Uitspraak Hoge Raad LJN-nummer: AF1097 Zaaknr: 1360
Bron: Hoge Raad der Nederlanden 's-Gravenhage
Datum uitspraak: 22-11-2002
Datum publicatie: 2-12-2002
Soort zaak: civiel - civiel overig
Soort procedure: cassatie
Nr. 1360
Hoge Raad der Nederlanden
Derde Kamer
22 november 2002
AB
Arrest
in de zaak van:
de Herinrichtingscommissie Oost Groningen en de Gronings-Drentse
veenkoloniën (deelgebied Westerwolde blok D),
waarvan de zetel is gevestigd te Groningen,
eiseres tot cassatie,
verweerster in het incidentele beroep,
advocaat: mr. H.A. Groen
tegen:
1. de gemeente Groningen,
waarvan de zetel is gevestigd te Groningen,
verweerster in het principale beroep,
niet verschenen;
en
2. de Staat der Nederlanden,
waarvan de zetel is gevestigd te 's-Gravenhage,
verweerder in het principale beroep,
eiser in het incidentele beroep,
advocaat: mr. G.J.H. Houtzagers
1. Geding in feitelijke instantie
1.1. Eiseres in het principale cassatieberoep (hierna: de
Herinrichtingscommissie) heeft de lijst der geldelijke regelingen
vastgesteld inzake het herverkavelingsblok D (Ter Apel) van het
deelgebied Westerwolde.
1.2. Verweerster sub 1 in het principale cassatieberoep hierna: de
Gemeente) heeft op 5 juli 2000 bij de Herinrichtingscommissie bezwaar
gemaakt tegen deze lijst. Behandeling van dit bezwaar door de
deelgebiedcommissie heeft niet tot een oplossing geleid; behandeling
ten overstaan van de rechter-commissaris evenmin. Daarop heeft de
rechter-commissaris de zaak verwezen naar de terechtzitting van de
Rechtbank.
1.3. De beslissing van het thans bestreden vonnis, uitgesproken op 14
december 2001, luidt als volgt:
De Rechtbank:
1. gebiedt de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
de rentevoet voor het bepalen van de aan de Gemeente uit te keren
schadeloosstelling in verband met het opheffen van de
stadsmeierrechten vast te stellen vóór 16 februari 2002;
2. bepaalt voor het geval daaraan niet wordt voldaan dat deze minister
een dwangsom aan de Gemeente verbeurt van f. 100.000,-- voor iedere
dag of deel daarvan dat aan dit gebod niet wordt voldaan, met een
maximum van f. 26.000.000,--;
3. verstaat dat genoemde minister het nodige zal verrichten om te
komen tot het betalen aan de Gemeente van een voorschot van f.
28.000.000,-- zulks uiterlijk op 31 december 2001;
4. houdt de zaak aan voor verdere behandeling (....).
2. Geding in cassatie
2.1. Na op 28 december 2001 ter griffie van de Rechtbank verklaard te
hebben cassatieberoep in te stellen tegen het vonnis van 14 december
2001, heeft de Herinrichtingscommissie op 8 februari 2002 de Gemeente,
alsmede verweerder sub 2 in het principale cassatieberoep (hierna: de
Staat) doen dagvaarden om te verschijnen ter terechtzitting van de
Hoge Raad. Eén van beide exploiten is aan dit arrest gehecht.
2.2. De Gemeente is niet verschenen. Tegen haar is verstek verleend.
2.3. De Staat heeft in het principale beroep geconcludeerd tot
referte, en zijnerzijds incidenteel cassatieberoep ingesteld. De
conclusie is aan dit arrest gehecht.
2.4. De Herinrichtingscommissie en de Staat hebben hun standpunten
schriftelijk doen toelichten door hun advocaten.
2.5. De Advocaat-Generaal J.W. Ilsink heeft op 12 juli 2002 zowel in
het principale als in het incidentele cassatieberoep geconcludeerd tot
vernietiging van het bestreden vonnis, en tot terugwijzing van de zaak
naar de Rechtbank.
3.Beoordeling van het principale beroep
Het middel strekt ten betoge dat het recht geen grondslag biedt voor
onderdeel 3 van de beslissing van de Rechtbank. Het middel slaagt.
Voorzover in cassatie bestreden dient het vonnis vernietigd te worden.
