1
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
`s -Gravenhage, 9 oktober 2002
Directie Sociale Verzekeringen
Nr. SV/A&L/02/74488
Nader rapport inzake het voorstel van wet
tot verlenging van de
loondoorbetalingsverplichting van de
werkgever bij ziekte (Wet verlenging
loondoorbetalingsverplichting bij ziekte)
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 27 augustus 2002, no. 02.003914,
machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet
rechtstreeks aan ons te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 27 september 2002, no.
W12.02.0383/IV, bied ik U, mede namens de Minister van Justitie, hierbij aan.
De Raad van State heeft naar aanleiding van dit wetsvoorstel een aantal opmerkingen gemaakt.
Hierop wordt hierna nader ingegaan.
1. De regering beschouwt het beperken van de loondoorbetaling tot de wettelijk verplichte 70% van
het loon als een belangrijke financiële aansporing om tot werkhervatting te komen. Dit leidt
bovendien tot een meer evenwichtige verdeling van financiële incentives tussen werkgever en
werknemer. Het treffen van maatregelen die gericht zijn op het beperken van de bovenwettelijke
aanvulling sluit dan ook nauw aan bij de inhoud en de doelstelling van het onderhavige wetsvoorstel.
Met dit wetsvoorstel wordt immers de gezamenlijke verantwoordelijkheid van werkgever en
werknemer versterkt en wordt een meer evenwichtige verdeling van hun onderlinge
verantwoordelijkheden bereikt.
Het kabinet heeft in het Strategisch akkoord dan ook het voornemen geuit om een halt toe te roepen
aan de bovenwettelijke aanvullingen. Het verdient nadrukkelijk de voorkeur dat sociale partners dit
zelf regelen. In hun akkoord van 22 maart 2002 zijn sociale partners reeds overeengekomen dat de
loondoorbetaling in het tweede ziektejaar beperkt blijft tot de wettelijk verplichte 70% van het loon.
Als voorwaarde is hierbij gesteld dat de hoofdlijnen van het SER-advies zullen worden uitgevoerd,
aangezien deze maatregel onderdeel uitmaakt van een onderling samenhangend pakket van
maatregelen.
Nu het kabinet in het Strategisch akkoord de hoofdlijnen van de SER-voorstellen heeft overgenomen
en voornemens is deze voorstellen door middel van wetgeving te concretiseren, is in hoofdzaak
2
tegemoet gekomen aan de door sociale partners gestelde voorwaarde. Niet alleen om deze reden
vertrouwt de regering erop dat de door sociale partners gemaakte afspraken gerealiseerd zullen
worden. Van belang is ook dat werkgevers en werknemers zelf alle belang hebben bij het creëren
van stimulansen om tot werkhervatting te komen. Het beperken van de bovenwettelijke aanvulling zal
werknemers immers ook in financieel opzicht stimuleren om weer aan het werk te gaan.
Indien sociale partners nadere invulling geven aan de gemaakte afspraken, zal het inkomen in de
toekomst tijdens het tweede ziektejaar niet meer wordt aangevuld boven de wettelijk verplichte
70%. Als gevolg hiervan zullen de via de werkgever gesloten collectieve verzekeringen voor deze
aanvulling eveneens komen te vervallen. Omdat er in die situatie geen verzekering meer is, zal zich
het door de Raad van State gesignaleerde risico dat via particuliere verzekeringen het loon toch
wordt aangevuld tot 100% van het laatstverdiende loon niet voordoen. Dit ligt anders in de situatie
dat een individuele werknemer een particuliere verzekering heeft afgesloten. Het is niet mogelijk om
een individuele werknemer het sluiten van een particuliere verzekering (waarmee zijn loon wordt
aangevuld) te verbieden.
2. Ten gevolge van dit wetsvoorstel zullen werkgevers bij ziekte van hun werknemer langer het loon
dienen te betalen. Tegenover deze lastenverzwaring staat een vermindering van lasten die werkgevers
uit hoofde van Pemba krijgen, aangezien de duur van de Pemba gelijktijdig wordt verkort van vijf
naar vier jaar. Macro bezien verloopt deze lastenverschuiving neutraal.
