Europa in de Steigers
De Nederlandse inbreng in de volgende fase van de Conventie over de
toekomst van Europa
1. Inleiding
Sinds maart van dit jaar spreken 28 regeringsvertegenwoordigers van de EU-
(kandidaat)lidstaten, 56 nationale parlementariërs, 16 europarlementariërs en twee
leden van de Europese Commissie, onder voorzitterschap van Valéry Giscard
d'Estaing, in de Europese Conventie over de toekomst van Europa. De voorzitter en
zijn vice-voorzitters Jean-Luc Dehaene en Giuliano Amato hebben niets minder dan
de ambitie uitgesproken dat de Conventie in het voorjaar van 2003 wordt afgesloten
met een nieuw grondwettelijk verdrag voor de Europese Unie.
De Europese Conventie werd ingesteld door de Europese Raad van Laken. Maar reeds in Nice besloten de regeringsvertegenwoordigers van de Europese Unie dat er een debat over de toekomst van Europa moest komen. Het besef was gerezen dat de Unie na de uitbreiding verder moet worden hervormd. Een belangrijke aanleiding tot het houden van een Conventie was dat de Duitse Länder ontevreden waren dat het Verdrag van Nice niet inging op een betere bevoegdheidsverdeling tussen Unie en de Lidstaten. De Conventie zou zich daarover moeten buigen. Dat was de voorwaarde waaronder de Duitse deelstaten instemden met de resultaten van Nice.
Ook vond men dat de traditionele manier om alleen via intergouvernementele conferenties de bestaande verdragen te wijzigen, geen tastbare resultaten meer oplevert. De methode van de Conventie biedt, door de directe deelname van parlementariërs, de mogelijkheid bruggen te slaan tussen verschillende politieke stromingen. Tevens geeft zij de aanzet tot een brede maatschappelijke betrokkenheid bij de discussie over de toekomst van de Unie.
De Verklaring van Laken stelde het mandaat en de samenstelling van de Conventie
vast. Dat mandaat richt zich specifiek op de vier vraagstukken die in de Verklaring bij
de Slotakte van Nice zijn opgeworpen:
- een nauwkeuriger bevoegdheidsafbakening tussen de Europese Unie en de
lidstaten, met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel;
- de status van het in Nice afgekondigde Handvest van de Grondrechten van de
EU;
- de vereenvoudiging van de Europese verdragen, ten einde ze duidelijker en
begrijpelijker te maken, zonder de verdragsinhoud te wijzigen;
- de rol van de nationale parlementen in de Europese architectuur.
In de Verklaring van Laken staat verder voorop dat de Unie democratischer,
transparanter en efficiënter moet worden. In het licht hiervan stelt de verklaring onder
de volgende vier hoofdthema's een aantal gerichte vragen waarop de Conventie
mogelijke antwoorden zoekt:
- een betere verdeling en omschrijving van de bevoegdheden in de Unie;
- vereenvoudiging van de instrumenten van de Unie;
- meer democratie, transparantie en efficiëntie in de Europese Unie;
- de weg naar een grondwet voor de Europese burgers.
Inmiddels is de Conventie een half jaar bezig en is het duidelijk dat haar leden zich
niet tot deze vier thema's beperken. Het geheel van doelstellingen, bevoegdheden en
institutionele verhoudingen wordt onder de loep genomen. Het verloop van de
Conventie tot op heden, alsmede de ambitie van de Voorzitter (die de Conventie wil
laten uitmonden in een ontwerp-verdrag dat door een zo breed mogelijke consensus
wordt gedragen), maakt het waarschijnlijk dat het resultaat van de Conventie
richtinggevend zal zijn voor de Intergouvernementele Conferentie die gaat volgen. De
2
regering acht dan ook het moment gekomen om de Nederlandse inbreng in dit forum
nadrukkelijker te sturen en de voortgang van de werkzaamheden nauwkeuriger te
volgen. De regering spreekt de wens uit dit in een zo nauw mogelijke samenwerking
met de Nederlandse parlementaire vertegenwoordigers in de Conventie te doen.
In de Staat van de Unie 2000-2001, alsmede in de notitie "De Toekomst van de Europese Unie" van juni 2001 heeft Nederland bijdragen geleverd aan het debat over de toekomst van Europa en in het bijzonder aan de instelling en het mandaat van de Conventie. In vervolg daarop wordt in deze notitie een eerste stellingname van de regering neergelegd, ten aanzien van de onderwerpen die in de Conventie aan de orde komen. Bewust is ervoor gekozen om in dit stadium de reikwijdte te beperken tot de hoofdpunten, die zich thans aandienen. Gelet op de mogelijke verdere ontwikkelingen van het debat, ook in de werkgroepen van de Conventie, is het zeer wel mogelijk dat in later stadium een aanvullende notitie wordt opgesteld, waarin nadere standpunten kunnen worden uitgewerkt, bijvoorbeeld op het terrein van onderwijs, cultuur, milieu, volksgezondheid en transport.
De inzet van de regering is er in algemene zin op gericht dat een zich uitbreidende Unie in staat blijft adequaat te kunnen handelen en besluiten. De EU is een steeds onmisbaarder voorwaarde en kader voor het realiseren van de overheidstaak van de lidstaten: niet in de plaats van de nationale overheden maar als complement en noodzakelijk verlengstuk daarvan. Het strategisch akkoord stelt op dit punt: "Versterking van de positie en bevoegdheden van instituties van de EU (waaronder het Europese Parlement) is geen doel op zichzelf, maar kan besproken worden in het belang van daadkracht en draagvlak in de EU. Bevordering van doelmatigheid in de Europese besluitvorming en uitvoering is nodig. Bij de toebedeling van taken aan de EU moet steeds worden zorggedragen voor een adequate besluitvormingsstructuur met voldoende democratische basis, uitgaande van het subsidiariteitsbeginsel."
Vanuit constitutioneel perspectief is het in de ogen van het kabinet van groot belang
dat de Unie, gezien haar reeds vergaande bevoegdheden en in het perspectief van
uitbreiding van deze bevoegdheden, nog beter voldoet aan de te stellen
democratische en rechtstatelijke eisen. Die eisen leiden niet vanzelfsprekend tot één
bepaald institutioneel kader, maar wel zal het kader zodanig moeten zijn dat
grondrechten worden beschermd, besluitvormingsprocessen inzichtelijk en
navolgbaar zijn (transparantie) en machten elkaar in evenwicht houden (checks and
balances). Dit zijn in de ogen van het kabinet de leidende beginselen voor een
Europese constitutie, los van de vraag of een dergelijke constitutie wordt
vormgegeven in een grondwettelijk basisverdrag.
De inzet van de regering is er voorts op gericht dat de communautaire methode
wordt versterkt, hetgeen onverlet laat dat op terreinen als het GBVB en de JBZ via
een meer intergouvernementele weg voortgang wordt geboekt.
Een gerichte versterking van de rol van de Commissie is bijvoorbeeld wenselijk op het vlak van de nakoming van het Stabiliteits- en Groeipact. In lijn met het strategisch akkoord maakt de regering zich sterk voor strikte handhaving van de afspraken over de nationale begrotingsdiscipline. Het is gebleken dat indien het zwaartepunt bij de bepaling of een significante afwijking van de middellange-termijn doelstelling van het begrotingssaldo optreedt bij de Raad ligt, het gevaar bestaat dat de interpretatie van de regels om politieke redenen wordt opgerekt. Teneinde een objectieve en strenge toepassing van het Stabiliteitspact te waarborgen overweegt de regering de mogelijkheid dat de Commissie een sterkere rol krijgt een waarschuwing ("early warning") af te geven aan lidstaten die een buitensporig tekort (dreigen te) hebben.
