---
Rijksprojectenprocedure
Oogmerk
Vz. Het oogmerk van het wetsvoorstel dat wij vandaag bespreken - namelijk het vereenvoudigen, stroomlijnen en bespoedigen van de procedures die doorlopen moeten worden om projecten van nationaal belang te realiseren wil mijn fractie graag ondersteunen. Niet in de laatste plaats kan dit streven rekenen op de steun van mijn fractie, omdat hiermee een bijdrage kan worden geleverd aan het terugdringen van incidentele projectwetgeving. Dergelijke wetgeving, waarbij er steeds weer nieuwe, op onderdelen afwijkende besluitvormingsmodellen tot stand komen, behoort immers zoveel mogelijk te worden vermeden. Eenduidigheid en overzichtelijkheid dienen de trefwoorden te zijn in de toepassing van de regelgeving voor grote projecten. Ik was in dit licht dan ook verheugd met de heldere uitspraak van de minister, waarin hij verwachtte, 'dat de in dit wetsvoorstel vervatte rijksprojectenprocedure een verdere discussie over wetgeving per concreet project als juridisch kader voor de besluitvorming over rijksprojecten overbodig maakt' (Nnavv, p. 6).
Ter relativering van het zojuist onderstreepte oogmerk van het wetsvoorstel (versnelling procedures e.d.), merk ik overigens op dat veel tijdverlies bij de realisering van grote projecten niet zozeer een gevolg is van stroperige procedures, maar van een niet-adequate afstemming tussen overheden onderling en tussen overheden en invloedrijke belangenorganisaties. Hier procesmanagement valt nog een wereld te winnen. Maar dit terzijde.
Nog een andere relativerende opmerking met betrekking tot dit wetsvoorstel in dit verband. Het is nog de vraag in welke precieze vorm dit wetsvoorstel later terug zal komen in de voorgenomen nieuwe WRO. Uiteraard zal er materieel gezien zo min mogelijk worden gewijzigd, maar er zullen ongetwijfeld wel de nodige aanpassingen plaatsvinden in verband met de nieuwe systematiek van de WRO. Kan de minister over de verwachte mate van aanpassingen in dit verband al iets zeggen?
Sprekend over de nodige aanpassingen informeer ik tevens naar stand van zaken rond de beoogde vantoepassingverklaring van de nieuwe uniforme openbare voorbereidingsprocedure van de AWB. Wat is de stand van zaken in het betreffende wetgevingstraject en welke consequenties heeft dit verder voor het onderhavige wetsvoorstel inzake de rijksprojectenprocedure?
Ministerraad
Voordat ik meer inhoudelijk op de merites van het wetsvoorstel inga, wil ik de vinger leggen bij de toegekende rol aan de ministerraad als bevoegd besluitvormend orgaan. Op dit punt zullen we terugkomen in het kader van de herziening van de WRO. Mèt de Raad van State wil echter opmerken dat hier van een merkwaardige eend in de staatsrechtelijke bijt sprake is. De nu aan de ministerraad toegekende positie past niet binnen de plaats die dit college in ons staatsrecht inneemt. De staatsrechtelijk zuivere weg is, dat PKB's en andere besluiten door één of meer ministers genomen worden, eventueel nadat daarover het gevoelen van de ministerraad is ingewonnen. Ligt het nu werkelijk in de rede om, voorafgaand aan de betreffende discussie in het kader van de herziening van de WRO, deze bevoegdheid van de ministerraad thans in de wet te verankeren?
Ik moet vaststellen dat rond deze 'stee' van het wetsvoorstel de nodige zwakke plekken bijeenkomen. Ik noemde de staatsrechtelijke onzuiverheid, maar ik denk ook aan de twijfels rond de waarborging van de ruimtelijke inbedding van het ministerraadsbesluit en de mogelijke spanning met het rijksbeleid. Op dit punt zijn enkele amendementen ingediend die mijn fractie met belangstelling beziet. Wegen de voordelen van het in stand laten van deze beoogde bevoegdheid van de ministerraad nu wel op tegen de genoemde nadelen? Verdient het geen aanbeveling om te volstaan met de twee onbetwiste toegangspoorten voor de rijksprojectenprocedure, namelijk wetgeving en PKB? Wat zouden daarvan nu precies de nadelen zijn?
