Uitspraak Hoge Raad LJN-nummer: AE7652 Zaaknr: 1357
Bron: Hoge Raad der Nederlanden 's-Gravenhage
Datum uitspraak: 22-11-2002
Datum publicatie: 2-12-2002
Soort zaak: civiel - civiel overig
Soort procedure: cassatie
Nr. 1357
Hoge Raad der Nederlanden
Derde Kamer
22 november 2002
AB
Arrest
in de zaak van
1. ,
waarvan de zetel is gevestigd te ,
2. ,
wonende te ,
3. ,
wonende te ,
eisers tot cassatie,
advocaat: mr. J.G. de Vries Robbé,
tegen
het Hoogheemraadschap van de Alblasserwaard en de Vijfheerenlanden,
waarvan de zetel is gevestigd te Gorinchem,
verweerder in cassatie,
advocaat: mr. H.A. Groen.
1. Geding in feitelijke instantie
1.1. Verweerder in cassatie (hierna: het Hoogheemraadschap) heeft bij
exploit van 6 april 2001 eisers tot cassatie (hierna: c.s.)
doen dagvaarden voor de Arrondissementsrechtbank te Dordrecht en ten
behoeve van de verbetering van de noordelijke Merwededijk
(Sliedrecht-Centrum), van dijkpaal tot dijkpaal , door het
Klein Diep, vanaf de Westerstraat tot aan de Baanhoek, met bijkomende
werken, in de gemeente Sliedrecht, onder meer gevorderd, voor zover in
cassatie nog van belang, bij vervroeging uit te spreken ingevolge
titel II (artikel 62 e.v.) van de Onteigeningswet juncto artikel 27
van de Wet op de waterkering de onteigening ten name van het
Hoogheemraadschap van een in het exploit van dagvaarding nader
omschreven deel ter grootte van 15.40 are van een onroerende zaak
bestaande uit garage, opslag, water en schuren, gelegen in de gemeente
Sliedrecht, waarvan eisers tot cassatie onder 2 en 3, elk voor de
onverdeelde helft, zijn aangewezen als eigenaren en een in het exploit
van dagvaarding nader omschreven onroerende zaak met een grootte van
4.73 are, bestaande uit erf en water, gelegen in de gemeente
Sliedrecht, waarvan eisers tot cassatie onder 2 en 3, elk voor de
onverdeelde helft, als eigenaren zijn aangewezen, alsmede de
vaststelling van de aan c.s. toekomende schadeloosstellingen.
1.2. Na bij vonnis van 4 juli 2001 eiseres tot cassatie onder 1 in
haar hoedanigheid van huurster van de hiervoor bedoelde percelen als
interveniënte in de procedure te hebben toegelaten, heeft de Rechtbank
bij het thans bestreden vonnis van 21 november 2001, voorzover in
cassatie nog van belang, de gevorderde onteigening vervroegd
uitgesproken, de aan c.s. uit te keren voorschotten bepaald en
drie deskundigen en een rechter-commissaris benoemd. Het vonnis is aan
dit arrest gehecht.
2. Geding in cassatie
2.1. c.s. hebben tegen het vonnis van 21 november 2001 beroep
in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest
gehecht en maakt daarvan deel uit.
2.2. Het Hoogheemraadschap heeft geconcludeerd tot verwerping van het
cassatieberoep.
2.3. c.s. hebben hun standpunt schriftelijk doen toelichten
door hun advocaat en mr. J.A.M.A. Sluysmans. Daarbij is onderdeel 3
van het middel van cassatie ingetrokken. Het Hoogheemraadschap heeft
zijn standpunt schriftelijk doen toelichten door zijn advocaat. De
advocaat van c.s. en mr. J.A.M.A. Sluysmans hebben
gerepliceerd. De advocaat van het Hoogheemraadschap heeft
gedupliceerd.
2.4. De Advocaat-Generaal J.W. Ilsink heeft op 9 augustus 2002
geconcludeerd tot verwerping van het beroep. De advocaat van
c.s. en mr. J.A.M.A. Sluysmans hebben schriftelijk gereageerd op de
conclusie.
3. Beoordeling van het middel
3.1. c.s. hebben zich tegen de vordering tot onteigening
verweerd met het betoog dat het werk waarvoor onteigend wordt, niet
kan worden uitgevoerd en de onteigening niet mag worden uitgesproken
voordat een milieu-effectbeoordeling overeenkomstig de eisen van de
Richtlijn 85/337 EEG betreffende de milieu-effectbeoordeling van
bepaalde openbare en particuliere projecten (hierna: de MER-richtlijn)
heeft plaatsgevonden. Reeds eerder, en wel in het kader van de
bestuursrechtelijke toetsing van het op 26 september 1994 door de
gemeenteraad van Sliedrecht vastgestelde bestemmingsplan "Partiële
herziening bestemmingsplannen in het kader van de dijkversterking",
dat de planologische basis biedt voor het werk waarvoor onteigend
wordt, hebben c.s. betoogd dat de dijkverbetering waarvoor
thans onteigend wordt niet tot stand kan komen alvorens er een
milieu-effectbeoordeling overeenkomstig de eisen van de MER-richtlijn
heeft plaatsgevonden, maar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad
van State (hierna: de Afdeling) heeft bij uitspraak van 20 oktober
1997 (AB 1998, 62) dit betoog verworpen en het beroep van c.s.
tegen het besluit van Gedeputeerde staten van Zuid-Holland waarbij aan
het bestemmingsplan goedkeuring werd verleend, ongegrond verklaard. De
Afdeling verwierp daarbij het standpunt van c.s. dat de
MER-richtlijn op onjuiste wijze in de Nederlandse wetgeving (het
Besluit milieu-effectrapportage 1994, hierna: het MER-besluit 1994) is
geïmplementeerd. c.s. hebben in het geding voor de Rechtbank
betoogd dat de beslissing van de Afdeling onjuist is, dat hun hiervoor
bedoelde standpunt inmiddels door de Europese Commissie wordt gedeeld
en dat de Rechtbank de gevorderde onteigening moet afwijzen of,
alvorens tot toewijzing te kunnen overgaan, prejudiciële vragen dient
voor te leggen aan het Hof van Justitie van de Europese
Gemeenschappen.
