Home > Uitspraken zoeken > Uitspraak
Terug naar de lijst
LJN-nummer: AE9419 Zaaknr: WOB 02/1048
Bron: Rechtbank Rotterdam
Datum uitspraak: 14-10-2002
Datum publicatie: 28-10-2002
Soort zaak: bestuursrecht - bestuursrecht overig
Soort procedure: eerste aanleg - enkelvoudig
RECHTBANK TE ROTTERDAM
Enkelvoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
Reg.nr.: WOB 02/1048-GERR
Uitspraak
in het geding tussen
X. (hierna: eiser I)
en
Y. (hierna: eiser II)
beiden (hierna ook: eisers) in de hoedanigheid van redacteur van het
NRC Handelsblad te Rotterdam
en
de Minister van Financiën, verweerder.
1. Ontstaan en loop van de procedure
Bij e-mailbericht van 23 november 2001 heeft eiser I uit hoofde van de
Wet openbaarheid van bestuur (hierna: WOB) verzocht om kopieën van dan
wel inzage in de correspondentie, inclusief alle bijlagen, tussen het
ministerie van Financiën en Koninklijke PTT Nederland N.V. (verder:
KPN) vanaf januari 2001 tot en met november 2001, in het bijzonder de
correspondentie betreffende de uitgifte van nieuwe aandelen KPN, de
correspondentie betreffende de fusie-onderhandelingen met Belgacom en
de correspondentie met KPN en BellSouth over het conversierecht van
KPN's Amerikaanse partner.
Bij besluit van 14 januari 2002 heeft verweerder overwogen dat de
correspondentie waarvan om inzage is verzocht geen betrekking heeft op
een bestuurlijke aangelegenheid.
Tegen dit besluit heeft eiser I bij brief van 5 februari 2002 bezwaar
gemaakt.
Bij besluit van 21 maart 2002 heeft verweerder zijn standpunt herhaald
dat de verzochte gegevens die de overheid onder zich heeft niet vallen
binnen het toepassingsbereik van de WOB.
Tegen dit besluit (hierna: het bestreden besluit) hebben eisers bij
brief van 26 april 2002 beroep ingesteld.
Partijen zijn bij brieven van 2 augustus 2002 uitgenodigd voor de
behandeling ter zitting van 1 oktober 2002.
Verweerder heeft bij faxbericht van 19 september 2002 verzocht om
verdaging van de zitting in verband met het niet stellen van een
termijn voor het indienen van een verweerschrift en een late
doorzending van het beroepschrift. De rechtbank heeft geen aanleiding
gezien dit verzoek te honoreren nu verweerder gelet op de eerdere
behandeling van het verzoek om een voorlopige voorziening reeds lang
bekend was met het ingestelde beroep en hij ook ruimschoots van
tevoren op de hoogte was van de zittingsdatum, terwijl verweerder
voorts ter zitting de mogelijkheid heeft verweer te voeren bij
pleidooi.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 oktober 2002.
Eiser I was aanwezig. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen
door mr. J.Th.W. van Ravenstein en drs. R.E. van der Linde.
2. Overwegingen
Verweerder heeft zijn oordeel in het bestreden besluit dat de
correspondentie waarvan om inzage is verzocht geen betrekking heeft op
een bestuurlijke aangelegenheid gestoeld op de overweging dat het
handelen van de Staat der Nederlanden (hierna: de Staat) uit hoofde
van het aandeelhouderschap bij KPN niet kan worden gezien als de
uitoefening van een publiekrechtelijke bevoegdheid en dat de gegevens
die de overheid onder zich heeft derhalve niet vallen binnen het
toepassingsbereik van de WOB.
Verweerder heeft in dit verband overwogen dat publiekrechtelijke
controle op het functioneren van de KPN is toebedeeld aan de
Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (hierna: de OPTA)
en dat de Staat in dezen verder geen publiekrechtelijke rol is
toebedeeld in de rol van grootaandeelhouder van KPN. Dat de Staat het
recht heeft om commissarissen te benoemen maakt dit niet anders, nu de
commissarissen onafhankelijk zijn en handelen zonder last of
ruggespraak. Gelet hierop zal de Staat in de eerstvolgende algemene
vergadering van aandeelhouders zijn benoemingsrecht opgeven, aldus
verweerder.
