Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
T.a.v. minister mr. A.J. de Geus
Postbus 90801
2509 LV DEN HAAG
datum kenmerk contactpersoon doorkiesnummer
8 oktober 2002 200203641 M. Buurman 070 789 0 718
onderwerp
Aanbestedingsprocedure UWV 2003
Geachte heer De Geus,
1. Aanleiding
In het beleidskader 2002 is vermeld dat de Raad van mening is dat
de wijze waarop het UWV zijn opdrachtgeverrol invult grote
gevolgen voor de werking van de reïntegratiemarkt heeft. Daarbij
is aangekondigd dat de Raad, die als wettelijke taak heeft om de
werking van de markt te bevorderen, daarom dit jaar de
aanbestedingsprocedure 2002 en de komende aanbestedingsprocedure
in ogenschouw zal nemen.
De Raad voor Werk en Inkomen wil via deze brief haar aanbevelingen
over de procedure 2003 kenbaar maken. Hierbij spelen drie
hoofdvragen:
- hoe kan de financiering zo worden ingericht dat de doelen van
het reïntegratiebeleid worden gerealiseerd en efficiënte en
effectieve reïntegratie maximaal bevorderd wordt?
- welke gegevens moet de aanbestedingsprocedure opleveren om de
transparantie van de reïntegratiemarkt te vergroten?
- welke verbeteringen zijn mogelijk in de huidige
aanbestedingsprocedure om de positie van de cliënt te
verbeteren?
De keuze voor deze onderwerpen vloeit voort uit het beleidskader
van de RWI in combinatie met de meibrief waarin U het UWV opdracht
geeft een aantal wijzigingen in de aanbestedingsprocedure door te
voeren. Een aantal van de wijzigingen over resultaatsfinanciering
in de meibrief zou volgens de Raad anders of nader ingevuld kunnen
worden. Daarnaast bepleit de Raad een aantal aanvullingen ter
bevordering van transparantie en hecht de Raad aan het doen van
een aantal voorstellen ter verbetering van de positie van de
cliënt.
1
De RWI heeft bij het opstellen van deze brief gebruik gemaakt van
de diverse evaluaties die verschenen zijn over deze aanbesteding,
gesprekken gevoerd met enkele (praktijk)deskundigen en een kort
onderzoek naar de vormgeving van de keuzevrijheid in de
aanbestedingsprocedure 2002 laten verrichten.
2. Financiering
De Raad voor Werk en Inkomen vindt van belang dat de
aanbestedingsprocedure zo is ingericht dat effectieve en
efficiënte reïntegratie tot stand komt en de doelen van het
reïntegratiebeleid1 optimaal bereikt worden. De financieringswijze
is hierop van invloed. Zoals in het beleidskader 2002 ook
geschetst is kunnen opdrachtgevers op verschillende manieren
sturen op reïntegratieactiviteiten. Sturing kan plaatsvinden op
inspanning, dat wil zeggen gerelateerd aan ingezette producten,
prijs en/of aantallen cliënten, of op resultaat, het aantal
duurzame plaatsingen. Sturen op inspanning heeft te weinig oog
voor het resultaat en draagt daarom niet bij aan effectieve en
efficiënte reïntegratie. Het loont dan immers om zoveel mogelijk
producten, althans op papier, in te zetten.
Resultaatsfinanciering prikkelt het reïntegratiebedrijf wel tot
het snel en efficiënt reïntegreren van de cliënt. Maar ook
resultaatsfinanciering, en zeker de volledige
resultaatsfinanciering zoals gesuggereerd in de Mei-brief aan het
UWV, kent een aantal nadelen: de prijzen van reïntegratietrajecten
zullen stijgen (door risico-opslag), niet iedereen wordt effectief
bemiddeld (afroming) en er kunnen grotere financiële risico's voor
reïntegratiebedrijven optreden. Resultaatsfinanciering kan in
combinatie met één trajectprijs ook leiden tot een
onderinvestering in scholing. Ten slotte zouden reïntegratie-
bedrijven de cliënt teveel onder druk kunnen zetten een baan te
accepteren die als niet passend kan worden aangemerkt.