3.2. Nadat partijen vonnis hadden gevraagd heeft de Rechtbank, naar
zij in haar vonnis vermeldt, ambtshalve kennis genomen van het feit
dat de Europese Commissie inmiddels een met redenen omkleed advies als
bedoeld in artikel 226 van het EG-Verdrag had uitgebracht, waarin zij
haar voorlopige standpunt heeft gehandhaafd. De Rechtbank heeft
geoordeeld dat de MER-richtlijn niet op onjuiste wijze in het
MER-besluit 1994 is geïmplementeerd, dat er voor het werk waarvoor
onteigend wordt volgens het MER-besluit 1994 geen
milieu-effectbeoordeling behoefde plaats te vinden en dat er geen
grond is om de gevorderde onteigening wegens strijd met de
MER-richtlijn niet uit te spreken.
3.3. In onderdeel 1 van het middel van cassatie voeren c.s.
aan dat de Rechtbank hun stelling dat het werk niet kan worden
uitgevoerd en de onteigening niet mag worden uitgesproken voordat een
beoordeling van de milieu-effecten overeenkomstig de eisen van de
MER-richtlijn is uitgevoerd, had dienen te volgen. Het onderdeel
faalt. De MER-richtlijn strekt niet tot bescherming van de private
eigendom, maar tot bescherming van het milieu. Over de omstandigheid
dat verzuimd is een milieu-effectbeoordeling te doen plaatsvinden kan
geklaagd worden in procedures voor de bestuursrechter aangaande de
besluiten van bestuursorganen ter zake van activiteiten die
belangrijke nadelige gevolgen kunnen hebben voor het milieu. Tot de
hier bedoelde besluiten kan een besluit ter zake van een plan voor de
uitvoering van een werk waarvoor desnodig zal worden onteigend
behoren, maar niet het besluit om tot onteigening over te gaan. De
onteigeningsrechter moet dan ook voorbijgaan aan een tegen een
vordering tot onteigening gevoerd verweer op basis van de stelling dat
het werk waarvoor onteigend wordt, pas kan worden uitgevoerd nadat een
milieu-effectbeoordeling heeft plaatsgevonden. De Rechtbank heeft de
stelling van c.s. derhalve terecht verworpen en de gronden
waarop zij dat deed behoeven in cassatie niet te worden onderzocht.
3.4. Onderdeel 2 van het middel klaagt dat de Rechtbank ten onrechte
tot de conclusie is gekomen dat de MER-richtlijn niet op onjuiste
wijze in het Nederlandse MER-besluit 1994 is geïmplementeerd. Deze
klacht is gericht tegen de gronden waarop de Rechtbank de hiervoor
onder 3.3 bedoelde stelling heeft verworpen en kan derhalve, gezien
het hiervoor onder 3.3 gegeven oordeel, niet tot cassatie leiden.
Onderdeel 4, dat er over klaagt dat de Rechtbank de procedure had
moeten aanhouden of een prejudiciële vraag had moeten stellen, faalt
om dezelfde reden.
4. Beslissing
De Hoge Raad:
verwerpt het beroep,
veroordeelt c.s. in de kosten van het geding in cassatie, tot
aan deze uitspraak aan de zijde van het Hoogheemraadschap begroot op
¤ 301,33 aan verschotten, en ¤ 1135 voor salaris.
Dit arrest is gewezen door de vice-president E. Korthals Altes als voorzitter, en de raadsheren P.J. van Amersfoort, J.C. van Oven, A.R. Leemreis en C.J.J. van Maanen, en door de raadsheer A. Hammerstein uitgesproken op de openbare terechtzitting van 22 november 2002.
*** Conclusie ***
Nr. 1357
PROCUREUR-GENERAAL BIJ DE HOGE RAAD DER NEDERLANDEN
MR. J.W. ILSINK
ADVOCAAT-GENERAAL
Derde Kamer B
Onteigening
Conclusie van 9 augustus 2002 inzake:
tegen
HET HOOGHEEMRAADSCHAP VAN DE ALBLASSERWAARD EN DE VIJFHEERENLANDEN
1. Feiten en procesverloop
1.1. en zijn, ieder voor de helft,
eigenaar van twee percelen(1). Een gedeelte(2) van die percelen is bij
KB van 7 april 1999(3) ingevolge art. 62 Ow in verbinding met art. 27
Wet op de waterkering ter onteigening aangewezen ten behoeve van -
samengevat - de dijkverbetering noordelijke Merwede, dijk
Sliedrecht-Centrum. In dat KB zijn en
beide aangewezen als eigenaar van de te onteigenen perceelsgedeelten.
1.2. Bij exploit van 6 april 2001 heeft het Hoogheemraadschap van de
Alblasserwaard en de Vijfheerenlanden (hierna: het Hoogheemraadschap)
en doen dagvaarden voor de
arrondissementsrechtbank te Dordrecht (hierna: de Rechtbank) en (onder
meer) gevorderd te zijner name vervroegd de onteigening uit te spreken
van die gedeelten(4).