Dat de Staat beschikt over bijzondere aandelen in KPN maakt dit
volgens verweerder evenmin anders nu prioriteitsaandelen regelmatig
voorkomen in de statuten van vennootschappen en dergelijke aandelen
ook worden gehouden door privaatrechtelijke instellingen of
natuurlijke personen. De bijzondere bevoegdheden die zijn verbonden
aan het aandeel dat de Staat houdt zijn gebaseerd op boek 2 van het
Burgerlijk Wetboek (hierna: BW) en vinden dus niet hun oorsprong in
het publiekrecht. Dat de Staat destijds een bijzonder aandeel heeft
bedongen hing daarmee samen dat in de ogen van de Staat een solide
concessie-uitvoerder nodig was in verband met het feit dat KPN in 1994
nog op belangrijke terreinen van de post en telecommunicatie de
exclusieve houder van de door de Staat bij wet verleende concessies
was. In verband met de liberalisering van de telecommunicatiemarkt is
er thans geen reden meer voor het houden van een bijzondere aandeel
door de Staat. Zolang de Staat aandeelhouder blijft van KPN zal zijn
aandeelhouderschap zijn gericht op zakelijke en marktconforme
verhoudingen tussen vennootschap en aandeelhouder. Met het oog op zijn
financieel belang blijft het bijzonder aandeel daarom voorlopig
behouden, aldus verweerder. Als bijzonder aandeelhouder moest de Staat
dan ook gedurende de voorbereidingen van de recente aandelenemissie
over meer informatie beschikken dan andere aandeelhouders. Dit hangt
ook samen met het zich committeren aan de zogeheten lock-up en de
vermelding daarvan in het prospectus.
Het feit dat de Staat met publieke middelen heeft geïnvesteerd in een
private onderneming door met ¤ 1,7 miljard te participeren in de
aandelenemissie maakt niet dat er meer dan een privaatrechtelijke
relatie tussen de Staat en KPN is. De Staat handelt hier uitsluitend
vanuit zijn financiële belang als aandeelhouder, aldus verweerder. Dat
de besteding van publieke middelen alsmede iedere andere handeling van
de Staat plaatsvindt in het kader van het publieke belang acht
verweerder niet voldoende om te kunnen oordelen dat sprake is van een
bestuurlijke aangelegenheid. Voor een interpretatie die iedere
privaatrechtelijke handeling van de overheid kwalificeert als
bestuurlijke aangelegenheid bieden de WOB en de jurisprudentie geen
aanknopingspunten volgens verweerder.
In beroep is - kort weergegeven - aangevoerd dat uit de literatuur
volgt dat het begrip bestuurlijke aangelegenheid betrekking heeft het
openbaar bestuur in de ruimste zin van het woord, zij het dat de
gevraagde informatie betrekking moet hebben op beleid van een
bestuursorgaan. In het kader van het aandeelhouderschap van de
overheid in KPN wordt onmiskenbaar beleid gevoerd door de overheid. Zo
heeft de overheid als aandeelhouder invloed op het beleid van de
onderneming. In het jaarverslag van KPN (p. 136 van de Nederlandse
versie) is te lezen dat de Staat de rechten die zijn verbonden aan een
bijzonder aandeel slechts zal uitoefenen om zijn financiële belangen
als aandeelhouder te beschermen, maar ook als het publieke belang
daarmee is gediend. De Staat als aandeelhouder heeft recentelijk ook
aantoonbaar beleid gevoerd. Zo heeft de Staat deelgenomen aan de
aandelenemissie door aankoop van aandelen tot ¤ 1,7 miljard.
De rechtbank stelt bij haar beoordeling van het geschil het volgende
voorop.
Eiser I heeft in het verzoek en in het bezwaarschrift onder zijn naam
vermeld Redactie economie NRC Handelsblad. Niet volgt daaruit dat
eiser I het verzoek deed respectievelijk bezwaar maakt namens het NRC
Handelsblad of de Redactie economie daarvan. De rechtbank zal dan ook
voorbij gaan aan het feit dat in het beroepschrift is aangegeven dat
het NRC Handelsblad een beroep op de WOB heeft gedaan, dit temeer nu
het beroep is getekend door eisers - zij het onder vermelding van
Redacteuren NRC Handelsblad - en eisers in het kader van het verzoek
om een voorlopige voorziening desgevraagd bij brief van 3 mei 2002
hebben verklaard dat zij een voorlopige voorziening hebben verzocht
als persoon.
Het primaire en het bestreden besluit zijn geadresseerd aan:
NRC Handelsblad
Redactie economie
tnv S. Alonso
Postbus 3372
1001 AD Amsterdam
Gelet op het vorenstaande houdt de rechtbank het ervoor dat verweerder
met het primaire en het bestreden besluit respectievelijk heeft
beslist op de aanvraag en het bezwaar van eiser I.
