een Bovenregionaal Rechercheteam (BRT)

operationeel.
Overigens wijs ik er op dat de problematiek van de drugskoeriers zich niet uitsluitend tot ons land beperkt: ook andere Westeuropese landen, in
het bijzonder die met historische banden in het Caraïbisch gebied/Latijns-Amerika zien zich in meer of mindere mate met deze problematiek geconfronteerd. Daarom wordt op 8 november a.s. te Den Haag
een internationale expertmeeting gehouden, waar in gezamenlijkheid wordt
gezocht naar (internationale) wegen en methoden en technieken die daadwerkelijk aan het terugdringen van deze vorm van criminaliteit bijdragen.

2.2. Het pro-actieve optreden: pre-flight controles en 'no show-passagi
ers'
Uit een door het Haarlemse Parket uitgevoerde evaluatie is gebleken dat
de sinds 15 april 2002 uitgevoerde pre-flightcontroles een positief effect sorteren. Vanaf de start van de pre-flightcontroles zijn op Curaçao ongeveer 2400 negatieve reisadviezen verstrekt aan de KLM, terwijl het voor Schiphol gaat om 756 negatieve reisadviezen. Daarenboven
ligt het aantal 'no-showpassagiers' ten gevolge van deze controles zowel
op Curaçao als op Schiphol fors boven het normale gemiddelde. Voorts is uit de evaluatie gebleken dat de pre-flightcontroles invloed

hebben op de herkomst van de diverse koeriers: er doet zich een verschuiving voor in de nationaliteiten van de aangehouden koeriers, waarbij het aantal Afrikaanse koeriers sterk is afgenomen, terwijl Oost-Europese koeriers verder toenemen.
Teneinde te voorkomen dat door drugskoeriers wordt uitgeweken van de KLM-vluchten naar die van de Antilliaanse luchtvaartmaatschappij DCA volgen de Antilliaanse autoriteiten een werkwijze waarbij passagiers die
een negatief reisadvies krijgen worden 'opgehouden' tot het moment waarop
het vliegtuig is vertrokken, waarna betrokken passagiers worden heengezonden. Met deze werkwijze wordt bereikt dat er in de uitwerking
van de pre-flightcontroles op de Nederlandse Antillen materieel geen onderscheid is tussen de afhandeling van KLM en DCA-vluchten naar Schiphol.
Verder is, naar mij is medegedeeld, het aantal aanhoudingen ten gevolge
van controle-acties op andere luchthavens op de Nederlandse Antillen en
Aruba de afgelopen periode gestegen.

2.3. Effecten van gevoerd beleid
Hoewel de genoemde controleacties verhinderen dat veel potentiële koeriers in staat zijn drugs naar Nederland te smokkelen, is het aantal
smokkelaars dat op Schiphol wordt aangehouden nog immer substantieel. Tot 1 september zijn dit jaar op Schiphol in totaal 1311 drugskoeriers

aangehouden. Het betrof 808 koeriers en 503 slikkers. Er werd daarbij in
totaal (periode 1 januari tot en met 31 juli 2002) ruim 3.600 kilo drugs
in beslag genomen. In 2000 bedroeg het aantal aanhoudingen ongeveer 800
en in 2001 1223.
In weerwil van alle getroffen maatregelen is nog geen substantiële afvlakking van het aantal aanhoudingen te zien. De uitgaven die zijn gemoeid met de tot nu toe getroffen maatregelen zullen in 2002 naar schatting E 95,6 miljoen belopen. Ruw geschat bedragen de kosten die gemoeid zijn met de opsporing, vervolging, berechting en executie van de opgelegde straf in de noodvoorziening circa
E 150,-- per dag, per gedetineerde.

De aanhoudende stroom drugskoeriers op Schiphol zou op zichzelf dienen te
leiden tot een verdere intensivering van de controleacties. De mogelijkheden daartoe zijn echter begrensd: zowel in logistieke als in

financiële zin is de grens bereikt van wat mogelijk en aanvaardbaar is

waar het gaat om investeringen in met name detentiecapaciteit (bijzondere
noodvoorzieningen). De thans gerealiseerde, c.q. voorziene investeringen
ten behoeve van dit dossier zijn voorshands kaderstellend voor de omvang
en intensiteit van de te plegen handhavinginspanningen voor de aanpak van
de drugssmokkel via Schiphol. De opgave is dan ook een uitgekiend en gedifferentieerd maatregelenpakket in te zetten, op een wijze dat het

probleem op Schiphol beheersbaar wordt.