Hoofdlijnen resultaatsafhankelijke financiering
Deze voor- en nadelen afwegend stelt de RWI daarom een resultaats-
afhankelijke financiering voor langs de volgende lijnen:
a. resultaatsafhankelijke financiering: een deel van de
gemiddelde trajectprijs wordt vooraf vergoed en achteraf (en
meer dan nu het geval is) bij het bereiken van duurzame
plaatsing de rest. Dit prikkelt in vergelijking met
1 bevorderen van de werkgelegenheid en arbeidsdeelname en bestrijding van ziekteverzuim,
werkloosheid en uitkeringsafhankelijkheid.
2
inspanningsfinanciering tot efficiëntie en effectiviteit,
maar voorkomt in vergelijking met de "no cure no pay" ofwel
volledige resultaatsfinanciering, zoals gesuggereerd in de
Mei-brief, een al te hoge risico-opslag en vermindert
afroming.
De mate van resultaatfinanciering zou moeten samenhangen met
de doelgroep. Naarmate de doelgroep in de toekomst homogener
is van samenstelling kan meer op resultaat worden
afgerekend.
Bij resultaatgerichte financiering zou onderscheid moeten
worden gemaakt naar soort plaatsing. De komende tijd zal
waarschijnlijk, gezien de voorgenomen bezuinigingen op het
gemeentelijk arbeidsmarktbeleid, plaatsing op een door de
overheid gewaarborgde functie slechts beperkt aan de orde
zijn. Maar mocht het aan de orde zijn dan kan plaatsing op
een door de overheid gewaarborgde functie (bijvoorbeeld WSW,
WIW, I/D) qua resultaat niet gelijk worden gesteld aan
plaatsing in andersoortige functies.
b. afrekenen op geoffreerde prijs per traject;
Dit voorkomt ten opzichte van het huidige systeem van
afrekenen per ingezet product onnodige inzet van producten
en sluit aan bij het uitgangspunt van de private reïnte-
gratiemarkt: de reïntegratiebedrijven weten het beste welke
methode een cliënt aan werk helpt. Het bespaart tevens zowel
het reïntegratiebedrijf als het UWV veel administratieve
rompslomp doordat niet meer alle afzonderlijke producten
gefactureerd, gecontroleerd en betaald hoeven worden;
c. een (steil) oplopende bonus;
Naarmate reïntegratiebedrijven meer cliënten uit een
doelgroep plaatsen in een duurzame baan krijgen ze meer
vergoedt. Dit vermindert afroming, omdat het gaat lonen voor
reïntegratiebedrijven om ook de moeilijke plaatsbare
cliënten binnen een doelgroep te reïntegreren. De kosten
lopen op met de baten;
d. Een aparte prijs voor scholing;
Het wel of niet opnemen van de kosten van scholing in één
trajectprijs in combinatie met resultaatsfinanciering roept
een dilemma op waar de RWI U op wil wijzen. Een aparte prijs
voor scholing gaat in tegen het principe van
resultaatsfinanciering, waarbij de opdrachtgever slechts de
globale kaders schetst en het reïntegratiebedrijf vrijheid
heeft in zijn bedrijfsvoering en wordt afgerekend op het
eindresultaat. Daarbij is het de vraag of scholing altijd
nodig is om een cliënt aan een baan te helpen. Het
reïntegratiebedrijf kan dit beter beoordelen dan het UWV.
Tegenover deze argumenten staat het gegeven dat bij de
huidige indeling in doelgroepen sprake is van onvoldoende
homogeniteit van de cliënten, waardoor in lang niet alle
3
gevallen scholing nodig zal zijn, terwijl de kosten van
scholing hoger liggen dan die van de andere instrumenten.
Dit betekent dat het gemiddelde geoffreerde trajectprijs
hoger is dan noodzakelijk voor de meeste cliënten, maar voor
de cliënten die scholing nodig hebben weer (veel) te laag
is. Dat leidt tot onderinvestering in scholing. De beste
oplossing is natuurlijk een homogene indeling van de doel-
groepen, waarbij rekening gehouden wordt met wel of geen
scholingsbehoefte. Maar zo lang dat nog niet bij alle
doelgroepen het geval is, is een mogelijke oplossing de
inzet van van dure producten als kwalificerende2 scholing (en
de huidige art. 22 wet REA voorzieningen) vooralsnog buiten
de trajectprijs te laten en bedrijven hiervoor apart te
laten offreren. Om te voorkomen dat reïntegratiebedrijven
toch te veel scholen zou wel overwogen kunnen worden om ook
bij scholing wel `no cure less pay' te introduceren.