1.3. is huurster van die gedeelten en is dan ook in de
procedure tussengekomen.(5)
1.4. De Rechtbank heeft op 21 november 2001 in deze zaak vonnis(6)
gewezen. De Rechtbank heeft in dat vonnis (onder meer) de gevorderde
onteigening uitgesproken, het voorschot op de schadeloosstelling voor
vastgesteld op f 19.800, het voorschot op de
schadeloosstelling voor vastgesteld op f 159.600,37, het
voorschot op de schadeloosstelling voor eveneens
vastgesteld op f 159.600,37 (dat is telkens 90% van het aanbod; ik zal
de onteigenden hierna gezamenlijk aanduiden als c.s.) en drie
deskundigen en een rechter-commissaris benoemd.
1.5. Tegen dit vonnis hebben c.s. beroep in cassatie
ingesteld, waarbij zij één middel van cassatie hebben voorgesteld. Dit
middel bestaat uit vier onderdelen. Het Hoogheemraadschap heeft
geconcludeerd tot verwerping van het cassatieberoep. Partijen hebben
hun standpunten schriftelijk doen toelichten. c.s. hebben bij
die gelegenheid het derde onderdeel van het cassatiemiddel laten
vallen. c.s. hebben gerepliceerd; het Hoogheemraadschap heeft
gedupliceerd.
1.6. De verbetering van de Merwededijk in Sliedrecht, althans de wijze
waarop die verbetering gestalte moet krijgen, stuit al jaren op
geharnast verzet van c.s. Meer nog dan in het in cassatie niet
bestreden feitenrelaas van de Rechtbank(7) komt zulks tot uitdrukking
in het recente proefschrift van Marianne Dekker.(8)
2. Dijkversterking en milieu-effectrapportage; planologische grondslag
2.1. Art. 1, aanhef en onder IId, Deltawet bepaalt:
Ter beveiliging van het land tegen hoge stormvloeden worden werken
uitgevoerd:
(...)
II. tot versterking van de hoogwaterkering langs:
(...)
d. de Rotterdamsche Waterweg en de daarmede in open verbinding staande
wateren;
(...).
Art. 2, lid 4, van die wet bepaalt:
De ontwerpen met toelichtingen voor de werken bedoeld in artikel 1
onder IIa, b, d en e worden vastgesteld door Onze [Minister van
Verkeer en Waterstaat], na overleg met degenen, die tot de uitvoering
zijn gehouden.
In deze zaak is het ontwerp(9) van de desbetreffende dijkverbetering
"op 26 april 1990 overeenkomstig art. 2 lid 4 Deltawet"(10)
vastgesteld. Dat ontwerp - van de Minister van Verkeer en Waterstaat -
behoort niet tot de stukken van het geding.
2.2. Art. 33, lid 1, van de Waterstaatswet 1900(11) bepaalde tot 15
januari 1996:
Nieuwe werken tot kering van zeewater, water van het IJsselmeer of
opperwater van de grote rivieren, daaronder begrepen strand- en
oeververdediging, benevens veranderingen aan zodanige bestaande werken
in richting, vorm afmetingen of wijze van samenstelling, worden niet
uitgevoerd, dan nadat het ontwerp met toelichting is goedgekeurd door
Gedeputeerde Staten van de provincie waarin het werk is gelegen, dan
wel in geval van provinciale werken door Ons. (...)
Gedeputeerde Staten (GS) van Zuid-Holland hebben het genoemde ontwerp
van 26 april 1990 "op 8 september 1993 (...) goedgekeurd krachtens
art. 33 Waterstaatswet 1900".(12) Die goedkeuring behoort evenmin tot
de stukken van het geding.
2.3. Art. 35, lid 1, Waterstaatswet 1900 bepaalde tot 1 januari 1994:
Binnen dertig dagen nadat Gedeputeerde Staten de goedkeuring hebben
verleend of onthouden dan wel de termijn daartoe is verstreken, staat
aan de beheerders van waterstaatswerken, aan de besturen van
belanghebbenden gemeenten, aan de ondernemer van het werk en aan de
hoofdingenieur-directeur van rijkswaterstaat, binnen wiens ambtsgebied
het betrokken werk is gelegen, beroep op Ons open.
Bij de invoering van de Awb is deze bepaling vervallen.(13) Kennelijk
gold sindsdien het algemene stelsel van de Awb zodat voor alle
belanghebbenden bezwaar en beroep open stond tegen besluiten op grond
van art. 33 Waterstaatswet 1900.(14)
2.4.1. Met de invoering van art. 41a e.v. Wet algemene bepalingen
milieuhygiëne(15) heeft de wetgever het wettelijke fundament gelegd
van de uitwerking van de Richtlijn betreffende de
milieu-effectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere
projecten(16) (hierna: de MER-richtlijn). Art. 41b, lid 1, van die wet
luidde tot 1 maart 1993:
Bij algemene maatregel van bestuur worden de activiteiten aangewezen
die belangrijke nadelige gevolgen kunnen hebben voor het milieu.
Daarbij worden een of meer besluiten van overheidsorganen ter zake van
die activiteiten aangewezen, bij de voorbereiding waarvan een
milieu-effectrapportage moet worden gemaakt.