3. De beleidsvoornemens

3.1. Oriëntaties van beleid
Alvorens toe te komen aan een meer concretere uitwerking van mijn beleidsvoornemens schets ik u de oriëntaties op de beleidsintensiveringen.

3.1.1. Ten aanzien van de drugssmokkel
De ervaring leert dat criminele organisaties hun beslissingen doorgaans
baseren op te verwachten winsten en derhalve meer georiënteerd zijn op
de hoeveelheid drugs die de plaats van bestemming bereikt en minder op

het lot van het schier onbeperkte potentieel aan smokkelaars. Er is dan
ook een pleidooi te voeren voor een meer evenwichtige benadering, waarbij
de oriëntatie op inbeslagneming van de drugs niet automatisch gekoppeld
is aan insluiting en (onmiddellijke) strafrechtelijke vervolging van de
dader in Nederland. Met het volgen van deze, meer stofgerichte, benadering wordt aangesloten bij moderne rechtseconomische analyses, waarbij niet de traditionele taak van het strafrecht voorop staat, maar
de vergoeding van de maatschappelijke schade.

3.1.2. Ten aanzien van de druk op de justitiële keten Op basis van door het openbaar ministerie verzamelde gegevens is een analyse gemaakt van de in de maanden februari tot en met mei van dit jaar
aangehouden drugskoeriers, hun nationaliteit alsmede de bij hen in beslag
genomen hoeveelheid verdovende middelen.
In de onderzoeksperiode zijn 690 drugskoeriers aangehouden, waarvan 274
bolletjesslikkers en 176 koeriers met een overeenkomstig aan de bolletjesslikkers, kleine, hoeveelheid drugs.
Van deze 450 drugskoeriers was:

- 31,7 % Nederlander met een vaste woon- of verblijfplaats hier te lande
;

- 22,4 % Nederlander met een vaste woon- of verblijfplaats op de Nederla
ndse Antillen of Aruba;

- 5,3 % Nederlander met een vaste woon- of verblijfplaats in de republie
k Suriname;

- 40,4 % vreemdeling met een vaste woon- of verblijfplaats buiten het Ko
ninkrijk.

Mede op basis van het vorenstaande kom ik tot de volgende beleidsvoornemens.

3.2. De samenwerking met de Nederlandse Antillen en Aruba De onderhavige kwestie regardeert alle landen van het Koninkrijk. Een gezamenlijke aanpak is dan ook aangewezen. Mij is gebleken dat op onderdelen de bestaande justitiële en politiële samenwerking kan worden
verbeterd. Daarbij gaat het zowel om samenwerking tussen opsporings- en
controlediensten in de landen van het Koninkrijk, maar ook tussen de landen onderling.
Mij staat voor ogen de bestaande afspraken met de Nederlandse Antillen en
Aruba te herijken, en nieuwe, concrete en effectievere afspraken te maken
over de (operationele) justitiële en politiële samenwerking tussen de

betrokken regeringen. Daartoe zal ik tijdens het tripartiete overleg met
mijn ambtgenoten van de Nederlandse Antillen en van Aruba, welk overleg
voor ultimo deze maand staat geagendeerd, de terzake vereiste voorstellen
doen. Richtsnoer daarbij is dat vormen van justitiële en politiële samenwerking die gaandeweg tussen onafhankelijke staten gemeengoed zijn
geworden en als zodanig goede diensten bewijzen, ook moeten worden gehanteerd tussen de landen van het Koninkrijk. In dat kader acht ik het
noodzakelijk dat sluitende afspraken worden gemaakt over tenminste de intensiteit van de controle-inspanningen op de luchthavens van het Koninkrijk (inclusief gebruik van scanapparatuur) en over de aanpak van
de criminele organisaties die de transporten organiseren. In dat kader

zal ik mijn ambtgenoten voorstellen een regeling te ontwerpen op grond

waarvan aangehouden drugskoeriers die een vaste woon- en verblijfplaats
hebben op de Nederlandse Antillen of Aruba de toegang tot Nederland wordt
ontzegd. Het Statuut voor het Koninkrijk verzet zich niet tegen een dergelijke maatregel.
Het overleg met mijn ambtgenoot van de republiek Suriname is gaande over
vormen van samenwerking en ondersteuning bij de bestrijding van drugssmokkel vanuit Suriname naar Nederland.

