Organisatiecriminaliteit; aard, achtergronden en aanpak
E.A.I.M. van den Berg, m.m.v. R. Aidala, E.M.Th. Beenakkers
Onderzoeksnotities 2002/8
Bestelwijze
Samenvatting
Onderwerp en aanleiding
Voorliggend rapport handelt over de aard, achtergronden en aanpak van
organisatiecriminaliteit. Organisatiecriminaliteit is het strafbaar
gedrag dat plaatsvindt binnen de context van een wettige organisatie,
waarbij de dader kenmerken of hulpbronnen van de organisatie benut
zonder zelf het primaire slachtoffer ervan te zijn.
Sinds de commissie Van Traa in 1996 haar onderzoek verrichtte leeft
het besef dat niet alleen georganiseerde criminaliteit maar ook
organisatiecriminaliteit zeer schadelijke gevolgen kan hebben voor de
economie en de sociaal maatschappelijke verhoudingen. Voor het
voorkomen en bestrijden van organisatiecriminaliteit is inzicht in de
aard en achtergronden van dit verschijnsel een noodzakelijke
voorwaarde. Destijds constateerde de commissie dat de overheid niet de
beschikking heeft over empirisch gefundeerde kennis van
organisatiecriminaliteit. Die constatering vormt de aanleiding tot dit
onderzoek.
In 1998 werd door het WODC een onderzoek gestart naar oorzaken van
milieucriminaliteit. Dat onderzoek richt zich specifiek op de motieven
van overheden die aan regelovertreding ten grondslag kunnen liggen. Om
redenen van doelmatigheid heeft het WODC besloten de verdere
uitvoering van dit milieuonderzoek onder te brengen bij dit bredere
onderzoek naar organisatiecriminaliteit.
Probleemstelling en onderzoeksvragen
De probleemstelling van het onderzoek luidt als volgt: Wat is de aard
van organisatiecriminaliteit, welke oorzaken liggen eraan ten
grondslag en op welke wijze is organisatiecriminaliteit het beste aan
te pakken?
De probleemstelling is geconcretiseerd in de volgende drie
onderzoeksvragen:
1 Wat is - in de onderzochte gevallen - de aard van
organisatiecriminaliteit?
* Hoe zijn de daders van organisatiecriminaliteit te typeren?
* Wat kenmerkt de delicten? Laten de delicten zich wellicht
onderscheiden door bepaalde trends?
* Komt ons dader- en delictbeeld overeen met het dader- en
delictbeeld van respondenten en met beelden hieromtrent zoals wij
die aantreffen in de bestudeerde literatuur?
2 Wat zijn - in de onderzochte gevallen - belangrijke oorzaken van
organisatiecriminaliteit?
* Wat beweegt de daders: welke gedachten en gevoelens liggen ten
grondslag aan het plegen van strafbare feiten?
* Hanteren de daders neutralisaties ten aanzien van de delicten die
zij plegen? Zo ja: Welke neutralisaties hanteren zij?
* Welke criminogene gelegenheidsstructuren benutten de daders om
organisatiecriminaliteit te plegen?
* Komen de gevonden oorzaken overeen met beelden hieromtrent zoals
wij die aantreffen onder respondenten en in de bestudeerde
literatuur?
* Zijn de oorzaken van regelovertreding door overheden gelijk aan
oorzaken van regelovertreding door private organisaties?
3 Welke mogelijke implicaties hebben de onderzoeksresultaten voor de
preventie en bestrijding van organisatiecriminaliteit?
* Welke vormen van aanpak zijn gegeven de aard en oorzaken van
organisatiecriminaliteit het meest wenselijk?
* Is een compliance-strategie een passende handhavingsstrategie? Zal
de kans op overtreding afnemen wanneer de overheid aan de hand van
opgestelde regels ten behoeve van de verbetering van het interne
bedrijfsproces afspraken maakt met de regelovertreder?
Opzet, methoden en reikwijdte van het onderzoek
Naast de aard van de probleemstelling was ons streven om de veelal
impliciete kennis van organisatiecriminaliteit bij (bijzondere)
opsporingsdiensten en inspecties optimaal te benutten een belangrijke
leidraad bij de opzet van het onderzoek en de keuze van
onderzoeksmethoden en onderzoeksbronnen. Wij kozen voor een intensieve
en diepgaande kwalitatieve studie. Hieruit volgde onze keuze voor
casestudies, literatuuronderzoek en interviews als methoden van
onderzoek.