Voorwaarden voor optimale werking resultaatsfinanciering
Om de risico's van resultaatsfinanciering te verminderen is naast
de voorgestelde financieringsvorm ook van belang dat aan de
volgende voorwaarden wordt voldaan:
1. indeling in (homogene) doelgroepen;
Om afroming te verminderen is het belangrijk dat binnen een
doelgroep de cliënten zoveel mogelijk hetzelfde profiel en
risico hebben. De baten (geoffreerde trajectprijs) wegen dan
immers voor zoveel mogelijk cliënten op tegen kosten die een
reïntegratie bedrijf maakt voor die cliënt. Tussen de doel-
groepen kunnen dan prijsverschillen bestaan. Transparantie van
een doelgroep, weten waar je op offreert als bedrijf, leidt er
tevens toe dat de risico-opslag in de trajectprijs omlaag kan.
Van indeling in homogene en transparante doelgroepen is echter
momenteel geen sprake. Dit is ook geen eenvoudige zaak. De
evaluaties van de afgelopen aanbestedingsprocedures leveren
veel kritiek op de gekozen indeling op. De RWI laat daarom ook
onderzoek verrichten naar de relatie tussen kenmerken van
cliënten, prijs en plaatsingspercentage. In de hoop zo met
voorstellen tot een betere indeling van de doelgroepen te
kunnen komen.
Overigens is bij de indeling in doelgroepen het van groot
belang dat het UWV rekening houdt met de wijzigingen in de
doelgroep waarvoor trajecten ingekocht moeten worden. Deze
wijzigingen zijn het gevolg van het bipartiete
opdrachtgeverschap van werkgevers en werknemers per 2003, de
introductie van het Persoonsgebonden Reïntegratiebudget en het
RWI-voorstel voor reïntegratie zittend bestand WAO.
2 De RWI verstaat onder kwalificerende scholing: scholing die leidt tot het behalen van een landelijk erkend
diploma of deelcertificaat. Zie verder het Beleidskader Werk en Inkomen 2002, RWI, Den Haag, 2002, blz.
53.
4
2. terugmelden cliënt na intake;
Tot er een voldoende homogene indeling van de doelgroepen
mogelijk is kan overwogen worden om via een andere weg de
risico-opslag in de prijsvorming verder te verminderen. Dit kan
als de cliënt door het reïntegratiebedrijf na intake kan worden
teruggemeld bij het UWV. Cliënten waarvoor het
reïntegratiebedrijf de noodzakelijke expertise mist, noch in
kan kopen, gaan dan terug naar de opdrachtgever. Door het
ontwerp van het aanbestedingsbestek moet gewaarborgd worden dat
het onaantrekkelijk is veel cliënten terug te sturen. De
oplopende bonus naarmate een groter deel van de doelgroep
geplaatst wordt, zorgt hier voor. Bovendien kunnen bedrijven
die teveel cliënten terugsturen in de volgende
aanbestedingsronde worden uitgesloten. Voor de cliënten die
reïntegratiebedrijven terugsturen moet het UWV vanzelfsprekend
bekijken op welke wijze zij het best opnieuw in een traject
ondergebracht kunnen worden. Bijvoorbeeld in een andere doel-
groep of door het verlenen van een andere vorm van dienst-
verlening.
Door vroegtijdig te signaleren dat een cliënt binnen de
gestelde voorwaarden aan de doelgroep een geringe kans maakt op
reïntegratie kan voorkomen worden dat cliënten twee jaar lang
in een marginaal traject worden ondergebracht dat geen resul-
taat oplevert. Terugmelden mag daarom niet betekenen dat de
cliënt een jaar moet wachten tot hij in een volgende
aanbestedingsronde weer mee kan doen en al die tijd zonder
traject zit. Om te voorkomen dat met name moeilijk plaatsbare
cliënten voortdurend teruggemeld worden door
reïntegratiebedrijven zou de cliënt de zekerheid moeten krijgen
dat terugmelding tot één keer beperkt blijft.
Het is van belang om per doelgroep te analyseren waarom reïnte-
gratiebedrijven cliënten terugsturen en welke cliënten dat
zijn. Hierbij moet ook de mening van de cliënt gehoord worden.