3.3 Regulering instroom justitiële keten
In mijn benadering van het onderhavige vraagstuk staat centraal een optimale benutting van de capaciteit in de justitiële keten, onder vergroting van de effectiviteit van de maatregelen. Een belangrijk element daarvan is regulering van de instroom in de justitiële keten. Bij
bolletjesslikkers en koeriers met een aan slikkers overeenkomstige hoeveelheid drugs zal daarom voor de verschillende categorieën verdachten
zo veel mogelijk gebruik worden gemaakt van de voorhanden zijnde mogelijkheden tot verwijdering, beperking van de voorlopige hechtenis,

signalering tot ongewenst verklaard vreemdeling, inhouding, c.q. inbeslagneming van het paspoort en overdracht van strafvervolging. Categorieën die moeten worden onderscheiden zijn: verdachten met een vaste woon- en verblijfplaats in Nederland, op de Nederlandse Antillen of
Aruba dan wel buiten het Koninkrijk. Voor de laatste categorie geldt dat,
indien overdracht van strafvervolging niet tot de mogelijkheden behoort,
verwijdering pas plaats zal vinden nadat een dagvaarding is uitgereikt.

Voor andere aangehouden verdachten, niet zijnde bolletjesslikkers of koeriers met een aan slikkers overeenkomstige hoeveelheid drugs, blijft
de huidige beleidslijn, waarbij berechting in Nederland plaats heeft, onverkort van kracht. Voor zover het daarbij personen betreft met een vaste woon- en verblijfplaats buiten het Koninkrijk wordt hen tevens de
toegang tot Nederland geweigerd en zullen zij na het uitzitten van hun
straf naar het land van herkomst worden uitgezet. Ook zullen zij, indien
zij geen vaste woon- en verblijfplaats binnen de Europese Unie hebben,

als ongewenst vreemdeling worden gesignaleerd in het Schengeninformatiesysteem. Deze ongewenstverklaring geldt voor een periode van 10 jaar voor het gehele Schengengebied.

Bij het opstellen van de vorenstaande beleidslijnen heb ik mij er van vergewist dat de door mij voorgestane aanpak mogelijk is binnen de kaders
van internationale verdragen waarbij Nederland partij is.

Door inzet van deze maatregelen zal naar verwachting de druk op de detentiecapaciteit enigszins kunnen worden verlicht. Ik benadruk dat het
daarmee gemoeide proces, waarbij sprake is van aanhouding, inbeslagneming
van de aangetroffen hoeveelheid drugs, opmaken van de processen-verbaal,
uitreiken van een dagvaarding, - in voorkomende gevallen - doorlopen van
de gehele strafrechtelijke procedure en executie van de opgelegde straf,
als mede de uitvoering van de uitzettingsprocedure nog immer een aanzienlijke belasting van het justitiële apparaat vormt.

De door mij voorgestelde aanpak leidt tot enige rechtsongelijkheid. Dit
is inherent aan de massaliteit van de problematiek zoals die zich op Schiphol manifesteert. Een dergelijk bijzonder fenomeen rechtvaardigt immers een bijzonder, op de situatie toegesneden handhavingsbeleid. Zo

heeft het openbaar ministerie reeds begin dit jaar het requireerbeleid

voor drugskoeriers die via de luchthaven Schiphol drugs Nederland proberen binnen te smokkelen op de bijzondere omstandigheden toegesneden.
Ook anderszins is een afwijkend handhavingsbeleid geen novum. In aangelegenheden als voetbalrellen en grootschalige ordeverstoringen wordt
door het openbaar ministerie eveneens een afwijkend strafvorderingbeleid
gevoerd dat door de rechter wordt geaccepteerd. Gelet op de opgave waarvoor het Kabinet is geplaatst, acht ik het voeren van het door mij

voorgestane beleid gerechtvaardigd.

3.4 Aanpak criminele organisaties
Sinds het voorjaar van 2002 is door verschillende opsporingsdiensten en
het openbaar ministerie gewerkt aan de opzet van een criminaliteitsbeeldanalyse van verschijnselen en patronen met betrekking
tot de smokkel van drugs via Schiphol. Deze analyse maakt het mogelijk de
inzet van opsporingsdiensten beter te richten en te benutten. Door het speciaal voor dit doel opgerichte bovenregionale rechercheteam,
dat nauw samenwerkt met het Schipholteam, zijn inmiddels de eerste resultaten geboekt.