4. Beoordeling van het incidentele beroep
Het middel strekt ten betoge dat het recht geen grondslag biedt voor
de onderdelen 1, 2 en 3 van de beslissing van de Rechtbank. Het middel
slaagt. Voorzover in cassatie bestreden dient het vonnis vernietigd te
worden.
5. Beslissing
De Hoge Raad:
in het principale beroep:
vernietigt onderdeel 3 van de beslissing van het vonnis waarvan
beroep;
in het incidentele beroep:
vernietigt de onderdelen 1, 2 en 3 van de beslissing van het vonnis
waarvan beroep;
in het principale en in het incidentele beroep:
compenseert de kosten van het geding in cassatie aldus dat elke partij
de eigen kosten draagt.
Dit arrest is gewezen door de vice-president E. Korthals Altes als
voorzitter, en de raadsheren L. Monné, P.J. van Amersfoort, J.C. van
Oven en C.J.J. van Maanen, en door de raadsheer A. Hammerstein
uitgesproken ter openbare terechtzitting van 22 november 2002.
*** Conclusie ***
Nr. 1360
PROCUREUR-GENERAAL BIJ DE HOGE RAAD DER NEDERLANDEN
MR. J.W. ILSINK
ADVOCAAT-GENERAAL
Derde Kamer B
Herinrichting Oost-Groningen en de Gronings-Drentse Veenkoloniën
CONCLUSIE van 12 juli 2002 inzake:
DE HERINRICHTINGSCOMMISSIE OOST GRONINGEN EN DE GRONINGS-DRENTSE
VEENKOLONIËN
principaal eiseres tot cassatie
incidenteel gedaagde in cassatie
tegen
DE STAAT DER NEDERLANDEN
principaal gedaagde in cassatie
incidenteel eiser tot cassatie
en tegen
DE GEMEENTE GRONINGEN
principaal en incidenteel gedaagde in cassatie
1. Feiten en procesverloop
1.1. Eiseres tot cassatie in het principale beroep, de
Herinrichtingscommissie Oost Groningen en de Gronings-Drentse
Veenkoloniën (hierna: de Herinrichtingscommissie) heeft op de voet van
de art. 108 en 109 van de Herinrichtingswet Oost Groningen en de
Gronings-Drentse Veenkoloniën (hierna: de Herinrichtingswet) de lijst
der geldelijke regelingen (hierna: LGR) vastgesteld inzake het
herverkavelingsblok D (Ter Apel) van het deelgebied Westerwolde.
1.2. De gemeente Groningen (hierna: de Gemeente) heeft op 5 juli 2000
bij de Herinrichtingscommissie bezwaar gemaakt tegen de LGR. De
Gemeente klaagt dat in de LGR geen schadeloosstelling is opgenomen
voor het verlies aan inkomsten uit de stadsmeierrechten die op de haar
in eigendom toebehorende gronden zijn gevestigd; zij meent dat dit
strijdig is met art. 110 van de Herinrichtingswet.
1.3. Uit een briefwisseling die hierop volgde tussen de Gemeente
enerzijds en de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, en
die van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) anderzijds,
blijkt dat de Ministers erkennen dat de Gemeente op grond van art. 101
van de Herinrichtingswet schadeloos moet worden gesteld voor het
verlies aan inkomsten uit de stadsmeierrechten. Bij brief van 30 juli
2001 stelde de Minister van BZK - op de voet van art. 101, lid 3,
Herinrichtingswet - voor het bepalen van de schadeloosstelling een
rentevoet voor van 4%. De Gemeente betoogde dat een rentepercentage
van 2,8 redelijker zou zijn. De in evengenoemd derde lid bedoelde
vaststelling van de rentevoet bleef evenwel (voorshands) achterwege.
1.4. Blijkens een proces-verbaal van 22 augustus 2001 opgemaakt door
de Herinrichtingscommissie is geen overeenstemming bereikt tussen de
Gemeente en de Herinrichtingscommissie. Een behandeling van het
bezwaar ten overstaan van de rechter-commissaris van de
arrondissementsrechtbank te Groningen (hierna: de Rechtbank) op 18
september 2001 heeft evenmin tot overeenstemming geleid. Daarop is de
zaak krachtens art. 118, lid 2, Herinrichtingswet naar de zitting van
de Rechtbank verwezen. De Minister van BZK is door de Rechtbank als
belanghebbende opgeroepen.