Deze analyse levert tevens aanvullend inzicht op dat gebruikt
kan worden om een optimale doelgroepindeling te verkrijgen.
3. rol cliënt;
De medewerking van de cliënt is één van de onzekere factoren
voor het reïntegratiebedrijf. Als de cliënt niet gemotiveerd is
loopt het reïntegratiebedrijf het risico dat er geen plaatsing
tot stand komt. Het reïntegratiebedrijf loopt daardoor een
financieel risico. Reïntegratiebedrijven houden rekening met
dit gegeven door een risico-opslag boven op de prijs te zetten.
Om deze te verlagen zou het UWV cliënten vooraf moeten wijzen
op hun rechten en plichten en tijdens het traject ook snel en
adequaat reageren en eventueel een sanctie opleggen als het
5
reïntegratiebedrijf melding doet van onvoldoende medewerking
van de cliënt.
Omgekeerd kan door het reïntegratiebedrijf druk worden
uitgeoefend op de cliënt om een baan te accepteren die als niet
passend wordt ervaren. Om dit te voorkomen moet de cliënt
dreigvermogen hebben. In de huidige procedure is daar beleid
voor bedacht, zoals de keuze uit verschillende bedrijven. In de
praktijk zou dit verder uitgewerkt kunnen worden. Zie daarvoor
de voorstellen in de volgende paragraaf. Ook kan het UWV
tijdens de begeleiding door de casemanager informeren bij de
cliënt naar de voortgang van het traject. Als blijkt dat er
sprake is van geen of te weinig voortgang in het traject dan
moet het UWV contact opnemen met het reïntegratiebedrijf om te
informeren naar de stand van zake en eventueel het
reïntegratiebedrijf de cliënt terug laten melden.
4. voorfinanciering;
Om financiële risico's voor reïntegratiebedrijven te beperken
en eventuele toetredingsbelemmeringen als gevolg van
financieringsproblemen te verminderen kan naast een deel vaste
vergoeding vooraf desgevraagd voorfinanciering gegeven worden
en is stipte betaling van de facturen noodzakelijk.
5. concurrentie op de markt;
Voldoende concurrentie op de markt is een belangrijke
voorwaarde om opportunistisch gedrag van bedrijven te
voorkomen. Als een bedrijf een te hoge prijs vraagt, teveel
cliënten heeft teruggestuurd of te weinig plaatsingen
realiseert kan het bij de aanbesteding buiten de boot vallen.
Verder is het van belang te zorgen dat de aanbestedings-
procedure bijdraagt aan concurrentie op de reïntegratiemarkt.
Hoogte van de vergoeding vooraf en de bonus
De vraag is hoe hoog de vaste vergoeding vooraf, de resultaats-
vergoeding en de bonussen zouden moeten zijn. De verhouding tussen
vaste en variabele vergoeding moet zo zijn dat de efficiëntie-
prikkel, snelheid en resultaatgerichtheid van het reïntegratie-
bedrijf maximaal is en tegelijk de prikkel tot afroming en het
vragen van een (te) hoge prijs zo klein mogelijk. Daarnaast moet
bepaald worden hoe hoog de oplopende bonus moet zijn. Doordat het
reïntegratiebedrijf een informatievoorsprong heeft kan het zijn
dat het UWV een bonus uitlooft die te hoog of juist te laag is. In
het eerste geval leidt dat tot overwinsten bij het reïntegratie-
bedrijf. In het laatste geval lonen de extra inspanningen niet en
geeft de bonus geen stimulans. Dergelijke informatie zou dan ook
via de aanbestedingsprocedure uit de markt gehaald kunnen worden.
Tevens is het van belang om jaarlijks goed te evalueren wat de
uitkomsten zijn en de gevolgen en aan de hand daarvan de
6
systematiek bij te stellen. Als bijvoorbeeld de indeling in
doelgroepen beter wordt kunnen de risico's voor reïntegratie-
bedrijven afnemen en het percentage resultaatsfinanciering omhoog.
3. Transparantie
In haar eerste beleidskader heeft de Raad voor Werk en Inkomen
gemeld dat aan de aanbodzijde duidelijkheid gewenst is over wat
het aanbod is, zowel in kwantitatieve zin als in kwalitatieve zin.
