Inspectie Werk en Inkomen
CWIntake Onderzoek naar de beëindiging van het CWI-automatiseringsproject
Inspectie Werk en Inkomen CWIntake
Aan deze rapportage hebben meegewerkt:
Dhr. drs. S. El Ayadi
Dhr. C. van Leeuwen
Dhr. drs. J.G.H.M. Lamboo MSM
Mw. J. Nijenhuis RA
Dhr. P.F. Spermon RE RI CISA
Daarnaast heeft de inspectie externe deskundigen geraadpleegd op het gebied van ICT.
R 02/13, september 2002 ISSN 1383-8733 ISBN 90-5079-019-4
Inspectie Werk en Inkomen CWIntake 2/60
Voorwoord
Begin juni 2002 heeft de Raad van bestuur van het Centrum voor Werk en Inkomen (CWI)
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) in kennis gesteld van het voor-
genomen besluit de verder ontwikkeling van het automatiseringsproject CWIntake stop te
zetten.
Op 12 juni 2002 heeft de minister van SZW de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten
Generaal hierover geïnformeerd. De minister heeft hierbij aangegeven dat alvorens tot een
definitief oordeel te komen hij eerst nadere informatie van de Raad van bestuur van CWI
wenst te ontvangen. Voorts heeft de minister aangegeven bij zijn oordeel ook expliciet te
hechten aan de opvatting van de Inspectie Werk en Inkomen (IWI).
Met zijn brief van 25 juni 2002 heeft de minister van SZW de inspectie verzocht te beoor-
delen of het voorgenomen besluit van de Raad van bestuur van CWI inzake CWIntake een
verstandig besluit is.
Om deze vraag te beantwoorden heeft de inspectie de argumenten die door de Raad van
bestuur van CWI zijn aangedragen voor het genomen besluit, beoordeeld.
De resultaten van de beoordeling zijn neergelegd in deze rapportage.
Mr. L.H.J. Kokhuis
Inspecteur-generaal Werk en Inkomen
Inspectie Werk en Inkomen CWIntake 3/60
Inspectie Werk en Inkomen CWIntake 4/60
Inhoud
Samenvatting 7
1 Inleiding 11
2 Het project CWIntake 13
2.1 De voorbereiding 13
2.2 Het verloop 13
3 Later, beperkter en minder stabiel opgeleverd 19
3.1 Conclusie CWI 19
3.2 Onderbouwing CWI 19
3.3 Bevindingen IWI 21
3.4 Conclusie IWI 24
4 Schiet functioneel tekort en is niet toekomstvast 25
4.1 Conclusie 25
4.2 Onderbouwing CWI 25
4.3 Bevindingen IWI 26
4.4 Conclusie IWI 28
5 Landelijke uitrol op korte termijn niet mogelijk 31
5.1 Conclusie CWI 31
5.2 Onderbouwing CWI 31
5.3 Bevindingen IWI 31
5.4 Conclusie IWI 32
6 Investeringen fors en niet verantwoord 33
6.1 Conclusie CWI 33
6.2 Onderbouwing CWI 33
6.3 Bevindingen IWI 33
6.4 Conclusie IWI 35
7 Stoppen en inzetten op elektronische formulieren en Spoor 2 37
7.1 Conclusie CWI 37
7.2 Onderbouwing CWI 37
7.3 Bevindingen IWI 38
7.4 Conclusie IWI 40
Inspectie Werk en Inkomen CWIntake 5/60
Inspectie Werk en Inkomen CWIntake 6/60
8 Hergebruik elementen CWIntake 43 8.1 Conclusie CWI 43 8.2 Onderbouwing CWI 43 8.3 Bevindingen IWI 43 8.4 Conclusie IWI 43
9 Financiering nieuw systeem is rond 45 9.1 Conclusie CWI 45 9.2 Onderbouwing CWI 45 9.3 Bevindingen IWI 45 9.4 Conclusie IWI 46
10 Communicatie met en gevolgen voor de ketenpartners 47 10.1 Bevindingen IWI 47 10.2 Conclusie IWI 50
11 Ontvangen aanvullende onderbouwing 51
12 Conclusies 55 12.1 Eindconclusie CWI 55 12.2 Oordeel IWI 55
13 Reactie CWI 57 Lijst van afkortingen 58 Publicaties van de Inspectie Werk en Inkomen 59
Samenvatting
In juni 2002 besloot de Raad van bestuur van het Centrum Werk en Inkomen het automa-
tiseringsproject CWIntake niet in te voeren. CWIntake was bedoeld om voor alle 131 ves-
tigingen van CWI het eigen werkproces te ondersteunen en elektronische gegevensuitwis-
seling tussen de CWI-vestiging en de andere ketenpartners, het Uitvoeringsinstituut Werk-
nemersverzekeringen (UWV) en de gemeenten (gemeentelijke sociale diensten) mogelijk
te maken. De Raad van bestuur van CWI stelde de minister van SZW op de hoogte. De
minister van SZW heeft eind juni 2002 aan de Inspectie Werk en Inkomen (IWI) gevraagd
te beoordelen of het niet invoeren van CWIntake een verstandig besluit is. Om deze vraag
te beantwoorden heeft de inspectie de argumenten die door CWI aangedragen waren voor
het besluit beoordeeld.
