Gemeentelijk ontheffingenbeleid
Een onderzoek naar de uitvoeringspraktijk van gemeenten rond het verlenen
van ontheffingen van arbeidsverplichtingen aan bijstandsgerechtigden
Inspectie Werk en Inkomen Gemeentelijk ontheffingenbeleid
Auteur:
Mw. drs. N.Y. Kuiper
R02/15, oktober 2002
ISSN 1383-8733
ISBN 90-5079-022-4
Inspectie Werk en Inkomen Gemeentelijk ontheffingenbeleid
Voorwoord
Een van de hoofddoelen van de nieuwe Wet Structuur uitvoering werk en inkomen is het
activeren van bijstandsgerechtigden en het realiseren van zoveel mogelijk uitstroom naar
betaald werk.
Gemeenten dienen aan alle uitkeringsgerechtigden de arbeidsverplichtingen op te leggen die
in de Algemene bijstandswet staan vermeld, tenzij er reden tot ontheffing is. Uit onderzoek in
1999 bleek dat veel bijstandsgerechtigden geen arbeidsverplichting hadden, of niet aan hun
arbeidsverplichting werden gehouden. De minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en
de Vereniging van Nederlandse Gemeenten bestempelen deze situatie als ongewenst en hebben
in 2001 in de Agenda voor de Toekomst afgesproken te streven naar aanzienlijke terugdringing
van het aantal formele ontheffingen en het opheffen van het verschijnsel de facto ontheffing.
In het onderzoek waarover hier wordt gerapporteerd is nagegaan in hoeverre het beleid en de werkwijze van gemeenten ten aanzien van ontheffingen gericht zijn op het terugdringen van het aantal ontheffingen en wat dit concreet betekent voor het aantal ontheffingen eind 2001.
De Inspectie Werk en Inkomen constateert op basis van de bevindingen dat er nog ruimte is
voor verbetering in de uitvoering.
Mr. L.H.J. Kokhuis
Inspecteur-generaal
3 Inspectie Werk en Inkomen Gemeentelijk ontheffingenbeleid
Inhoud
Samenvatting 7
1 Inleiding 9
2 Resultaten gemeentelijk beleid 13
3 Resultaten uitvoering van het beleid 15
4 Vergelijking met 1999 17
5 Bevindingen en conclusies 19
5.1 Bevindingen ten aanzien van aantallen en
soorten ontheffingen 19
5.2 Bevindingen ten aanzien van gemeentelijk beleid
en uitvoeringspraktijk 21
6 Oordeel 23
7 Reactie VNG 25
Lijst van afkortingen 26
Publicaties van de Inspectie Werk en Inkomen 27
5 Inspectie Werk en Inkomen Gemeentelijk ontheffingenbeleid
Samenvatting
Eén van de hoofddoelen van de nieuwe Wet Structuur uitvoering werk en inkomen (SUWI)
is om bijstandsgerechtigden te activeren en waar mogelijk uitstroom naar betaald werk te
realiseren.
Gemeenten dienen aan alle uitkeringsgerechtigden de arbeidsverplichtingen op te leggen die
in de Algemene bijstandswet (Abw) staan vermeld. Twee categorieën uitkeringsgerechtigden,
eenoudergezinnen met kinderen onder de vijf jaar en mensen die ouder zijn dan 57,5 jaar, zijn
wettelijk ontheven van (een deel van) de arbeidsverplichtingen. Daarnaast kunnen gemeenten
op grond van onder andere sociale en medische redenen individuele ontheffingen verlenen.
Uit een onderzoek van onderzoeksbureau Research voor Beleid in 1999, waar de minister van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) opdracht toe gaf, bleek dat veel bijstandsgerechtig-
den geen arbeidsverplichting hadden, of niet aan hun arbeidsverplichting werden gehouden.
De minister en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) vonden dit een onwenselijke
situatie en hebben hierover afspraken gemaakt voor de periode 2001 tot en met 2004. Dit is
vastgelegd in de Agenda voor de Toekomst. Het streven is erop gericht dat gemeenten met alle
bijstandsgerechtigden afspraken maken over hetzij uitstroom, hetzij activeringstrajecten, hetzij
maatschappelijke participatie (sluitende keten van reïntegratie). Bemiddeling op de arbeids-
markt is de eerste inzet voor elke bijstandsgerechtigde, al zal niet iedereen hiervoor (direct) in
aanmerking komen. Het aantal formele ontheffingen moet worden teruggedrongen en alle cliën-
ten die geen ontheffingen hebben, maar tovh niet verplicht worden om arbeid te zoeken, de
zogeheten de facto ontheffingen, moeten opnieuw beoordeeld te worden, aldus SZW en VNG.
Uit het onderzoek van de Inspectie Werk en Inkomen (IWI) blijkt dat in 2001 slechts eenderde
van de bijstandsgerechtigden volledige arbeidsverplichtingen opgelegd heeft gekregen. De helft
van de bijstandsgerechtigden heeft een volledige ontheffing van alle arbeidsverplichtingen.
Bij zeven procent van de bijstandsgerechtigden is sprake van een de facto ontheffing, zij worden
niet aan de opgelegde arbeidsverplichtingen gehouden. Dit is in strijd met de regelgeving.
Het aantal formele ontheffingen in 2001 is niet afgenomen in vergelijking met 1999, maar het
aantal de facto ontheffingen is wel behoorlijk afgenomen sinds 1999.
Ruim twintig procent van de bijstandsgerechtigden heeft een gehele of gedeeltelijke ontheffing
van de arbeidsverplichtingen om medische redenen. In ruim eenderde van de formele onthef-
fingen is geen duur vermeld.
Net als in 1999 blijkt er sprake te zijn van een harde kern van bijstandsgerechtigden die bijna
altijd volledige ontheffing heeft. Dit zijn de zogeheten fase 4-cliënten, dat zijn cliënten met een
grote afstand tot de arbeidsmarkt. Daarnaast zijn dit ook ouderen, vrouwen, langdurig werk-
lozen en laaggeschoolden.
Bij ongeveer veertig procent van de bijstandsgerechtigden blijkt niet uit het dossier dat de
gemeente zich inspant de bijstandsgerechtigde weer aan het werk te helpen.
Er zijn nogal wat gemeenten die geen volledig en betrouwbaar beeld hebben van het totale aantal en het type ontheffingen binnen hun eigen bestand. Ook wordt er niet frequent over dit onderwerp gerapporteerd aan het management van de sociale dienst.
Oordeel
IWI constateert dat eind 2001 zeven procent van de bijstandsgerechtigden niet aan de opge-
legde arbeidsverplichtingen wordt gehouden door de gemeenten. Dit is in strijd met de regel-
geving. Deze personen zouden ofwel aan hun verplichtingen gehouden moeten worden, ofwel
alsnog een ontheffing hiervan moeten krijgen.
7 Inspectie Werk en Inkomen Gemeentelijk ontheffingenbeleid
Verder is de inspectie van mening dat er met het oog op het realiseren van de doelstellingen
inzake ontheffingen uit de Agenda voor de Toekomst op een aantal punten ruimte is voor
verbetering in de uitvoering door gemeenten.