1.5. Ter zitting van de Rechtbank van 22 november 2001 heeft de
Centrale Landinrichtingscommissie betoogd dat het bezwaar van de
Gemeente gegrond dient te worden verklaard omdat geen vergoeding voor
de stadsmeierrechten is opgenomen op de LGR. Ook de Minister van BZK
is door de Rechtbank gehoord.
1.6. Bij tussenvonnis van 14 december 2001(1) oordeelde de Rechtbank
in rov. 4:
De rechtbank is van oordeel dat de vaststelling van de rentevoet
weliswaar geen eenvoudige zaak is, maar niettemin onnodig lang op zich
laat wachten. De rechtbank acht niet onaannemelijk dat reclamante
daardoor in grote financiële problemen kan geraken. Er zal tussen de
betrokken departementen nog nader moeten worden overlegd naar
aanleiding van de door reclamante verzochte vaststelling op 2,8%. Naar
het oordeel van de rechtbank dient dat binnen een redelijke termijn te
geschieden en zij zal de minister van Binnenlandse Zaken dan ook
gebieden daaromtrent te beslissen vóór 18 februari 2002. Aan deze last
zal zij tevens een dwangsom verbinden als hieronder te vermelden.
Partijen alsmede de belanghebbende zijn het erover eens dat de
schadeloosstelling in ieder geval zal uitkomen op het bedrag berekend
naar een rentevoet van 4%, welk bedrag dan neerkomt op ongeveer f.
64.000.000,--.
Gelet hierop en op de komende financiële verplichting van reclamante
op grond van het opgeheven zijn van haar verplichtingen uit de
stadsmeierrechten is de rechtbank van oordeel dat nog een voorschot
van f. 28.000.000,-- mogelijk is. Zij zal dan ook verstaan dat de
betreffende minister het nodigde zal verrichten om tot betaling van
een zodanig voorschot over te gaan.
1.7. Het dictum van dit vonnis luidt, voor zover thans van belang:
De rechtbank:
1. gebiedt de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
de rentevoet voor het bepalen van de aan reclamante uit te keren
schadeloosstelling in verband met het opheffen van de
stadsmeierrechten vast te stellen vóór 18 februari 2002;
2. bepaalt voor het geval daaraan niet wordt voldaan dat deze minister
een dwangsom aan reclamante verbeurt van f. 100.000,-- voor iedere dag
of deel daarvan dat aan dit gebod niet wordt voldaan, met een maximum
van f. 26.000.000,--;
3. verstaat dat genoemde minister het nodige zal verrichten om te
komen tot het betalen aan reclamante van een voorschot van f.
26.000.000,-- zulks uiterlijk op 31 december 2001; (...)
1.8. De Herinrichtingscommissie heeft tegen het vonnis tijdig en op de
juiste wijze beroep in cassatie ingesteld, zulks onder aanvoering van
één middel dat zich richt tegen rov. 4 en tegen dictum 3. Ter zitting
van de Hoge Raad van 15 maart 2002 is tegen de Gemeente verstek
verleend. Bij conclusie van antwoord tot referte van dezelfde datum
heeft de Staat incidenteel cassatieberoep ingesteld, zulks onder
aanvoering van één middel dat zich richt tegen rov. 4 en tegen de
dicta 1, 2 en 3. Ter zitting van 15 maart 2002 heeft de
Herinrichtingscommissie zich in het incidentele beroep gerefereerd.
Ter zitting van 17 mei 2002 hebben de Herinrichtingscommissie en de
Staat hun standpunten schriftelijk toegelicht.
2. Beoordeling van het principale en het incidentele middel
2.1. In mijn conclusie voor HR 14 december 2001, nr. 1318, betoog ik:
Volgens vaste rechtspraak kan in onteigeningszaken slechts beroep in
cassatie worden ingesteld tegen een eindvonnis. Ik verwijs naar HR 8
juli 1991, NJ 1991, 747 (Muntstaete BV/'s-Gravenhage), met name rov.
3.5, en de onderdelen 5.1 en 5.2 van de conclusie van mijn ambtgenoot
Moltmaker.
2.2. Mörzer Bruyns betoogt:(2)
Het is vaste rechtspraak, dat in onteigeningszaken voorziening in
cassatie uitsluitend open staat tegen eindvonnissen, zodat de Rb. in
een eindvonnis kan terugkomen op in een tussenvonnis genomen
beslissingen.