Eisers hebben in het beroepschrift niet hun woonplaats vermeld.
Evenmin valt hun woonplaats uit de onderliggende stukken af te leiden.
Wel is in het kader van het verzoek om een voorlopige voorziening
verzocht de correspondentie te sturen naar een adres in Bussum. De
rechtbank ziet in navolging van de voorzieningenrechter aanleiding dit
adres uitsluitend aan te merken als een postadres van eisers. In acht
nemende dat eiser I in zijn aanvraag onder meer een telefoonnummer met
het kengetal van Rotterdam heeft vermeld, dat een van de redacties van
het NRC Handelsblad in Rotterdam is gehuisvest en dat partijen ter
zitting hebben aangegeven prijs te stellen op een inhoudelijke
behandeling van het beroep, ziet de rechtbank aanleiding het ervoor te
houden dat eisers of in elk geval een van hen zijn woon- of
verblijfplaats heeft in Rotterdam, zodat de rechtbank, gelet op het
bepaalde in de artikelen 8:7, tweede lid, en 8:8 van de Algemene wet
bestuursrecht (hierna: Awb), bevoegd is kennis te nemen van het
beroep.
Met betrekking tot de vraag of het eiser II in zijn beroep moet worden
ontvangen, overweegt de rechtbank het volgende.
Ingevolge artikel 6:13 van de Awb kan geen beroep worden ingesteld
tegen een op bezwaar of in administratief beroep genomen besluit door
een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten geen
bezwaar te hebben gemaakt of administratief beroep te hebben ingesteld
tegen het oorspronkelijke besluit.
Nu eiser II heeft verzuimd tegen het besluit van 14 januari 2002
bezwaar te maken en de rechtbank niet is gebleken dat hem dit niet kan
worden verweten staat het bepaalde in artikel 6:13 van de Awb eraan in
de weg dat eiser II in zijn beroep kan worden ontvangen. De rechtbank
zal het beroep van eiser II dan ook niet-ontvankelijk verklaren.
Met betrekking tot het beroep van eiser I overweegt de rechtbank
vooraleerst dat het geding zich blijkens het beroepschrift beperkt tot
de handhaving van verweerders standpunt dat hij uit hoofde van de WOB
niet is gehouden stukken ter inzage te verstrekken betreffende de
uitgifte van nieuwe aandelen KPN en de fusie-onderhandelingen met
Belgacom.
De rechtbank overweegt verder het volgende.
Artikel 3 van de WOB luidt als volgt:
"1. Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten
over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of
een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame
instelling, dienst of bedrijf.
2. De verzoeker vermeldt bij zijn verzoek de bestuurlijke
aangelegenheid of het daarop betrekking hebbend document, waarover hij
informatie wenst te ontvangen.
3. Een verzoek om informatie wordt ingewilligd met inachtneming van
het bepaalde in de artikelen 10 en 11.".
Ingevolge het tweede lid van artikel 5 van de WOB vindt een gehele of
gedeeltelijke afwijzing van een schriftelijk verzoek om informatie
schriftelijk plaats. In geval van een mondeling verzoek vindt een
afwijzing schriftelijk plaats, indien de verzoeker daarom vraagt. De
verzoeker wordt op deze mogelijkheid gewezen.
Het nadere standpunt van verweerder ter zitting dat het verzoek van 23
november 2001 niet als een verzoek als bedoeld in artikel 3, eerste
lid, van de WOB kan worden aangemerkt omdat dit te ongespecificeerd is
verwerpt de rechtbank. Uit het systeem van de WOB en hetgeen in de
parlementaire geschiedenis is overwogen is voor het in behandeling
nemen van een verzoek als bedoeld in voornoemde bepaling voldoende dat
de bestuurlijke aangelegenheid wordt vermeld in de aanvraag en kan
niet van de aanvrager worden verlangd dat hij specifieke documenten in
zijn verzoek om informatie noemt.