Casestudies: inventarisatie, selectie, dossieronderzoek en interviews
De belangrijkste onderzoeksactiviteit betrof het diepgaand analyseren
van strafrechtelijk en privaatrechtelijk aangepakte gevallen van
organisatiecriminaliteit.
In totaal hebben wij 41 casussen uitvoerig bestudeerd. Hiertoe hebben
wij strafrechtelijke zaken geïnventariseerd bij de
arrondissementsparketten te Rotterdam, Amsterdam en Den Haag en bij de
ECD, FIOD, AID en het Landelijk Bureau Fraude. Voor een inventarisatie
van privaatrechtelijk aangepakte zaken deden wij een beroep op twee
grote accountantskantoren (afdelingen forensic services). Voor het
inventariseren van relevante strafrechtelijke onderzoeken gold het
criterium dat de officier van justitie na 1 januari 1996 een
beslissing heeft genomen om te vervolgen of te transigeren, waarbij
het schikkingsbedrag minimaal 10.000 gulden bedraagt. Voor de
privaatrechtelijk aangepakte zaken gold het criterium dat het dossier
van onderzoek na 1 januari 1996 is gesloten en de forensische
accountantskantoren niet langer bij de zaak betrokken zijn. In totaal
inventariseerden wij 219 zaken die aan die criteria voldeden.
Vervolgens maakten wij op basis van deze inventarisatie een selectie
van te bestuderen zaken. Naast het criterium dat de zaken moesten
voldoen aan onze definitie van organisatiecriminaliteit hanteerden wij
hiertoe de criteria dat de zaken onderling zo veel mogelijk variatie
moesten vertonen (voor wat betreft het soort daders, delicten en
slachtoffers) en dat de zaken van zo recent mogelijke datum moesten
zijn. Op basis van deze selectie en gedwongen door enkele praktische
beperkingen hebben wij uiteindelijk 41 casussen diepgaand
geanalyseerd.
De start van elke casestudie was een gesprek met functionarissen
waarvan wij inschatten dat zij inhoudelijk het meest van de zaak op de
hoogte waren (in totaal 57 functionarissen). Als leidraad daarbij
hanteerden wij een uitgebreide aandachtspuntenlijst. Daarna vond aan
de hand van diezelfde lijst dossieronderzoek plaats. Voor elke casus
bestudeerden wij de beschikbare achterliggende stukken zoals het
proces verbaal, het requisitoir, de pleitnota, krantenartikelen et
cetera.
Interviews met advocaten
De hiervoor beschreven interviews en dossieranalyses resulteerden in
een kleurrijk maar eenzijdig beeld van organisatiecriminaliteit: zij
geven een beeld van organisatiecriminaliteit zoals dat leeft binnen de
opsporing. Om die eenzijdigheid te doorbreken interviewden wij 10
advocaten die elk over een forse dosis ervaring beschikken in het
juridisch bijstaan van verdachten van organisatiecriminaliteit. Aan de
hand van een gespreksprotocol verzochten wij hen een algemeen beeld te
schetsen van de aard, oorzaken en beste aanpak van
organisatiecriminaliteit.
Literatuuronderzoek
Naast de gesprekken met advocaten verruimden wij ons blikveld door het
bestuderen van wetenschappelijke literatuur. Het literatuuronderzoek
bood ons tevens een basis voor het ontwikkelen van een theoretisch
kader.
Reikwijdte en waarde
De gekozen onderzoeksmethodiek - casestudies - kent beperkingen:
statistische generalisaties naar een populatie van niet-onderzochte
casussen op basis van de studie van de casussen zijn in dit rapport
niet aan de orde. Analytische generalisaties zijn wel mogelijk. De
gekozen onderzoeksmethodiek stelt ons in staat om op verantwoorde en
betrouwbare wijze kwalitatieve uitspraken te doen. De belangrijkste
waarde van het onderzoek is dan ook gelegen in het kwalitatief
beschrijven en inzichtelijk maken van mechanismen die kunnen bijdragen
aan het ontstaan en voortbestaan van organisatiecriminaliteit.
Bevindingen, conclusies en beleidsimplicaties
Kenmerken van daders en delicten
Daders van organisatiecriminaliteit (voor zover het natuurlijke
personen betreft) zijn heel gewone mensen, met die uitzondering dat
zij strafbare feiten plegen, aldus een advocaat. Het onderzoek geeft
geen aanleiding om aan de juistheid van dit beeld te twijfelen. In de
literatuur komt het stereotype beeld naar voren van de dader van
organisatiecriminaliteit als de oudere, eervolle doch amorele zakenman
die op intelligente en berekenende wijze delicten pleegt. Dat beeld
herkennen wij slechts ten dele. Onze verdachten zijn hoofdzakelijk
mannen van middelbare leeftijd in een leidinggevende positie. Zij
geven geen blijk van een bovengemiddeld opleidingsniveau. Een amorele
of calculerende opstelling typeert hen evenmin. In tegenstelling tot
het gangbare beeld recidiveren zij wel. Onze daders specialiseren zich
niet, althans niet in die zin dat zij bewust speciale delicten
verkiezen. Zij plegen delicten die in het verlengde liggen van hun
dagelijkse werkzaamheden.