3
De regering vindt dat de communautaire methode, met het samenspel tussen
Commissie, Raad en Europees Parlement, haar slagvaardigheid in het verleden
heeft bewezen. Deze methode verzekert een hoge mate van transparantie in het
besluitvormingsproces (hoewel nog altijd verbetering mogelijk is in dit opzicht), zorgt
voor consistentie in het beleid en is veelal gebaseerd op een zorgvuldige afweging
tussen sectorale belangen doordat de Commissie in de verschillende stadia van de
besluitvorming consultatiemechanismen hanteert. Daar komt bij dat deze methode,
met een sterke Commissie, met machtsverhoudingen die zijn gekanaliseerd in een
rechtssysteem, gestoeld op de gelijkheid van alle lidstaten, meer ingebouwde checks
and balances biedt dan de intergouvernementele weg. Kortom: liever Monnet dan
Metternich.
Binnen de Conventie lijkt een meerderheid van haar 105 deelnemers te kiezen voor
de versterking van de communautaire structuur. Dit neemt niet weg dat er ook
krachtige minderheden zijn die juist de positie van de lidstaten willen verstevigen.
2. De EU als rechts- en waardengemeenschap
Hoewel de Europese Unie als zodanig geen rechtspersoonlijkheid bezit, is zij
gebaseerd op de Europese Gemeenschap, die dat wel heeft. De ontwikkeling van de
Europese integratie, begonnen met de EGKS in 1952, is zeer sterk bepaald geweest
door het feit dat de lidstaten gekozen hebben voor een, in eerste instantie vooral
economische, rechtsgemeenschap. Het Hof van Justitie in Luxemburg heeft dan ook
een zeer belangrijke rol gespeeld bij de totstandkoming van de interne markt, lange
tijd het hart van de Europese integratie. Het functioneren van die markt is en blijft in
hoge mate afhankelijk van voorspelbare en afdwingbare rechtsregels. De rol van de
Commissie en het Hof is daarbij van eminent belang. Met het succes van de
Europese integratie bleek de gekozen rechtsmethode op economisch gebied ook op
andere terreinen toepasbaar en een eigen dynamiek te hebben gekregen. De
doorwerking van het Europese recht in het nationale recht bleek daarbij cruciaal.
De Unie is echter in de loop der tijd veel méér geworden dan een rechtsorde voor de interne markt met zijn "vier vrijheden" (goederen, diensten, kapitaal en werknemers). De Europese Unie is ook uitgegroeid tot een waardengemeenschap. Dit komt uitdrukkelijk tot uiting in artikel 6 van het Verdrag van Amsterdam. Het belang hiervan is niet beperkt tot de Unie zelf. Het vormt ook één van de uitgangspunten en accenten van het gemeenschappelijk buitenlands beleid van de Unie. Bevordering van vrede en veiligheid, ontwikkeling en versterking van de democratie en de rechtsstaat, naleving van de mensenrechten en solidariteit met de ontwikkelingslanden zijn essentiële kenmerken van het externe beleid van de Unie.
In Nice is het EU-Handvest over Grondrechten aangenomen. Met deze politieke
verklaring is het karakter van de Unie als waardengemeenschap verder versterkt.
De Verklaring van Laken heeft bepaald dat de juridische status van het Handvest
nader moet worden vastgesteld.
De inzet van de regering is gericht op een verdere versterking van de Unie als
waardengemeenschap en rechtsorde, ook met het oog op de uitbreiding.
Wat de grondrechten betreft stelt de regering zich voor dat, indien de Conventie zou
komen tot een grondwettelijk verdrag, hierin wordt verwezen naar het Handvest, mits
dit daarmee niet tot materieel EU-recht wordt waaruit directe aanspraken van burgers
jegens de overheid kunnen voortvloeien. Een dergelijke verwijzing laat overigens,
naar het inzicht van de Regering, de status van het Handvest als politieke verklaring
onverlet. De manier waarop de status van het Handvest kan worden verbeterd, is
4
nog onderwerp van debat, maar een meerderheid in de Conventie lijkt voorstander
van het juridisch verbindend verklaren van het Handvest.
Het bovenstaande neemt niet weg dat de Regering meent dat op termijn grondrechten (zoals de klassieke) in een grondwettelijk verdrag materieel verankerd zouden kunnen worden. In de Conventie zijn er diegenen die voorstander zijn van een dergelijke verankering, door de EU als partij tot het EVRM toe te laten treden. De regering meent echter dat een dergelijk stap een aantal belangrijke vragen oproept, zoals het dilemma van een dubbele rechtsgang (Hoven van Luxemburg en Straatsburg) en de mogelijk daaruit voortvloeiende rechtsonduidelijkheid. Hiervoor zal een duidelijke oplossing gevonden moeten worden.
3. De verhoudingen tussen de Unie en haar lidstaten
Het debat over de bevoegdheidsverdeling tussen Unie en lidstaten is vooral ontstaan
door de klacht, met name van de Duitse Länder, dat regionale en lokale overheden
steeds meer bevoegdheden via hun nationale hoofdstad zien weglekken naar
"Brussel". Maar ook in andere lidstaten, waaronder Nederland, bestaat in veel
kringen het gevoel dat Europa zich te veel en te gedetailleerd bemoeit met zaken die
ook door of binnen de lidstaten zelf kunnen worden opgelost. Deze kritiek leidde tot
de wens dat de bevoegdheden van de Unie scherper in de verdragen worden
afgebakend en dat het subsidiariteitsbeginsel zorgvuldiger wordt toegepast, met een
vorm van toezicht op de naleving ervan, waarbij ook voorstellen op tafel liggen voor
een eventueel nieuw in te stellen orgaan.
De inzet van de regering is erop gericht dat de verhouding tussen de Unie en de
lidstaten voor de burger duidelijker wordt. Een uitputtende definitie en afbakening van
de bevoegdheden is echter niet mogelijk en is ook niet wenselijk. De ervaringen in
federale staten zoals Duitsland, Canada en de Verenigde Staten hebben geleerd dat
in de loop van tijd bevoegdheidsverdelingen zich ontwikkelen en dat zij zelfs wanneer
deze ogenschijnlijk helder zijn tot veelvuldige spanningen leiden. Dit is des te meer
het geval in een sui generis stelsel zoals de Unie dat zelf voortdurend in ontwikkeling
is en moet beantwoorden aan de behoeften van lidstaten waarvan de samenlevingen
ook in ontwikkeling zijn en waar grensoverschrijdende vraagstukken voortdurend
evolueren. De osmose tussen Europese en nationale overheden stelt andere eisen
aan de constitutionele basis van de Unie. Ruimte en flexibiliteit van Unie en lidstaten
moeten daarin voorop staan.
De regering wil dan ook dat de afbakening van bevoegdheden ruimte laat voor
dynamiek. Zij vindt ook dat wezenlijke onderdelen van het acquis communautaire,
zoals de werking van de interne markt, waaronder het mededingingsbeleid, niet
aangetast mogen worden. Concreet betekent dit dat de regering geen heil ziet in een
strakke afbakening d.m.v. de opstelling van een starre lijst van bevoegdheden. Dit
neemt niet weg dat het ook zinvol kan zijn te onderzoeken of er in het verleden EU-
regelgeving tot stand is gekomen die naar de huidige inzichten thuis hoort op het
niveau van de Lidstaten. In de Conventie, maar ook nationaal, zou de wijze waarop
een dergelijk onderzoek plaats kan vinden aan de orde kunnen komen.
De regering wijst dus de "Kompetenzkatalog" af, maar is wel voorstander van een verduidelijking in het Verdrag van het attributiebeginsel. Op basis daarvan beschikt de Unie alleen over die bevoegdheden die de lidstaten nadrukkelijk hebben overgedragen. Teneinde de Unie toch de nodige flexibiliteit te verschaffen is de regering voor handhaving van het huidige artikel 308 van het EG-Verdrag. Dit artikel maakt het mogelijk dat ter verwezenlijking van de gemeenschappelijke markt de Gemeenschap kan optreden ook al is er geen expliciete bevoegdheid. Dit artikel is in
5
het verleden van onschatbare waarde geweest. Het unanimiteitsvereiste en de
jurisprudentie van het Hof bieden voldoende waarborgen tegen een overmatig of
onrechtmatig gebruik van deze bepaling.