In de eerste plaats zouden gemeenten, om het tijdelijke karakter van een ontheffing te waar-
borgen, in alle gevallen de voorlopige duur van de ontheffing moeten vastleggen.
In de tweede plaats zouden gemeenten als er sprake is van een ontheffing om medische rede-
nen meer moeten kijken naar de resterende mogelijkheden van de persoon, bijvoorbeeld door
het inwinnen van arbeidsdeskundig advies.
In de derde plaats zouden gemeenten ervoor moeten zorgen dat zij zelf een goed beeld hebben
van het aantal en het type ontheffingen in hun bestand, en het management en het bestuur hier
regelmatig over informeren.
8 Inspectie Werk en Inkomen Gemeentelijk ontheffingenbeleid
1 Inleiding
Aanleiding voor het onderzoek
Eén van de hoofddoelen van SUWI is het activeren van bijstandsgerechtigden en waar mogelijk
uitstroom naar betaald werk te realiseren. De minister van SZW en de VNG hebben in het
najaar van 2001 een gezamenlijke Agenda voor de Toekomst ondertekend.
Hierin maken zij onder andere melding van het streven naar een `sluitende keten van reïnte-
gratie' in de periode tot 2004, hetgeen inhoudt dat gemeenten met alle bijstandsgerechtigden
afspraken maken over hetzij uitstroom, hetzij activeringstrajecten, hetzij maatschappelijke
participatie. Bemiddeling op de arbeidsmarkt is de eerste inzet voor elke bijstandsgerechtigde, al
zal niet iedereen hiervoor direct in aanmerking komen. Voor de nieuwe instroom van uitkerings-
gerechtigden kunnen gemeenten dit meteen proberen te realiseren. Het zittende bestand zal
eerst moeten worden doorgelicht, waarbij afspraken met de bijstandsgerechtigde worden
gemaakt over het volgen van een traject dan wel over het eventueel verlenen van een indivi-
duele ontheffing van één of meer arbeidsverplichtingen. Voor personen die al een dergelijke
ontheffing hebben, dient per persoon te worden bezien welke stappen er gezet moeten worden
om de reden van die ontheffing weg te nemen.
Uit een onderzoek van Research voor Beleid in 1996 en 1999 in opdracht van de minister van
SZW bleek dat veel bijstandsgerechtigden geen arbeidsverplichting hadden of niet aan hun
1 arbeidsverplichting werden gehouden, de de facto ontheffing.1 Deze situatie doet zich voor als
Activeringsinstrumenten in de in het dossier is vastgelegd dat de gemeente soepel omgaat met de opgelegde arbeidsverplich-
Bijstandswet. Deelrapport: arbeids-
verplichtingen. December 1999. tingen of als het meest recente heronderzoek zo lang geleden is dat een uitkeringsgerechtigde
Onderzoek uitgevoerd door niet daadwerkelijk aan zijn verplichtingen kan zijn gehouden.
Research voor Beleid in opdracht
van het Ministerie van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid. SZW en VNG bestempelen in de Agenda voor de Toekomst de situatie rond de ontheffingen
Werkdocumenten no. 139. als ongewenst. Afgesproken is te streven naar aanzienlijke terugdringing van het aantal formele
ontheffingen en het uitbannen van het verschijnsel de facto ontheffing.
Medio 2001 heeft de toenmalige directie Toezicht van het Ministerie van SZW, nu opgegaan in de Inspectie Werk en Inkomen (IWI), een verkennend onderzoek verricht naar het gemeen- telijke ontheffingenbeleid. Daaruit bleek dat de onderzochte gemeenten in hun beleid geen speciale aandacht besteden aan de kwestie van ontheffingen en het terugdringen van het aantal ontheffingen. De geïnterviewde gemeenten gaven aan al een terughoudend en stringent beleid te voeren ten aanzien van het verlenen van formele ontheffingen en waren van mening dat er geen sprake was van grote aantallen de facto ontheffingen.
In het onderzoek van IWI waarover hier wordt gerapporteerd, zijn niet alleen gemeenten geïn- terviewd maar is door het bestuderen van dossiers van bijstandsgerechtigden tevens een beeld verkregen van de daadwerkelijke uitvoeringspraktijk van de gemeenten.
Doelstelling Het onderzoek heeft in de eerste plaats tot doel na te gaan hoe de situatie met betrekking tot het aantal formele en de facto ontheffingen is en of er sprake is van een verandering ten opzichte van 1999. Tweede doel van het onderzoek is het bestuderen van het beleid en de werkwijze van gemeen- ten ten aanzien van ontheffingen en de uitvoering daarvan en het beantwoorden van de vraag in hoeverre de uitvoering is gericht op het realiseren van de doelstellingen van de minister van SZW en de VNG inzake ontheffingen zoals vastgelegd in de Agenda voor de Toekomst.
9 Inspectie Werk en Inkomen Gemeentelijk ontheffingenbeleid
Algemene bijstandswet
In de Abw is bepaald dat gemeenten aan alle uitkeringsgerechtigden de arbeidsverplichtingen
dienen op te leggen die in de wet staan vermeld, te weten:
a naar vermogen te trachten arbeid in dienstbetrekking te verkrijgen;
b ervoor te zorgen dat hij als werkzoekende geregistreerd is bij de Centrale organisatie
Werk en Inkomen (CWI) en geregistreerd blijft, indien hem daartoe het recht toekomt op
grond van artikel 25, eerste lid, van de Wet SUWI;
c passende arbeid te aanvaarden;
d na te laten hetgeen inschakeling in de arbeid belemmert;
e mee te werken aan een onderzoek naar de geschiktheid voor scholing of opleiding en aan een
scholing of opleiding, die noodzakelijk wordt geacht;
f beschikbaar te zijn voor de voorzieningen van de Wet inschakeling werkzoekenden, mee te
werken aan het verkrijgen van die voorzieningen, daarvan gebruik te maken en daartoe op een
aangegeven tijd en plaats te verschijnen.
Voor twee categorieën uitkeringsgerechtigden is in de wet vastgelegd dat ze zijn ontheven van
(een deel van) de arbeidsverplichtingen. Dit geldt voor alleenstaande ouders met kinderen
jonger dan vijf jaar en voor personen van 57,5 jaar en ouder. Daarnaast kunnen gemeenten
individuele ontheffingen verlenen op de volgende gronden: sociale redenen, medische redenen,
het volgen van noodzakelijke scholing en deelname aan sociale activering.
Voorwaarden voor een goede uitvoering
Onder een kwalitatief goede uitvoering inzake ontheffingen wordt in dit onderzoek het vol-
gende verstaan: de gemeente heeft de uitvoering zodanig ingericht dat gewaarborgd is dat
terughoudend en zorgvuldig wordt omgegaan met het verlenen en voortzetten van formele
ontheffingen en dat het ontstaan en voortbestaan van de facto ontheffingen zoveel mogelijk
wordt voorkomen.