Wij constateren dat het daderbeeld van justitie/opspoorders enerzijds
en verdachten/advocaten anderzijds zich maar moeizaam met elkaar laten
verenigen. De eersten beoordelen (vermeende) daders van
organisatiecriminaliteit als criminelen, de laatsten als professionele
zakenlieden die soms een scheve schaats rijden. Wij zien dat die
onenigheid de onderlinge communicatie kan frustreren en de
mogelijkheid van de overheid om mee te praten en mee te denken - van
belang bij het toepassen van compliance-regelingen - kan beperken.
Uit de literatuur en de interviews met overheidsfunctionarissen
spreekt het beeld van organisatiecriminaliteit als complexe,
geweldloze en slecht te signaleren delicten waarvan de schade diffuus
maar aanzienlijk is. Wij stellen vast dat de onderzochte delicten
doorgaans niet intrinsiek complex zijn. Wel vereisen zij enige
vakkennis. De beperkte directe waarneembaarheid van sommige delicten
ontkennen wij niet maar wij voegen daaraan toe dat die eigenschap niet
voorkomt dat organisatiecriminaliteit in veel van de onderzochte
gevallen door reguliere controle aan het licht is gekomen. Wat betreft
het geweldsaspect merken wij op dat geweld of de dreiging daarmee geen
structureel kenmerk is van de onderzochte gevallen, maar het komt voor
dat de daders dat middel niet schuwen. Een andere bevinding is dat de
schade van organisatiecriminaliteit niet altijd bekend, goed
waarneembaar of over velen verdeeld is. De diffuse aard van de schade
en het slachtofferschap draagt bij aan een moreel ambivalente houding:
niet iedereen is de mening toegedaan dat organisatiecriminaliteit
afkeurenswaardig gedrag betreft.
Het onderzoek signaleert geen trends maar biedt wel enig inzicht in de
manier waarop trends in organisatiecriminaliteit kunnen ontstaan. Wij
constateren dat de media en de overheid daarbij een belangrijke rol
spelen.
Een laatste belangrijke conclusie betreft de manier waarop daders hun
delicten plegen: vrijwel al onze daders plegen de delicten in
gemeenschap. Daarbij merken wij op dat het niet zozeer de sociale
omgeving is maar de economische omgeving die hen de gelegenheid tot
regelovertreding biedt.
Oorzaken van organisatiecriminaliteit
Tijdens de verzameling en analyse van de gegevens richtte het
theoretisch perspectief onze aandacht op drie samenhangende dimensies
die van belang zijn voor het verkrijgen van inzicht in oorzaken van
organisatiecriminaliteit: drijfveren (motieven en emoties),
neutralisaties en criminogene gelegenheidsstructuren.
De motieven die aan organisatiecriminaliteit ten grondslag liggen
laten zich categoriseren naar het ontlopen van doelbedreiging tot het
streven naar doelbereiking. In de onderzochte gevallen is het streven
naar zoveel mogelijk winst zelden de directe oorzaak. In meerdere mate
motiveert het behoud van de onderneming, het creëren van een goede
marktpositie of het nastreven van een publieke beleidsdoelstelling tot
het plegen van strafbare feiten. Soms laten onze daders zich ook
motiveren door gevoelens: gevoelens van verzet of gevoelens van
onaantastbaarheid. Dat organisatiecriminaliteit (mede) een emotionele
daad kan zijn is een bevinding die in tegenspraak is met het gangbare
beeld van organisatiecriminaliteit als uitsluitend rationeel
gemotiveerd gedrag.
Onze bevinding dat de daders van organisatiecriminaliteit veelvuldig
gebruik maken van neutralisaties onderscheidt hen vermoedelijk niet
van verdachten van meer conventionele vormen van criminaliteit. Wel
valt op dat de neutralisaties die onze daders hanteren onder meer
refereren aan de diffuse schade van organisatiecriminaliteit, het
diffuse slachtofferschap ervan, de vermeende niet criminele/normale
aard van organisatiecriminaliteit en aan de collectieve
verantwoordelijkheid ervoor.