De regering vindt voorts dat het subsidiariteitsbeginsel, bij uitstek van toepassing op
terreinen waar er een gemengde bevoegdheid tussen Unie en lidstaten bestaat, veel
scherper moet worden toegepast. Het speciale protocol over de subsidiariteit bij het
Verdrag van Amsterdam is teveel een dode letter gebleven. Een zichtbare
toepassing van dit beginsel moet ook worden bezien in het licht van de
betrokkenheid van de burger. Deze heeft, al dan niet terecht, vaak het gevoel dat
Europa teveel bedisselt. Consequente toepassing van dat beginsel geeft lidstaten
ook de ruimte voor eigen beleid.
Het is daarom van belang dat in het openbaar en voldoende gemotiveerd de
afweging wordt gemaakt op welk niveau regelgeving wordt getroffen. Het is
essentieel dat aangelegenheden die vanwege hun aard en (grensoverschrijdend)
karakter een Europees beleid vergen door de Unie adequaat kunnen worden
aangepakt. Daar staat tegenover, dat zaken die niet op Europees niveau geregeld
hoeven te worden op een lager (statelijk, provinciaal, gemeentelijk) niveau
thuishoren: overheidsbeleid moet zo dicht mogelijk bij de burger staan. Voortdurende
aandacht is derhalve noodzakelijk bij de keuze tussen verordeningen en nationale
wetgeving en - voor wat de uitvoering betreft - tussen Europese en nationale
diensten.
Bovendien moet ook het proportionaliteitsbeginsel een belangrijke rol spelen bij de
beoordeling van Europese regelgeving. De Europese wetgever dient zich bij het
uitvaardigen van regels te beperken tot datgene dat de kern van de
grensoverschrijdende problematiek raakt. Hij moet zich onthouden van onnodig
gedetailleerde voorschriften (vaak leidend tot richtlijnen waarin volledige
harmonisatie wordt vereist) en tevens de grootst mogelijke ruimte laten voor de
lidstaten bij implementatie van Europese regels. De uniformiteit die nodig was voor
het functioneren van de interne markt, is op veel andere beleidsterreinen niet nodig
voor het bereiken van de gemeenschappelijke doelen of het waarborgen van de
gemeenschappelijke belangen. Het weglekken van beleid van de lidstaten naar
Brussel zal dan verminderen.
De regering is van mening dat verbetering eerder gezocht moet worden in de
concrete toepassing en implementatie van de beginselen van subsidiariteit en
proportionaliteit, dan in de opstelling van nieuwe criteria. En omdat de vraag of het
niveau van de Unie dan wel dat van de lidstaten het meest aangewezen is om op te
treden toch eerst en vooral een politiek oordeel vraagt, zou in eerste instantie de
Commissie moeten worden gedwongen bij de motivering van haar voorstellen veel
duidelijker te maken waarom de Unie moet handelen.
Vervolgens is de regering nog steeds voorstander van het eerder door Nederland bepleite ontvankelijkheidsdebat in de Raad. Dit betekent dat de Raad allereerst, voordat hij over de inhoud onderhandelt, de vraag stelt of een voorstel wel in overeenstemming is met het subsidiariteitsbeginsel. Zo'n debat aan het begin van het wetgevingstraject dient in alle openbaarheid in de Raad te worden gevoerd. Dat biedt ook aan de nationale parlementen de mogelijkheid hun respectieve regeringen aan te spreken op de eerbiediging van het subsidiariteitsbeginsel.
De regering staat evenwel huiverig tegenover de instelling van nieuwe organen die speciaal met het toezicht op de naleving van het subsidiariteitsbeginsel zouden worden belast. Nog afgezien van de vraag of zo'n orgaan een adviserende dan wel
6
een beslissende rol zou hebben, of dat die rol ex ante dan wel ex post zou moeten
worden vervuld, dreigt de besluitvorming erdoor te worden vertraagd. Bovendien
spoort het creëren van nieuwe organen niet met de wens en de noodzaak het aantal
instellingen te beperken.
Binnen de Conventie is de bevoegdheidsverdeling en de toepassing van het
subsidiariteitsbeginsel een centraal vraagstuk. In de debatten tot nu toe is gebleken
dat er weinig steun bestaat voor een strakke Kompetenzkatalog. Evenmin is er een
meerderheid voor de instelling van nieuwe organen, al is het doek hierover zeker nog
niet gevallen.
4. De rol van nationale parlementen
Eén van de vier onderwerpen die de Europese Raad van Nice nadrukkelijk op de
agenda van de Conventie heeft geplaatst, is de rol van nationale parlementen in het
Europese integratieproces. De achterliggende reden daarvan is ongetwijfeld dat in
diverse lidstaten de indruk bestaat dat nationale parlementen hun grip op de
besluitvorming in de Europese Unie geleidelijk aan hebben zien afnemen. Blijkbaar
heeft ook het protocol over de positie van nationale parlementen bij het Verdrag van
Amsterdam daarin geen wezenlijke verbetering gebracht.
De Europese Raad van Nice heeft overigens geen denkrichting aangegeven: hij
heeft slechts gevraagd dat de rol van de nationale parlementen wordt "onderzocht".
De verklaring van Laken heeft daarna meer concreet de vraag opgeworpen of zij
moeten worden vertegenwoordigd in een nieuwe instelling, naast de Raad en het
Europees Parlement, en zo ja of zo'n instelling zich zou moeten concentreren op de
naleving van het subsidiariteitsbeginsel.
De inzet van de regering is erop gericht dat de nationale parlementen veel nauwer bij
de Europese besluitvorming worden betrokken. Zij hecht daaraan grote waarde
omdat nationale parlementen een onmisbare schakel vormen in de democratische
legitimering van het Europese wetgevingsproces. Het belang daarvan kan moeilijk
overschat worden, temeer daar een zeer groot deel van de wetgeving tegenwoordig
zijn oorsprong in Brussel vindt. De cruciale vraag die wel beantwoord moet worden
is of die rol vervuld moet worden binnen het nationale kader of op het Europese
speelveld zelf.
De regering vindt dat de helderheid in de verhouding tussen nationaal parlement en
nationale regering verloren dreigt te gaan indien de nationale parlementen
rechtstreeks betrokken zouden zijn bij het Europees besluitvormingsproces. Het
nationale parlement vervult bij uitstek zijn rol in de nationale context omdat het daarin
ten volle zijn controlerende functie kan uitoefenen en de eigen regering ter
verantwoording kan roepen. Daar komt bij dat iedere lidstaat zijn eigen specifieke
staatkundige traditie heeft waarin op maat gesneden oplossingen kunnen worden
gekozen voor het uitoefenen van de parlementaire controle. Een sterke
controlerende rol kan een nationaal parlement niet op het Europees niveau zelf
spelen noch vis-à-vis de Raad, noch vis-à-vis de Commissie. Bovendien zou zo'n
directe rol de nationale en de Europese democratie met elkaar verwarren. De
regering is er dan ook geen voorstander van dat er een nieuwe instelling van
nationale parlementariërs wordt gecreëerd. Een extra speler zou het
wetgevingsproces ook nog eens gecompliceerder en ondoorzichtiger maken. De
vraag stelt zich ook op welke wijze de nationale parlementariërs in zo'n nieuw orgaan
hun mandaat verkrijgen: van een meerderheid in hun parlement, van hun eigen
politieke partij of anderszins?
Ook kunnen twijfels worden gezet bij de daadwerkelijke invloed die een nationaal
parlement in zo'n nieuwe instelling kan uitoefenen, temeer daar mag worden
7
aangenomen dat deze met meerderheid besluit. De positie van ieder individueel
parlement is dan niet veel meer dan een papieren tijger.
Dit alles neemt geenszins weg dat de regering vindt dat de betrokkenheid van de
nationale parlementen moet worden vergroot. Willen de nationale parlementen ten
volle hun controlerende functie op nationaal niveau uitoefenen, dan zullen zij in
eerste instantie volledig en tijdig over alle noodzakelijke informatie moeten
beschikken. De Commissie zou haar voorstellen, of het voornemen daartoe,
rechtstreeks aan de nationale parlementen kunnen toesturen. Alvorens in de Raad
het eerder door de regering voorgestelde ontvankelijkheidsdebat plaatsvindt, kan in
het nationale parlement gedebatteerd worden over met name de subsidiariteitsvraag.