2.4.2. Art. 2 Besluit milieu-effectrapportage luidde met ingang van 1
september 1987:
1. Als activiteiten als bedoeld in art. 41b, eerste lid, van de [Wet
algemene bepalingen milieuhygiëne] worden aangewezen de activiteiten
die behoren tot een categorie die in de bijlage is omschreven.
2. Als de besluiten van overheidsorganen ter zake van die
activiteiten, bij de voorbereiding waarvan een milieu-effectrapport
moet worden gemaakt, worden aangewezen de besluiten die in de bijlage
bij de betrokken categorie van activiteiten zijn vermeld.
3. Voor zover in de bijlage bij een categorie van activiteiten
categorieën van gevallen zijn aangegeven, geldt de verplichting tot
het maken van een milieu-effectrapport slechts in zodanige gevallen.
2.4.3. Onderdeel C van de bijlage behorende bij het Besluit
milieu-effectrapportage betrof:
Activiteiten en besluiten, ten aanzien waarvan het maken van een
milieu-effectrapport verplicht is
Categorie 12 van dat onderdeel zag op:
12.1
Activiteiten
Aanleg van een dijk.
Gevallen
In gevallen waarin de activiteit een dijk betreft met:
- een lengte van 5 kilometer of meer, en
- een dwarsprofiel van 250 vierkante meter of meer
Besluiten
Vaststelling van een principeplan of een besluit ingevolge artikel 2,
derde en vierde lid, van de Deltawet (Stb. 1958, 246).
12.2
Activiteiten
Aanleg van een dam.
Gevallen
In gevallen waarin de activiteit een dam betreft met:
- een lengte van 5 kilometer of meer, en
- een dwarsprofiel van 250 vierkante meter of meer
Besluiten
Vaststelling van een principeplan of een besluit ingevolge artikel 2,
derde en vierde lid, van de Deltawet.
12.3
Activiteiten
Aanleg van een stormvloedkering.
Besluiten
Vaststelling van een principeplan of een besluit ingevolge artikel 2,
derde en vierde lid, van de Deltawet.
2.5. Deze (Europese en Nederlandse) regeling is in de loop der tijd op
verschillende - niet onbelangrijke - punten gewijzigd. Ik volsta hier
met een verwijzing naar de beschouwing over deze regeling in het al
eerder genoemde proefschrift van Marianne Dekker.(17) De verbinding
tussen het milieu-effectrapport en besluiten van bestuursorganen is
evenwel tot op heden gehandhaafd.
Ik wijs er zekerheidshalve op dat de Afdeling bestuursrechtspraak van
de Raad van State (ABRvS) bij de toetsing van de na te noemen
planologische grondslag voor de onderhavige dijkverbetering en de
Rechtbank in het thans bestreden vonnis uitgingen van de stand van
regelgeving ten tijde van de vaststelling van de (tweede) "Partiële
herziening bestemmingsplannen in het kader van de dijkversterking" op
26 september 1994. De Rechtbank heeft daarnaast overwogen dat die
regelgeving ook van toepassing was ten tijde van de goedkeuring van
dat bestemmingsplan door GS van Zuid-Holland.
2.6.1. De wetgever had (en heeft) de verplichting tot het onderwerpen
van de desbetreffende projecten aan een milieu-effectrapportage
(hierna: MER) gekoppeld aan één of meer besluiten van bestuursorganen.
Er bestond (en bestaat) bovendien geen zelfstandige procedure waarin
over de inhoud van een MER geklaagd kan worden. In dat stelsel lag (en
ligt) het voor de hand dat alleen geklaagd kan worden over de inhoud
van een MER dan wel over de omstandigheid dat een MER niet heeft
plaatsgevonden in de procedure(s) aangaande de desbetreffende
besluiten van de betrokken bestuursorganen.
2.6.2. Zulk een besluit was in dit geval het dijkverzwaringsplan van
26 april 1990 van de Minister van Verkeer en Waterstaat, ware het niet
dat tegen de goedkeuring d.d. 8 september 1993 van dat plan door GS
van Zuid-Holland, naar luid van het toenmalige art. 35, lid 1,
Waterstaatswet, voor c.s. geen beroep open stond. Daarom is te
billijken dat de ABRvS in haar uitspraak van 8 maart 1995 betreffende
het bestemmingsplan "Partiële herziening bestemmingsplannen in het
kader van de dijkversterking" de omstandigheid dat, kort gezegd, de
dijkverbetering noordelijke Merwede in Sliedrecht niet onderworpen was
geweest aan een MER - overigens ambtshalve - aan de orde stelde. Het
lijkt mij aannemelijk dat dit bestemmingsplan aan c.s. de
eerste mogelijkheid bood om in een planologische procedure een
MER-klacht aan te voeren. Dat de ABRvS in haar uitspraak van 20
oktober 1997 ook op de MER-klachten inging, lag eveneens voor de hand,
nu de Kroon die klachten juist met het oog op de behandeling van het
beroep in de zaak betreffende de (tweede) "Partiële herziening
bestemmingsplannen in het kader van de dijkversterking" niet had
behandeld.
2.7. Volgens het aanwijzings-KB wordt de "planologische grondslag voor
deze onteigening (...) gevormd door het bestemmingsplan "Partiële
herziening bestemmingsplannen in het kader van de dijkversterking" van
de gemeente Sliedrecht".
