Inspectie Werk en Inkomen
Betrouwbaarheid samenloopapplicatie
Vervolgrapportage
Inspectie Werk en Inkomen Betrouwbaarheid samenloopapplicatie
R 02/20, november 2002 ISSN 138-8733 ISBN 90-5079-027-5
Inspectie Werk en Inkomen Betrouwbaarheid samenloopapplicatie 2/24
Voorwoord
Op 1 september 2001 is de Stichting Inlichtingenbureau, verder genoemd het Inlichtingenbu-
reau, opgericht. De stichting dient een aantal wettelijke taken uit te voeren die zijn vastge-
legd in de Algemene Bijstandswet en in de Wet Structuur uitvoering werk en inkomen. Eén
van die taken is het aansluiten van gemeenten op de zogeheten samenloopapplicatie. Hier-
mee kan ongeoorloofde samenloop van uitkeringen in het kader van de Algemene Bijstands-
wet en de wetten Inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze
werknemers en zelfstandigen met studiefinanciering, inkomsten uit arbeid, enzovoort wor-
den voorkomen.
Naar aanleiding van stagnatie bij de aansluiting van gemeenten heeft de Inspectie Werk en
Inkomen in juni 2002 een inventariserend onderzoek naar het functioneren van de samenloo-
papplicatie uitgevoerd waarover een rapportage is uitgebracht. Hierbij bleek op een aantal
essentiële punten onzekerheid te bestaan over de betrouwbare werking van dit systeem. Naar
aanleiding van deze problemen heeft de directeur van het Inlichtingenbureau met instemming
van het bestuur en na overleg met het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
besloten de implementatie van het systeem bij gemeenten op te schorten en een verbetertra-
ject op te starten. De inspectie heeft de verbeteringen beoordeeld die met dit traject zijn aan-
gebracht. In deze vervolgrapportage zijn de bevindingen uit dit onderzoek opgenomen.
Mr. L.H.J. Kokhuis
Inspecteur-generaal Werk en Inkomen
Inspectie Werk en Inkomen Betrouwbaarheid samenloopapplicatie 3/24
Inspectie Werk en Inkomen Betrouwbaarheid samenloopapplicatie 4/24
Inhoud
1 Inleiding 7
1.1 Aanleiding 7
1.2 Werkwijze onderzoek 8
2 Bevindingen onderzoek 11
2.1 Project betrouwbaarheidsfase Inlichtingenbureau 11
2.2 Voorwaarden IWI 11
3 Onderhoudbaarheid en toekomstvastheid van het systeem 15
4 Oordeel 17
5 Reactie Inlichtingenbureau 19
Lijst van afkortingen 20
Definities van gebruikte begrippen 21
Publicaties van de Inspectie Werk en Inkomen 23
Inspectie Werk en Inkomen Betrouwbaarheid samenloopapplicatie 5/24
Inspectie Werk en Inkomen Betrouwbaarheid samenloopapplicatie 6/24
1 Inleiding
1.1 Aanleiding
Het Inlichtingenbureau (IB) heeft als wettelijke taak alle gemeenten aan te sluiten op de sa-
menloopapplicatie (kortweg het IB-systeem). Met deze applicatie kan ongeoorloofde samen-
loop van uitkeringen in het kader van de Algemene Bijstandswet (Abw) en de wetten Inko-
mensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers en zelf-
standigen met studiefinanciering, inkomsten uit arbeid, enzovoort worden getraceerd. Het is
de bedoeling dat eind 2002 alle 496 gemeenten aangesloten zijn.
Het IB-systeem is 17 december 2001 door de leverancier overgedragen aan het Ministerie
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) en het IB. De overdracht is gebeurd op `C-
niveau', dat betekent dat bij de acceptatie nog verschillende gebreken in het systeem gecon-
stateerd zijn. De acceptatie heeft daarom onder voorbehoud plaatsgevonden. De leverancier
heeft drie maanden de tijd gekregen om deze gebreken (de `gebrekenlijst') te verhelpen. In
deze drie maanden is de leverancier herhaaldelijk niet in staat gebleken de gebreken te ver-
helpen conform afspraken en contracten.
De implementatie van het IB-systeem heeft hierdoor in de eerste helft van 2002 vertraging
opgelopen. De Inspectie Werk en Inkomen (IWI) heeft juni 2002 de stand van zaken geïn-
ventariseerd en hierover de rapportage `het functioneren van de samenloopapplicatie' uitge-
bracht. Uit dit onderzoek bleek dat op een aantal essentiële punten onzekerheid bestond over
de betrouwbare werking van het IB-systeem. Er was destijds geen stabiel systeem. Hierdoor
bestond er tevens onvoldoende zekerheid dat een verdere aansluiting van gemeenten zonder
grote problemen zou verlopen.
