Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

CWI en ontslagzaken
De toets aan de herplaatsingsverplichting van werkgevers bij ontslagvergunning voor oudere werknemers

Inspectie Werk en Inkomen CWI en ontslagzaken

Aan deze rapportage werkten mee:
Dhr. mr. drs. Th.H.M. Ebben
Dhr. drs. A.H. Huikeshoven
Dhr. mr. A.H.W.Th. Staphorst

R02/17, oktober 2002
ISSN 1383-8733
ISBN 90-5079-024-0

Inspectie Werk en Inkomen CWI en ontslagzaken

Voorwoord

Deze IWI-rapportage belicht een onderdeel van de wijze waarop de Centrale organisatie voor werk en inkomen vorm (CWI) geeft aan haar taak om te beslissen over ontslagvergunningen. De CWI beoordeelt bij ontslagaanvragen om bedrijfseconomische redenen, ook ten aanzien van oudere werknemers, onder andere of de werkgever die de ontslagvergunning aanvraagt, zich voldoende heeft ingespannen om de werknemer voor het arbeidsproces te behouden.

De inspectie heeft bezien of de CWI dit terecht vergt van werkgevers, en hoe de uitvoerings- praktijk van de CWI op dit punt ten aanzien van oudere werknemers in zijn werk gaat.

De uitkomsten van dit onderzoek zijn neergelegd in dit rapport.

Mr. L.H.J. Kokhuis
Inspecteur-generaal

3 Inspectie Werk en Inkomen CWI en ontslagzaken

Inhoud

Samenvatting 7

1 Inleiding 9


2 Uitvoering van de ontslagtaak 11
2.1 Historisch kader 11 2.2 Juridisch kader ontslagtaak CWI 11 2.3 Afdeling Juridische Zaken 13 2.4 Systeem van CWI voor uitvoering van de ontslagtaak 13 2.5 Bevindingen Inspectie Werk en Inkomen 16

3 Uitkomsten van het onderzoek 21 3.1 Algemeen 21 3.2 Aanpak collectief ontslag KPN 22 3.3 Bevindingen Inspectie Werk en Inkomen 24

4 Oordeel 27

5 Reactie CWI 29
Lijst van afkortingen 30

Publicaties van de Inspectie Werk en Inkomen 31

5 Inspectie Werk en Inkomen CWI en ontslagzaken

Samenvatting

Sinds 1 januari 2002 is de uitvoering van artikel 6 van het Buitengewoon Besluit Arbeidsver- houdingen 1945 (BBA) opgedragen aan de Centrale organisatie werk en inkomen (CWI); op grond van artikel 6 BBA dient de CWI te beslissen over het verlenen van toestemming voor het opzeggen van een arbeidsverhouding door een werkgever. Deze taak wordt kortheidshalve de ontslagtaak genoemd. De ontslagtaak wordt bij de CWI uitgevoerd door de afdeling Juridische Zaken.

De Inspectie Werk en Inkomen (IWI) heeft begin juni 2002 besloten om een onderzoek in te stellen naar een onderdeel van de uitvoering van de ontslagtaak. Het onderzoek van de inspec- tie is beperkt tot ontslagaanvragen voor oudere werknemers om bedrijfseconomische redenen, tot de vraag of de CWI terecht van werkgevers eist dat zij zich inspannen om ontslag van een werknemer zo veel mogelijk te voorkomen, en tot de vraag hoe de CWI bij de behandeling van aanvragen van een ontslagvergunning toetst op deze inspanningsverplichting (die ook wel her- plaatsingsverplichting wordt genoemd). Bij dit onderzoek is tevens betrokken de besluitvorming van de CWI over een aantal ontslagaanvragen die door het concern Koninklijke KPN N.V. (KPN) in het begin van 2002 bij de CWI zijn ingediend, dit naar aanleiding van een verzoek van de voorzitter van de Raad van bestuur van de CWI.

De inspectie concludeert dat de CWI bij de behandeling van ontslagaanvragen terecht een toets hanteert op inspanningen van de werkgever om de werknemer zo veel mogelijk in het arbeidsproces te houden. Deze toets maakt onderdeel uit van de discretionaire bevoegdheid van de CWI, die gelegen is in de artikelen 3:1, 4:1 en 4:2 van het Ontslagbesluit en vindt zijn grond in de toelichting bij het Ontslagbesluit. De verplichting van de werkgever om ontslag zo veel mogelijk te voorkomen kan ook als een zelfstandige rechtsplicht voor de werkgever worden gezien, die zijn grondslag heeft in het goed werkgeverschap (artikel 7:611 Burgerlijk Wetboek (BW)).