De uitkomsten van dat debat kunnen dan door de regering worden ingebracht in de
Raad. Teneinde zich volledig op zo'n discussie voor te bereiden zou het nationale
parlement de mogelijkheid moeten hebben de betreffende Commissaris uit te
nodigen voor een hoorzitting.
Daarnaast kan gezocht worden naar een formule waarbij nationale parlementen
vanuit de eigen verantwoordelijkheid vroegtijdig kunnen signaleren dat zij van mening
zijn dat een Commissie-voorstel tot Europese regelgeving niet voldoet aan de
vereisten van subsidiariteit. Daarbij dient overigens vermeden te worden dat een
nieuwe EU-instelling in het leven wordt geroepen waardoor nationale parlementen
rechtstreeks ingrijpen in het besluitvormingsproces van de Unie. De voorzitter van de
Conventie-werkgroep inzake subsidiariteit Mendez de Vigo heeft tijdens de laatste
Conventie-bijeenkomst een voorstel op tafel gelegd, dat beoogt de parlementen de
mogelijkheid te geven een "gele kaart" op te steken (het voorstel spreekt van een
"early warning system"). Een dergelijk waarschuwingssyteem is overigens ook
denkbaar voor wat betreft het jaarlijkse wetgevingsprogramma dat de Europese
Raad zich voorneemt vast te stellen.
Om de verbinding tussen het Europese en het nationale te herstellen, kan de
herintroductie van het dubbelmandaat voor een bepaald aantal parlementariërs
overwogen worden, uiteraard zonder af te doen aan de nationale
verantwoordelijkheid van parlementen en parlementariërs. Door het dubbelmandaat
voor een aantal leden van ieder nationaal parlement kan extra expertise worden
toegevoegd, kan een adequaat netwerk in het Brusselse worden opgebouwd en kan
een organieke band met het Europese besluitvormingsproces worden gecreëerd.
Tenslotte kan gedacht worden aan het verstevigen van de onderlinge samenwerking
van nationale parlementariërs zoals deze thans plaatsvindt in COSAC-verband.
Zonder dat aan dit gremium een formele plaats in het Europees wetgevingsproces
wordt gegeven, kan toch een geïntensiveerde samenwerking en uitwisseling van
gedachten tussen nationale parlementariërs plaatsvinden zodat zij beter in staat zijn
hun rol binnen de nationale context te spelen.
Binnen de Conventie wordt de opvatting dat de rol van de nationale parlementen
moet worden vergroot alom onderschreven. Ook is men van oordeel dat dit bij
uitstek gericht zou moeten zijn op het subsidiariteitvraagstuk, maar op dit moment is
een duidelijke meerderheid geen voorstander van het scheppen van nieuwe
instellingen.
5. Welvaart en werkgelegenheid
De totstandkoming van de EMU heeft geleid tot een grotere verwevenheid van de
Europese economieën. Het bestaande raamwerk van economische
beleidscoördinatie met een centraal monetair beleid en een decentraal
8
begrotingsbeleid heeft in de eerste jaren van de EMU goed gefunctioneerd. Verdere
stappen op het gebied van economische beleidscoördinatie in Europa moeten alleen
daar plaatsvinden waar dat noodzakelijk is of toegevoegde waarde heeft.
Beleidsconcurrentie kan een bijdrage leveren aan efficiënt economisch beleid.
De Lissabon-strategie vormt sinds 2000 de belichaming van een samenhangend
Europees sociaal-economisch beleid voor dit decennium en geeft eraan een
algemene richting: "... de meest dynamische en concurrerende kenniseconomie van
de wereld te worden, die in staat is tot duurzame economische groei met meer en
betere banen en een hechtere sociale samenhang". Het bevorderen van
marktwerking en concurrentievermogen gaan daarbij hand in hand met sociale
rechtvaardigheid en het streven naar een goed milieu. De Europese Raad bespreekt
elk voorjaar de voortgang ervan.
Anders dan sommige beleidsterreinen laat de economie zich niet door wetgeving
regeren. In de Europese, sociale markteconomie zijn overheden eerder faciliterend
dan voorschrijvend. Aan de basis van de welvaartscreatie ligt immers de vrije
ondernemingsgewijze productie. Daarbij is de overheid partner van werkgevers en
werknemers, die in belangrijke mate hun eigen autonomie en verantwoordelijkheden
hebben. De overheid grijpt in met regelgeving waar de markt faalt of sociale of
milieugrenzen worden overschreden.
Deze grondgedachte komt naar voren in het bestaande, Europese instrumentarium
voor economische beleidscoördinatie. Het zijn in overwegende mate de lidstaten die
in samenspel met de Commissie het te voeren beleid uitstippelen. Het verdrag geeft
als overkoepelend coördinatiemechanisme de globale richtsnoeren voor economisch
beleid. Deze richtsnoeren geven de grote lijnen van het economisch beleid en doen
aanbevelingen aan de Unie en de afzonderlijke lidstaten. Een belangrijke bijdrage
aan de globale richtsnoeren wordt geleverd door:
- het stabiliteits- en groeipact voor het begrotingsbeleid: het geeft bindende regels
omtrent tekorten, terwijl lidstaten dienen te streven naar een begroting die nabij
evenwicht is of een overschot vertoont;
- het Cardiff-proces voor structurele hervormingen: door informatie-uitwisseling en
wederzijdse aanmoediging (peer pressure) wordt de uitvoering van structurele
hervormingen van product- en kapitaalmarkten bevorderd;
- het Luxemburg-proces voor de werkgelegenheid, dat toeziet op de jaarlijkse
formulering van richtsnoeren voor werkgelegenheidsbeleid; de Commissie
monitort de uitvoering en doet aanbevelingen.
De recente vertraging van de economische groei heeft spanningen in het Europese,
economische coördinatieraamwerk aan het licht gebracht. Verkiezingsstrijd,
landenspecifieke omstandigheden, maar ook verschillen in begrotingscultuur brengen
lidstaten soms tot sociaal-economisch beleid, dat de overeengekomen doeleinden
van de Unie niet of slechts ten dele weerspiegelt. Afspraken komen dan onder druk
te staan.
De inzet van de regering is allereerst gericht op een betere uitvoering van bestaande
afspraken en stroomlijning van procedures. Op sommige punten is een versterking
van de rol van de Commissie op zijn plaats. Zo is kritische toetsing door Commissie
en Raad thans mogelijk, maar niet vanzelfsprekend. De implementatie van afspraken
door lidstaten en hun prestaties moeten jaarlijks tegen het licht worden gehouden. De
Commissie kan daartoe bijvoorbeeld jaarlijks een scorebord en één overzichtelijk
jaarrapport opstellen, dat de samenhang tussen de verschillende processen duidelijk
weergeeft, ter bespreking in de Raad. Die moet daar dan wel meer aandacht aan
9
besteden dan tot op heden het geval is geweest. Peer pressure is thans te zeer "sub
rosa". De opinie van het Europees Parlement moet bij de vaststelling van de globale
richtsnoeren zwaarder meewegen.
Er ligt een verband tussen de omvang en samenstelling van de nationale begrotingen
en de financiering ervan door de belastingen en sociale premies. Elke discussie over
Europese harmonisatie van belastingen dient hiermee rekening te houden. Fiscale
kernzaken lenen zich niet voor meerderheidsbesluitvorming. Voor fiscale bijzaken
(uitvoerings-technische aspecten) is in een uitgebreide Unie wel plaats voor
meerderheidsbesluitvorming. Het verdrag biedt ook thans ruimte om
grensoverschrijdende aspecten van belastingen aan te pakken.
De interne markt, kernstuk van de integratie, is een werk in uitvoering. Een belangrijk deel van de Lissabon-strategie ziet op voltooiing en modernisering ervan. De eenwording van de kapitaalmarkt vordert gestaag. In de dienstensector moet nog veel werk verzet worden. De communautaire methode blijft hier de aangewezen weg. Waar het verdrag hiervoor onvoldoende basis biedt, bijvoorbeeld door moderne technologische ontwikkelingen, dient het aangevuld te worden.