2.8. M.A.A. Soppe geeft in de noot bij ABRvS 20 oktober 1997, AB 1998,
62 ( e.a./GS van Zuid-Holland) een overzicht van de
totstandkoming van de "Partiële herziening bestemmingsplannen in het
kader van de dijkversterking". Daaraan ontleen ik:
1. Deze uitspraak heeft betrekking op een zaak met een lange
voorgeschiedenis. Op 23 december 1992 stelt de gemeenteraad van
Sliedrecht het bestemmingsplan "Partiële herziening bestemmingsplannen
in het kader van de dijkversterking" vast, onder meer met het oog op
de aanleg van een nieuw dijktracé. Een gedeelte daarvan zou gesitueerd
worden op het grondgebied van de , met als
belangrijkste gevolg dat de bedrijfslokatie niet langer aan in open
verbinding met de Merwede staand water zou liggen. De
e.a. ( c.s.) stellen op 8 juli 1993 dan ook beroep in tegen het
besluit van GS van Zuid-Holland waarbij grotendeels goedkeuring wordt
verleend aan het bestemmingsplan. Vanwege het overgangsrecht bij de op
1 januari 1994 in werking getreden Wet voltooiing eerste fase
herziening rechterlijke organisatie (Stb. 1993, 650), diende dit
geschil te worden beslecht bij KB. In dat verband heeft de ABRvS, in
de plaats tredend van de voormalige AGRvS, op 5 augustus 1997 advies
aan de Kroon uitgebracht. Daaraan voorafgaand had de ABRvS in een
tussenbeslissing d.d. 8 maart 1995 (M en R 1995/7/8, nr. 54K) de
behandeling van het door c.s. ingediende beroep geschorst.
Voor de in het betreffende bestemmingsplan voorziene dijkversterking
was geen m.e.r. verricht. Hoewel niet als beroepsgrond aangevoerd,
vroeg de Afdeling zich af, of zulks niet in strijd zou zijn met de
m.e.r.-richtlijn. Zij achtte het dienaangaande noodzakelijk om een
aantal prejudiciële vragen aan het HvJ EG voor te leggen. Zie hierover
M.A.A. Soppe, Rivierdijkversterking en milieu-effectrapportage, M en R
1996/1, p. 4.
In zijn veel becommentarieerde arrest van 24 oktober 1996 beantwoordt
het HvJ EG de vragen. Zie o.a. AB 1997, 133 (m.nt. Backes) en M en R
1997/4, nr. 45 (m.nt. Jans). De wellicht belangrijkste conclusie van
het Hof was dat de nationale rechter rechtstreeks werkende
EG-bepalingen ambtshalve moet toepassen, voorzover hij volgens het
nationale procesrecht bevoegd is tot ambtshalve toepassing van
rechtsnormen.
2. Na de uitspraak van het HvJ EG, brengt de ABRvS, als gezegd, op 5
augustus 1997 haar advies uit aan de Kroon. Met inachtneming daarvan
heeft de Kroon bij KB d.d. 28 augustus 1997 (nr. 97.004012, niet
gepubliceerd) uiteindelijk beslist op het door c.s. ingestelde
beroep. De Kroon overweegt dat de gemeenteraad van Sliedrecht op 26
september 1994 opnieuw een bestemmingsplan "Partiële herziening
bestemmingsplannen in het kader van de dijkversterking" heeft
vastgesteld. Dit plan verschilt inhoudelijk nauwelijks van het in het
Kroonberoep aan de orde zijnde bestemmingsplan. Tegen de door GS van
Zuid-Holland verleende goedkeuring aan het "tweede" bestemmingsplan,
hebben c.s. eveneens beroep ingesteld, zij het ditmaal bij de
ABRvS. De Kroon stelt vast dat de door c.s. aangevoerde
grieven kunnen worden besproken in het kader van de behandeling van
dat beroep. Reeds daarom wordt in het KB zelf niet ingegaan op de
toelaatbaarheid van de in het Besluit m.e.r. gehanteerde
drempelwaarden voor de m.e.r.-plicht van (delta)dijken.
3. De onderhavige uitspraak ziet op het door c.s. ingestelde
beroep tegen de door GS van Zuid-Holland verleende goedkeuring aan het
door de gemeenteraad van Sliedrecht op 26 september 1994 vastgestelde
bestemmingsplan. (...)
De ABRvS heeft dat beroep ongegrond verklaard, onder meer overwegende:
Voor een milieu-effectrapportage bestond in dit geval (...) geen
verplichting ingevolge het Besluit milieu-effectrapportage 1994 (...)
de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat
Besluit (...) wat betreft de drempelwaarden voor deltadijken een
incorrecte implementatie is van de richtlijn.
Daarmee is de (tweede) "Partiële herziening bestemmingsplannen in het
kader van de dijkversterking" en dus de planologische grondslag voor
de onderhavige onteigening onherroepelijk komen vast te staan, ook al
omdat in ABRvS 27 april 1999, BR 1999/590, een verzoek tot herziening
van die uitspraak werd afgewezen.
2.9. De Rechtbank maakt, op blz. 4, midden, van haar vonnis, melding
van een zogenoemde inbreukprocedure die de Europese Commissie naar
aanleiding van klachten van (onder anderen) c.s. is begonnen.
Ten tijde van de voor de Rechtbank gehouden pleidooien(18), zo meldt
zij, was er door de Commissie ter zake nog geen met redenen omkleed
advies als bedoeld in artikel 226 EG-Verdrag uitgebracht.