Natuurlijk zullen er op micro niveau- op het niveau van de individuele werkgever- wel verschillen in
financiële lasten kunnen optreden. Werkgevers met een hoog risico zullen worden geconfronteerd
met een meer dan gemiddelde lastenstijging. Zij hebben doorgaans een hoge gedifferentieerde
premie, waardoor tegenover de zojuist genoemde lastenstijging een meer dan gemiddelde
premiedaling staat.
Bijzondere aandacht verdient de positie van kleine bedrijven. In het huidige systeem van
premiedifferentiatie betaalt 90% van de kleine bedrijven1 de minimumpremie. Dit betekent dat hun
arbeidsongeschiktheidsrisico en ook hun (langdurig) ziekterisico minimaal is. Deze werkgevers zullen
derhalve ook niet geconfronteerd worden met extra lasten ten gevolge van de verlengde
loondoorbetaling. Doet zich echter bij een bedrijf in het midden- en kleinbedrijf daadwerkelijk een
ziektegeval voor dan kan dat een relatief groot deel van de totale loonsom betekenen. Dit zijn de
bedrijven die nu een hoge gedifferentieerde WAO-premie betalen. Bedrijven kunnen zich verzekeren
tegen de kosten van zieke en arbeidsongeschikte werknemers, zodat zij niet in de problemen raken
in geval van ziekte en arbeidsongeschiktheid van werknemers. Het overgrote deel van de kleine
bedrijven heeft dit nu al gedaan voor het eerste ziektejaar. Uitbreiding van het verzekerde risico zal
tot gevolg hebben dat de premie voor de particuliere verzekering zal worden verhoogd. Tegenover
deze premieverhoging staat echter een verlaging van de gemiddelde premie voor de WAO,
aangezien de instroom in de WAO in 2004 zeer beperkt zal zijn.
3. De Raad adviseert om in dit wetsvoorstel het keuringsmoment te flexibiliseren. Aan dit advies ligt de
veronderstelling ten grondslag dat de werkgever onredelijk wordt belast omdat hij ook reïntegratie-
inspanningen moet verrichten (samen met de werknemer) als de werknemer volledig
arbeidsongeschikt is en deze inspanningen niet zinvol zijn. Deze veronderstelling behoeft echter enige
nuancering. Werkgever en werknemer hoeven namelijk geen reïntegratie-inspanningen te verrichten
1 Gedefinieerd als `een totale loonsom van minder dan 15 maal de gemiddelde loonsom'
---
als de werknemer zodanig arbeidsongeschikt is dat de werknemer geen duurzaam benutbare
mogelijkheden heeft om in werk te hervatten. Op grond van de Wet verbetering poortwachter en de
daarop gebaseerde Regeling procesgang eerste ziektejaar die ook zullen gelden voor het tweede
ziektejaar worden er slechts dan acties en inspanningen verlangd als deze zinvol zijn. Indien voor
de werknemer geen reïntegratiemogelijkheden bestaan en het niet zinvol is om reïntegratie-
inspanningen te verrichten, wordt dit dan ook niet van hen verwacht.
Omdat de werkgever geen activiteiten hoeft te verrichten als er voor de werknemer geen
mogelijkheden zijn om het werk te hervatten, is er van de door de Raad van State veronderstelde
onredelijke belasting dan ook geen sprake.
In de praktijk zullen zich situaties voordoen waarin de werkgever zich afvraagt of de werknemer
zodanig arbeidsongeschikt is dat hij geen reïntegratie-inspanningen hoeft te verrichten. De werkgever
kan hierover (nadat hij zich tezamen met zijn arbodienst een eigen oordeel heeft gevormd) een
second opinion aan het UWV vragen.
Nu een werkgever geen inspanningen hoeft te verrichten als er geen reïntegratiemogelijkheden zijn,
terwijl ingeval van twijfel een second opinion bovendien soelaas kan bieden, is het flexibiliseren van
het keuringsmoment - zoals door de Raad van State wordt voorgesteld in het kader van dit
wetsvoorstel niet vereist.