Op verschillende niveaus treffen wij gelegenheidsstructuren voor
organisatiecriminaliteit aan: op het niveau van de verhandelde
producten/verleende diensten, op het niveau van de organisatie, op het
niveau van de wettige economische omgeving en op het niveau van de
maatschappelijke omgeving. Zo bieden producten en diensten gelegenheid
tot strafbaar handelen als zij mengbaar of subsidiabel zijn en wanneer
vertrouwen of een hoge omloopsnelheid belangrijke kenmerken ervan
zijn. Op het niveau van de organisatie zijn onder meer de omvang, de
ouderdom, de structuur en de mate waarin een organisatie pathologische
kenmerken vertoont van belang. De economische omgeving kan voorzien in
een criminogene gelegenheidsstructuur door gelijkgestemde belangen of
een (te) geringe kritische opstelling. Ook de maatschappelijke
omgeving, in het bijzonder de overheid speelt een rol. De onderzochte
gevallen brengen meerdere aspecten hiervan alsmede de consequenties
ervan voor de aanpak van organisatiecriminaliteit aan het licht.
Een belangrijke bevinding is ook dat regelovertreding door overheden
andere oorzaken kent dan regelovertreding door private organisaties.
Voor de onderzochte zaken geldt dat achterliggende drijfveren,
neutralisaties en criminogene gelegenheidsstructuren verschillen.
Oorzaken van regelovertredend gedrag, zoals criminogene structuren
zijn in het geval van overtredende overheden hoofdzakelijk intern van
aard. Daarnaast valt op dat overtredende overheden zich hoofdzakelijk
door kostenbesparing laten motiveren en hun strafbaar gedrag
overwegend neutraliseren door de verantwoordelijkheid daarvoor af te
schuiven alsook door te ontkennen dat hun handelen schadelijke
gevolgen heeft.
Implicaties voor handhaving
Onze studie van de aard en achtergronden van organisatiecriminaliteit
resulteert in een typering van organisatiecriminaliteit aan de hand
van acht, deels samenhangende kenmerken. Aan de hand van die kenmerken
bespreken wij enkele mogelijke implicaties voor de aanpak.
Een eerste kenmerk is massaliteit. Organisatiecriminaliteit heeft een
bijzondere aard maar is wanneer wij het totale verschijnsel bezien in
essentie ook heel gewoon: het betreft veelvoorkomend gedrag. In
combinatie met de beperkte handhavingscapaciteit impliceert dit dat de
beste aanpak een handhaving is die prioriteiten stelt en selectief is.
Een tweede kenmerk is collectiviteit: doorgaans duidt
organisatiecriminaliteit op collectief gedrag, kent het een collectief
slachtofferschap en richt het schade aan aan collectieve goederen.
Collectiviteit betekent onder meer dat velen weet hebben van het
strafbaar handelen. Een implicatie hiervan is dat de beste aanpak een
aanpak is die erkent dat direct betrokkenen en derde belanghebbenden
een belangrijke rol kunnen spelen bij het voorkomen en bestrijden van
organisatiecriminaliteit. Om die reden verdient het aanbeveling om de
aandacht van de handhaving in belangrijke mate te richten op de
economische en maatschappelijke omgeving van potentiële daders. Voor
de overheid volgt hieruit ook een beroep op burgerschap: zij dient
betrokkenen en belanghebbenden aan te spreken op hun informatiepositie
en hen te bewegen tot het verstrekken van relevante informatie.
Daarnaast en ter ondersteuning daarvan kan de overheid zorgdragen voor
faciliteiten die de weerbaarheid, mondigheid en zichtbaarheid van
(potentiële) slachtoffers doen toenemen.
Veelkleurigheid is een derde kenmerk van organisatiecriminaliteit. Het
betreft een zeer omvangrijk en gevarieerd probleemveld. Dit impliceert
dat een algemene aanpak niet haalbaar is. Een doelgroepgerichte aanpak
waarbij uitdrukkelijk sprake is van tweerichtingverkeer lijkt meer
mogelijkheden te bieden.