Ik hecht hieraan zeer veel waarde. Zonder een adequate aanpak van de criminele organisaties, die de transporten organiseren, zullen andere maatregelen aan effectiviteit inboeten. In nauw overleg met het openbaar
ministerie en de betrokken opsporingsinstanties, zowel hier te lande als
in de Koninkrijksdelen, zal ik nagaan hoe de bestaande inspanningen op

dit punt kunnen worden vergroot. Het maken van concrete resultaatsafspraken staat mij daarbij voor ogen.

3.5 Operationeel controle- en opsporingsplan
In de afgelopen maanden is de controlecapaciteit van alle bij de handhaving op Schiphol betrokken organisaties uitgebreid, zoals geduid in
het Plan van aanpak. Het is van groot belang dat de inzet van de diensten
op Schiphol leidt tot maximaal effect ter verwezenlijking van de doelstellingen van het Plan van aanpak. Inzet is een optimale mix van maatregelen met betrekking tot het uitoefenen van controletaken ten aanzien van binnenkomende vliegtuigen, het uitvoeren van pre-flightcontroles op uitgaande vluchten, het uitoefenen van controle en
toezicht in vertrek- en aankomstruimten, en het bijdragen aan opsporingsonderzoeken ten aanzien van drugskoeriers en criminele organisaties. Ik zal het openbaar ministerie verzoeken om in samenspraak
met de betrokken controle- en opsporingsdiensten, een operationeel controle- en opsporingsplan op te stellen. Hierin moet op basis van bekende en te verwerven recherche-informatie (criminaliteitsbeeld, c.q.
daderanalyses) en op basis van bestaande capaciteit in de justitiële keten een uitgekiende tactiek worden bepaald, die zodanig wordt ingezet
dat een maximaal effect wordt gegenereerd.

3.6 Verantwoordelijkheid luchtvaartmaatschappijen Indien luchtvaartmaatschappijen weten of redelijkerwijs hadden kunnen weten dat zich onder de passagiers of in de lading drugs bevinden, is er
sprake van medeverantwoordelijkheid, die op het strafrecht is gebaseerd.
Deze lijn is enige tijd geleden door het openbaar ministerie ter kennis
gebracht aan de directie van DCA. Ik heb het openbaar ministerie verzocht
in de komende tijd nauwlettend toe te zien op hantering van deze beleidslijn, die er in voorkomende gevallen toe kan leiden dat zowel bestuurs- als strafrechtelijk kan worden opgetreden tegen de betrokken

maatschappij. Waar nodig zullen de betrokken luchtvaartmaatschappijen stelselmatig worden aangesproken op de noodzaak tot het treffen van voldoende preventieve voorzieningen, die moeten voorkomen dat drugs via
het luchtruim naar Nederland worden vervoerd.

3.7 Toepassing technologie

Op de verschillende luchthavens binnen het Koninkrijk is in de afgelopen
maanden scanapparatuur geplaatst, die geschikt is voor de controle van

(hand)bagage. Met de Antilliaanse regering is overleg gaande over de aanschaf en plaatsing van apparatuur, die geschikt is voor toepassing op
passagiers. Ook op Schiphol worden voorbereidingen getroffen om apparatuur te plaatsen, die kan worden ingezet bij passagiers, jegens wie
het vermoeden bestaat dat men drugs met zich mee draagt. Het Kabinet wil dat op elke luchthaven van het Koninkrijk apparatuur wordt geplaatst, die geschikt is voor onderzoek van personen. Onderkend
wordt dat de toepassingsmogelijkheden hiervan worden begrensd door de bestaande regelgeving op dit punt. Voor zover dit nodig blijkt voor adequate controle zal u worden voorgesteld deze grenzen te verruimen. Mede aan de hand van een zeer binnenkort te verschijnen rapportage van

het Nederlands Forensisch Instituut zal ik u over dit voornemen nader

berichten.

4. Monitoring
Met het vorenstaande wordt een volgende stap gezet in de aanpak van deze
weerbarstige materie. Nauwgezet zal de effectiviteit daarvan in de komende weken worden gevolgd, en waar nodig zullen verdere stappen worden
gezet om de doelstelling te bereiken. Ik neem mij voor uw Kamer ter zake,
gelijk u dat gewend was van mijn ambtsvoorganger, regelmatig te informeren.

De Minister van Justitie,