De manier waarop de CWI de toetsing aan de inspanningsverplichting beleidsmatig invult, is volgens de inspectie rechtmatig, want in overeenstemming met het Ontslagbesluit en met de bedoelingen van die regelgeving, voor zover kenbaar uit de toelichting erbij, en niet in strijd met algemene rechtsbeginselen of algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De CWI geeft blijk van een juiste proportionele benadering van het hanteren van de inspanningsverplichting.

De inspectie heeft niet waargenomen dat de ontslagaanvragen van KPN anders zijn behandeld dan die van andere werkgevers. Voor wat betreft de toets aan de inspanningsverplichting heeft de CWI, voor zover de inspectie heeft kunnen waarnemen, bij de behandeling van aanvragen van KPN dezelfde beleidsmatige eisen gesteld als bij aanvragen van andere werkgevers.

De inspectie tekent hierbij nog het volgende aan. De CWI is op 1 januari 2002 ontstaan uit onder meer achttien autonome regionale besturen voor de Arbeidsvoorziening, waarvan de regionale directeuren elk op eigen wijze gebruik konden maken van hun discretionaire bevoegd- heden. De CWI heeft als bevoegd bestuursorgaan al een aantal maatregelen genomen om te komen tot een uniforme uitvoering, en is daarmee ook verder nog doende. Teneinde te komen tot de waarborgen voor een uniforme uitvoering en gelijke behandeling van gelijke gevallen, zal de CWI nadere maatregelen moeten treffen, waarvan de bekendmaking van gemaakte beleids- keuzes en het opstellen en beschikbaar stellen van interne werkinstructies voorbeelden zijn. De inspectie vertrouwt dat de CWI deze waarborgen tot stand brengt.

7 Inspectie Werk en Inkomen CWI en ontslagzaken

1 Inleiding




Met de inwerkingtreding van de Wet Structuur uitvoering werk en inkomen (SUWI) en de Invoeringswet SUWI op 1 januari 2002 is een verandering geformaliseerd in de uitvoering van het beleidsterrein Werk en Inkomen. De CWI is door SUWI ingesteld. Een van de taken van de CWI is de uitvoering van artikel 6 van het Buitengewoon Besluit Arbeidsverhoudingen 1945 (BBA), op grond waarvan de CWI dient te beslissen over het verlenen van toestemming voor
1 het opzeggen van een arbeidsverhouding door een werkgever.1 Deze taak wordt kortheidshalve Vergelijk artikel 21, de ontslagtaak genoemd. De ontslagtaak wordt bij de CWI uitgevoerd door de afdeling onderdeel h, SUWI. Juridische Zaken.

IWI heeft begin juni 2002 besloten om een onderzoek in te stellen naar een onderdeel van de uitvoering van de ontslagtaak. De aanleiding voor dit besluit was een verzoek van de voorzitter van de Raad van bestuur van de CWI van 22 mei 2002 om te bezien tot hoever de discretio- naire bevoegdheid reikt van de CWI bij de uitvoering van de ontslagtaak, en hoe de CWI daar- mee is omgegaan meer in het algemeen én bij de besluitvorming over een aantal ontslagaan- vragen van KPN in de eerste helft van 2002 in het bijzonder. De inspectie nam haar besluit ook vanwege de belangstelling die doorgaans vanuit de Tweede Kamer wordt getoond voor de uit- voering van de ontslagtaak, en die ook al had geleid tot Kamervragen over het collectief ontslag bij KPN.

In dit rapport wordt eerst het juridisch kader beschreven van de ontslagtaak en hoe de CWI dat in het systeem van de uitvoering heeft vervat, voordat het dossieronderzoek en de uitkom- sten daarvan worden beschreven.

Het onderzoek
Het onderzoek van de inspectie is beperkt tot ontslagaanvragen voor oudere werknemers om bedrijfseconomische redenen, tot de vraag of de CWI terecht van werkgevers eist dat zij zich inspannen om ontslag van een werknemer zo veel mogelijk te voorkomen, en tot de vraag hoe de CWI bij de behandeling van aanvragen van een ontslagvergunning toetst op deze inspan- ningsverplichting (die ook wel herplaatsingsverplichting wordt genoemd).