CWI is de eerste schakel in de keten van werk en inkomen. CWI is de instantie waar de
burger als eerste terechtkomt voor (ander) werk en indien noodzakelijk een aanvraag om
uitkering. CWI verzorgt in die gevallen de uitkeringsintake voor de Algemene bijstands-
wet (Abw) of de Werkloosheidwet (WW) en draagt de gegevens over aan de gemeente of
UWV, die de uitkeringsaanvraag verder behandelen.
Om de processen van intake en gegevensoverdracht te ondersteunen moet CWI beschikken
over een geautomatiseerd systeem. Aangezien nieuwbouw van een systeem voor de start
van CWI per 1 januari 2002 niet mogelijk was, werd besloten CWIntake te ontwikkelen
als tussenoplossing. CWIntake moest gebruikmakend van bestaande systemen de intake en
gegevensoverdracht ondersteunen.
Het besluit om CWIntake niet in te voeren was voorafgegaan door een besluit van de Raad
van bestuur van CWI in februari 2002 om een pas op de plaats te maken met CWIntake.
Vanwege de toen geconstateerde tekortkomingen wilde de Raad van bestuur eerst duide-
lijkheid op technisch en financieel terrein verkrijgen.
De inspectie is van oordeel dat de onderbouwing die de Raad van bestuur van CWI geeft
voor het besluit te stoppen met CWIntake onvoldoende is. Het is ontegenzeggelijk zo dat
CWIntake later, beperkter en minder stabiel is opgeleverd dan gepland en dat het systeem
nog veel fouten bevatte; kortom dat het kwalitatief niet op het vereiste niveau was in fe-
bruari 2002. Ook landelijke invoering was op dat moment niet mogelijk. De Raad van
bestuur van CWI heeft echter besloten om een plan voor een nieuwe versie van CWIntake,
waarin de belangrijkste problemen zouden worden opgelost, niet te laten uitvoeren. Een
gedegen onderbouwde analyse over de (niet-)haalbaarheid van dit plan heeft de inspectie
niet aangetroffen. Voorzover de schaalbaarheid, dat wil zeggen de mogelijkheid om op alle
CWI-vestigingen tegelijk met het systeem te werken, in de besluitvorming van de Raad
Inspectie Werk en Inkomen CWIntake 7/60
van bestuur van CWI is betrokken, blijkt een onafhankelijk deskundige in tegenstelling tot
de Raad van bestuur van CWI met een gematigd positief oordeel te komen.
De Raad van bestuur van CWI geeft een globale inschatting van de kosten, gemoeid met
verdere ontwikkeling en invoering van CWIntake, maar betrekt niet de baten voor de eigen
organisatie en de kosten, (des-)investeringen en baten bij de ketenpartners in zijn afwe-
ging. De gevolgen van de besluitvorming voor de ketenpartners zijn bovendien on-
voldoende betrokken.
De inspectie stelt vast dat het in februari 2002 genomen besluit om een pas op de plaats te
maken er op neerkomt, dat vanaf dat moment uitsluitend nog gewerkt is aan het (ten dele)
oplossen van problemen die zich voordeden op de vier Referentie Implementatie Kantoren.
De Raad van bestuur van CWI is van mening dat de genomen besluiten gezien moeten
worden in de context waarin die besluiten tot stand kwamen.
De Raad van bestuur van CWI heeft de inspectie medegedeeld dat bij de besluitvorming
het doelmatigheidsaspect voor de eigen organisatie zwaar heeft meegewogen. De Raad van
bestuur van CWI heeft daarbij aangegeven zich er van bewust te zijn dat wellicht niet alle
omstandigheden, argumenten en daaraan verleende gewichten voldoende expliciet in het
besluitvormingsproces zijn terug te vinden. Naar het oordeel van de inspectie erkent de
Raad van bestuur van CWI hiermede dat de besluitvorming niet op zorgvuldige wijze tot
stand is gekomen.
De keuze van de Raad van bestuur van CWI om in plaats van CWIntake te gaan werken
met een elektronisch formulier als tussenoplossing voor de ondersteuning van de eigen
werkprocessen heeft tot gevolg dat de elektronische uitwisseling van gegevens in de SU-
WI-keten vertraging oploopt. Een definitief systeem op basis waarvan elektronische gege-
vensuitwisseling tussen de ketenpartners kan plaatsvinden zal nog jaren op zich laten
wachten.
De inspectie stelt vast dat niet gebleken is dat de Raad van bestuur van CWI bij de besluit-
vorming over CWIntake haar specifiek verantwoordelijkheid als eerste schakel in de keten
van werk en inkomen in voldoende mate heeft meegewogen.
De inspectie is niet gebleken dat de overige ketenpartners voldoende actie hebben onder-
nomen om te bewerkstelligen dat CWI alsnog op korte termijn, conform de planning van
CWIntake, komt tot (een vorm van) elektronische gegevensuitwisseling.