De uitvoering behelst zowel het beleid en de werkwijze van de gemeente als de daadwerkelijke
gevalsbehandeling.
Er zijn geen wettelijke normen voor het beleid en de werkwijze van gemeenten inzake ont-
heffingen. Om toch uitspraken te kunnen doen over de kwaliteit hiervan, heeft IWI een aantal
voorwaarden geformuleerd waaraan een gemeentelijke organisatie zou moeten voldoen om de
kwaliteit van de uitvoering te waarborgen: de gemeente moet beleid inzake ontheffingen
hebben opgesteld, dit moet zijn vastgelegd in een plan en vertaald in instructies voor de mede-
werkers; verder dienen er interne kwaliteitscontroles op de voorstellen tot ontheffingen plaats
te vinden en dient het management goed geïnformeerd te worden over de stand van zaken
omtrent ontheffingen.
In het kader van de afspraken rond ontheffingen in de Agenda voor de Toekomst zijn hier nog
de volgende voorwaarden aan toegevoegd: het zittende bestand moet worden doorgelicht, de
noodzaak van ontheffingen moet periodiek worden herijkt en personen met een ontheffing
moeten actief worden voorbereid op reïntegratie.
Bij de daadwerkelijke uitvoering van het ontheffingenbeleid, de gevalsbehandeling, is wel sprake van een `harde' norm: aan elke bijstandsgerechtigde dienen de arbeidsverplichtingen te worden opgelegd, tenzij er reden is voor (gedeeltelijke) ontheffing; een ontheffing mag alleen worden verleend op grond van in de wet genoemde redenen. Daarnaast heeft IWI een aantal voorwaarden geformuleerd waaraan een kwalitatief goede gevals- behandeling zou moeten voldoen. Deze voorwaarden hebben betrekking op de gang van zaken bij de beslissing omtrent het verlenen van de ontheffing, op de ontheffing zelf (reden, moti- vering, bewijsstukken, duur), op de inspanningen ten aanzien van reïntegratie van de bijstands- gerechtigde en op de inhoud en frequentie van de heronderzoeken.
Dataverzameling
De gegevens zijn verzameld door middel van interviews en dossieronderzoek bij gemeenten.
Er zijn 48 gemeenten geselecteerd, waarvan in totaal 1.360 dossiers zijn onderzocht. De gepre-
senteerde cijfers hebben betrekking op de situatie in de gemeenten eind 2001. Bij bestudering
van de dossiers is de periode tussen 1 januari 2000 tot eind 2001 aangehouden.
10 Inspectie Werk en Inkomen Gemeentelijk ontheffingenbeleid
De 48 geselecteerde gemeenten zijn verdeeld over alle gemeentegrootteklassen. De selectie
omvat onder andere twee van de vier grootste gemeenten van Nederland (G4) en 25 van de
zogenaamde bestuurlijke G26 (gemeenten die onder het Grote steden beleid vallen). De G4 en
G26 vertegenwoordigen samen een behoorlijk deel van het totaal aantal bijstandsgerechtigden
in Nederland. De minister van SZW wil de afspraken uit de Agenda voor de Toekomst met
deze gemeenten nader uitwerken in afzonderlijke afspraken. De selectie is aangevuld met, vooral
kleinere, gemeenten die ook in het vooronderzoek waren betrokken.
Voor het dossieronderzoek zijn per gemeente, afhankelijk van de gemeentegrootte, aselect
vijftien tot veertig dossiers van bijstandsgerechtigden getrokken, in totaal 1.360.
De in deze rapportage gepresenteerde cijfers zijn representatief voor alle Nederlandse gemeen-
ten. Totaalcijfers zijn gecorrigeerd voor de specifieke samenstelling van de steekproef. Bij ana-
lyse op gemeenteniveau is een weging op gemeentegrootte toegepast. Bij analyse op dossier-
niveau is zowel een weging op gemeentegrootte als op het totaal aantal dossiers in de gemeente
toegepast.
Leeswijzer
Hoofdstuk twee en drie bevatten de resultaten ten aanzien van respectievelijk het gemeentelijk
beleid en de uitvoeringspraktijk rond ontheffingen. In hoofdstuk vier worden de gegevens van
2001 vergeleken met die van onderzoek uit 1999. In hoofdstuk vijf wordt aan de hand van de
bevindingen antwoord gegeven op de twee onderzoeksvragen. In hoofdstuk zes wordt het oor-
deel van IWI weergegeven en in hoofdstuk zeven de reactie van de VNG op het rapport.
In een afzonderlijk werkdocument is een uitvoerig overzicht van de bevindingen van dit onder-
zoek vastgelegd.
11 Inspectie Werk en Inkomen Gemeentelijk ontheffingenbeleid
2 Resultaten gemeentelijk beleid
De gegevens voor dit hoofdstuk zijn verzameld door middel van interviews met gemeenten.
Gemeentelijke registratie Vijftien procent van de gemeenten kan geen antwoord geven op de vraag hoeveel bijstands- gerechtigden in hun bestand arbeidsverplichtingen dan wel ontheffingen hebben. Naarmate specifiekere cijfers worden gevraagd (bijvoorbeeld onderverdelingen) neemt het percentage gemeenten dat dergelijke gegevens kan leveren verder af. Met name cijfers op geaggregeerd niveau ten aanzien van het geheel of gedeeltelijk zijn van ontheffingen en van de redenen van individuele ontheffingen zijn veelal niet aanwezig. Ook wordt door sommige gemeenten aan- gegeven dat de geleverde gegevens niet helemaal betrouwbaar zijn. De gemeenten die geen of geen gedetailleerd en betrouwbaar cijfermateriaal kunnen leveren, noemen als oorzaak dat het registratiesysteem (als dat er al is) dergelijke gegevens (nog) niet kan genereren. Ook wordt de lopende doorlichting van het bestand als oorzaak genoemd.
Wettelijke eisen en mogelijkheden
In meer dan de helft van de gemeenten komt het voor dat er individuele ontheffingen worden
verleend zonder dat daar een bepaalde periode aan is verbonden.
Het voorkomen van bijstandsgerechtigden zonder ontheffing die niet aan hun arbeidsverplich-
tingen worden gehouden (de facto ontheffingen) is in strijd met de wet en met de afspraken
in de Agenda voor de Toekomst. Deze situatie doet zich in de helft van de (vooral kleine en
2 middelgrote) gemeenten wel eens voor.2
Kleine gemeenten: Gemeenten hebben sinds half 2001 de mogelijkheid ontheffing van de sollicitatieplicht te ver-
tot vijftigduizend inwoners,
middelgrote gemeenten: lenen in verband met sociale activering. Ten tijde van het onderzoek wordt er, zeker door
vijftigduizend tot honderdduizend kleine gemeenten, nog niet intensief gebruik gemaakt van deze mogelijkheid.
inwoners, grote gemeenten:
honderdduizend inwoners en meer. Het nader invullen en vastleggen door de gemeente van het begrip `sociale' redenen voor indi-
viduele ontheffingen gebeurt met name in grote gemeenten.