4. Conform het advies van de Raad van State is de toelichting aangepast. Toegelicht is dat, gelet op de
regeling van artikel 29b van de Ziektewet (ZW), niet valt te verwachten dat werkgevers als gevolg
van dit wetsvoorstel meer behoefte zullen hebben aan risicoselectie. Immers, op grond van artikel
29b van de ZW heeft de arbeidsgehandicapte werknemer die binnen vijf jaar na het aangaan van de
dienstbetrekking wegens ziekte uitvalt aanspraak op ziekengeld. Indien een arbeidsgehandicapte
werknemer wegens ziekte uitvalt, betaalt het UWV tijdens de ziekteperiode dus een uit het
Reïntegratiefonds gefinancierde ZW-uitkering. Deze uitkering komt in mindering op het door de
werkgever door te betalen loon. Voor de werkgever is dus sprake van een `no riskpolis' en het
onderhavige wetsvoorstel heeft in die zin dan ook geen nadelige gevolgen voor werknemers met een
ziekteverleden c.q. voor werknemers met een ongunstig gezondheidsrisico. In dit verband verdient
tot slot nog opmerking dat ook de uitkering ex artikel 29b van de ZW maximaal twee jaar kan
worden betaald, nu met dit wetsvoorstel de maximumduur van de ZW eveneens is verlengd tot twee
jaar.
5. De reden dat in de toelichting nog weinig aandacht is besteed aan de ervaringen met de Wet
verbetering poortwachter, is dat de wet nog maar kort in werking is (1 april 2002). Het verwachte
effect van de wet is dat verzuimduur en WAO-instroom zullen afnemen door eerdere en
doeltreffender reïntegratie-inspanningen van werkgever en werknemer in het eerste ziektejaar.
Kwantitatieve gegevens van zulke effecten komen eerst na verloop van tijd beschikbaar. Op dit
moment zijn nauwelijks gegevens beschikbaar over de periode na inwerkingtreding van de Wet
verbetering poortwachter.
De verwachting dat het aantal WAO-aanvragen van 170.000 naar 150.000 zal dalen, is gebaseerd
op de dalende trend in de wel beschikbare cijfers sinds 2001; de veronderstelling is dat het effect
van de wet deze trend tenminste zal vasthouden.
---
Inmiddels zijn er wel meer kwalitatieve signalen dat de Wet verbetering poortwachter de beoogde
effecten heeft op verzuimduur en WAO-instroom. Arbodiensten melden dat in hun ervaringen de
verzuimduur dalende is, bij gelijkblijvende verzuimfrequentie. Ook uit branches die actief zijn in
verzuimbeleid en reïntegratie komen dergelijke signalen. Het kabinet moet daarbij overigens
opmerken dat veranderingen in verzuimcijfers en WAO-instroom niet eenduidig zijn toe te schrijven
aan één oorzaak. Het is bijvoorbeeld bekend dat ook de conjunctuur een belangrijk effect heeft en
dat wettelijke maatregelen vaak een `vooraankondigingseffect' hebben. Men loopt op de komende
maatregelen vooruit. Dit laatste zou de huidige dalende trend van het aantal WAO-aanvragen mede
kunnen verklaren.
6. De in het wetsvoorstel voorgestelde verlenging van de loondoorbetalingsverplichting vormt een
prikkel voor werkgevers en werknemers om al het mogelijke te doen om tot werkhervatting en
reïntegratie te komen. Met dit wetsvoorstel wordt hun gezamenlijke verantwoordelijkheid voor
werkhervatting versterkt. Dit ligt anders voor de door de Raad van State genoemde bijzondere
groepen zoals zelfstandigen, jonge arbeidsongeschikten, flexwerkers en uitzendkrachten. Ook voor
deze groepen staat werkhervatting weliswaar voorop, maar dit wordt niet gestimuleerd door het
verlengen van de loondoorbetalingsperiode. Voor deze personen geldt immers geen
loondoorbetalingsverplichting omdat zij geen arbeidsovereenkomst (meer) hebben. Zij hebben geen
werkgever die gezamenlijk met hen verantwoordelijk is voor hun reïntegratie.
Zelfstandigen kunnen in geval van arbeidsongeschiktheid aanspraak maken op een WAZ-uitkering.
Gelet op het vorenstaande is er geen aanleiding om de huidige wachttijd van 52 weken te verlengen.
Overigens is in het Strategisch Akkoord het voornemen kenbaar gemaakt om een onderzoek in te
stellen naar de mogelijkheden om de WAZ af te schaffen.