Transparantie op de reïntegratiemarkt wil zeggen: weten welke
aanbieders op deze markt actief zijn. Maar ook: weten wat de
kwaliteit is van de dienstverlening (waaronder doorlooptijden), de
kenmerken van de doelgroep, wat behaalde resultaten zijn en hoe
het zit met de prijsvorming. Inzicht in resultaat is onlosmakelijk
verbonden aan de keuze voor verregaande resultaatsfinanciering.
Resultaatsfinanciering betekent dat de reïntegratiebedrijven meer
vrijheid krijgen om binnen globale kaders de doelstelling
(duurzame plaatsing) te realiseren. Hier staat echter tegen over
dat bedrijven inzicht moeten verschaffen in het resultaat en
afgerekend moeten worden op dat resultaat.
Inzicht in de resultaten van reïntegratie is momenteel matig. De
reïntegratiebedrijven moeten verantwoordingsinformatie aan het UWV
leveren. Publicatie van deze gegevens op geaggregeerd niveau vindt
nog nauwelijks plaats, laat staan op individueel bedrijfsniveau.
De informatievoorziening over de voortgang van de reïntegratie is
slecht in vergelijking tot bijvoorbeeld de maandelijkse gegevens
die gepubliceerd worden over de werknemersvoorzieningen. Wel is
het UWV van plan om in het najaar geaggregeerde resultaten te
presenteren van een deel van de contracten die in 2001 zijn
gesloten.
Voor de transparantie op de markt is het noodzakelijk om gegevens
over plaatsingsresultaten, kwaliteit en prijs van reïntegratie
systematisch te publiceren. Dat maakt het ook mogelijk voor
beleidsmakers om een oordeel te vormen over de ontwikkelingen en
deze desgewenst bij te sturen.
De RWI stelt dan ook de volgende maatregelen voor:
1. Openbaarheid gegevens per reïntegratiebedrijf
Het UWV zou gegevens en resultaten per reïntegratiebedrijf op
korte termijn beschikbaar moeten stellen conform Uw verzoek in de
meibrief. Daarbij zou natuurlijk de nodige zorgvuldigheid in acht
genomen moeten worden door te zorgen dat de gegevens correct en
vergelijkbaar zijn en door rekening te houden met de doelgroep
waarvoor een bedrijf werkt. Gezien de start van het
opdrachtgeverschap van werkgevers (samen met hun werknemers) in
2003 en de keuzevrijheid van de cliënten zou onderzocht moeten
worden of de gegevens beschikbaar kunnen komen per vestiging van
het reïntegratiebedrijf. Voor werkgevers en (ex-) werknemers is
dat immers het relevante keuzeniveau. Afhankelijk van hoe
reïntegratiebedrijven hun informatiesysteem hebben ingericht kan
7
dit echter administratieve lasten voor die bedrijven met zich
meebrengen.
2. Tussentijdse informatie
Ook voor de lopende en komende aanbestedingen is het van belang
dat snel informatie beschikbaar komt. De RWI heeft in het
Beleidskader 2002 al aangegeven dat de enige mogelijkheid om dit
te realiseren is wanneer de informatieverplichtingen, althans
voorlopig, tot essentiële gegevens beperkt blijven. In ieder geval
dient per reïntegratiebedrijf informatie over prijs, resultaat,
doelgroep en doorlooptijden openbaar te worden. In de nieuwe
aanbestedingsvoorwaarden moet opgenomen worden dat bijvoorbeeld de
kwartaalrapportages ook per afzonderlijk bedrijf publiekelijk
beschikbaar komen. Deze informatie zou aan de monitor van de RWI
gekoppeld kunnen worden. Ook hierbij is het van belang dat de
informatie correct en goed vergelijkbaar is.
4. Positie cliënt
De Raad voor Werk en Inkomen heeft in haar beleidskader aangegeven
de aanbestedingsprocedure ook te beoordelen vanuit de invalshoek
van de positie van de cliënt. In de huidige aanbestedingsprocedure
is het UWV de opdrachtgever. Inspraak van de cliënt is in de
aanbestedingsprocedure geregeld via de keuze tussen verschillende
reïntegratiebedrijven. Binnen de huidige aanbestedingsprocedure
richt verbetering van de positie van de cliënt zich dan ook vooral
op het verbeteren van die keuzemogelijkheden. Daarbij zijn een
aantal uitgangspunten van belang:
1. de cliënt moet daadwerkelijk een keuzemogelijkheid hebben;
2. de cliënt moet daarbij kennis hebben van zijn keuzemogelijk-
heden;
3. de cliënt moet adequate ondersteuning kunnen vinden bij het
maken van zijn keuze;
4. de cliënt moet het aanbod van reïntegratiebedrijven kunnen
beoordelen.