Het besluit van 14 januari 2001 is materieel te duiden als een
afwijzing van het verzoek van 23 november 2001. Die beslissing is dan
ook op rechtsgevolg gericht. De daarin opgenomen motivering dat het
verzoek niet ziet op een bestuurlijke aangelegenheid, daar de relatie
tussen KPN en de Staat een zuiver privaatrechtelijke is, maakt dit
niet anders. Dit bestuurlijke rechtsoordeel resulteert immers in een
afwijzing van het verzoek dat door eiser I wel degelijk als een
verzoek als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de WOB is
aangemerkt, terwijl niet voorshands kan worden geoordeeld dat het
verzoek niet ziet op een bestuurlijke aangelegenheid of dat verweerder
niet bevoegd zou zijn een beslissing op die aanvraag te nemen. Nu
verweerder in het bestreden besluit zijn eerdere standpunt heeft
herhaald houdt de rechtbank het er voor dat verweerder met het
bestreden besluit kennelijk heeft beoogd het bezwaar ongegrond te
verklaren. De rechtbank zal het bestreden besluit aldus lezen.
Met betrekking tot de vraag of het bezwaar tegen het primaire besluit terecht ongegrond is verklaard, overweegt de rechtbank als volgt.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder b, van de WOB wordt verstaan
onder bestuurlijke aangelegenheid: een aangelegenheid die betrekking
heeft op beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de
voorbereiding en de uitvoering ervan.
In de parlementaire geschiedenis van de WOB (TK 1986-1987, 19 859, nr.
3, p. 24) komt naar voren dat de wetgever voor ogen heeft gestaan dat
voor publiekrechtelijke diensten, bedrijven en instellingen, die onder
ministers ressorteren, aangenomen wordt dat zij onder de werking van
de WOB vallen, tenzij dit anders is geregeld en dat voor
privaatrechtelijke diensten, bedrijven en instellingen het
tegenovergestelde geldt; daar wordt uitgegaan van hun
onafhankelijkheid van ministers, andere regelingen voorbehouden.
Voorts is in dit verband in de wetsgeschiedenis (TK 1986-1987, 19 859,
nr. 9, p. 9) overwogen dat op de hoofdregel dat organen die belast
zijn met een publieke taak onder het regime van de WOB gebracht dienen
te worden uitzondering gemaakt zou kunnen worden ingeval sprake is van
een zelfstandige bedrijfsvoering gericht op een bedrijfsmatige aanpak.
Daarbij is met betrekking tot onder meer de verzelfstandiging van de
PTT overwogen dat in dat geval het leveren van een product en
dienstverlening voorop staat en het voorhanden zijn van een goede
klachten- en consumentengeschillenregeling voor de afnemers in de
directe relatie tot een dergelijk bedrijf een beter instrument dan de
WOB vormt.
Anders dan het Staatsbedrijf der Posterijen, Telegrafie en Telefonie
is het krachtens artikel 2 van de Machtigingswet Koninklijke PTT
Nederland NV door de Minister van Verkeer en Waterstaat - voor wat
betreft de financiële afwikkeling in samenwerking met verweerder -
opgerichte KPN een privaatrechtelijke onderneming. De KPN kan dan ook
niet worden aangemerkt als een dienst, bedrijf of instelling die valt
onder de werking van de WOB.
Uit het vorenstaande moet naar het oordeel van de rechtbank worden
afgeleid dat die documenten omtrent besluitvorming inzake KPN die de
Staat onder zich heeft geen bestuurlijke aangelegenheid betreffen
voorzover die bij verweerder worden opgevraagd als vertegenwoordiger
van de Staat in zijn hoedanigheid van aandeelhouder van KPN. Dat het
hier gaat om een bedrijf waarvan de Staat zelf aandeelhouder is, doet
daar naar het oordeel van de rechtbank niet aan af. Evenmin doet daar
aan af hetgeen het Hof van Justitie van de EG in zijn door eisers
overgelegde uitspraak van 4 juni 2002, C-503/99, heeft overwogen.
Daarmee is naar het oordeel van de rechter echter geenszins gegeven dat die documenten die verweerder onder zich heeft niet tevens (geheel of ten dele) betrekking kunnen hebben op beleid van een bestuursorgaan, in casu verweerder zijnde een van Onze Ministers als bedoeld in artikel 1a, eerste lid, aanhef en onder a, van de WOB.
De rechtbank overweegt in dit verband dat in de wetgeschiedenis (TK
1986-1987, 19859, nr. 3, p. 9 en nr. 6, p. 25) voorts uitdrukkelijk
naar voren komt dat in het informatiestelsel van de WOB mogelijk is
dat een bepaald document in het kader van het ene verzoek om
informatie bestuurlijk relevant is, maar in het kader van een ander
niet.