In de schriftelijke toelichtingen van c.s. en van het
Hoogheemraadschap is vermeld dat dit met redenen omkleed advies op 18
juli 2001 zou zijn uitgebracht. De inhoud van dat advies is mij niet
bekend; evenmin is mij bekend welke de termijn is die de Europese
Commissie Nederland heeft geven om haar advies op te volgen. Er zijn
overigens geen aanwijzingen dat Nederland dat advies - hoe dat ook
moge luiden - heeft opgevolgd. Integendeel: het Hoogheemraadschap
deelt in (§ 3.3 van) zijn schriftelijke toelichting mee dat het heeft
vernomen dat de Nederlandse regering daarop heeft geantwoord bij brief
van 11 oktober 2001 en dat tot op heden(19) niet is vernomen dat de
Commissie zou hebben besloten de zaak, overeenkomstig art. 226, tweede
alinea, EG-Verdrag, aan het Hof van Justitie voor te leggen.
En op een schriftelijke vraag van Europarlementariër Bert Doorn van 8
januari 2002 betreffende de Sliedrechtse dijkverzwaringen antwoordde
Eurocommissaris Wallström op 20 februari 2002:(20)
The reply of the Government of the Netherlands to this reasoned
opinion is currently under assessment. If the ongoing assessment
confirms that the Netherlands has not taken the measures necessary to
comply with the reasoned opinion issued by the Commission, the latter
will consider whether this case should be brought before the Court of
Justice.
2.10. Tot slot wijs ik erop dat de onderhavige dijkverbetering ook aan
bod is gekomen in ABRvS 26 juni 2000, AB 2000, 407 (Belangenvereniging
van Dijkvak 14 Baanhoek/GS van Zuid-Holland) en in ABRvS 19 december
2001, AB 2002, 125 ( e.a./Staatssecretaris van Verkeer
en Waterstaat).
3. Beoordeling van het middel
3.1. Uitgangspunt van de drie (resterende) onderdelen van het middel
is dat de onderhavige dijkverbetering aan een MER had moeten worden
onderworpen. Aan dat uitgangspunt wordt de (voornaamste)
gevolgtrekking verbonden dat de onteigening van de onderhavige
perceelsgedeelten niet kan worden uitgesproken.
3.2.1. In HR 16 februari 2009, NJ 2000, 419, na mijn conclusie (Van
Helden/Railinfrabeheer) werd (onder andere en kort samengevat) de
noodzaak tot onteigening betwist met bezwaren van planologisch aard.
De Hoge Raad oordeelde:
3.4.2. Bij de beoordeling van dit middelonderdeel moet het volgende
worden vooropgesteld.
(a) De onderhavige onteigening strekt tot de verkrijging van grond die
nodig is voor de aanleg van een spoorweg.
(b) Indien, zoals hier, voor de aanleg van die spoorweg een
tracébesluit als bedoeld in artikel 24, lid 1 van de Tracéwet van
kracht is, brengt het bepaalde in artikel 2, lid 1 van die wet mee dat
de aanleg van die spoorweg moet geschieden overeenkomstig het daarvoor
(met toepassing van de Tracéwet) in het tracébesluit vastgestelde
tracé.
(c) In artikel 1, lid 1, letter h van de Tracéwet is aangegeven wat
hier onder tracé moet worden verstaan; te weten - voorzover hier van
belang - een nauwkeurige beschrijving van de bij de aanleg te
realiseren ligging in het terrein, van het daarbij te realiseren
aantal sporen en van de daarbij te realiseren bijkomende
infrastructurele voorzieningen (zoals die nader zijn omschreven in
artikel 1, lid 1, letter f).
(d) Er is geen grond om aan te nemen dat in artikel 72a van de
Onteigeningswet met aanleg iets anders is bedoeld dan in de Tracéwet.
3.4.3. Nu (...) volgens het Tracébesluit de Betuweroute ter plaatse
van het te onteigenen bovengronds moet worden aangelegd, brengt het in
3.4.2 overwogene mee dat in dit onteigeningsgeding een stelling over
de mogelijkheid van ondergrondse in plaats van bovengrondse aanleg
niet meer ter bestrijding van de noodzaak van de onteigening aan de
orde kan komen.
3.4.4. Dit zou anders zijn indien de onteigende partij verweren die
hun grond vinden in bezwaren tegen een vastgesteld tracé, niet in de
procedures op grond van de Wet op de ruimtelijke ordening en/of
Tracéwet naar voren kan brengen in een met voldoende waarborgen
omgeven rechtsgang. In aanmerking genomen hetgeen hierna zal worden
overwogen naar aanleiding van middelonderdeel Ib, doet die situatie
zich evenwel niet voor, nu ingevolge artikel 2a, lid 10 van de Wet op
de Ruimtelijke Ordening en ingevolge artikel 24, lid 4 van de Tracéwet
beroep op de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
openstaat tegen een planologische kernbeslissing onderscheidenlijk
tegen een tracébesluit.
3.4.5.1. In middelonderdeel Ib (...) wordt met een beroep op het
arrest van het Europese Hof voor de rechten van de mens van 28
september 1995, Pub ECHR, Series A vol. 326, NJ 1995, 667, gewezen in
de zaak van Procola tegen het Groothertogdom Luxemburg, herhaald het
tevergeefs voor de Rechtbank gehouden betoog dat het KB volledig moet
worden getoetst, omdat getwijfeld kan worden aan de structurele
onpartijdigheid van de Raad van State als rechtsprekende instantie
daar waar leden van de Raad van State achtereenvolgens hebben
geadviseerd over de Tracéwet en rechtgesproken over een besluit dat is
genomen op grond van deze wet.