De Nederlandse traditie leert dat voor een goed functionerende sociaal-economische
beleidscoördinatie een goed functionerende sociale dialoog onmisbaar is.
Versterking van de Europese sociale dialoog is daarom nodig. Naast de inrichting
van een zgn. Tripartiete Top voor Werkgelegenheid en Groei is een integrale
heroverweging wenselijk van de bestaande overlegstructuren en -gremia. Daarnaast
kan conform het SER-advies uit 2000, de inrichting van een flankerend adviesforum
van sociale partners op Europees niveau door verdiepende analyses meerwaarde
geven aan het overleg over het macro-economische beleid aan in het bijzonder de
Raad van ministers. Dit forum kan ook een belangrijke rol spelen bij het
totstandkomen van overeenkomsten tussen sociale partners onderling, zoals
beschreven in art. 138 en 139 van het Verdrag.
Tenslotte is er ruimte voor de uitbreiding van meerderheidsbesluitvorming op sociaal
terrein op de volgende onderwerpen: bescherming van werknemers bij beëindiging
van een arbeidsovereenkomst, medezeggenschap en
werkgelegenheidsvoorwaarden voor onderdanen van derde landen (art.137, lid 3 2e,
3e en 4e tiret VEG). Voor de onderwerpen sociale zekerheid en sociale
bescherming van werknemers (artt. 42 en 137 lid 3, 1e tiret VEG) kan eveneens
worden overgegaan tot meerderheidsbesluitvorming, met dien verstande dat daaraan
- naar de mening van de regering - de voorwaarde is verbonden dat een besluit
geen ernstige aantasting vormt van het financiële evenwicht van het sociale
zekerheidsstelsel van een lidstaat. In dat geval dient de Raad met unanimiteit te
besluiten.
Binnen de Conventie lopen de meningen over de mate waarin en de wijze waarop de
Unie haar sociaal-economische beleid vorm moet geven uiteen. Er zijn deelnemers
die menen dat de Unie haar economisch beleid veel krachtiger moet coördineren dan
thans het geval is. Die coördinatie zou de economische tegenhanger moeten vormen
van het gemeenschappelijke monetaire beleid zoals gevoerd door de Europese
Centrale Bank. Sommigen vinden dat de Commissie hier een centrale rol zou moeten
spelen, anderen leggen het primaat bij de lidstaten. Het verdrag zou in die zin
moeten worden aangepast. Anderen menen dat een betere beleidscoördinatie met
het huidige instrumentarium, indien vereenvoudigd en krachtig toegepast, zeer wel
mogelijk is.
10
6. Een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid
Het gehele terrein van de samenleving op het gebied van justitie en binnenlandse zaken (JBZ) is de laatste jaren sterk in ontwikkeling geweest. Asiel, immigratie, internationale criminaliteit, en sinds 11 september 2001 terrorisme, zijn steeds meer onderwerpen die in Europees verband om een oplossing vragen. Bij het verdrag van Amsterdam is reeds besloten tot de instelling van een `ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid'. Essentiële onderdelen daarvan zijn echter tot op heden ondanks de inspanningen in o.m. Tampere- nog niet gerealiseerd.
Bepaalde onderwerpen zijn dermate grensoverschrijdend dat een individuele aanpak
door lidstaten onvoldoende effectief is en tekortschiet. Zo ontstijgt onder meer de
georganiseerde criminaliteit in drugshandel, mensenhandel en -smokkel en
terrorisme de nationale kaders, en een gezamenlijke justitie- en politiesamenwerking
is hierbij op zijn plaats.
Voorts blijkt dat op het terrein van asiel- en migratiebeleid beleidscompetitie tussen
de lidstaten meer leidt tot burden shifting dan burden sharing. Op deze terreinen is
sterkere Europese samenwerking geboden om de doelstellingen van de `ruimte van
vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid' effectief in te vullen. Daarbij wordt soms een
keuze gemaakt voor een communautaire aanpak en soms voor een
intergouvernementele benadering. Voor sommige terreinen (o.m. asiel en migratie)
zijn er reeds afspraken over het principe van een gemeenschappelijke aanpak, maar
op het gebied van gezamenlijke bestrijding van de criminaliteit, drugs- en
mensenhandel en de samenwerking tussen politie en justitie komt de samenwerking
op ad hoc basis tot stand en bestaat nog aanzienlijke ruimte voor verbetering.
Ook in de (procedurele) totstandkoming van dat beleid zijn nog verbeteringen mogelijk. De procedures leiden er op dit moment toe dat veel kostbare tijd verloren gaat aan het bespreken van grote aantallen nationale initiatieven, waardoor de agenda wordt overbelast. De democratische en juridische controle door het Europees Parlement en het Hof van Justitie is beperkt en versnipperd.
De inzet van de regering is gericht op een sterkere samenwerking op de terreinen van justitie en binnenlandse zaken, geschoeid op de leest van de communautaire methode en daarmee met een centrale rol voor de Europese Commissie. Die communautarisering gekoppeld aan uitbreiding van de besluitvorming bij gekwalificeerde meerderheid lijkt de beste garantie voor effectief Europees beleid. Door meer accent op het initiatiefrecht van de Commissie (en daaruit voortvloeiend een verminderde rol voor initiatieven van lidstaten) wordt de versnippering die ontstaat als gevolg van de verschillende nationale initiatieven voorkomen. Naast de rol van initiator van het beleid ziet de Commissie als hoedster van het Verdrag ook toe op naleving en realisatie van gemaakte afspraken.
Door uitbreiding van de besluitvorming bij gekwalificeerde meerderheid zal snellere besluitvorming mogelijk zijn. Bovendien zal een grotere rol van het Europees Parlement en het Hof van Justitie de democratische én de juridische controle verder gestalte geven. Een dergelijke controle is des te belangrijker omdat het hier beleid betreft dat direct raakt aan de (individuele) vrijheden en verplichtingen van de burger.
Hoewel de communautaire aanpak de voorkeur geniet kan het soms zo zijn dat een intergouvernementele aanpak met unanimiteit vooralsnog het hoogst haalbare is, zoals bij voorbeeld op het gebied van strafrechtelijke samenwerking. De keuze tussen een communautaire versus een intergouvernementele aanpak zal hier afhangen van de aard van het onderwerp, de omstandigheden op Europees niveau
11
of het feit dat specifieke nationale belangen eventueel ook een Nederlands belang-
in het geding zijn.
Op het terrein van het strafrecht is een steeds nauwere samenwerking nodig om
doeltreffend tegen criminaliteit en andere bedreigingen van de samenleving op te
treden. In een dergelijke situatie zou onverkort pleiten voor communautarisering
weinig zinvol zijn. Zo'n pleidooi gaat voorbij aan de praktische ervaring van de
lidstaten op het gebied van rechtsbescherming en veiligheid. Strafrechtelijke
samenwerking tussen lidstaten vergt onderling vertrouwen en dat kan niet door
andere besluitvormingsprocedures worden afgedwongen. Wel kan worden bezien of
bepaalde communautaire elementen zoals het exclusief initiatiefrecht voor de
Commissie- geïntroduceerd zouden kunnen worden, ter ondervanging van bepaalde
problemen (coherentie, rationeel agendabeheer).
De regering richt zich niet alleen op de institutionele aspecten van de samenwerking op het terrein van justitie en binnenlandse zaken, maar is ook voorstander van een inhoudelijke impuls. Ons land is door zijn ligging en met zijn open economie gevoelig voor de gevolgen van grensoverschrijdende criminaliteit, illegale migratie en mensensmokkel. Een versterking van de gemeenschappelijke samenwerking op deze terreinen is dan ook in het Nederlands belang, bijvoorbeeld door meer samenwerking op het gebied van de bewaking van de buitengrenzen. Daarnaast kan ook justitie- en politiesamenwerking een verdere gemeenschappelijke invulling krijgen. De gebeurtenissen van 11 september 2001 hebben op dat terrein reeds geleid tot een krachtige intensivering van de gezamenlijke aanpak van terrorisme.