Kwaliteit van de beleidscyclus Hoe groter de gemeente, des te vaker er beleid is vastgesteld inzake ontheffingen: eenderde van de kleine gemeenten tot ruim viervijfde van de grote gemeenten. Er zijn dus toch nogal wat gemeenten, waaronder ook (middel)grote, die geen beleid hebben vastgesteld. Gemeenten die wel beleid hebben vastgesteld, hebben dit allemaal ofwel vastgelegd in een beleidsplan ofwel vertaald in werkinstructies ofwel beide gedaan. Overigens beschikken wel alle gemeenten over een heronderzoeksplan. Interne kwaliteitscontroles worden in elke gemeente toegepast, en in de meerderheid van de gemeenten wordt zelfs elke voorgestelde beslissing inzake ontheffingen getoetst. De frequentie waarmee aan het management wordt gerapporteerd over de situatie rond ont- heffingen varieert van minstens een keer per maand (bij twintig procent van de gemeenten) tot nooit (bij veertig procent van de gemeenten). Dit wekt de indruk dat het onderwerp ont- heffingen in veel gemeenten niet hoog op de aandachtspuntenlijst staat.
Vertrouwen in realiseren afspraken Agenda voor de Toekomst Bijna alle kleine gemeenten zijn al klaar met de doorlichting van het zittende bestand of zijn ermee bezig; de middelgrote en grote gemeenten zijn bezig of moeten nog starten met de doorlichting. Hoe groter de gemeente, hoe vaker er sprake is van werkinstructies voor de doorlichting. In bijna alle gemeenten wordt, afgezien van de doorlichting van het hele bestand, de noodzaak tot voortzetting van een ontheffing periodiek herijkt. Vooral in veel kleine gemeenten gebeurt dit zonder dat daar instructies voor zijn opgesteld. Het merendeel van de gemeenten zegt bijstandsgerechtigden met ontheffing actief voor te bereiden op reïntegratie. In nagenoeg alle kleine gemeenten ontbreken instructies hiervoor.
13 Inspectie Werk en Inkomen Gemeentelijk ontheffingenbeleid
Beeld van gemeentelijk ontheffingenbeleid
De resultaten van de gemeenten op de voorgaande onderwerpen geven samen een beeld van
het gemeentelijke ontheffingenbeleid: houdt de gemeente zich aan de wet en benut zij de
wettelijke mogelijkheden, hoe is de kwaliteit van de beleidscyclus en wordt er gewerkt aan de
afspraken uit de Agenda voor de Toekomst. Hoe meer positieve antwoorden, hoe meer de
gemeente zich inspant op het gebied van de ontheffingen. De gemeenten hebben op basis van
de resultaten de kwalificatie `minder dan gemiddeld', `gemiddeld' en `meer dan gemiddeld'
gekregen.
Hoe groter de gemeente, hoe meer er gebeurt op het terrein van de ontheffingen. Kleine
gemeenten scoren bijna allemaal minder dan gemiddeld of gemiddeld, grote gemeenten allemaal
gemiddeld of meer dan gemiddeld. Kleine gemeenten, waar doorgaans sprake is van een klein
bestand en een lage bijstandsdichtheid, hebben vaker geen beleid vastgesteld, geen instructies
opgesteld en maken geen gebruik van alle wettelijke mogelijkheden.
De inspanningen ten aanzien van het ontheffingenbeleid lijken gevolgen te hebben voor het
percentage bijstandsgerechtigden met volledige arbeidsverplichtingen: gemeenten die niet veel
inspanningen verrichten (waaronder dus vooral veel kleine gemeenten) hebben naar verhouding
meer bijstandsgerechtigden die (nog steeds) een ontheffing hebben dan gemeenten die zich wel
erg inspannen.
14 Inspectie Werk en Inkomen Gemeentelijk ontheffingenbeleid
3 Resultaten uitvoering van het beleid
De gegevens voor dit hoofdstuk zijn verzameld door middel van dossieronderzoek.
Aantallen en soorten
Eind 2001 heeft 51 procent van de uitkeringsgerechtigden een volledige ontheffing van de
arbeidsverplichtingen, vijftien procent heeft gedeeltelijke arbeidsverplichtingen (of gedeeltelijke
ontheffing) en 32 procent heeft alle arbeidsverplichtingen opgelegd gekregen. In twee procent
van de onderzochte dossiers was niet duidelijk of er sprake was van ontheffing of niet.
Gedeeltelijke arbeidsverplichting wil zeggen dat de bijstandsgerechtigde ontheffing krijgt van
een of meer van de arbeidsverplichtingen. Deze ontheffing blijkt vooral de actieve sollicitatie-
plicht te betreffen en, in iets mindere mate, het aanvaarden van passende arbeid.
Van de bijstandsgerechtigden met een gehele of gedeeltelijke ontheffing, gaat het in eenderde
van de gevallen om categoriale ontheffingen. Deze categorieën, bijstandsgerechtigden ouder
dan 57,5 jaar en alleenstaande ouders met kind onder de vijf jaar, zijn wettelijk bepaald en daar
heeft de gemeente in feite geen invloed op.
Tweederde van de gehele of gedeeltelijke ontheffingen zijn door de gemeente verleende ont-
heffingen op individuele gronden. In bijna de helft van deze gevallen liggen er medische redenen
aan de ontheffing ten grondslag.
Beslissing
Het merendeel van de dossiers bevat een beschikking waarin de aan de bijstandsgerechtigde
opgelegde arbeidsverplichtingen zijn vermeld, en deze beschikkingen zijn bijna allemaal onder-
tekend.
Vijftien procent van de beschikkingen bevat een (doorgaans ondertekende) bijlage met afspraken
met de bijstandsgerechtigde, veelal over een uitstroomtraject of scholing.
Het voorstel van de consulent met betrekking tot het opleggen van arbeidsverplichtingen dan
wel het verlenen van ontheffingen is in bijna alle gevallen intern getoetst.
Toelichting op beslissing
Individuele ontheffingen worden in bijna tweederde van de gevallen nader toegelicht of gemo-
tiveerd in het dossier. Sociale redenen worden vaak toegelicht, hetgeen verwacht kon worden
omdat dit de meest `open' categorie is. Het verwijzen naar gemeentelijk beleid of richtlijnen
inzake het verlenen van individuele ontheffingen komt niet veel voor.
Bewijsstukken
In negentig procent van de dossiers van bijstandsgerechtigden met (gedeeltelijke) ontheffing
zijn één of meer bewijsstukken ter ondersteuning van de ontheffing aangetroffen. Het betreffen
met name medische keuringen en documenten waaruit de leeftijd van de bijstandsgerechtigde
en/of de kinderen blijkt.
Duur van de ontheffing
Ontheffingen zouden in principe aan een bepaalde termijn gebonden dienen te zijn, bijvoor-
beeld voor een bepaald aantal maanden of voor de duur van de scholing of het traject. Bij in-
dividuele ontheffingen op sociale en medische gronden komt het in bijna veertig procent van
de gevallen voor dat de ontheffing voor onbepaalde tijd is gegeven.