De RWI stelt de volgende maatregelen voor om de aanbestedings-
procedure aan die uitgangspunten te kunnen laten voldoen:
1. Meer bedrijven contracteren
Daartoe moeten de opdrachtformuleringen in het bestek niet zo
specifiek zijn dat te weinig aanbieders per doelgroep overblijven.
Ook moet niet op voorhand al gekozen worden voor het contracteren
van slechts één aanbieder. Deze maatregelen kunnen de keuze-
mogelijkheid vergroten voor de 14% van de cliënten die in een
doelgroep zitten waar slechts één bedrijf gecontracteerd is en
voor die doelgroepen waar minder bedrijven zijn gecontracteerd dan
gepland. Dit laatste komt waarschijnlijk vanwege de specifieke
eisen die met name qua ervaring aan de reïntegratiebedrijven zijn
gesteld.
2. Meer maatwerk mogelijk maken
8
Dit kan door minder stringente eisen in het bestek over de inhoud
op te nemen en af te rekenen op traject- in plaats van product-
basis. Dit sluit ook aan bij de gedachte van resultaatsfinancie-
ring. Daarbij worden slechts de globale kaders aangegeven en wordt
afgerekend op het uiteindelijke resultaat: de duurzame plaatsing.
De gedetailleerde uitwerking binnen de globale kaders door reïnte-
gratiebedrijven kan dan vervolgens bijdragen aan meer keuzevrij-
heid voor de cliënt. Dit kan tevens leiden tot meer innovatie op
de reïntegratiemarkt. Meer vrijheid ten aanzien van de inhoud mag
overigens niet tot gevolg hebben dat er niet meer aan bepaalde
kwaliteitseisen, bijvoorbeeld doorlooptijden, wordt voldaan.
3. Cliënt informeren en ondersteunen bij keuze
De cliënt zou goed voorgelicht moeten worden over de keuzemoge-
lijkheden die hij heeft. Dit zou bijvoorbeeld kunnen via een
informatiecampagne en een folder. De voorlichting zou allereerst
gericht moeten zijn op de cliënten attenderen op hun keuzemoge-
lijkheid. Daarnaast zou toegankelijke informatie gegeven moeten
worden over de bedrijven waaruit ze kunnen kiezen (kwaliteit,
resultaat, klantvriendelijkheid, soort producten etc.). De
reïntegratiemonitor van de RWI kan hierbij een rol spelen.
Uiteindelijk zou de cliënt ook informatie moeten ontvangen over
welk soort traject nu het best op zijn situatie toegesneden is en
leidt tot het beste resultaat. Mogelijk levert RWI-onderzoek naar
de relatie tussen prijs, resultaat en indeling in doelgroepen daar
informatie over op. Tenslotte is natuurlijk ook informatie nodig
over wat een reïntegratietraject is en wat in een reïntegratieplan
moet staan. Andere belangrijke voorwaarden zijn natuurlijk dat de
rechten, plichten en consequenties voor een ieder duidelijk zijn
(zie ook de vorige paragraaf). De casemanager van het UWV zou een
rol kunnen vervullen bij het verstrekken van dergelijke
informatie.
Uit de ervaringen die zijn opgedaan in Australië blijkt dat wil de
keuzevrijheid van de grond komen informatie om een keuze op te
baseren van belang is. Over de ervaringen op dit punt in de
huidige aanbestedingsprocedure zijn slechts enkele signalen van
cliënten bekend. Die onderstrepen overigens de Australische
ervaringen. De RWI wil onderzoek laten verrichten naar hoe de
keuze tussen de reïntegratiebedrijven nu in de praktijk gemaakt
wordt en welke knelpunten zich daarbij mogelijk voordoen.
Met vriendelijke groet,
Raad voor Werk en Inkomen
J.P.C.M. van Zijl
9
voorzitter
10