3.4.5.2. Het betoog ziet echter eraan voorbij dat het enkele feit dat
de Raad van State overeenkomstig de desbetreffende wettelijke
bepalingen is gehoord over het wetsvoorstel dat uiteindelijk heeft
geleid tot de Tracéwet, niet de slotsom wettigt dat vrees ten aanzien
van de onpartijdigheid van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad
van State, die als rechter had te oordelen over de bezwaren tegen het
Tracébesluit, objectief is gerechtvaardigd. Middelonderdeel Ib faalt
derhalve.
3.2.2. Het zij vermeld dat door - onder meer - Van Helden een aantal
zaken aanhangig is gemaakt bij het Europese Hof van de Rechten van de
Mens (EHRM). Van Helden klaagt daarin over de onafhankelijkheid van de
ABRvS bij haar uitspraken in de desbetreffende procedures op grond van
de Wet op de ruimtelijke ordening en de Tracéwet. Het EHRM oordeelde
het op 3 mei 2001 noodzakelijk om nader onderzoek in te stellen naar
die onafhankelijkheid.(21)
3.2.3. Aan het arrest Van Helden/Railinfrabeheer ligt het uitgangspunt
ten grondslag dat een onderscheid gemaakt moet worden tussen
planologische procedures en onteigeningsprocedures en dat
planologische bezwaren thuis horen in planologische procedures.
Hierboven heb ik uiteen gezet dat in Nederland de MER-procedure is
ingebed in planologische procedures.(22) Zo kon de klacht van
c.s. dat een MER achterwege is gebleven, dan ook naar voren worden
gebracht in een procedure op grond van de Wet op de ruimtelijke
ordening. c.s. hebben van die mogelijkheid ook gebruik
gemaakt, maar de ABRvS heeft hun bezwaar verworpen (zie § 2.8
hiervoor). Dat de rechtsgang voor de ABRvS niet met voldoende
waarborgen zou zijn omgeven, is niet door c.s aangevoerd. Ik
neem overigens aan dat de Hoge Raad in de procedure die door (onder
meer) Van Helden aanhangig is gemaakt bij het EHRM geen reden zou zien
om in gevallen als de onderhavige(23) tot een ander oordeel te komen.
Evenzeer heeft derhalve in deze zaak te gelden dat MER-klachten niet
meer in de onteigeningsprocedure aan de orde kunnen worden gesteld.
3.3.1. HR 10 augustus 2001, 1314, LJN nr. ZD3016 (Nieuwenhuis c.s./
Haarlemmermeer), na mijn conclusie, oordeelde dat er bij een
onteigening op grond van Titel IIa Ow ten tijde van het
onteigenings-KB nog geen onherroepelijk geworden planologische
grondslag behoeft te zijn voor het werk waarvoor de onteigening
gevorderd wordt en dat de gerechtelijke procedure mag worden ingesteld
voordat vaststaat dat dat werk planologisch inpasbaar is. Een en ander
heeft tot gevolg dat de onteigeningsrechter een onteigening al kan
uitspreken voor een werk dat op het moment van zijn uitspraak (nog)
niet verenigbaar is met de stand van zaken op planologisch gebied.(24)
Voor de latere uitvoering van dat werk is natuurlijk wel noodzakelijk
dat het werk planologisch inpasbaar is. Wat dat betreft is er sinds HR
29 juni 1979, NJ 1980, 271 (Moerman/Vlaardingen) niets wezenlijks
veranderd.(25)
3.3.2. De planologische grondslag speelt bij onteigeningen op grond
van Titel IIa Ow dus maar een beperkte rol. Voor een onteigening op
grond van Titel II Ow, die sterk lijkt op die van Titel IIa(26), geldt
mijns inziens evenzeer dat er ten tijde van het desbetreffende
aanwijzings-KB geen onherroepelijk geworden planologische grondslag
behoeft te zijn. Ook in dat licht bezien is er weinig reden om aan de
omstandigheid dat hier een MER achterwege is gebleven het gevolg te
verbinden dat de onteigening niet kan worden uitgesproken.
3.4. Van omstandigheden die de onteigeningsrechter verplichten de
noodzaak tot onteigening wèl zelfstandig te beoordelen(27) is verder
géén sprake. Uit niets volgt immers dat het Hoogheemraadschap de
onteigening niet meer vordert voor de dijkverbetering noordelijke
Merwede dijk Sliedrecht-Centrum terwijl evenmin iets blijkt van
gewijzigde inzichten van het Hoogheemraadschap omtrent die
dijkverbetering.
3.5. Ik zou menen dat de MER-richtlijn (of meer in het algemeen: het
Europese recht) niet meebrengt dat de onteigeningsrechter zich toch
zou moeten begeven in een kwestie die niet aan hem ter beoordeling is
gelaten. Anders dan c.s betogen, valt in HvJ EG 19 september
2000, NJ 2001, 150 (Luxemburg/Linster c.s.) niet te lezen dat de
onteigeningsrechter verplicht zou zijn om de beoordeling van de vraag
of de MER-besluitgever is gebleven binnen de door de MER-richtlijn
getrokken beoordelingsgrenzen door de bestuursrechter nog eens over te
doen. De enkele mogelijkheid dat die bestuursrechter het bij het
verkeerde eind kan hebben gehad is daarvoor onvoldoende. Het lijkt mij
dat zulks redelijkerwijs niet voor twijfel vatbaar is. Wellicht dat
die twijfel er wel zal zijn indien vaststaat dat de bestuursrechter
het bij het verkeerde Europeesrechtelijke eind had(28), maar die
situatie doet zich hier (vooralsnog) niet voor.