Doel van het onderzoek is vast te stellen:
* de juistheid van de beleidsregels van de CWI betreffende de uitvoering van de ontslagtaak met betrekking tot oudere werknemers;
* of de CWI het BBA en andere regels betreffende de uitvoering van de ontslagtaak met betrek- king tot oudere werknemers juist, tijdig en volledig heeft vastgelegd in werkinstructies;
* hoe de CWI deze werkinstructies toepast ten aanzien van de categorie oudere werknemers (werknemers van 55 jaar en ouder);
* of de CWI terecht toetst aan een verplichting van de werkgever om werknemers zo veel mogelijk aan de slag te houden;
* in welke gevallen de CWI aanleiding ziet om aanvragen tot collectief ontslag centraal af te han- delen;

* hoe de CWI daarbij met name omgaat met de verplichting gelijke gevallen gelijk te behandelen, en of deze gelijke behandeling ook heeft plaatsgehad ten aanzien van KPN.

Het onderzoek is uitgevoerd in twee delen. In de eerste plaats is een deskresearch uitgevoerd, te weten de beoordeling van de door de CWI opgestelde verantwoording alsmede de vertaling van wet- en regelgeving en beleidsregels in een handboek of werkinstructies (opzet van de beheersing). Tevens zijn documenten bestudeerd over de organisatie van de ontslagtaak in het algemeen en over de behandeling van de ontslagaanvragen van KPN. In de tweede plaats heeft een dossieronderzoek plaatsgehad in een deelwaarneming van 32 dossiers (bestaan en werking van de beheersing). Tijdens het onderzoek zijn interviews gehou- den met de landelijk manager van de afdeling Juridische Zaken en zijn medewerkers op centraal niveau van de CWI en met hoofden van een aantal Juridische Zaken-locaties op decentraal niveau van de CWI.

9 Inspectie Werk en Inkomen CWI en ontslagzaken

Opbouw rapport
In hoofdstuk twee is de uitvoering van de ontslagtaak beschreven. Hierin komt aan de orde het historisch kader van de ontslagtaak, een beschrijving van de afdeling Juridische Zaken, het juri- disch kader voor de uitvoering van de ontslagtaak, en de opzet van het systeem voor de uitvoe- ring. Dat systeem bestaat ten eerste in de vertaling van wet- en regelgeving in instructies voor de uitvoering, en ten tweede in de beschrijving van het proces van aanvraag tot beschikking, aan de hand van de werkinstructie voor de verwerking van ontslagaanvragen. In hoofdstuk drie zijn de uitkomsten beschreven van het onderzoek naar de werking van het systeem van uitvoering van de ontslagtaak, verbijzonderd naar ontslag wegens bedrijfseconomi- sche redenen en de eis van de CWI inzake de inspanningen van de werkgever tot herplaatsing van de werknemer. In dit hoofdstuk wordt ook ingegaan op de manier waarop de CWI is omgegaan met de ontslagaanvragen van KPN in het kader van het in 2001 door KPN aangekon- digde en in 2002 geëffectueerde collectief ontslag. In hoofdstuk vier is het oordeel van de inspectie opgenomen. Het rapport wordt afgesloten door hoofdstuk vijf, waarin de reactie van de CWI is opgenomen met een nawoord van IWI.

Voor het onderzoek en het schrijven van het rapport is gebruik gemaakt van verschillende documenten, dossiers en de vragen in de vragenbibliotheek Arcos-brievensysteem. Dit materi- aal is in afzonderlijke documenten vastgelegd.

10 Inspectie Werk en Inkomen CWI en ontslagzaken

2 De uitvoering van de ontslagtaak





2.1 Historisch kader

De uitvoering van artikel 6 BBA kent een lange historie, van 1945 tot nu. De bevoegdheid om toestemming te verlenen voor de opzegging van een arbeidsverhouding was vanaf 1 januari 2 1991 tot 1 januari 1999 toegekend aan de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Besluit houdende toepassing van (SZW). Deze heeft zijn bevoegdheid gedelegeerd aan de regionale directeuren van de Arbeids- artikel 6, derde en vierde lid, BBA
1945 van 20 december 1990, voorzieningsorganisatie, aanvankelijk 28, sinds 1997 achttien in getal.2 Bij de uitvoering van deze Stcrt. 252, in 1993 vervangen bevoegdheid dienden zij de regels, neergelegd in de delegatiebesluiten van SZW, in acht te door het Delegatiebesluit 1993,
Stcrt. 11. nemen.

Door de inwerkingtreding van de Wet flexibiliteit en zekerheid op 1 januari 1999 droeg artikel 6 BBA de ontslagtaak direct op aan de regionale directeuren van de Arbeidsvoorzienings- organisatie (attributie). Met ingang van die datum werd het Delegatiebesluit 1993 vervangen door het Ontslagbesluit; daarin werd een aanzienlijk deel van de regels uit het Delegatiebesluit 1993 ongewijzigd overgenomen, maar ook een aantal vernieuwingen werd doorgevoerd, die voornamelijk betrekking hebben op verkorting van de behandelingsduur van aanvragen, met name de invoering van de zogeheten verkorte procedure.