2.3. In landinrichtingszaken geldt hetzelfde: cassatieberoep is
slechts mogelijk tegen een eindvonnis. Art. 217 Landinrichtingswet
bepaalt dat cassatieberoep mogelijk is van vonnissen waarin de lijst
der geldelijke regelingen definitief wordt vastgesteld. Ik verwijs
voorts naar de conclusie van mijn ambtgenoot Moltmaker voor HR 25
maart 1992, NJ 1992, 394. Hij betoogt in § 4.1:
Vooropgesteld zij, dat art. 217 beroep in
cassatie mogelijk maakt van vonnissen waarin de lijst der geldelijke
regelingen definitief wordt vastgesteld, of zoals art. 217 zegt: Nadat
de rechtbank omtrent alle geschillen betreffende de lijst heeft
beslist. Naar het mij voorkomt sluit dit beroep in cassatie tegen
tussenvonnissen uit, ook al wordt daarin op bepaalde bezwaren beslist.
Zolang de procedure over andere bezwaren van dezelfde belanghebbende
nog loopt, kan te zijnen aanzien de lijst niet definitief worden
vastgesteld en zal beroep in cassatie moeten wachten tot het
eindvonnis is gewezen.
2.4. De Herinrichtingswet lijkt sterk op de Landinrichtingswet. Art.
121 Herinrichtingswet bevat een met art. 217 Landinrichtingswet
vergelijkbare bepaling. Ook in zaken aangaande de Herinrichtingswet
geldt dus dat cassatieberoep slechts mogelijk is tegen een eindvonnis.
2.5. Het thans bestreden tussenvonnis is niet een vonnis waarbij over
de LGR is beslist, maar het bevat wel bindende eindbeslissingen in die
zin dat het gaat om beslissingen waarop de Rechtbank in een later
vonnis niet kan terugkomen en die dus in kracht van gewijsde gaan
indien daartegen geen rechtsmiddel wordt of kan worden aangewend. Het
gaat hier dus om een deelvonnis met, naast voorlopige beslissingen,
ook eindbeslissingen, zodat het in zoverre een eindvonnis is,
waartegen beroep in cassatie openstaat. Daaraan staat HR NJ 1992, 394
m.i. niet in de weg nu het thans niet gaat om de LGR.
2.6. Het behoeft dunkt mij geen betoog dat hetgeen de Rechtbank in
rov. 4 heeft geoordeeld en in de dicta 1, 2 en 3 heeft beslist, niet
door de juridische beugel kan. De Rechtbank vaardigt ongevraagd(3)
twee bevelen uit aan de niet meeprocederende Minister van BZK, terwijl
één van die twee bevelen nog wordt verzekerd door een dwangsom.
Daarvoor kan in de Herinrichtingswet of in enig ander wettelijk
voorschrift geen grondslag worden gevonden. Beide middelen treffen dan
ook doel.
2.7. Ik begrijp trouwens wel waarom de Rechtbank deed wat zij deed:
door de lakse houding van de Staat (de Minister van BZK) kon de LGR
niet worden vastgesteld en daarvan had de Gemeente nadeel. Maar ja,
soms is de polsstok van de rechter niet lang genoeg en dan moet hij
passen.
2.8. De meeste pijn van dit foute vonnis werd geleden door de
Staat(4), die echter - naar het lijkt - geen partij was zodat de vraag
rees of hij wel zelfstandig in cassatie zou kunnen komen. Dat probleem
werd in een handig één-tweetje met de Herinrichtingscommissie ten
kantore van de landsadvocaat opgelost. Dictum 3 raakt de
Herinrichtingscommissie; daarin wordt de Staat immers aangespoord het
daarheen te leiden dat de Herinrichtingscommissie de Gemeente een
voorschot uitbetaalt. Reden dus voor de Herinrichtingscommissie om,
naast de Gemeente, de Staat in cassatie te dagvaarden en vernietiging
van dictum 3 te vragen. Daarmee lag de weg open voor de Staat om
incidenteel op te komen tegen de drie hem onwelgevallige beslissingen.