Reïntegratie
Uit 59 procent van de dossiers blijkt dat de gemeente en de bijstandsgerechtigde inspanningen
verrichten om de bijstandsgerechtigde weer richting arbeidsmarkt te krijgen. De meest voor-
komende inspanningen zijn gericht op scholing, onderzoek naar mogelijkheden van de bijstands-
gerechtigde en op uitstroomtrajecten. De mate van inspanning lijkt samen te hangen met de
kans op succes.
Ruim een kwart van de gemeenten geeft (tevens) op andere wijze ondersteuning aan bijstands-
gerechtigden waardoor de kans op reïntegratie zou kunnen worden bevorderd, bijvoorbeeld
door het bieden van schuldhulpverlening of van andere zorg.
15 Inspectie Werk en Inkomen Gemeentelijk ontheffingenbeleid
Bij 63 procent van de bijstandsgerechtigden is het arbeidsmarktgedrag tijdens het laatste con-
tact, dat gemiddeld zes maanden geleden plaatsvond, onderwerp van gesprek geweest.
In geval van (gedeeltelijke) arbeidsverplichtingen blijkt in 85 procent van de dossiers dat er is
gecontroleerd op het nakomen van de arbeidsverplichtingen. De meest voorkomende controle
is die op de inschrijving bij het Centrum voor Werk en Inkomen (CWI). Dit is ook de arbeids-
verplichting die het meest wordt opgelegd en het makkelijkst te controleren is.
De facto ontheffingen Bij veertien procent van de bijstandsgerechtigden met (gedeeltelijke) arbeidsverplichtingen (dit is zeven procent van het totaal aantal bijstandsgerechtigden) staat in het dossier dat soepel wordt omgegaan met (een deel van) de arbeidsverplichtingen. Het soepel omgaan heeft in veruit de meeste gevallen betrekking op de actieve sollicitatieplicht. Meestal geeft de gemeente wel een (combinatie van) reden(en) voor deze de facto ontheffingen. De betreffende bijstands- gerechtigden hebben om uiteenlopende redenen niet veel kans op de arbeidsmarkt.
Heronderzoeken De meeste heronderzoeken hebben in de laatste acht maanden voor dit onderzoek plaats- gevonden. Het aantal bijstandsgerechtigden met een de facto ontheffing vanwege een te lage frequentie van heronderzoeken, terwijl er wel sprake is van arbeidsverplichtingen, is heel klein. De tijd tussen twee heronderzoeken bedraagt doorgaans negen tot achttien maanden. De periode is langer naarmate de gemeente groter is of naarmate de bijstandsgerechtigde kans- armer is. Bij een klein deel van de bijstandsgerechtigden blijkt dat de noodzaak tot ontheffing niet tijdens elk heronderzoek aan de orde wordt gesteld.
Achtergrondkenmerken bijstandsgerechtigden
Grote gemeenten hebben naar verhouding het minste bijstandsgerechtigden met een volledige
ontheffing en de meeste bijstandsgerechtigden met een (gedeeltelijke) arbeidsverplichting.
3 Bepaalde groepen van bijstandsgerechtigden blijken in de praktijk relatief vaak een volledige
Fase 1: direct bemiddelbaar;
fase 2: na kort traject bemiddelbaar; ontheffing van arbeidsverplichtingen te hebben: fase 4-cliënten, ouderen (boven de vijftig jaar),
fase 3: na lang traject bemiddelbaar; vrouwen, bijstandsgerechtigden die lang in de uitkering zitten, bijstandsgerechtigden zonder
fase 4: (vooralsnog) niet bemid-
delbaar. (recente) werkervaring en laaggeschoolden.3
16 Inspectie Werk en Inkomen Gemeentelijk ontheffingenbeleid
4 Vergelijking met 1999
Research voor Beleid heeft in 1999 in opdracht van het Ministerie van SZW onderzoek uitge-
voerd naar de werking van vier activeringsinstrumenten, waaronder arbeidsverplichtingen. Uit
het onderzoek bleek, net als uit onderzoek van Research voor Belei in 1996, dat veel bijstands-
gerechtigden geen arbeidsverplichting hebben, of niet aan hun arbeidsverplichting worden
gehouden.
De gegevensverzameling van Research voor Beleid omvatte onder andere dossieronderzoek
(totaal ruim 2.000 dossiers) bij veertien gemeenten.
Het aantal gemeenten in het onderzoek van Research voor Beleid is kleiner en het aantal
dossiers (per gemeente en in totaal) is groter dan bij IWI; de spreiding van zowel gemeenten
als dossiers over de diverse gemeentegrootteklassen komt echter overeen met die van IWI.
Bovendien heeft Research voor Beleid, net als de inspectie, de resultaten gecorrigeerd voor
gemeentegrootte en aantal dossiers per gemeente.
Research voor Beleid heeft, in tegenstelling tot IWI, ook dossiers onderzocht van mensen
die inmiddels waren uitgestroomd; vergelijking van de achtergrondkenmerken van de bijstands-
gerechtigden in beide onderzoeken geven echter geen opvallende verschillen te zien.
De resultaten van de dossieronderzoeken van Research voor Beleid en de inspectie worden
hier op een aantal punten met elkaar vergeleken.
Tabel 1 laat zien dat het percentage bijstandsgerechtigden met volledige ontheffing van de
4
Totaal aantal bijstandsgerechtigden arbeidsverplichtingen in 2001 negen procent hoger is dan in 1999. De stijging van het absolute
(x 1000;
381, 348 en 326 (Bron: SZW-cijfers). personen), doordat het totaal aantal bijstandsgerechtigden is gedaald.4
Tabel 1 Percentage bijstandsgerechtigden met arbeidsverplichtingen dan wel ontheffing, in 2001 en 1999
Arbeidsverplichting of ontheffing 2001 1999
Volledige ontheffing 51 42 Gedeeltelijke arbeidsverplichtingen 15 11 Gehele arbeidsverplichtingen 32 44 Onbekend 2 3 Aantal dossiers van bijstandsgerechtigden (=100 procent) 1.359 2.122
Als er sprake is van gedeeltelijke arbeidsverplichtingen, dan geldt in beide jaren dat de verplich- tingen `naar vermogen te trachten arbeid in dienstbetrekking te verkrijgen' en `passende arbeid te aanvaarden' het minst vaak worden opgelegd.
Het percentage bijstandsgerechtigden met gehele of gedeeltelijke ontheffing ligt in 2001 hoger dan in 1999 (respectievelijk 66 en 53 procent). In beide jaren zijn de individuele ontheffingen naar verhouding in de meerderheid, en in 2001 geldt dit nog sterker dan in 1999 (tabel 2). De individuele ontheffingen vanwege medische redenen maken in beide jaren bijna eenderde van het totaal aantal ontheffingen uit.