De rechtbank is van oordeel dat het besluit van de Staat om ¤
1,7 miljard aan aandelen te kopen niet uitsluitend kan worden
aangemerkt als een beslissing die de Staat in de hoedanigheid van
aandeelhouder van KPN neemt. De rechtbank acht in dit verband mede van
belang dat het hier gaat om een besluit om publieke middelen in een
bedrijf te investeren. Een en ander moet blijkens hetgeen van de zijde
van verweerder ter zitting is gesteld als uitvoering van de Nota
deelnemingenbeleid Rijksoverheid, die in november 2001 naar de Tweede
Kamer is verzonden, worden aangemerkt. Er is derhalve politieke en
bestuurlijke besluitvorming nodig alvorens de Staat die middelen kan
aanwenden. Pas nadat deze middelen daadwerkelijk zijn aangewend voor
de aanschaf van aandelen in KPN ontrekken die middelen, die zijn
omgezet in aandelen KPN, zich - behoudens politieke verantwoording
achteraf - aan het publieke domein. Dat verweerder stelt dat de
participatie in de aandelenemissie van eind 2001 voortkomt uit goed
aandeelhouderschap kan hier niet aan afdoen. Die motivering zegt
uitsluitend iets over de beleidsafwegingen die Onze Ministers hebben
gemaakt. De verwijzing door verweerder naar de uitspraak van de
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 26 april 2001,
gepubliceerd in AB 2001/410, treft dan ook geen doel daar de term
bestuurlijke aangelegenheid niet zo nauw moet worden uitgelegd dat die
term uitsluitend ziet op beleid dat resulteert of kan resulteren in
het in het leven roepen van een publiekrechtelijk rechtsgevolg.
De voorbereiding en uitvoering van de aanschaf van nieuwe aandelen vanwege de Staat in 2001 ruim na de beursgang acht de rechtbank dan ook wel degelijk een bestuurlijke aangelegenheid als bedoeld in artikel 3, eerste lid, in verbinding met artikel 1, aanhef en onder b, van de WOB, welke mede valt onder verantwoordelijkheid van verweerder.
Inzake de fusie-onderhandelingen tussen KPN en Belgacom moet de
rechtbank op grond van de zojuist weergegeven beoordelingsmaatstaf
concluderen dat verweerder op goede gronden tot zijn oordeel is
gekomen dat het hier niet een bestuurlijke aangelegenheid betreft. De
stelling van eiser I ter zitting dat het mislukken van de
fusieonderhandelingen (mede) heeft geleid tot de aandelenemissie is in
dit verband onvoldoende om te kunnen concluderen dat de Staat bij die
onderhandelingen tussen KPN en Belgacom meer dan uitsluitend een rol
heeft gehad dan als aandeelhouder van KPN.
Gelet op het vorenstaande zal de rechtbank het beroep gegrond
verklaren en het bestreden besluit vernietigen voor zover dit ziet op
de gehandhaafde weigering tot inzage in de documenten die zien op de
voorbereiding en uitvoering van de aanschaf van nieuwe aandelen
vanwege de Staat in 2001.
Verweerder zal bij het nemen van een nieuwe beslissing op bezwaar
alsnog een afweging moeten maken of toepassing van het bepaalde in
artikel 3, derde lid, van de WOB dient te resulteren in het verlenen
van inzage in de documenten die zien op de voorbereiding en uitvoering
van de aanschaf van nieuwe aandelen vanwege de Staat in 2001.
De rechtbank is niet gebleken van kosten waarop een veroordeling in de
proceskosten betrekking kan hebben.
3. Beslissing
De rechtbank,
recht doende:
verklaart het beroep van eiser II niet-ontvankelijk,
verklaart het beroep van eiser I gegrond,
vernietigt het bestreden besluit uitsluitend voor zover dit ziet op de
gehandhaafde weigering tot inzage in de documenten die zien op de
voorbereiding en uitvoering van de aanschaf van nieuwe aandelen
vanwege de Staat in 2001,
bepaalt dat verweerder met inachtneming van deze uitspraak een nieuwe
beslissing op het bezwaar van eiser I neemt inzake het vernietigde
deel van het bestreden besluit,
bepaalt dat de Staat aan eiser I het door hem betaalde griffierecht
van ¤ 218 vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.C. Gerritse.
De beslissing is, in tegenwoordigheid van mr. drs. R. Stijnen als
griffier, uitgesproken in het openbaar op 14 oktober 2002.
De griffier: De rechter:
Afschrift verzonden op:
Belanghebbenden - onder wie in elk geval eisers worden begrepen - en
verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019,
2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het
beroepschrift bedraagt zes weken en vangt aan met ingang van de dag na
die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.
Terug naar boven