De inspectie erkent de lastige omstandigheden waarmee de Raad van bestuur van CWI
wordt geconfronteerd. Het zijn juist die omstandigheden, waaronder begrepen de ontwik-
kelingen en de processen in de periode vóór 1 januari 2002 alsmede de actuele situatie van
het SUWI-regime na 1 januari 2002, die verplichtten tot de nodige zorgvuldigheid in de
finale besluitvorming van juni jongstleden.
Inspectie Werk en Inkomen CWIntake 8/60
De inspectie heeft bij de oordeelsvorming het besluit van februari 2002 een pas op de
plaats te maken eveneens betrokken. Zij beschouwt dit als een moment van bestuurlijke
herbezinning op het totale proces, dat wil zeggen op de gevolgen voor de interne organisa-
tie als op de gevolgen voor de ketenverantwoordelijkheid.
Gelet op de reikwijdte van het besluit van de Raad van bestuur van CWI om CWIntake
stop te zetten, is uit de motivering van het besluit en uit de gang van zaken van het besluit-
vormingsproces, niet af te leiden dat de stand van zaken tot een dergelijk ingrijpend besluit
moest leiden.
Besluiten die tot ingrijpende koerswijzigingen leiden, vereisen een duidelijke en
uitdrukkelijke motivering. Een gebrek terzake leidt tot onzorgvuldigheid.
Inspectie Werk en Inkomen CWIntake 9/60
Inspectie Werk en Inkomen CWIntake 10/60
1 Inleiding
Vanaf 1 januari 2002 is een nieuwe organisatiestructuur in de sociale zekerheid van kracht
geworden: de Wet Structuur uitvoering werk en inkomen (SUWI). Het Centrum voor
Werk en Inkomen (CWI) fungeert in deze nieuwe structuur met 131 vestigingen als front-
office waar een burger in eerste instantie terechtkomt voor (ander) werk en waar ook de
uitkeringsaanvraag wordt ingediend. In vervolg op de activiteiten van CWI zijn UWV en
gemeenten respectievelijk gemeentelijke sociale diensten verantwoordelijk voor de behan-
deling en beschikking op een uitkeringsaanvraag alsmede voor de inkoop van eventuele
reïntegratieactiviteiten.
Het streven van de wetgever en de betrokken organisaties is om een burger goed en effici-
ent te helpen onder meer door te bewerkstelligen dat deze burger zijn of haar gegevens
maar één keer hoeft te verstrekken. Informatie- en communicatietechnologie (ICT) dient
hieraan een belangrijke bijdrage te leveren door geautomatiseerde ondersteuning van het
werkproces en elektronische gegevensoverdracht mogelijk te maken. Hiervoor werd het
automatiseringsproject CWIntake ontwikkeld. Deze applicatie zou op den duur alle vesti-
gingen van CWI aansluiten op één systeem.
De Raad van bestuur van CWI heeft in juni 2002 per brief de minister van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid (SZW) in kennis gesteld van het voorgenomen besluit de CWIntake-
applicatie niet in te voeren. In deze brief zijn de conclusies van de Raad van bestuur over
de CWIntake-applicatie met een onderbouwing opgenomen. De minister van SZW heeft
de besluitvorming van CWI vervolgens aan de Inspectie Werk en Inkomen (IWI) voorge-
legd en verzocht te beoordelen of het door de Raad van bestuur voorgenomen besluit inza-
ke CWIntake een verstandig besluit is. De minister van SZW heeft aangedrongen op een
snel oordeel van IWI.
Gegeven de korte doorlooptijd van het onderzoek heeft IWI ervoor gekozen geen volledige
audit op CWIntake uit te voeren maar om de aangedragen conclusies en onderbouwing van
CWI te beoordelen.
Voor de beoordeling is relevante documentatie over CWIntake bestudeerd en zijn gesprek-
ken gevoerd met twee leden van de Raad van bestuur van CWI, medewerkers van de
CWI-gebruikersorganisatie, CWI Informatiemanagement en deskundigen die bij de ont-
wikkeling van het systeem zijn betrokken. Ook is een beperkt aantal gesprekken gevoerd
met medewerkers van de ketenpartners UWV en namens de gemeenten met de Vereniging
van Nederlandse Gemeenten (VNG).
De conceptrapportage is op 13 augustus 2002 besproken met de leden van de Raad van
bestuur van CWI. Deze conceptrapportage is voor de Raad van bestuur aanleiding geweest
een nadere toelichting te geven. De door de Raad van bestuur aangedragen factoren die bij
Inspectie Werk en Inkomen CWIntake 11/60
de totstandkoming van het besluit hebben meegewogen zijn voor zover relevant opgeno-
men in hoofdstuk elf.
De definitieve versie van de conceptrapportage is op 28 augustus 2002 voor commentaar
voorgelegd aan de Raad van bestuur van CWI. De kern van deze reactie en het commen-
taar van IWI hierop is opgenomen in hoofdstuk dertien.