2.9. Een één-tweetje mag soms fraai zijn, voor een doeltreffende
solo-actie klimt het publiek op de banken. Voor zo'n individuele actie
zou in het onderhavige geval eigenlijk wel ruimte moeten zijn. Want
laten we wel wezen: het kan toch niet zo zijn dat iemand zich een
veroordeling zou moeten laten welgevallen, aan de totstandkoming
waarvan hij part noch deel heeft gehad. Zo'n veroordeling moet toch
door een hogere rechter kunnen worden getoetst en daarbij zou de
betrokkene niet afhankelijk moeten zijn van een ander. Kortom: waarom
zou de Staat niet zelfstandig principaal beroep in cassatie hebben
kunnen instellen?
2.10. De door de Rechtbank gecreëerde figuur doet denken aan de
gedwongen tussenkomst van een derde-belanghebbende, voorzien in art.
12a (oud) Rv en in art. 429f (oud), lid 1, laatste volzin, Rv.(5) Het
zal met name die laatste bepaling zijn die de Rechtbank voor ogen zal
hebben gestaan, al valt niet uit te sluiten dat de Rechtbank ook aan
art. 8:26, lid 1, Awb heeft gedacht, welke bepaling immers van gelijke
strekking is. Het zal dan moeten gaan om een toepassing bij wijze van
analogie nu Rv noch Awb op de onderhavige procedure van toepassing
lijken te zijn.(6) Het procesrecht in de Herinrichtingswet is evenwel
zo summier dat aanvulling waar dat nodig is, in de rede ligt.(7) Het
gevolg van dat alles zou zijn dat de Staat partij in de procedure is
geworden en aan hem als zodanig het recht toekomt beroep in cassatie
in te stellen.
2.11. Ik werk die laatste gedachte niet verder uit(8) en volsta met de
slotsom dat ik al met al geen bezwaar zie tegen het in cassatie
ontvangen van zowel de Herinrichtingscommissie in haar (principale)
beroep tegen de Staat als de Staat in zijn (incidentele) beroep tegen
de Herinrichtingscommie en de Gemeente.
2.12. Wellicht zou de Staat (ook) het buitengewone rechtsmiddel van
derdenverzet (art. 376 Rv) (hebben) kunnen aanwenden, ware het niet
dat art. 120 Herinrichtingswet daaraan in de weg staat, nog ervan
afgezien dat die wet - ik merkte dat al op - niet een bepaling kent
als art. 2 Ow, zodat het zeer de vraag is of bepalingen uit Rv
überhaupt kunnen worden toegepast.
2.13. Intussen kan de Rechtbank toch tevreden zijn. Haar onrechtmatige
aansporingen hebben in zoverre succes gehad dat - blijkens § 2.20 van
de schriftelijke toelichting - de Minister van BZK nog geen week na
het wijzen van het vonnis akkoord is gegaan met een rentevoet van
2,8%, zoals door de Gemeente bepleit.(9) De Gemeente kon dus met een
gerust hart verstek laten gaan.
2.14. Wat daarvan zij, het vonnis kan niet in stand blijven.
Verwijzing moet volgen. Het lijkt mij praktisch de zaak niet naar een
gerechtshof te verwijzen maar naar de Rechtbank terug te sturen.
3. Conclusie
Ik concludeer - in de hoofdzaak en in het incident - tot vernietiging
van het vonnis a quo en tot terugwijzing van de zaak naar de
Rechtbank.
De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden
A-G
1 rolnummer 544894/HA ZA 01-810.
2 In zijn noot onder HR 29 juni 1977, NJO 1977, 14
3 De Gemeente wilde zelf verder praten met de Minister van BZK en
vroeg daarom aanhouding.
4 Als de rechtspersoon waarvan de Minister van BZK een orgaan is.
5 Zie voor deze rechtsfiguur M.O.J. de Folter, Gedwongen tussenkomst,
2001, m.n. blz. 101-110.
6 Wat betreft Rv is het zo dat in de Herinrichtingswet een bepaling
als art. 2 Ow ontbreekt en aan de toepassing van de Awb lijkt art.
124a Herinrichtingswet in de weg te staan, al moet ik toegeven dat
Hoofdstuk 8 Awb daarin niet wordt genoemd.
7 Vgl. in belastingzaken HR 20 december 1989, BNB 1990/57, rov. 4.2.
8 Niet alleen omdat zulks in de onderhavige zaak niet nodig lijkt,
maar ook omdat aan de einder enige zum Teufel führenden Konzekwenzen
opdoemen.
9 Dat zou de vraag kunnen doen rijzen of de Staat in zoverre nog wel
belang heeft bij zijn cassatieberoep.