3.6. In § 2.5 van mijn conclusies van 3 mei 2002 voor de zaken
aanhangig onder nummers 1351 en 1352 schreef ik dat het mij voorshands
voor kwam
dat de onteigeningsrechter zich niet moet begeven in MER-kwesties. Dat
moet hij overlaten aan de bestuursrechter in het kader van diens
beoordeling (...) in een ruimtelijke-ordeningprocedure.
Deze zaak geeft mij al met al geen aanleiding dat standpunt te
herzien.
3.7. Uit het vorengaande volgt dat het middel uitgaat van de onjuiste
veronderstelling dat de MER-klacht in deze onteigeningszaak nog aan de
orde zou kunnen komen. De Rechtbank heeft die klacht derhalve terecht
verworpen; dat zij die klacht wel inhoudelijk tegen het licht heeft
gehouden, doet verder niet ter zake.
4. Conclusie
Ik concludeer tot verwerping van het beroep.
De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden
A-G
1 Kadastraal bekend gemeente Sliedrecht-Centrum, sectie , nummer
, ter grootte van 47.98 are onderscheidenlijk gemeente
Sliedrecht-Centrum, sectie , nummer , ter grootte van 4.73
are.
2 Te onteigenen grootte: 15.40 are onderscheidenlijk geheel.
3 KB van 7 april 1999, nr. 99.001447, Stcrt. 26 april 1999, 79.
4 Bij dat exploit heeft het Hoogheemraadschap daarnaast [eiseres sub
1] doen dagvaarden. Het Hoogheemraadschap heeft echter afgezien van de
onteigening van het perceelsgedeelte waarvan die vennootschap in het
onteigenings-KB als eigenaresse was aangewezen en zijn eis derhalve
dienovereenkomstig verminderd.
5 De firma en haar vennoten en hebben
eveneens verzocht tot tussenkomst. Dat verzoek is door de Rechtbank
afgewezen.
6 Rolnr: 38447 HA ZA 01-2291
7 Vonnis blz. 2, midden, tot blz. 4 onder.
8 M. Dekker, Het water meester, 2002; zie § 7.3 Waterkeringen in het
milieurecht, en dan vooral de sub§§ 7.3.6 en 7.3.7.
9 Dat ontwerp wordt in de stukken ook aangeduid als
"dijkverzwaringsplan" en als "principeplan"
10 HvJ EG 24 oktober 1996, AB 1997, 133, rov. 14.
11 Ik wijs erop dat in art. 9, lid 1, van de Deltawet de artikelen 33
tot en met 36 van de Waterstaatswet 1900 wel van toepassing liet -
doordat het die bepalingen niet niet van toepassing verklaarde - op de
werken bedoeld in art. 1, aanhef en onder IId, van de Deltawet.
12 ABRvS 20 oktober 1997, AB 1998, 62.
13 Dat is gebeurd in een NvW op de uiteindelijke Wet van 16 december
1993, Stb. 650. Een toelichting op de intrekking van deze bepaling heb
ik in de (lijvige) parlementaire geschiedenis op die wet niet mogen
ontdekken.
14 Vgl. President Rechtbank Arnhem 14 oktober 1994, AB 1995, 29.
15 Thans Hoofdstuk 7 Wet milieubeheer.
16 Richtlijn 85/337/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van
27 juni 1985, gewijzigd bij Richtlijn 97/11/EG van de Raad van de
Europese Unie van 3 maart 1997.
17 A.w. § 7.3 Waterkeringen in het milieurecht (blz. 271/301).
18 Dat was op 5 juli 2001.
19 Dat was op 17 mei 2002.
20 Official Journal of the European Communities (Internetversie) van
18 juli 2002, blz. C172E/94 en 95 (2002/C172E/096).
21 Zie o.m. Rechtspraakkatern NJB 2001, 26.
22 In ieder geval wat betreft dijkverbeteringen zoals in deze zaak aan
de orde.
23 Die wat betreft de positie van de (AB)RvS niet wezenlijk verschilt
met de zaak aan de orde in Van Helden/Railinfrabeheer. De RvS is
immers bij de totstandkoming van de wetgeving (en de besluiten) met
betrekking tot de MER gehoord terwijl de ABRvS als rechter had te
oordelen over besluiten waarop die wetgeving van toepassing is.
24 Ik meen dat de Kroon bij onteigeningen op grond van Titel IIa
terecht erop toeziet dat er voldoende zekerheid bestaat omtrent de
planologische inpassing van het werk waarvoor onteigend wordt. In
ieder geval is het redelijk dat de Kroon die toets aanlegt. Ik verwijs
naar onderdeel 3 van mijn zojuist genoemde conclusie. De tekst van
Titel IIa laat het bestuur echter toe om onteigening te vorderen, en
de rechter toe om die onteigening uit te spreken, voordat met de
planologische inpassing ook maar een begin is gemaakt.
25 In een voorkomend geval kan de onteigende dan - mocht de uitvoering
van het werk bij gebrek aan planologische grondslag op zich laten
wachten - bovendien verhaal halen op grond van art. 61 Ow.
26 Vgl. B.S. ten Kate, Gemeentelijke grondverwerving, Het recht van de
sterkste, preadvies voor de Vereniging voor Bouwrecht, Publikatie nr.
28 (2000), blz. 111, noot 29.
27 Vgl. HR 9 februari 2000, NJ 2000, 418 (Strijpse Kampen/Eindhoven),
rov. 4.2.3.
28 Die vraag doet denken aan de vraag die aan de orde kwam in CBB 1
november 2000, AB 2001, 32 (Kühne & Heitz/Productschap voor Pluimvee
en Eieren).