IWI heeft haar onderzoeksbevindingen gerelateerd aan de conclusies en de onderbouwing
hiervan door CWI, zoals weergegeven in de brief van 14 juni 2002, gericht aan de minister
van SZW. De conclusie en onderbouwing van CWI is in de hoofdstukken drie tot en met
negen, steeds in de paragrafen één en twee, cursief aangegeven. De bevindingen en con-
clusie van IWI zijn steeds te vinden in respectievelijk paragraaf drie en vier van deze
hoofdstukken.
In hoofdstuk twee is een beschrijving gegeven van het verloop van het project CWIntake.
In hoofdstuk tien zijn de communicatie met de ketenpartners en de mogelijke gevolgen
voor hen in beeld gebracht. Tenslotte zijn in hoofdstuk twaalf de eindconclusie van CWI
en het oordeel van IWI opgenomen.
Inspectie Werk en Inkomen CWIntake 12/60
2 Het project CWIntake
2.1 De voorbereiding
Het streven van de wetgever en de betrokken organisaties is om een burger goed en effici-
ent te helpen onder meer door te bewerkstelligen dat deze burger zijn of haar gegevens
maar één keer hoeft te verstrekken. Informatie- en communicatietechnologie (ICT) dient
hieraan een belangrijke bijdrage te leveren door geautomatiseerde ondersteuning van het
werkproces en elektronische gegevensoverdracht mogelijk te maken.
De voorbereiding van deze nieuwe organisatiestructuur en het ondersteunende ICT-beleid
was in handen van de Veranderorganisatie Structuur uitvoering werk en inkomen. In de
loop van 2000 heeft deze veranderorganisatie het grofontwerp SUWI opgesteld, met het
daarbij horende beleidsplan ICT dat begin januari 2001 werd vastgesteld. Het uitgestippel-
de ICT-beleid is gericht op het functioneren van de SUWI-keten als geheel.
Het beleidsplan ICT voorziet in een ICT-ontwikkeling langs twee sporen:
* Spoor 1: gericht op het bereiken van een voldoende mate van ondersteuning door het
wegwerken van knelpunten en witte vlekken zodat in 2002 de SUWI-keten, of te wel de
organisaties die zich bezighouden met de uitvoering van de SUWI-wetgeving (CWI,
UWV, gemeenten)operationeel kan zijn;
* Spoor 2: gericht op een volledig optimale ondersteuning van de SUWI-keten op de langere
termijn.
In het kader van Spoor 1 wordt in het beleidsplan ICT het project CWIntake geïntrodu-
ceerd. Het project CWIntake beoogt een nieuwe geautomatiseerde ondersteuning te bieden
van het door CWI gehanteerde referentiewerkproces. Daarnaast zou het project moeten
voorzien in elektronische gegevensoverdracht naar UWV en gemeenten. Daarbij geldt als
uitgangspunt dat zoveel mogelijk gebruik wordt gemaakt van de reeds aanwezige informa-
tiesystemen en infrastructuren. Dat is noodzakelijk, omdat het anders niet haalbaar zou zijn
een oplossing gereed te hebben op 1 januari 2002.
2.2 Het verloop
De oorspronkelijke planning was dat CWIntake op 1 januari 2002 op 75 CWI-kantoren
operationeel zou zijn. Gedurende het project ontstond vertraging. De redenen hiervoor
kunnen gevolgd worden in de rapportages aan en verslagen van het Programmateam Ke-
tenintegratie, de Wijziging Acceptatie Commissie (WAC) en het management van CWI
(vanaf 1 januari 2002 de Raad van bestuur van CWI).
Inspectie Werk en Inkomen CWIntake 13/60
In het verslag van het programmateam Ketenintegratie van 29 augustus 2001 wordt hier-
over gesteld:
"CWIntake is op 24 september 2001 gereed om te testen en kan op 1 december 2001 in
productie (vanaf 1 januari 2002 bij 13 CWI's). Planning is krap en een aantal risico's:
- functionele wensen blijven binnenkomen en moeten gehonoreerd worden omdat ze
essentieel zijn voor het (keten)proces. Dit leidt tot temporisering;
- bouwen en testen van de vele koppelingen is technisch zeer lastig en moeilijk te plan-
nen."
In het verslag van 23 oktober 2001 staat te lezen:
"Systeem wordt momenteel getest. Voorlopige resultaten zijn positief. Op het gebied van
opschaling naar meer dan vier kantoren moeten nog zogenaamde load- en performance-
testen uitgevoerd worden.1 Zolang de resultaten van deze testen en de systeem-, keten-, en
gebruikerstesten niet definitief bekend zijn blijft het stoplicht op rood staan."
"Op basis van de huidige testresultaten is besloten dat de installatie van CWIntake op
29 oktober 2001 bij vier Referentie Implementatie Kantoren (RIKA) is gerealiseerd.2 Deze
installatie vormt ook het startpunt voor de acceptatietest door medewerkers van CWI,
GSD en UWV."3
"Sinds 15 oktober 2001 is projectteam (realisatie) in drie verschillende groepen opge-
splitst. Een groep lost gesignaleerde `bugs' op.