IWI signaleerde de noodzaak tot meer zekerheid omtrent de betrouwbare werking van het
IB-systeem. Voor een beheerste situatie werd door de inspectie noodzakelijk geacht dat het
IB zekerheid verschafte over de volgende voorwaarden:
* de technische en beheerdocumentatie is volledig. Zonder deze documentatie is het niet
mogelijk de werking van het systeem te doorgronden en het beheer op de applicatie naar be-
horen uit te voeren;
* het systeem is aantoonbaar stabiel (test- en controleerbaarheid);
* het systeem is aantoonbaar schaalbaar, waarmee wordt bedoeld dat het systeem geschikt is
om zonder haperingen 496 gemeenten te bedienen;
* de configuratie van ontwikkel-, test en productieomgeving is eenduidig;
* de `gebrekenlijst' is afgehandeld;
* er zijn voldoende garanties dat in geval van (technische) storingen deze tijdig verho lpen
worden (bijvoorbeeld afspraken gemaakt in diensten niveau overeenkomsten).
Inspectie Werk en Inkomen Betrouwbaarheid samenloopapplicatie 7/24
IWI heeft aangekondigd de maatregelen te beoordelen die het IB treft om aan deze voor-
waarden te voldoen. Ook zal de inspectie de uitvoering hiervan intensief volgen.
Naar aanleiding van de technische problemen met de werking van het systeem heeft de direc-
teur van het IB met instemming van het bestuur en na overleg met het Ministerie van SZW
besloten de aansluiting van gemeenten, in jargon de uitrol, op te schorten. Na evaluatie van
verschillende scenario's heeft het IB gekozen voor een pad waarbij binnen een afzienbare
periode verbeteringen worden ontwikkeld, getest en zo mogelijk geïmplementeerd. Het doel
van deze zogeheten betrouwbaarheidsfase is om voor 1 oktober 2002 controleerbaar aan de
door IWI gestelde voorwaarden te voldoen zodat een verdere uitrol verantwoord is.
Het IB heeft met deze betrouwbaarheidsfase verder inzicht gekregen in de mate waarin er
structurele beperkingen zijn in de technische opzet van de samenloopapplicatie en of deze
herstelbaar zijn. Hierbij zijn ook de gevolgen voor verdere ontwikkelingen en toekomstige
uitbreiding van functionaliteit betrokken. Een voorbeeld hiervan is de voor het vierde kwar-
taal van 2002 geplande overgang naar een andere ICT-dienstverlener die verantwoordelijk
wordt voor het beschikbaar stellen en beheren van computercapaciteit en infrastructuur voor
de IB-applicatie (`hosting').
1.2 Werkwijze onderzoek
Zoals aangekondigd heeft IWI na het optreden van de problemen met de samenloopapplicatie
de door het IB en de leverancier getroffen maatregelen intensief gevolgd. Onderdeel hiervan
waren een beoordeling van het plan van aanpak voor de betrouwbaarheidsfase, het beoorde-
len van de voortgangsrapportages en de opgeleverde (deel)producten. Deze producten zijn
getoetst aan de hiervoor genoemde zes voorwaarden. Voor het beoordelen van de interne
structuur van het systeem (de zogeheten code-review) heeft het IB een extern bureau inge-
schakeld. De resultaten van dit onderzoek zijn door IWI bij de beoordeling betrokken. Uit het
onderzoek van de externe deskundige blijkt dat er risico's bestaan ten aanzien van de onder-
houdbaarheid en toekomstvastheid van de samenloopapplicatie. De bevindingen en conclu-
sies van de inspectie met betrekking tot dit onderwerp zijn opgenomen in een afzonderlijk
hoofdstuk.
Voor genoemde beoordeling zijn gesprekken gevoerd met betrokkenen bij het IB en de door
het IB ingehuurde externe deskundigen; is documentatie bestudeerd; zijn de door het IB op-
geleverde producten en dossiers beoordeeld en heeft IWI de door de externe deskundige uit-
gevoerde code-review steekproefsgewijs beoordeeld.
Tussen de ICT-leverancier en het IB vindt een discussie plaats of en in welke mate de aan-
passingen van het systeem tot zogeheten meerwerk kan worden gerekend. De beoordeling
hiervan valt buiten de reikwijdte van dit onderzoek van IWI.
Inspectie Werk en Inkomen Betrouwbaarheid samenloopapplicatie 8/24
Achterin het rapport is een overzicht opgenomen van de definities van de gehanteerde (tech-
nische) begrippen.
Inspectie Werk en Inkomen Betrouwbaarheid samenloopapplicatie 9/24
Inspectie Werk en Inkomen Betrouwbaarheid samenloopapplicatie 10/24
2 Bevindingen onderzoek
2.1 Project betrouwbaarheidsfase Inlichtingenbureau
Het IB heeft met het plan voor de betrouwbaarheidsfase de uitwerking gepresenteerd van de
uit te voeren activiteiten en te bereiken mijlpalen voor het realiseren van de noodzakelijke
verbeteringen in de samenloopapplicatie. De doelstelling van dit verbeterplan was om een
realistisch, concreet en goed te monitoren plan van aanpak voor de oplossing van de bestaan-
de problemen met de samenloopapplicatie te bieden. Om aan de voorwaarden te kunnen vol-
doen, is per voorwaarde een afzonderlijk deelplan ontwikkeld. Daarnaast is per half augustus