Iedere regionale directeur van de Arbeidsvoorzieningsorganisatie was een afzonderlijk bestuurs- orgaan. Dit leidde ertoe dat er in de achttien regio's niet altijd gelijk werd omgegaan met de uit- voering van de ontslagtaak, hetgeen mede kon gebeuren door de onafhankelijkheid van de regio- nale directies van de Arbeidsvoorzieningsorganisatie ten opzichte van het Centrale Bestuur van de Arbeidsvoorzieningsorganisatie voor deze taak, gezien de attributie aan de regionale direc- teuren van de Arbeidsvoorzieningsorganisatie. De algemene directie van de Arbeidsvoorzienings- organisatie vervulde voor de regionale directeuren van de Arbeidsvoorzieningsorganisatie bij de uitvoering van de ontslagtaak slechts een adviserende en faciliterende rol.

3 Sinds 1 januari 2002 is de uitvoering van de ontslagtaak door artikel 6 BBA toegeschreven aan Artikel 3, vijfde lid, SUWI. de CWI. De Raad van bestuur van de CWI is het verantwoordelijk bestuursorgaan.3

2.2 Juridisch kader ontslagtaak

Algemeen Het juridisch kader van de ontslagtaak wordt in de eerste plaats gevormd door het BBA en het Ontslagbesluit. Daarnaast is ook andere wet- en regelgeving van belang voor de uitvoering van de ontslagtaak, zoals de Algemene wet bestuursrecht (Awb), SUWI en lagere regelgeving, met name het Besluit werkgebieden CWI en het Mandaatbesluit CWI. Tevens wordt de uitvoering genormeerd door de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (voor zover niet gecodifi- ceerd in de Awb). Voorts gaat voor het handelen van de CWI een normerende werking uit van uitspraken van de Nationale ombudsman, die beoordeelt of een bestuursorgaan zich in een bepaalde aangelegenheid al dan niet behoorlijk heeft gedragen, en van rechterlijke uitspraken inzake civiele schadeclaims tegen de CWI (wegens onrechtmatige overheidsdaad).4 Ook kunnen uitspraken van kantonrechters in ontbindingsprocedures richtinggevend zijn voor de CWI voor de uitleg van de regelgeving.

4 Tot dusverre zijn hoofdzakelijk vonnissen van rechtbanken aangetroffen. Gezien het feit dat de rechter niet rechtspreekt bij wijze van algemene verorde- ning (artikel 12 Wet Algemene Bepalingen), en dat er ook geen duidelijke lijn in deze lagere jurisprudentie zit, terwijl het ook gaat om slechts een klein aantal vonnissen, moet aan deze lagere jurisprudentie niet dezelfde rechtsvormende kracht worden toegekend als aan uitspraken van de Hoge Raad.

11 Inspectie Werk en Inkomen CWI en ontslagzaken

Schriftelijke procedure
De loop van de procedure voor het aanvragen van een ontslagvergunning via de CWI is beschreven in paragraaf 2 van het Ontslagbesluit. Het is een voornamelijk schriftelijke proce- dure, die uitmondt in het verlenen of weigeren van een vergunning om een arbeidsverhouding rechtens op te zeggen.

Maatstaf beoordelen ontslagaanvraag om bedrijfseconomische redenen Volgens artikel 3:1 Ontslagbesluit beoordeelt de CWI of het voorgenomen ontslag redelijk is; daarbij neemt de CWI de mogelijkheden en belangen van de betrokken werkgever en werkne- mer in aanmerking, en (voor wat betreft ontslag wegens bedrijfseconomische redenen) andere belangen voor zover de artikelen 4:1 tot en met 4:5 Ontslagbesluit dit inhouden.

De toetsingsmaatstaf wordt voor een ontslagaanvraag om bedrijfseconomische redenen nader uitgewerkt in artikel 4:1 van het Ontslagbesluit. Wanneer een werkgever toestemming vraagt aan de CWI om een of meer werknemers wegens bedrijfseconomische redenen te mogen ont- slaan, moet hij met name aannemelijk maken dat er sprake is van een bedrijfseconomische noodzaak en dat een of meer arbeidsplaatsen dienen te vervallen. Hoe de werkgever dit aanne- melijk dient te maken, en hoe de CWI deze aannemelijkheid moet toetsen, is niet in regel- geving vastgelegd.