Platform met vertegenwoordigers van CWI-organisatie en deelprojectleiders (het WAC);
op weekbasis adviseren over prioritering van activiteiten binnen deelprojecten."
Aan het WAC nemen in eerste instantie twee en later alledrie de leden van het manage-
ment van CWI deel.
In december 2001 blijkt dat er in de (toekomstige) Raad van bestuur van CWI serieuze
twijfel bestaat over CWIntake. Op 3 december 2001 wordt door de WAC zorgen geuit
over de haalbaarheid van 7 januari 2002 als startdatum voor de productie bij de vier Refe-
rentie Implementatie Kantoren.
"De WAC spreekt op basis van een drietal punten de zorg uit over de haalbaarheid van 7
januari 2002.
1. De bevindingen nemen toe;
1 Load- en performance-testen zijn onderzoeken waarbij wordt nagegaan of een applicatie naast de testlocaties op alle vestigingen kan
draaien (schaalbaarheid).
2 De CWI-vestigingen Leeuwarden, Schiedam , Beverwijk en Tilburg waren de vier Referentie Implementatie Kantoren waar CWIntake
werd geïnstalleerd.
3 GSD staat voor gemeentelijke sociale diensten.
Inspectie Werk en Inkomen CWIntake 14/60
2. De koppelingen met PGI en Werk.nl werken nog niet;4
3. De koppeling met UWV werkt nog niet.
Uit het gesprek met de vier RIKA's afgelopen vrijdag komt naar voren dat alle RIKA's er
vertrouwen in hebben dat het goed komt."
"De WAC wil graag een noodscenario (levensverzekering) indien er toch onverwachte
nieuwe problemen ontstaan. Men zal daartoe offerte vragen aan een partij die in staat is
op korte termijn een 'noodverband' te ontwikkelen, bijvoorbeeld bestaande uit een set elek-
tronische invulformulieren. Als in januari 2002 blijkt dat CWIntake niet per uiterlijk 1
februari 2002 daadwerkelijk in productie zal kunnen zijn, zal dit noodscenario daadwerke-
lijk worden geactiveerd."
Op 10 december 2001 stelt de heer drs. R. de Groot, als voorzitter van het management
van CWI dat hij: "gezien wat hij nu hoort woensdag (12 december) aan het eind van de
middag een gedetailleerd statusrapport wil over de volgende onderwerpen:
- De hertest van opgeleverde bevindingen;
- Alle nog bij de CWI-helpdesk openstaande bevindingen;
- De koppeling met het Primair Gemeenschappelijk Informatiesysteem (PGI);
- De koppeling met Werk.nl;
- De koppeling met UWV (inkijk en uitgaande berichten);
- Het installeren op de testomgeving;
- De technische status van CWIntake (stabiliteit).
Op basis van deze `peilstok' wil hij als bestuurder een beslissing nemen of we wel of niet
doorgaan met CWIntake."
Als conclusie van dit statusrapport wordt de verwachting uitgesproken dat als aan een aan-
tal randvoorwaarden op het gebied van planning en load- en performancetesten wordt vol-
daan, CWIntake een levensvatbare applicatie is voor de CWI-organisatie. Er is geen ver-
slag van de bespreking van deze notitie beschikbaar, maar het management besluit het pro-
ject voort te zetten. In december 2001 en begin januari 2002 worden om de paar dagen
rapportages over de voortgang aan het managementteam uitgebracht.
Op 11 januari 2002 adviseren de vestigingsmanagers van de vier referentiekantoren Refe-
rentie Implementatie Kantoren positief over het in productie nemen van CWIntake. Twee
belangrijke voorwaarden:
* Nog geuite wensen dan wel fouten moeten opgelost worden;
* Nieuwe functionaliteiten moeten zo snel mogelijk gerealiseerd worden om de CWIntake-
applicatie in lijn te brengen met de meest recente versie van het referentiewerkproces.
Dit tweede punt komt voort uit het feit dat de versie (release 1.0) die in productie genomen
wordt, is gebouwd ter ondersteuning van het referentiewerkproces versie 3.2 terwijl de vier
Referentie Implementatie Kantoren die CWIntake in februari 2002 in productie namen met
het referentiewerkproces versie 4.0 werken. Voor de vier kantoren Referentie Implementa-
4 PGI staat voor het Primair Gemeenschappelijk Informatiesysteem. Dit is een informatiesysteem waarmee binnen de voormalige ar-
beidsbureau's, thans CWI, werd gewerkt. Dit systeem bevat gegevens over de cliënten en wordt door CWI gevuld. Werk.nl is een
website waar cliënten de benodigde formulieren kunnen downloaden.