Overigens brengt een verdergaande communautarisering van de derde pijler de
noodzaak met zich mee te bezien of lidstaten niet de bevoegdheid moeten houden
om nog zelfstandig externe verplichtingen aan te gaan, zoals ook is gebeurd ten
aanzien van ontwikkelingssamenwerking (art.181 EG). Beleidsterreinen die daarvoor
in aanmerking komen zijn bijvoorbeeld: asiel, immigratie, politiële en civielrechtelijke
samenwerking.
Binnen de Conventie is een uitgesproken meerderheid voorstander van sterkere
samenwerking op het terrein van justitie en binnenlandse zaken. Algemene
overeenstemming bestaat over de noodzaak van een gemeenschappelijke aanpak
van grensoverschrijdende criminaliteit en het asiel- en migratiebeleid. Een aantal
lidstaten wil op meer terreinen zoals bewaking van de buitengrenzen, het burgerlijk
recht, het strafrecht- een sterkere gemeenschappelijke samenwerking tot stand
brengen.
Over de wijze waarop lopen de meningen echter uiteen. Velen bepleiten een
communautaire aanpak met een centrale rol voor de Commissie, enkelen menen
echter dat die sterkere samenwerking gerealiseerd moet worden op
intergouvernementele wijze.
7. De EU in de Wereld
Gaandeweg is de rol van de EU in de wereld gegroeid, van een terrein dat was
beperkt tot de handelspolitiek en het voeren van een politieke dialoog, tot een breed
spectrum van belangenvertegenwoordiging op onder meer de terreinen handel,
economie, milieu, klimaat, migratie, criminaliteit en terrorisme. Met de Europese
Raden van Keulen, Helsinki en Feira is ook de ambitie op het gebied van militair- en
civiel crisismanagement sterk toegenomen: in 2003 moet de Unie beschikken over
een capaciteit van 60.000 militairen om vredesoperaties uit te voeren.
12
De Unie is geen eiland. Interne processen en het welslagen van interne
samenwerking, waar ook Nederland een groot belang bij heeft, worden mede
bepaald door externe factoren. Omgekeerd wil de Unie de waarden waarvoor zij
staat, zoals vrede, veiligheid, democratie, solidariteit en grondrechten ook extern
uitdragen uit eigen belang en omdat dit essentiële waarden zijn die de Unie aan de
internationale rechtsgemeenschap heeft toe te voegen. Daarom moet de Unie haar
economische en politieke slagkracht en slagvaardigheid verder versterken en de
haar passende verantwoordelijkheid nemen.
Over de wens van meer samenhang en slagkracht over de volle breedte van het
externe beleid bestaat onder de lidstaten algemene overeenstemming. Minder
duidelijk is, hoe dit te bereiken.
De verdeling van bevoegdheden en de besluitvormingsprocedures lopen in de
verschillende sectoren van het externe beleid uiteen. Ook de democratische en
juridische controle zijn verschillend. Wordt in de externe component van de eerste
pijler (handel, milieu en ontwikkelingssamenwerking) de communautaire methode
gehanteerd met een grote rol voor de Commissie in de tweede pijler (GBVB en
EVDB) en in de derde pijler (politie en justitie) zijn het de lidstaten die langs
intergouvernementele weg samenwerken in het kader van de Raad.
De gezamenlijke ambitie om tòch voortgang te boeken komt vooral tot uitdrukking in
de rol van de Hoge Vertegenwoordiger (HV) voor het Gemeenschappelijk
Buitenlands- en Veiligheidsbeleid (GBVB). Deze functie is ingesteld in het Verdrag
van Amsterdam. In de periode sinds het aantreden van de eerste HV, Javier Solana,
heeft diens functie onmiskenbaar voortdurend aan zichtbaarheid en slagkracht
gewonnen.
Sommigen zien nu de mogelijkheden voor nog verdere ontwikkeling vooral in een
grotere rol van de Europese Commissie. Anderen hechten evenwel meer waarde aan
versterking van intergouvernementele elementen zoals de Europese Raad en de
Hoge Vertegenwoordiger. De uitdaging waarvoor de Unie staat is het
instrumentarium en de institutionele voorzieningen zodanig te verbeteren dat zij
inderdaad een rol op het wereldtoneel kan spelen die in overeenstemming is met
haar belang, ambitie en verantwoordelijkheid en het niveau van de Europese
integratie op het betreffende gebied.
De algemene inzet van de regering blijft te streven naar een Europa dat krachtig en
effectief kan opkomen voor haar waarden en belangen. Effectieve en krachtige
behartiging van de uiteenlopende belangen van de EU vergt allereerst een goede
samenhang van het beleid, in de tweede plaats een verdere ontwikkeling van de
beleidsinstrumenten en de besluitvorming en ten derde een vereenvoudiging en
versterking van de externe vertegenwoordiging.
Een betere samenhang dient in de eerste plaats te worden bereikt door een betere
coördinatie in de hoofdsteden. Wanneer de doelstellingen van de verschillende
regeringen daar niet voldoende worden afgestemd is coherent extern beleid van de
Unie bij voorbaat een illusie. Verder ziet de regering op de kortere termijn vooral
mogelijkheden in goede uitvoering van de conclusies van de ER van Sevilla over de
verbetering van het functioneren van de Raad, waaronder de instelling van de Raad
Algemene Zaken en Externe Betrekkingen. Deze Raadsformatie vervult een
belangrijke rol bij de voorbereiding van de Europese Raad en bij de horizontale
coördinatie en coherentie tussen de verschillende beleidsterreinen.
13
Deze nieuwe Raadsformatie moet het forum worden waar de horizontale coördinatie
en de samenhang binnen het extern beleid en tussen het intern en extern beleid
bewaakt kan worden. Ook lijkt het mogelijk om de al sterk verbeterde samenwerking
tussen de HV en de Commissie verder te ontwikkelen, bijvoorbeeld door meer
systematische gezamenlijke beleidsontwikkeling en een gedeeld recht van initiatief.
Voor een betere samenhang en voor een verdere ontwikkeling van het externe
instrumentarium zoekt de regering naar wegen waarlangs samenwerking en
gezamenlijkheid tussen de HV en de Commissie kunnen worden geïntensiveerd. Op
termijn kan voorts wellicht worden gedacht aan het in elkaar schuiven van de functies
van de HV en de Commissaris voor Externe betrekkingen, al moeten de daaruit
voortvloeiende politieke en institutionele consequenties en vragen eerst grondig
worden bestudeerd. In elk geval moet in dat geval worden gedacht aan een sterkere
betrokkenheid van het Europees Parlement waar tegenover de Commissie zich moet
verantwoorden.
Voor verdere ontwikkeling van het externe instrumentarium en de besluitvorming kijkt
de regering allereerst naar beter gebruik van de bestaande voorzieningen. Voor de
externe component van de eerste pijler betekent dat behoud en versterking van de
communautaire methode. Vrijwel nergens is de effectiviteit zo hoog als in de
handelspolitiek, waar de Commissie met één stem duidelijk kan laten horen wat de
EU wil. Wel moet worden opgemerkt dat de besluitvorming die hieraan voorafgaat
slagvaardiger dient te worden. In de tweede pijler, het GBVB, is die effectiviteit met
de komst van de HV wel verbeterd, maar is er nog ruimte voor verdere voortgang, al
zijn de mogelijkheden om communautaire elementen te introduceren beperkt. Het
bestaande instrumentarium kan beter worden benut. Zo wordt nog nauwelijks met
gekwalificeerde meerderheid besloten, hoewel het Verdrag daartoe uitdrukkelijk
mogelijkheden biedt. Lidstaten tenderen in de praktijk naar consensus en deinzen
ook terug voor het instrument van de constructieve onthouding.