Als hoofdcriterium voor de selectie van die werknemers, die ontslagen zullen worden nadat is vastgesteld dat hun arbeidsplaatsen zijn vervallen, geldt het dienstjarenbeginsel (ook: anciënni- teitsbeginsel): per categorie uitwisselbare functies van de bedrijfsvestiging dienen de werkne- mers met het kortste dienstverband het eerst voor ontslag in aanmerking te worden gebracht. Dit criterium is van algemene strekking en is in beginsel van toepassing op alle ontslagen om bedrijfseconomische redenen. Er zijn echter uitzonderingen. Ingeval van een ontslag van tien werknemers of meer (dus ook bij een collectief ontslag in de zin van de Wet melding collectief ontslag, dat ontslag van twintig werknemers of meer betreft) behoeft niet het dienstjarenbegin- sel als hoofdcriterium te worden gebruikt, maar kan een combinatie worden toegepast van het dienstjarenbeginsel en het afspiegelingsbeginsel: het dienstjarenbeginsel wordt dan gehanteerd per leeftijdsgroep, zodanig dat de leeftijdsopbouw van de voor ontslag voorgedragen werkne- mers een afspiegeling vormt van de leeftijdsopbouw van het personeelsbestand. Dit gecombi- neerde criterium wordt alleen gehanteerd als de werkgever dat wenst. Hierbij worden als leef- tijdsgroepen aangehouden de groepen van vijftien tot en met 24 jaar, van 25 tot en met 34 jaar, van 35 tot en met 44 jaar, van 45 tot en met 54 jaar, en groepen van 55 jaar en ouder. Bij de toepassing van dit criterium komt de onderlinge verhouding van het aantal werknemers dat per leeftijdsgroep voor ontslag in aanmerking wordt gebracht, voor zover mogelijk overeen met de onderlinge verhouding van het aantal werknemers in elk van de leeftijdsgroepen binnen de hele bedrijfsvestiging. Zo kan worden bereikt dat de afvloeiing plaatsvindt naar evenredigheid van de omvang van het personeelsbestand in de leeftijdsklassen. Dit alles is vastgelegd in artikel 4:2 van het Ontslagbesluit.

De toelichting op artikel 4:1 van het Ontslagbesluit stelt dat het voldoende is, dat de werkge- ver aannemelijk maakt dat een doelmatige bedrijfsvoering het verval van arbeidsplaatsen met zich meebrengt en dat personeelsverloop of overplaatsing (die in de toelichting ook herplaat- sing wordt genoemd) geen oplossing bieden.

Geen bezwaar en beroep; andere rechtsbescherming Er bestaat voor belanghebbenden geen mogelijkheid tot het instellen van bezwaar en beroep. Besluiten op grond van artikel 6 BBA zijn door artikel 8:5 Awb en de daarbij horende negatieve lijst daarvan uitgesloten. Wel is het mogelijk voor een belanghebbende om een klacht in te dienen bij de CWI en de Nationale ombudsman of een rechterlijke procedure te starten wegens onrechtmatige (overheids)daad om vergoeding te eisen van schade die het gevolg is van een verkeerde beslissing van de CWI.

12 Inspectie Werk en Inkomen CWI en ontslagzaken

2.3 Afdeling Juridische Zaken

De afdeling Juridische Zaken is een aparte afdeling van de CWI-organisatie. Zij valt onder de verantwoordelijkheid van de directeur uitvoering van de Raad van bestuur. Onder de aansturing van de directeur en adjunct-directeur uitvoering fungeert de landelijk manager Juridische Zaken als hoofd van de afdeling Juridische Zaken; hij stuurt de hele afdeling Juridische Zaken aan en heeft de leiding over de stafafdeling beleid. De landelijk manager Juridische Zaken wordt onder- steund door een adjunct-manager Juridische Zaken, die tevens hoofd is van de afdeling kennis- centrum en procedures.

Onder de landelijk manager Juridische Zaken ressorteren zes districten, die ieder worden aan- gestuurd door een districtshoofd, ook aangeduid als hoofd Juridische Zaken. Ieder hoofd stuurt daarbij een eigen vestiging aan. Over de zes districten zijn nog tien uitvoeringslocaties verdeeld, die ieder worden aangestuurd door een coördinator Juridische Zaken, zodat er zestien plaatsen zijn, waar de ontslagtaak wordt uitgevoerd. De personeelsomvang van de afdeling Juridische Zaken bedraagt 235 formatieplaatsen.

De CWI behandelt enkele tienduizenden ontslagaanvragen per jaar. Een aanzienlijke groei wordt verwacht en is thans reeds voor de CWI waarneembaar. In het bedrijfsplan CWI 2002 wordt voor 2002 uitgegaan van 46.000 ingediende ontslagaanvragen. De CWI gaat nu voor

vrijdag 22 november 2002