Inspectie Werk en Inkomen CWIntake 15/60
tie Kantoren betekende dit dat naast CWIntake aanvullende vragenlijsten moeten worden
gebruikt ter overbrugging van de verschillen tussen de twee referentiewerkprocessen. In
reactie op deze voorwaarde van de vier vestigingsmanagers geeft de stuurgroep ICT van
de CWI-organisatie opdracht aan het bouwteam van CWIntake om een plan van aanpak te
schrijven voor een tweede release, die het referentiewerkproces 4.0 ondersteunt.
Op 29 januari 2002 heeft de CWIntake-test met UWV plaats gevonden, waarna op 1 fe-
bruari 2002 de volgende drie afspraken zijn gemaakt:
1. CWIntake gaat in Leeuwarden met de papieren procedure (de papieren uitdraai van CWIn-
take) in productie;
2. Er vindt wekelijks overleg plaats over de uitkomsten in Leeuwarden;
3. Op basis hiervan zullen eind februari 2002 afspraken gemaakt worden over de aansluiting
van de overige kantoren.
Op 4 februari 2002 gaat CWIntake in Leeuwarden in productie. CWI Leeuwarden is de
enige CWI-vestiging die CWIntake in productie heeft gehad.
Op 15 februari 2002 is het plan van aanpak van het bouwteam van CWIntake klaar. Naast
het plan van aanpak is in opdracht van Raad van bestuur van CWI ook een analyse uitge-
voerd om vast te kunnen stellen wat de status is van het product CWIntake versie 1.0. De
opdracht wordt uitgevoerd door het informatiemanagement van CWI, zonder inschakeling
van derden omdat de Raad van bestuur als voorwaarde stelt dat er geen externe auditor van
een onafhankelijk bureau wordt ingeschakeld. De bewuste keuze geen externe auditor in te
schakelen is ingegeven door het feit dat de Raad van bestuur wilde voorkomen dat eventu-
ele commerciële belangen van de auditor de meningsvorming zouden beïnvloeden.
In het rapport 'Onderzoek naar de status van CWIntake' van 26 februari 2002 wordt de
Raad van bestuur van CWI geadviseerd een pas op de plaats te maken met CWIntake.
De Raad stemt in met dit advies. Dit betekent dat CWIntake blijft draaien op de vier Refe-
rentie Implementatie Kantoren. Ten behoeve van de ondersteuning en voor het oplossen
van problemen met de applicatie zijn vier implementatie-coördinatoren beschikbaar. Het
plan van aanpak van het bouwteam om te komen tot een tweede release, ter ondersteuning
van het referentiewerkproces, versie 4.0 wordt niet besproken, omdat anders is besloten.
Een definitief besluit wordt afhankelijk gesteld van load- en performancetesten, nadere in-
formatie over de kosten die met de ontwikkeling CWIntake zijn verbonden en de gebrui-
kerservaringen in de vier Referentie Implementatie Kantoren.
De vier managers van de Referentie Implementatie Kantoren overleggen op 27 en 28 fe-
bruari 2002 met de Raad van bestuur van CWI en vervolgens op 4 en 11 maart 2002 met
de directeur van het informatiemanagement , waarna ze op 12 maart 2002 een brief sturen
onder welke voorwaarden ze bereid zijn CWIntake operationeel te houden.
Inspectie Werk en Inkomen CWIntake 16/60
Op 8 april 2002 komt de vestiging Leeuwarden tot de volgende conclusie:
"Het overall oordeel van het pilotteam is, dat bij gebruik van CWIntake, de kwaliteit die
aan UWV wordt opgeleverd onder het niveau van de handmatige procedure ligt (met uit-
zondering van de tijdigheid), met als onacceptabel criterium de directe behandelbaarheid
van dossiers. Dit ondanks de zeer intensieve aandacht voor en controles op deze dossiers
aan zowel CWI- als UWV-zijde. Daarnaast is het oordeel van het pilotteam dat bij gebruik
van CWIntake eerst een aantal cruciale beperkingen moeten worden opgeheven om daad-
werkelijk een kwaliteitsverbetering in de directe behandelbaarheid te realiseren. Dit vergt
aanpassing van (en daarmee investeringen in) de huidige versie van de CWIntake-
applicatie."
Op basis van de resultaten in de pilot-periode en de besluitvorming die reeds in het Alge-
meen ketenoverleg, een overleg waarin de verschillende ketenpartners zijn verte-
genwoordigd, heeft plaatsgevonden, komt het pilotteam tot het advies aan de Raad van
bestuur van CWI en de directie WW-UWV om te stoppen met het intensieve verzamelen
van informatie over de kwaliteit van het CWIntake-proces, het aanmaken van de kwali-
teitsrapportages inzake de CWIntake-pilot Leeuwarden en het (wekelijkse) overleg inzake
de kwaliteitsmonitoring van de CWIntake-pilot Leeuwarden.
"Laat een besluit rond het (verder)werken met CWIntake op CWI-Leeuwarden afhangen
van de bereidheid om de randvoorwaardelijke wijzigingen in CWIntake op korte termijn te
laten doorvoeren, teneinde de noodzakelijke kwaliteitsverbeteringen te faciliteren."
Op 30 april 2002 komt de rapportage 'Load en Performancetesten CWIntake' beschikbaar.