Wat betreft het EVDB moet worden geconstateerd dat de introductie van
communautaire elementen ook voor de langere termijn niet in zicht is. Veiligheid en
defensie zijn nu eenmaal terreinen die de kern raken van de soevereiniteit van de
lidstaten. Beheer, financiering en de inzet van militaire middelen lenen zich ook in de
voorzienbare toekomst niet voor communautaire besluitvorming of voor de invoering
van communautaire elementen. Vanwege de hiermee gemoeide risico's is het
onwaarschijnlijk dat de verantwoordelijkheid voor de inzet van militairen en de daarbij
horende politieke controle anders kan worden geregeld dan op het niveau van de
lidstaten. Voor verdere verbetering van het EVDB dient zich daarom vooralsnog
alleen de intergouvernementele weg aan. Er is behoefte om de slagvaardigheid van
het EVDB te vergroten, bijvoorbeeld door snellere en eenvoudiger
besluitvormingsprocedures en ruimere mogelijkheden voor versterkte samenwerking
(`coalition of the willing').Voor de korte termijn geldt dus ook hier dat het bestaande
instrumentarium beter kan worden benut.
Wat betreft de externe component van het asiel- en migratiebeleid ziet de regering
goede mogelijkheden om doelstellingen verder te vervlechten met die van het GBVB,
het ontwikkelingsbeleid en het netwerk van contractuele betrekkingen dat de Unie
heeft opgezet met de landen om haar heen (associatie-overeenkomsten, handels- en
samenwerkingsovereenkomsten en stabilisatie- en associatieakkoorden). Dat
netwerk zou nog kunnen worden uitgebreid met een aparte categorie akkoorden voor
de "nieuwe buren". Met een juiste mix van beleidsinstrumenten kunnen derde landen
op coherente wijze worden aangespoord mee te werken aan de preventie en aanpak
van illegale en ongewenste immigratie en de terugkeer en overname van illegale
migranten en uitgeprocedeerde asielzoekers.
14
Vereenvoudiging van de externe vertegenwoordiging is een van de voorwaarden
voor een krachtiger extern beleid. Er is terechte kritiek op het ingewikkelde systeem
waarbij soms de Commissie, soms de HV en soms het Voorzitterschap de Unie naar
buiten toe vertegenwoordigen. De regering ziet hier mogelijkheden voor delegatie
naar de HV en onder diens verantwoordelijkheid optredende Speciale
Vertegenwoordigers, bijvoorbeeld voor de dialoogverplichtingen waartoe de Unie
zich heeft verbonden, en op het ambtelijke niveau naar het Secretariaat-Generaal
van de Raad of de Europese Commissie. De rol van de vertegenwoordigers van het
Voorzitterschap zou tot de essentie moeten worden beperkt. Toetssteen daarbij is de
politieke verantwoordelijkheid en de democratische legitimiteit.
Ook de vertegenwoordiging van de Unie in internationale organisaties kan aan slagkracht winnen door vereenvoudiging, allereerst door, daar waar dit toegevoegde waarde heeft, betere afstemming tussen de lidstaten van het optreden in deze organisaties, maar op lange termijn ook door een Europese zetel, bijvoorbeeld in de Veiligheidsraad, de Wereldbank en de G8. Deze stap kan alleen gezet worden indien de beleidsterreinen in de betreffende organisatie behoren tot de gemeenschapscompetentie. Het is zaak deze stap dan in één keer te nemen om te voorkomen dat er een onbevredigende tussenoplossing zou ontstaan die aan de Nederlandse belangen geen recht zou doen. Maar het zal nog een aanzienlijke tijd duren, voordat de geesten voor een dergelijke ontwikkeling rijp zijn. Evenmin ligt het in de rede te verwachten dat gezamenlijke diplomatieke vertegenwoordiging van de Unie op afzienbare termijn tot stand zal komen.
Binnen de Conventie moet de eigenlijke discussie over het externe beleid van de
Unie nog beginnen. Door het presidium is een discussiestuk voorgelegd dat alle
mogelijkheden voorlopig open laat.
8. Institutioneel evenwicht
Het institutionele bouwwerk dat de zes oorspronkelijke lidstaten van de Unie hebben
opgezet, is nog steeds het kader waarbinnen de Europese integratie vorm krijgt.
Maar het bouwwerk begint wel tekortkomingen te vertonen en het institutionele
evenwicht staat onder druk.
Eén van de belangrijkste problemen voor de toekomst van de instellingen is het
behoud van hun slagkracht. Daarnaast is het gebrek aan legitimiteit, zeker nu de
Unie zich steeds meer en dieper begeeft op wezenlijke aspecten van onze
samenleving, een ernstige tekortkoming. Dat geldt met name voor de Commissie die
als initiatiefneemster van de EU-wetgeving een cruciale rol speelt.
Tegelijkertijd dreigt de balans die lange tijd tussen de instellingen bestond, met name
tussen de Commissie, de Raad en het Europees Parlement, verstoord te worden
door een steeds sterkere rol van de Europese Raad, die wel is gerelateerd aan de
communautaire architectuur, maar daarvan als intergouvernementeel forum strikt
genomen geen deel uitmaakt.
Het is onmiskenbaar dat de Europese Raad belangrijke doorbraken in de Europese
samenwerking heeft bewerkstelligd. Maar het is ook duidelijk dat de grote lidstaten in
dit gremium meer en directer invloed uitoefenen dan in de traditionele instellingen.
Zij vinden bovendien, vaak naar het voorbeeld van hun eigen constitutionele situatie,
dat de Europese Raad bij uitstek de legitimiteit bezit waar steeds meer om wordt
gevraagd. De Europese Raad verenigt immers de direct door het electoraat gekozen
regeringsleiders. Maar dat geldt uiteraard niet voor alle lidstaten.
15
De inzet van de regering richt zich daarom vooral op het zeker stellen van de
slagkracht en de legitimiteit van het handelen van de Unie. Die slagkracht zal, hoe
belangrijk zijn rol als bepaler van strategische lijnen ook is, niet in toenemende mate
van de Europese Raad mogen afhangen. Nog afgezien van het gebrek aan
democratische controle, biedt dit lichaam onvoldoende checks and balances en
voorspelbaarheid van uitkomsten. De regering is er daarom zeker geen voorstander
van de Europese Raad een semi-permanente voorzitter te laten kiezen.
Evenmin zal de slagkracht kunnen komen van de Raad. Met 25 of meer lidstaten
rond de tafel is dat eenvoudigweg niet mogelijk. Wel zal de besluitvormingscapaciteit
kunnen worden vergroot door meer besluitvorming bij gekwalificeerde meerderheid.
De regering vindt ook dat de Raad als wetgever een belangrijke rol speelt in de
legitimiteit.
Bijzondere aandacht in de institutionele discussie gaat uit naar het voorzitterschap
van de Raad. Zal het roulatiesysteem in een uitgebreide Unie goed kunnen
functioneren? Op het punt van de efficiency en effectiviteit is er kritiek. Het
roulerende voorzitterschap ontbeert ook continuïteit en gaat mank aan een gebrek
aan doorzettingsvermogen, te trage besluitvorming en te weinig geloofwaardigheid
en daadkracht in het optreden naar buiten.
In reactie op deze kritiek doen verschillende suggesties de ronde om het bestaande
systeem te vervangen. Meest in het oog springend zijn de Brits-Duitse ideeën van
een gekozen voorzitter van de Europese Raad voor een periode van bijvoorbeeld 2,5
jaar, gekoppeld aan Raadsformaties die gedurende die periode worden voorgezeten
door groepen van vijf lidstaten die onderling rouleren.
De regering vindt dat een werkbare oplossing voor de problematiek van het roulerend
voorzitterschap moet worden gezocht door een helder onderscheid te maken tussen
de verschillende functies van het voorzitterschap. Met name moet een onderscheid
worden gemaakt tussen zijn taak als externe vertegenwoordiger van de Unie en die
als voorzitter van de Raadsvergaderingen en het onderhouden van contacten met de
Commissie en het Europees Parlement. Voorts vindt de regering ook dat veel van de
voordelen van het huidige mechanisme niet zomaar overboord moeten worden
gezet. Belangrijke pluspunten zijn nu onder andere:
- een zesmaandelijkse hernieuwde impuls aan de werkzaamheden van de
Raad;
- een grote binnenlands politieke zichtbaarheid van de Europese integratie;
- een leerproces voor de nationale administraties;
- de eenheid van aansturing.