17 Inspectie Werk en Inkomen Gemeentelijk ontheffingenbeleid
Tabel 2
Redenen formele ontheffing van de arbeidsverplichting, in 2001 en 1999 (percentage bijstandsgerechtigden)
Reden (gedeeltelijke) ontheffing 2001 1999
Categoriaal 34 42 Bijstandsgerechtigde ouder dan 57,5 17 23 Alleenstaande ouder met kind onder de vijf 18 19 Individueel 66 58 Medische redenen 32 32 Andere redenen5 34 26 Aantal dossiers van bijstandsgerechtigden met (gedeeltelijke) ontheffing (=100 procent) 901 1.127
5 Het percentage bijstandsgerechtigden met gehele of gedeeltelijke arbeidsverplichtingen is
Individuele ontheffingen vanwege gedaald van 55 procent in 1999 naar 47 procent in 2001. In 1999 blijkt echter een behoorlijk
sociale redenen, scholing,
sociale activering en dergelijke. deel hiervan in feite een de facto ontheffing te hebben gehad, terwijl dit in 2001 nog maar voor
een beperkt deel geldt (tabel 3). Het percentage de facto ontheffingen is flink gedaald, en dit
type bijstandsgerechtigden zal (voorzover niet uitgestroomd) alsnog aan hun arbeidsverplich-
tingen zijn gehouden dan wel ontheffing daarvan hebben gekregen.
De 24 procent de facto ontheffingen in 1999 was ongeveer in gelijke mate opgebouwd uit
bijstandsgerechtigden waarmee soepel werd omgegaan als uit vertraagde heronderzoeken, als
uit een combinatie van beide. De zeven procent de facto ontheffingen in 2001 bestaan voor-
namelijk uit bijstandsgerechtigden waarmee soepel wordt omgegaan, weinig uit vertraagde her-
onderzoeken en nauwelijks uit een combinatie van die twee.
Tabel 3 Arbeidsverplichtingen, formele en de facto ontheffingen, in 2001 en 1999 (percentage bijstandsgerechtigden)
Type arbeidsverplichting/ontheffing 2001 1999
Formele volledige ontheffing 51 42 Arbeidsverplichting 40 31 De facto ontheffing 7 24 Status onbekend 2 3 Aantal dossiers van bijstandsgerechtigden (=100 procent) 1.359 2.122
Het percentage dossiers van bijstandsgerechtigden met een ontheffing waarin bewijsstukken voor de ontheffing zijn aangetroffen is in 2001 hoger dan in 1999 (respectievelijk negentig en 62 procent). De medische keuring is in beide jaren het meest voorkomende bewijsstuk (22 pro- cent van de dossiers). Nieuw in 2001 is de verklaring van de arbeidsdeskundige en het contract voor het sociale activeringstraject.
De mate waarin controle op het nakomen van de opgelegde arbeidsverplichtingen plaatsvindt, is niet gewijzigd. In beide onderzoeken blijkt in 85 procent van de dossiers van bijstandsgerech- tigden met (gedeeltelijke) arbeidsverplichtingen dat is gecontroleerd op de naleving ervan. De uitgevoerde controles hebben zowel in 1999 als in 2001 het vaakst betrekking op de inschrij- ving bij CWI en, met afstand op de tweede plaats, op sollicitaties.
De frequentie van de heronderzoeken is de laatste jaren toegenomen. In 2001 is het laatste heronderzoek van de bijstandsgerechtigde minder lang geleden en is de periode tussen her- onderzoeken korter dan in 1999.
De groep bijstandsgerechtigden die relatief vaak een volledige ontheffing heeft van arbeidsver- plichtingen op individuele gronden, de zogenaamde harde kern, is in beide jaren ongewijzigd.
18 Inspectie Werk en Inkomen Gemeentelijk ontheffingenbeleid
5 Bevindingen en conclusies
5.1 Bevindingen ten aanzien van aantallen en soorten ontheffingen
Wat is de situatie met betrekking tot het aantal formele en de facto ontheffingen eind 2001 en is er sprake van veranderingen ten opzichte van 1999, zo luidde de eerste onderzoeksvraag.
Eind 2001 waren er circa 326.000 bijstandsgerechtigden onder de 65 jaar in Nederland.
Tabel 4 geeft aan in hoeveel procent van de gevallen er sprake is van volledige ontheffing van
alle arbeidsverplichtingen dan wel van het opleggen van gehele of gedeeltelijke arbeidsverplich-
tingen. Tevens is vermeld hoeveel van de bijstandsgerechtigden met gehele of gedeeltelijke
arbeidsverplichtingen daadwerkelijk aan hun verplichtingen worden gehouden en hoeveel niet
6 (de facto ontheffing).
De gepresenteerde aantallen in de
tabellen 4 en 5 zijn schattingen,
gebaseerd op de percentages uit Tabel 4
het IWI-onderzoek en het totaal Verdeling van arbeidsverplichtingen/ontheffingen over bijstandsgerechtigden onder de 65 jaar
aantal bijstandsgerechtigden in
Nederland eind 2001 (SZW-cijfers). in Nederland eind 20016
Verplichting/ontheffing Percentages Absolute aantallen
Volledige ontheffing 51 166.260
Gehele arbeidsverplichting 32 104.320
Gedeeltelijke arbeidsverplichting 15 48.900
Gehele/gedeeltelijke arbeidsverplichting, 47 153.220
- Wordt wel aan arbeidsverplichting gehouden 40 130.400
- Wordt niet aan arbeidsverplichting gehouden 7 22.820
Onbekend 2 6.520
Totaal aantal bijstandsgerechtigden 100 326.000
Uit het onderzoek van IWI blijkt dat de helft (51 procent) van de bijstandsgerechtigden eind 2001 volledige ontheffing van alle arbeidsverplichtingen heeft gekregen, en dat eenderde (32 procent) een gehele arbeidsverplichting heeft. SZW en VNG hebben in de Agenda voor de Toekomst afgesproken te streven naar een sluitende keten van reïntegratie, waarbij uitstroom naar de arbeidsmarkt centraal staat. Dit houdt in dat gemeenten ook verantwoordelijk zijn zich in te spannen voor reïntegratie van de personen met volledige ontheffing. Tevens hebben SZW en VNG afgesproken te streven naar een aanzienlijke terugdringing van het aantal formele ontheffingen. Vergelijking met het onderzoek van Research voor Beleid uit 1999 toont aan dat het percentage bijstandsgerechtigden met volledige ontheffing van de arbeids- verplichtingen is toegenomen van 42 procent in 1999 naar 51 procent in 2001. Aangezien het totaal aantal bijstandsgerechtigden is gedaald, is de absolute toename van het aantal ontheffin- gen gering (ongeveer zesduizend personen).
Het handelen van gemeenten dient erop gericht dient te zijn de reden van ontheffing, indien mogelijk en van toepassing, zo snel mogelijk op te heffen, zodat de bijstandsgerechtigde (weer) aan het werk kan. Uitgangspunt is participatie voor iedereen, maar SZW en VNG constateer- den al dat er in toenemende mate sprake is van een groep bijstandsgerechtigden met een grote afstand tot de arbeidsmarkt en bijstandsgerechtigden met een meervoudige problematiek.