De samenvattende conclusie luidt:
"Op basis van hetgeen tijdens de testen geobserveerd is en de geconstateerde gedragingen
van de applicatie, is de inschatting dat, na verdergaande optimalisatie van de database en
relatief beperkte aanpassingen aan CWIntake, in totaal 131 CWI-vestigingen gefaciliteerd
kunnen worden. Hierbij zullen naar verwachting slechts beperkte aanpassingen aan de be-
staande hardware plaats moeten vinden."
De conclusies die de Raad van bestuur van CWI mede trekt uit deze informatie staan ver-
woord in de brief van 14 juni 2002 en zijn hierna in de hoofdstukken drie tot en met negen
weergegeven. De desbetreffende onderbouwing en conclusie van CWI worden hierna door
IWI beoordeeld.
Inspectie Werk en Inkomen CWIntake 17/60
Inspectie Werk en Inkomen CWIntake 18/60
3 Later, beperkter en minder stabiel opgeleverd
3.1 Conclusie CWI
CWIntake is veel later, beperkter en vooralsnog minder stabiel opgeleverd dan oorspron-
kelijk door de VO SUWI was gepland.5
3.2 Onderbouwing CWI
CWIntake is begin 2001 door de VO SUWI bedacht als tijdelijk elektronisch hulpmiddel
dat zo efficiënt mogelijk het rwp integraal per 1 januari 2002 in 75 CWI-vestigingen (en in
de loop van 2002 de resterende) zou ondersteunen.6 Tevens werden mogelijkheden inge-
bouwd om de ketenpartners elektronisch van de benodigde informatie te voorzien. CWIn-
take zou ook worden gekoppeld aan een aantal voormalige Arbeidsvoorzieningssystemen
als PGI, Werk.nl, Inkijk en voorts aan het Management Informatie Portaal (MIP).
De voorziene doorloop van de bouwtijd was negen maanden en de applicatie zou voor het
einde van het jaar in een groot aantal vestigingen operationeel zijn. Dit was haalbaar om-
dat rond bestaande pakketten, zoals Flower en Meester Expert Systeem (MRE) maatwerk
zou worden ontwikkeld. Opties voor de totale nieuwbouw (Europese aanbesteding) waren
toentertijd niet opportuun vanwege de tijdsdruk op 1 januari 2002 operationeel te zijn.
CWIntake is daardoor gepositioneerd als Spoor 1 oplossing. Spoor 2 zou op termijn tot
een fundamentele vernieuwing van de informatiehuishouding leiden.
Het bouwproces is laat op gang gekomen; mede veroorzaakt door langdurige discussies
over aard en omvang van de uit te vragen gegevens. Eind 2001 is gestart met een test op
vier kantoren. Op 1 februari 2002 is de applicatie in Leeuwarden in productie genomen,
ondanks veel problemen, maar met veel enthousiasme bij het vestigingsmanagement en
medewerkers. Gegeven het tempo van realisatie is eind 2001 besloten tot het invoeren van
een tijdelijke papieren procedure om de situatie naar een volledig operationeel CWIntake
te overbruggen.
Ten aanzien van de exploiteerbaarheid van het systeem is een aantal punten cruciaal:
- De ondersteuning die de onderliggende architectuur biedt voor een volledige landelij-
ke uitrol;
- De kwaliteit van de applicatie;
- De kosten voor de landelijke uitrol;
5 VO SUWI staat voor Veranderorganisatie SUWI.
6 Rwp staat voor referentiewerkproces.
Inspectie Werk en Inkomen CWIntake 19/60
- De landelijke uitrol.
Van de onderliggende architectuur zijn drie elementen essentieel:
- MRE. Deze tool biedt door middel van een vragenlijst de mogelijkheid om gestructu-
reerd door het werkproces te gaan. Het blijkt dat deze werkwijze vaak als omslachtig
wordt ervaren; te weinig items op één pagina en veel bladeren;
- Workflow. Deze tool biedt door middel van een procesboom de mogelijkheid het pro-
ces gestructureerd te doorlopen. Het blijkt dat deze werkwijze zeer star is ontworpen.
Het werkproces is een stuk beton geworden. Het is meer Gij zult dan Gij kunt. Dit
staat haaks op Poortwachter en het voorziene procesmodel 2003;
- Linkmanager. Dit stuk middleware handelt alle processen en berichten af. Voor de
snelheid van het ontwikkelproces (tijdsdruk en Europese aanbesteding) is maatwerk
geprefereerd boven een standaard product van BEA, IBM of Oracle. Consequentie
hiervan is dat er veel toekomstig onderhoud en beheer noodzakelijk is.
Uit het rapport 'Load- en performancetesten CWIntake' is naar voren gekomen dat het
huidige systeem door tuning van de database schaalbaar is tot 40-45 vestigingen. De in-
schatting is dat, na verregaande optimalisatie van de database en relatief beperkte (tech-
nische) aanpassingen van CWIntake, in totaal 131 vestigingen kunnen worden gefacili-
teerd. Dit is een relatief gunstig oordeel.