De regering denkt daarom concreet m.b.t. de interne taken aan de introductie van het
duo-voorzitterschap. Daarmee blijven wezenlijke voordelen van het huidige systeem
bewaard en worden nadelen van dit systeem na de uitbreiding (zoals een
voorzitterschap slechts één maal per 12 of 13 jaar) beperkt. Ook verzandt men niet in
ingewikkelde coördinatieproblemen die een systeem van team-voorzitterschappen
zou opleveren. In tegendeel, het bevordert de bilaterale samenwerking en kan de last
van lidstaten met kleinere administraties verlichten.
Op het vlak van de externe vertegenwoordiging vindt de regering dat de rol van het
voorzitterschap geleidelijk zou moeten worden overgenomen door de Hoge
Vertegenwoordiger op het terrein van het GBVB en door de Commissie op het
gehele terrein van de eerste pijler waar de Gemeenschap exclusieve bevoegdheden
heeft. Waar het daarbij gaat om kwesties die beide pijlers betreffen, dient in lijn met
het bovenstaande te worden gezocht naar mogelijkheden om de samenwerking
tussen de HV en de Commissie te versterken.
16
De regering zal deze voorstellen nader bespreken en uitwerken met de Benelux-
partners, waarbij uiteraard ook in die besprekingen het Nederlands belang niet uit het
oog verloren zal worden.
Hoe belangrijk verbeteringen in het functioneren van de Raad en het voorzitterschap
ook zijn, effectief optreden van de Unie zal in eerste instantie moeten plaatsvinden
door een versterking van de Commissie. Daarnaast zal ook een stroomlijning van
haar organisatie en activiteiten een efficiënt optreden moeten waarborgen. Haar rol
als startmotor van het besluitvormingsproces moet worden bestendigd, maar ook
haar intern functioneren moet effectief en efficiënt zijn. Een Commissie van 25 of
meer leden is dat niet. Hier zal hoe dan ook een oplossing voor moeten worden
gevonden, waarbij de gelijkheid van de lidstaten wel een fundamenteel criterium is.
Indien de positie van de Commissie versterkt wordt, waardoor zij steeds meer een
politiek en minder een technocratisch karakter krijgt, moet haar legitimiteit en
verantwoordingsplicht eveneens verstevigd worden. Dat kan o.a. door de rol van het
EP bij de benoeming van de voorzitter van de Commissie te vergroten en door de
commissarissen individuele verantwoordelijkheid tegenover het parlement te geven.
Het EP moet beschikken over een effectief vermogen om de Commissie tot ontslag
te dwingen. Om de Commissie alsdan niet tot een speelbal maar juist een
democratische medespeler te maken, dient daartegenover komen te staan dat zij
ook de mogelijkheid moet krijgen, onder bepaalde voorwaarden, het EP te
ontbinden.
Binnen de Conventie behoren deze kwesties tot de meest wezenlijke van de
discussie over de toekomst van Europa. Er lijkt zich een duidelijke meerderheid af
te tekenen voor een versterking van de communautaire structuren. Verschillende
ideeën zoals de verkiezing van de voorzitter van de Commissie door het EP doen
daarbij de ronde, zonder dat deze nog nader uitgewerkt zijn. Daartegenover staan
diverse deelnemers die een veel prominentere rol van de Europese Raad, met een
vaste voorzitter, bepleiten en de Commissie een meer uitvoerende, ondergeschikte
taak willen toedelen.
9. Europese Grondwet
De ambitie van de voorzitter van de Conventie blijkt zonder meer te zijn gericht op de
vaststelling van een constitutioneel verdrag, gedragen door een zo breed mogelijke
consensus. Dit is een lovenswaardig streven omdat een Europese Grondwet de
zichtbaarheid voor de burger van wat de Unie is en waarvoor zij staat, aanmerkelijk
zal verhogen. Maar op de weg naar zo'n grondwet liggen vele juridische voetangels
en klemmen.
De Verklaring van Laken roept op tot een vereenvoudiging van de verdragen. Het is
de bedoeling dat er een scheiding komt tussen een meer constitutioneel deel en een
materieel deel (al dan niet bestaande uit meerdere protocollen). Eén van de
bijkomende voordelen hiervan zou zijn dat het materiële deel, waarin de
beleidsbepalingen zijn vervat, op een eenvoudiger wijze zou kunnen worden
geamendeerd dan het constitutionele. Het is waar dat het in een Unie in ontwikkeling
voordelen biedt als de beleidsbepalingen kunnen worden aangepast zonder dat alle
lidstaten die hoeven te ratificeren. Paralysie moet voorkomen worden. Maar hier
doen zich wel principiële vragen voor van democratische controle.
Een andere vraag is of de scheiding van de verdragen, ervan uitgaande dat hun juridische betekenis onveranderd blijft, technisch wel mogelijk is zonder toch weer te
17
vervallen in constructies die de overzichtelijkheid geweld aan doen. Ook een meer
radicale oplossing van een nieuw en helder constitutioneel verdrag roept vragen op.
Wat zou precies de verhouding zijn tussen die grondwet en de bestaande
verdragen?
Niet onbelangrijk is daarnaast de vraag of zo'n ambitieuze opzet wel kans van slagen
heeft op ratificatie in alle lidstaten. De paradox doet zich dus voor dat een grondwet
in termen van zichtbaarheid voor de burger belangrijke voordelen biedt, maar dat
zo'n stap wel eens over ratificatie-problemen zou kunnen struikelen, omdat diezelfde
burger de gevolgen ervan niet overziet of te ver vindt gaan.
De regering is in beginsel voorstander van de formulering van een grondwettelijk
verdrag mits dat alle waarborgen bevat voor het behoud van de essentiële
kenmerken van de communautaire structuur.
Binnen de Conventie is deze problematiek zeker nog niet uitgekristalliseerd. Het
debat over de grondwet is verweven met dat over de rechtspersoonlijkheid van de
Unie, als ook met dat over het verdwijnen van de pijlerstructuur, een ontwikkeling die
zich zeer wel in de komende jaren kan voltrekken.
10. Slotwoord
De Conventie heeft haar "luisterfase" afgesloten en is thans begonnen aan haar
"studiefase" om rond de jaarwisseling over te gaan tot de formulering van teksten.
De discussie, die nu ook in verschillende werkgroepen wordt gevoerd, is nog volop in
beweging. In het vervolg op het memorandum over de werkwijze van de Raad en de
hervorming van het Voorzitterschap dat Nederland met zijn Benelux-partners heeft
ingediend in de aanloop naar de ER van Sevilla, overweegt de Regering thans,
samen met België en Luxemburg, een schriftelijke bijdrage te leveren over de wijze
waarop het voorzitterschap aan de uitbreiding van de Unie zou kunnen worden
aangepast. Die bijdrage is tevens van belang voor de verdere discussie over dit
onderwerp in het kader van de Raad, mede tegen de achtergrond van het
Nederlandse voorzitterschap van de EU in de tweede helft van 2004.
De regering heeft de hoofdlijn van haar inzet in de Conventie bepaald, maar het is
nog te vroeg om definitieve standpunten op deelonderwerpen vast te spijkeren. Dit is
temeer onwenselijk omdat de regering in de komende maanden de dialoog met
maatschappelijke organisaties in Nederland wil voortzetten. Zij zullen een belangrijke
bijdrage aan het debat kunnen leveren. Dit is ook in lijn met de bedoeling van de
Conventie een zo breed mogelijke maatschappelijke discussie te stimuleren en te
voeren. Mede op deze wijze bereidt de regering zich voor om op andere specifieke
onderwerpen nader haar positie te bepalen.
Of de Conventie in staat zal zijn met een eenduidig resultaat te komen, moet worden
afgewacht. Zeker is dat, indien die ambitie slaagt, het resultaat een belangrijke
bijdrage zal zijn aan de discussie over de institutionele vormgeving van Europa.
Belangrijk omdat de toekomst van Europa bepalend is voor de toekomst van
Nederland. De regering hecht er echter aan te benadrukken dat bindende besluiten
pas kunnen worden genomen door de Intergouvernementele Conferentie die
voorzien is voor 2004.
18