19 Inspectie Werk en Inkomen Gemeentelijk ontheffingenbeleid
Zowel in het onderzoek in 1999 als in 2001 is een zogenaamde `harde kern' van bijstands-
gerechtigden aangetroffen die in de praktijk relatief vaak een volledige ontheffing van arbeids-
verplichtingen heeft:
* fase 4-cliënten;
* ouderen (boven de vijftig jaar);
* vrouwen;
* bijstandsgerechtigden die lang in de uitkering zitten;
* bijstandsgerechtigden zonder (recente) werkervaring;
* laaggeschoolden.
Van de bijstandsgerechtigden met gehele of gedeeltelijke arbeidsverplichtingen heeft eind 2001
een klein deel (zeven procent van alle bijstandsgerechtigden) in feite een de facto ontheffing.
In deze gevallen is in het dossier vastgelegd dat er soepel zal worden omgegaan met een of
meer van de formeel opgelegde verplichtingen of is er, in veel mindere mate, sprake van verlaat
heronderzoek. Deze personen zouden ofwel aan hun verplichtingen gehouden moeten worden,
ofwel alsnog een ontheffing hiervan moeten krijgen.
In de Agenda voor de Toekomst hebben SZW en VNG afgesproken te streven naar opheffing
van het verschijnsel de facto ontheffingen. Gemeenten dienen hun bestand door te lichten en
met alle bijstandsgerechtigden afspraken te maken over het volgen van een traject dan wel over
het verlenen van een ontheffing. Het percentage bijstandsgerechtigden met een de facto
ontheffing is inderdaad behoorlijk afgenomen, zo blijkt uit vergelijking met het onderzoek van
Research voor Beleid: van 24 procent van het totaal aantal bijstandsgerechtigden in 1999 naar
zeven procent in 2001. Vooral de facto ontheffing vanwege verlaat heronderzoek is sterk
afgenomen: in 1999 bestond ongeveer de helft van de de facto ontheffingen uit verlaat her-
onderzoek, in 2001 komt dit nog maar nauwelijks voor.
Van de 326.000 bijstandsgerechtigden onder de 65 jaar in Nederland eind 2001 hadden er ruim 215.000 (66 procent) een gehele of gedeeltelijke ontheffing. In tabel 5 is te zien wat de redenen van ontheffing waren.
Tabel 5 Redenen voor gedeeltelijke of gehele ontheffing van bijstandsgerechtigden onder de 65 jaar in Nederland eind 2001
Reden ontheffing Percentages Absolute aantallen
Gehele of gedeeltelijke ontheffing 66 215.160 Categoriale ontheffing 22 73.154 Ouder dan 57,5 jaar 11 35.501 Alleenstaande met kind onder de vijf jaar 12 37.653 Individuele ontheffing 44 142.006 Medische redenen 21 68.851 Andere redenen7 22 73.154 Geen ontheffing 32 104.320 Onbekend 2 6.520 Totaal aantal bijstandsgerechtigden 100 326.000
7 Ruim twintig procent van alle bijstandsgerechtigden (bijna 69.000 personen) heeft om medische
Individuele ontheffingen vanwege redenen een gehele of gedeeltelijke ontheffing van de arbeidsverplichtingen. Dit betekent dat in
`andere redenen' bestaan voor een
belangrijk deel uit `sociale redenen', 2001, net als in 1999, bijna eenderde van de ontheffingen om medische redenen wordt verleend.
gevolgd door `het volgen van In deze gevallen is er sprake van medische belemmeringen waardoor de persoon niet aan (alle)
noodzakelijk geachte scholing'. arbeidsverplichtingen kan voldoen. Er wordt voornamelijk gekeken naar de belemmeringen van
de persoon, niet zozeer naar de mogelijkheden die hem nog resten. Met oog op de reïntegratie
van bijstandsgerechtigden zou het daarom wellicht goed zijn dat, meer dan nu gebeurt, arbeids-
deskundig advies wordt ingewonnen.
20 Inspectie Werk en Inkomen Gemeentelijk ontheffingenbeleid
5.2 Bevindingen ten aanzien van gemeentelijk beleid
en uitvoeringspraktijk
De tweede onderzoeksvraag heeft betrekking op de kwaliteit van het beleid en de uitvoering
van gemeenten inzake ontheffingen, en de vraag in hoeverre deze gericht zijn op het realiseren
van de doelstellingen inzake ontheffingen zoals vastgelegd in de Agenda voor de Toekomst.
Het cijfermateriaal ten aanzien van de aantallen en soorten ontheffingen en verplichtingen is
met name gebaseerd op het dossieronderzoek van IWI. Slechts bij twee procent van de onder-
zochte dossiers was niet duidelijk in hoeverre er sprake was van arbeidsverplichtingen dan wel
ontheffingen.
Verder blijkt de kwaliteit van de documentatie omtrent ontheffingen in de dossiers (bijvoorbeeld
beschikking, toelichting, bewijsstukken) in het algemeen in orde te zijn.
De gemeenten zelf beschikken niet allemaal over een volledig en betrouwbaar overzicht van het
aantal en het type ontheffingen in hun bestand. Uit de interviews met de gemeenten blijkt dat
vijftien procent van hen niet in staat is (betrouwbare) cijfers te leveren over het aantal bijstands-
gerechtigden met arbeidsverplichtingen dan wel ontheffingen; naarmate specifiekere cijfers
worden gevraagd neemt het aantal gemeenten dat dergelijke cijfers kan leveren nog verder af.
Ook de frequentie waarmee aan het management van de sociale dienst wordt gerapporteerd
over de situatie rond ontheffingen is in het algemeen niet hoog; bij veertig procent van de
gemeenten gebeurt dit zelfs nooit.
Voor het realiseren van een sluitende keten van reïntegratie in gemeenten is het noodzakelijk
dat het management en het bestuur goed geïnformeerd worden over de situatie rond onthef-
fingen en arbeidsverplichtingen, zodat zij kunnen sturen en waar nodig bijsturen.
In het kader van de afspraken in de Agenda voor de Toekomst dienen gemeenten zich in te
spannen het zittende bestand door te lichten, de noodzaak van ontheffingen periodiek te her-
ijken en mensen voor te bereiden op reïntegratie. In alle onderzochte gemeenten is in meer of
mindere mate wel sprake van beleid, plannen en instructies, interne controle, doorlichting van
het bestand, herijking van ontheffingen en inspanningen ten aanzien van reïntegratie. De mate
van inspanningen van gemeenten in het kader van de sluitende keten van reïntegratie en het
aantal ontheffingen vertonen samenhang: gemeenten die veel inspanningen verrichten op deze
punten hebben naar verhouding minder bijstandsgerechtigden met een ontheffing dan gemeen-
ten die zich niet erg inspannen.
Hoewel veel gemeenten zeggen zich in te spannen voor reïntegratie, blijkt bij zo'n veertig pro-
cent van de bijstandsgerechtigden (zeker bij de kansarmere) niet uit het dossier dat de gemeente
en de bijstandsgerechtigde zich inspannen om weer aan het werk te komen, of dat de gemeente
op andere wijze ondersteuning biedt of dat het arbeidsmarktgedrag tijdens het laatste contact
onderwerp van gesprek was.