De kosten van de aanpassingen ten behoeve van de load & sizing worden geschat tussen
0,5 en 1,0 miljoen euro.
Voor CWIntake zijn overigens nog geen technische en functionele beheersfuncties ontwik-
keld. Voorwaarde voor een landelijke uitrol is het op orde hebben van de beheersfuncties.
Opzet
Zwakke punten
- Het systeem bevat nog veel (kleine) fouten;
- De algemene performance van het systeem is matig.
Koppelingen/interfaces
Zwakke punten
- PGI- en Inkijk-koppeling zijn niet honderd procent betrouwbaar;
- Dit leidt tot veel handmatig controle- en correctiewerk.
Output
Zwakke punten
- Er is geen elektronische uitwisseling van gegevens met de ketenpartners;
- Er is geen elektronische koppeling met MIP.
Inspectie Werk en Inkomen CWIntake 20/60
Architectuur
Zwakke punten
- Onderliggende architectuur zorgt voor problemen;
- Kwaliteit van de applicatie voldoet niet.
3.3 Bevindingen IWI
Het systeem bevat nog veel (kleine) fouten
Gedurende de test en implementatiefase zijn veel problemen naar boven gekomen die door
de Referentie Implementatie Kantoren als zeer storend werden ervaren. De problemen
werden onder meer veroorzaakt door tijdsdruk, gewijzigde specificaties, zoals invoering
van een nieuw referentiewerkproces, versie 4.0 en de inrichting van een nieuwe (be-
heers)organisatie. Tot medio februari 2002 is door CWI en het CWIntake-ontwikkelteam
nog intensief aan het oplossen van de geconstateerde problemen gewerkt. Op 7 maart 2002
hebben de Referentie Implementatie Kantoren in een pakket van eisen aan de Raad van
bestuur van CWI aangegeven onder welke randvoorwaarden zij verder wilden gaan als
pilotvestigingen. Deze randvoorwaarden hebben onder meer betrekking op de stabiliteit
van het systeem.
Het CWIntake-ontwikkelteam heeft de versie van 22 februari 2002 getest. Hierbij is geble-
ken dat, van het totaal aantal problemen, 230 bevindingen zijn opgelost en 45 (volgens het
ontwikkelteam niet productieverstorende) bevindingen nog open staan. Hoewel de overge-
bleven problemen volgens het ontwikkelteam niet productieverstorend waren, was er geen
sprake van de ondersteuning van het referentiewerkproces, versie 4.0. De ontwikkeling
van CWIntake was immers gebaseerd op het referentiewerkproces, versie 3.2.
Tekortkomingen op het gebied van responsetijden en schaalbaarheid
CWIntake heeft in aanvang problemen gegeven op het gebied van responsetijden en
schaalbaarheid. Door de Referentie Implementatie Kantoren is dit in een aantal gevallen
als storend ervaren. Onduidelijk is of de oorzaak hiervan aan CWIntake zelf ligt en of ver-
dere tuning van het systeem heeft plaatsgevonden waardoor de responsetijd kon worden
verbeterd. De load- en performance-testen die in april 2002 zijn uitgevoerd geven aan dat
met een beperkt aantal aanpassingen in totaal 131 CWI-vestigingen gefaciliteerd kunnen
worden.
Koppelingen tussen CWIntake en andere systemen geven problemen
CWIntake heeft verschillende problemen in de koppelingen met andere systemen gegeven.
Deze problemen hadden, naast technische oorzaken, te maken met verschillen en/of ondui-
delijkheden over gegevensdefinities. Duidelijkheid over, respectievelijk uitleg waarom
Inspectie Werk en Inkomen CWIntake 21/60
koppelingen niet goed werkten, is niet verkregen. De problemen met de koppeling aan het
Primair Gemeenschappelijk Informatiesysteem waren het meest storend.
In tien procent van de casussen bleken de koppelingen niet te werken. Het niet overkomen
van gegevens in de andere systemen bleek een onvoorspelbaar karakter te hebben, zodat
een honderd procent controle noodzakelijk was. In de release van CWIntake van 22 fe-
bruari 2002 lijken de belangrijkste problemen onder controle. Er is geen verdere onder-
bouwing aangetroffen van de benodigde extra tijd voor controle en correctiewerk.
Geen elektronische gegevensuitwisseling in de keten mogelijk
Door UWV is 3,25 miljoen euro geïnvesteerd om de verificatie, ontvangst en het inlezen
van berichten mogelijk te maken (de zogenaamde VIA-applicaties). Deze applicaties (één
per voormalige uitvoeringsinstelling) waren begin 2002 gereed om berichten te ontvangen
en te verwerken. De verdere doorgeleiding van berichten in het werkproces van de Werk-
loosheidswet zou door UWV in de loop van 2002 worden gerealiseerd. Hiervoor is 2,7
miljoen euro geïnvesteerd. De ontvangst van berichten door gemeentelijke sociale diensten
zou na invoering van het systeem dat werd ontwikkeld door het Inlichtingenbureau, eind