Voor de jonge arbeidsongeschikten is een sociale voorziening gecreëerd, de WAJONG. Het betreft
een regeling speciaal voor jonggehandicapten die nagenoeg geen arbeidsverleden hebben
opgebouwd en doorgaans geen dienstbetrekking hebben.
Vanwege de verschillen met de werknemers op wie dit wetsvoorstel betrekking heeft, wordt voor
zowel de WAZ als de WAJONG geen wijziging aangebracht in de wachttijd van 52 weken.
Verlenging van de periode van 52 weken zou bovendien betekenen dat deze groepen gedurende een
langere periode geen uitkering ontvangen.
Flexwerkers en uitzendkrachten kunnen, wanneer zij geen arbeidsovereenkomst hebben, een beroep
doen op de ZW. Voor deze groepen wordt met dit wetsvoorstel de maximumduur wel verlengd van
52 naar 104 weken. De reden hiervoor is om aansluitingsproblemen te voorkomen. Net als
werknemers kunnen deze bijzondere groepen gedurende deze periode aanspraak maken op
arbozorg, die door het UWV beschikbaar wordt gesteld.
7. De redactionele kanttekeningen van de Raad zijn verwerkt.
8. Van de gelegenheid is gebruik gemaakt in het wetsvoorstel nog een aantal, voornamelijk technische
wijzigingen aan te brengen. Dit betreft in hoofdlijnen het volgende:
---
- Het artikel dat de regeling voor het overheidspersoneel betreft is aangepast. In artikel IV is in
onderdeel A de wijziging van artikel XV van de Wet terugdringing ziekteverzuim opgenomen
en is in onderdeel B een bepaling opgenomen waardoor in de regelingen op grond van de
Ambtenarenwet en de Militaire Ambtenarenwet bepalingen worden opgenomen, die
overeenstemmen met de wijzigingen in Boek 7 van het BW in dit wetsvoorstel. Boek 7 van
het BW is immers niet toepassing voor overheidspersoneel. Afgezien van de regeling in
genoemd artikel XV zijn overeenkomstige bepalingen alleen opgenomen in lagere regelingen
op grond van de Ambtenarenwet en de Militaire Ambtenarenwet.
- In verband met de kenbaarheid van de geldende bepalingen in de desbetreffende wetten is
het overgangsrecht ook opgenomen in de WAO (artikel 91b), de ZW (artikel 86) en de
Wet REA (artikel 87c).
- De inhoud van de voorgestelde bepalingen in Boek 7 van het BW is verplaatst naar andere
artikelen: het voorgestelde tweede lid van artikel 660a is opgenomen als twaalfde lid van
artikel 629 en de voorgestelde leden als toevoeging aan artikel 658a zijn opgenomen in een
nieuw artikel 658b.
- In de Ziektewet is artikel 38 om uitvoeringstechnische redenen aangepast. Voorts is in artikel
29b (ziekengeld bij het in dienst hebben van arbeidsgehandicapte werknemers) de
mogelijkheid op verzoek van de werkgever een ziekengeld ter hoogte van het dagloon te
verstrekken beperkt tot de eerste 52 weken in overeenstemming met het hiervoor ook
behandelde beleid ten aanzien van de hoogte van het loon in het tweede ziektejaar. Voorts is
in artikel 45 geregeld, dat ook maatregelen kunnen worden opgelegd, indien niet wordt
meegewerkt aan de reïntegratie-activiteiten van de werkgever.
- In de WW zijn bepaalde uitgaven in verband met het verhaal door het UWV op grond van
artikel 39a ZW ten laste van de wachtgeldfondsen en het Uitvoeringsfonds voor de overheid
gebracht (wijziging van de artikelen 90 en 97f).
- Tot slot zijn wijzigingen in verband met de Wet eigenrisicodragen ZW en in de Wet SUWI
toegevoegd (artikelen IX en XI). Deze laatste wijziging betreft de taak van het UWV tot het
geven van een zogenaamde second opinion op verzoek van de werkgever of werknemer.
Ik moge U, mede namens de Minister van Justitie, verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde
voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-
Generaal te zenden.
De Minister van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid,
(mr. A.J. de Geus)
6