Ook ten aanzien van een vierde kenmerk - een moreel ambivalente
houding- is de potentie tot het bevorderen van regelnaleving van derde
belanghebbenden relevant. Zij kunnen een sociaal drukmiddel zijn om
een ambivalente houding te heroverwegen en neutralisaties te
ontkrachten. In die context wijzen wij op het vermogen tot
zelfreiniging van branches, beroepsgroepen et cetera. De overheid kan
dit vermogen onder meer bevorderen door normen te verduidelijken en te
accentueren, en bovenal door het entameren van een ethisch debat
tussen overheid, burgers en het bedrijfsleven over het doel van
handhaving en de (on)toelaatbaarheid en strafwaardigheid van
gebruikelijk handelsgedrag van organisaties; - een debat gericht op
het veranderen van cognities en attitudes. In aanvulling daarop merken
wij op dat onze moderne samenleving steeds meer een samenleving is van
internationaal werkende organisaties die flexibel inspelen op mondiale
economische veranderingen. Dat internationaal en beweeglijk aspect
leidt ertoe dat ook de aanpak van organisatiecriminaliteit vraagt om
een internationale oriëntatie en morele heroriëntatie.
Dat de dader doorgaans een rechtspersoon is, is een kenmerk dat
impliceert dat handhavingsmodaliteiten die zich richten op het
beïnvloeden van collectief gedrag van organisaties in tegenstelling
tot modaliteiten die zich richten op individueel gedrag van
natuurlijke personen de voorkeur verdienen. Onder meer in dat licht is
het instrument van (negatieve en positieve) publiciteit van groot
belang. Publiciteit over regelovertreding - niet zozeer gericht op
straffen maar op het accentueren van normen en het stimuleren van
informele sociale controle - is voor het voorkomen en het bestrijden
van organisatiecriminaliteit onmisbaar. Toch is enige voorzichtigheid
hierbij geboden: publiciteit kan ons met waarborgen omklede
rechtssysteem ondermijnen. In dat licht is een zorgvuldig en
terughoudend publicatiebeleid aanbevelingswaardig. Vooral het moment
waarop de overheid het instrument van publiciteit inzet is hierbij van
belang. Wij pleiten voor een verlate vorm van publiciteit.
Een zesde kenmerk is dynamiek: oorzaken van organisatiecriminaliteit
zijn tijd-, plaats- en (rechts)persoongebonden, lopen uiteen van
onkunde tot onwil en veranderen doorlopend. Hieruit volgt dat de beste
aanpak van organisatiecriminaliteit geen statische aanpak is maar een
flexibele en hybride aanpak. Het is een aanpak die zowel elementen van
zelfregulering als van een meer repressieve strategie in zich draagt.
Welke mix van beide elementen geëigend is, is afhankelijk van de mate
waarin dwang noodzakelijk is. Wij pleiten - ook met het oog op
zelfregulering - voor een meer dwingende overheidsbemoeienis: niet
omdat overtreders hoofdzakelijk onwillig zijn om regels na te leven
maar omdat handhavers soms te afwachtend zijn en daardoor hun potentie
om regelnaleving te bevorderen onvoldoende benutten. Een meer
dwingende overheidsbemoeienis betekent vooral een handhaving die
consequent is.
Een ander kenmerk betreft de verdachten: naast private rechtspersonen
kunnen ook publieke organisaties verdachte zijn. Wij constateren dat
publieke en private organisaties van elkaar verschillen in de oorzaken
van hun milieuregelovertredend gedrag. De aanpak van overheden
verdient daarom apart de aandacht. Die aanpak zal zich vooral dienen
te richten op interne criminogene factoren en structuren: een aanpak
in eigen huis waarbij er aandacht is voor een op overheidsorganen
toegesneden versie van corporate ethics. Daarnaast zagen wij dat
overtredende, bestuurlijke overheden zich in de bestudeerde
milieucasussen slechts moeizaam door (andere) bestuurlijke handhavers
laten reguleren. Strafrechtelijke handhaving en in het bijzonder het
vervolgen van lagere overheden is dan onmisbaar.
Een laatste kenmerk betreft gelegenheid: op meerdere niveaus zijn er
gelegenheidsstructuren voor organisatiecriminaliteit. Als implicatie
voor de handhaving volgt hieruit dat de overheid zich zou moeten
richten op het inperken van die structuren. Ook daarvoor geldt de
aanbeveling om derden en direct betrokkenen bij handhaving te
betrekken.
Samengevat pleiten wij voor een selectieve, flexibele, hybride, en
vooral consequente en op doelgroepen afgestemde handhaving die zich
bij voorkeur richt op het voorkomen en inperken van criminogene
gelegenheidsstructuren. Wij pleiten voor een overheid die niet met
zich laat sollen, maar ook inziet dat handhaving gedwongen selectief
is en een beroep op anderen hoogst noodzakelijk is om regelnaleving
door organisaties te bevorderen.
WODC- informatiedesk / e-mail: wodc-informatiedesk@minjus.nl
Redacteur: Hans van Netburg
Laatst gewijzigd: 09-12-2002