De helft van de gemeenten meldt dat het wel eens voorkomt dat bijstandsgerechtigden zonder
ontheffing niet aan hun arbeidsverplichtingen worden gehouden. In de praktijk is het aantal de
facto ontheffingen niet zo hoog, zo blijkt uit het dossieronderzoek. Het soepel omgaan door
de gemeente met (een deel van) de arbeidsverplichtingen van de bijstandsgerechtigde heeft met
name betrekking op de actieve sollicitatieplicht en het betreft veelal bijstandsgerechtigden die
om uiteenlopende redenen weinig kans hebben op de arbeidsmarkt. De frequentie van de her-
onderzoeken is de laatste jaren toegenomen en de facto ontheffing vanwege verlaat heronder-
zoek komt nauwelijks meer voor.
De mogelijkheid om formele ontheffing van de sollicitatieplicht te verlenen in verband met
sociale activering wordt nog niet intensief benut, althans wordt niet als zodanig geregistreerd.
De actieve sollicitatieplicht is overigens ook de verplichting waarvan uitkeringsgerechtigden in
geval van gedeeltelijk ontheffing het vaakst ontheven worden.
21 Inspectie Werk en Inkomen Gemeentelijk ontheffingenbeleid
Meer dan de helft van de gemeenten zegt wel eens individuele ontheffingen te verlenen zonder
dat daar een bepaalde periode aan is verbonden. In de praktijk blijkt dat ruim eenderde van de
formele ontheffingen voor onbepaalde tijd wordt verleend.
Hierdoor wordt het tijdelijke karakter van een ontheffing niet gewaarborgd.
22 Inspectie Werk en Inkomen Gemeentelijk ontheffingenbeleid
6 Oordeel
Gemeenten zouden hun uitvoering inzake ontheffingen zodanig moeten inrichten dat gewaar-
borgd is dat terughoudend en zorgvuldig wordt omgegaan met het verlenen en voortzetten
van formele ontheffingen en dat het ontstaan en voortbestaan van de facto ontheffingen zoveel
mogelijk wordt voorkomen. Met andere woorden, de uitvoering zou moeten zijn gericht op het
realiseren van de doelstellingen van de minister van SZW en de VNG inzake ontheffingen zoals
vastgelegd in de Agenda voor de Toekomst.
De inspectie constateert dat eind 2001 zeven procent van de bijstandsgerechtigden niet aan de
opgelegde arbeidsverplichtingen wordt gehouden door de gemeenten. Dit is in strijd met de
regelgeving en met de afspraken in de Agenda voor de Toekomst. Deze personen zouden ofwel
aan hun verplichtingen gehouden moeten worden, ofwel alsnog een ontheffing hiervan moeten
krijgen.
Een aantal voorwaarden is geformuleerd waaraan een goede uitvoering inzake ontheffingen zou
moeten voldoen. De inspectie is van mening dat er, met het oog op het realiseren van de doel-
stellingen inzake ontheffingen uit de Agenda voor de Toekomst, op een aantal punten ruimte is
voor verbetering in de uitvoering door gemeenten.
In de eerste plaats zouden gemeenten, om het tijdelijke karakter van een ontheffing te waar- borgen, in alle gevallen de voorlopige duur van de ontheffing in het dossier moeten vastleggen.
In de tweede plaats zouden gemeenten als er sprake is van een ontheffing om medische rede-
nen meer moeten kijken naar de resterende mogelijkheden van de persoon, bijvoorbeeld door
het inwinnen van arbeidsdeskundig advies.
In de derde plaats zouden gemeenten ervoor moeten zorgen dat zij zelf een goed beeld hebben
van het aantal en het type ontheffingen in hun bestand, en het management en het bestuur hier
regelmatig over informeren.
23 Inspectie Werk en Inkomen Gemeentelijk ontheffingenbeleid
7 Reactie VNG
De inspectie hecht grote waarde aan hoor en wederhoor. Daarom legt IWI al haar concept-
8
Het rapport is onder embargo aan de rapportages voor aan de betrokken uitvoeringsinstanties en kiest de inspectie ervoor de kern
VNG verstrekt. Hierdoor was zij niet van deze reactie op te nemen in het rapport. Hierna volgt de reactie van de VNG op de hoofd-
in de gelegenheid haar leden te raad-
plegen alvorens een reactie te geven. lijnen van het rapport.8
De VNG constateert dat gemeenten ernaar streven om het beroep op bijstand zoveel mogelijk te beperken en het participatie- en reïntegratiebeleid verder te versterken. Diverse bevindingen in het IWI-rapport, waaronder bijvoorbeeld de daling van het aantal de facto ontheffingen, de inspanningen van gemeenten rond bestandsdoorlichting en herijking van ontheffingen en de toegenomen frequentie van heronderzoeken, illustreren dat gemeenten participatie- en reïnte- gratiebeleid (dus ook het ontheffingenbeleid) van essentieel belang vinden.
De realiteit is volgens de VNG echter ook dat er in toenemende mate sprake is van een groep cliënten met een grote afstand tot de arbeidsmarkt en cliënten met meervoudige problematiek, voor wie complexe (zorg)trajecten noodzakelijk zijn. De VNG denkt dat door het verslechterde economisch perspectief de groep cliënten met een grote afstand tot de arbeidsmarkt alleen maar zal toenemen.
Met betrekking tot de registratiesystemen bij gemeenten is de VNG ervan op de hoogte dat gemeenten extra inzet plegen om de benodigde informatievoorziening verder op orde te krijgen. Een aantal gemeenten is in afwachting van de beschikbaarheid van de zogeheten strategische pakketten: geïntegreerde softwarepakketten.
Samengevat onderkent de VNG dat er altijd ruimte is voor verbeteringen in de uitvoering van de gemeenten op het terrein van participatie en reïntegratie. Het ontheffingenbeleid vormt een onderdeel hiervan. Evenwel meent de VNG dat gemeenten goed op weg zijn hun hoge ambities op dit vlak te realiseren. Er is veel in gang gezet en bereikt van de vastgelegde ambities in de Agenda voor de Toekomst. Gemeenten zijn gemotiveerd om verder te gaan op de ingeslagen weg. Voor de nabije toekomst is het strategisch akkoord een belangrijk aspect. Daarin is opge- nomen dat er een flexibel vrij besteedbaar reïntegratiebudget voor gemeenten komt, waardoor ze nog meer maatwerk kunnen leveren aan hun cliënten. De financiële prikkel voor gemeenten wordt maximaal.
25 Inspectie Werk en Inkomen Gemeentelijk ontheffingenbeleid
Lijst van afkortingen
Abw Algemene bijstandswet
CWI Centrum voor Werk en Inkomen of Centrale organisatie voor Werk en Inkomen
IWI Inspectie Werk en Inkomen
SUWI Wet Structuur uitvoering werk en inkomen
SZW Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
VNG Vereniging van Nederlandse Gemeenten
26 Inspectie Werk en Inkomen Gemeentelijk ontheffingenbeleid
Publicaties van de Inspectie
Werk en Inkomen