Projectmatig
Vz. Reeds meerdere jaren valt er binnen het ruimtelijk beleid een sterkere nadruk op de projectmatige aanpak te bespeuren en boet het bestemmingsplan steeds meer aan betekenis in. Het zogenaamde tweesporenbeleid sectorale wetgeving naast facetwetgeving wordt meer en meer verlaten, waarbij vooral het sectorale spoor het primaat lijkt te krijgen ten koste van het ruimtelijke spoor. Binnen deze ontwikkeling is tevens een tendens waar te nemen van centralisatie van bevoegdheden op het gebied van de ruimtelijke besluitvorming. Het wetsvoorstel inzake de Rijksprojectenprocedure past binnen deze trend en vormt in zekere zin een sluitstuk van deze ontwikkeling. Mijn fractie neemt met gemengde gevoelens kennis van deze ontwikkeling.
Het gemeentelijk bestemmingsplan vervult in de ogen van de SGP-fractie
een cruciale rol als integratiekader van een veelheid aan ruimtelijke
belangen. Het bestemmingsplan is in het bijzonder bedoeld om zorg te
dragen voor een goede inpassing van een project in zijn omgeving. De
integrale belangenafweging, zoals die in het bestemmingsplan op
plaatselijk niveau vorm krijgt, kan niet op díe wijze op rijksniveau
worden gemaakt.
Het Rijksprojectbesluit impliceert echter een vrij wezenlijke
aantasting van het decentrale ruimtelijk-ordeningsstelsel. Het
rijksprojectbesluit brengt met zich een ex-lege vrijstelling van het
bestemmingsplan en fungeert tevens als een voorbereidingsbesluit.
Hiermee worden de gemeentelijke bevoegdheden inzake het vaststellen en
wijzigen van bestemmingsplannen aanzienlijk beknot en vindt een
verdere centralisatie van bevoegdheden op ruimtelijk terrein plaats.
Mijn fractie maakt zich zorgen over deze uitholling van het
bestemmingsplan en over de aantasting van de betreffende bevoegdheden
van de decentrale overheden. De vraag rijst of gemeenten wel voldoende
adequate beinvloedingsmogelijkheden houden bij de inpassing van het
betreffende rijksproject. In de Memorie van toelichting geeft de
regering hoog op van het te houden overleg met de medeoverheden in het
voortraject van het projectbesluit. We weten echter allemaal uit
ervaring denk aan de eindeloze discussies rond de aanleg en inpassing
van de Betuweroute dat overleg lang niet altijd leidt tot consensus.
Hoe we het ook wenden of keren, overleg is natuurlijk iets anders dan
gemeentelijke autonomie, het eigen beslissingsrecht van gemeenten,
etc. In het ruimtelijk spoor gaat de eigen verantwoordelijkheid van de
medeoverheden door dit wetsvoorstel derhalve flink teloor.
Wat dat betreft vraag ik mij af of de door mijn fractie in het verslag
gesuggereerde mogelijkheid van een projectcommissie vergelijkbaar met
een landinrichtingscommissie met daarin onder meer vertegenwoordigers
van decentrale overheden toch niet meer structurele aandacht verdient.
Hierbij zou eventueel de mogelijkheid kunnen worden ingebouwd om te
komen tot conflictoplossing en besluitvorming door de Rijksoverheid
indien men er gezamenlijk niet uitkomt. Enkele jaren geleden heeft de
Staatscommissie voor de waterstaatswetgeving wat dat betreft mijns
inziens een waardevol pleidooi gedaan (advies van 21-12-1998). Mijn
fractie pleit ervoor om een wettelijke grondslag te creëren voor een
dergelijke grondslag.
Ik verwijs in dit verband naar de zeer behartenswaardige conclusies
van Paul Pestman in zijn proefschrift 'In het spoor van de
Betuweroute' (2001). Pestman bepleit hierin een veel sterkere rol van
decentrale overheden bij grote projecten. Aan de hand van concrete
projecten toont hij aan dat decentrale overheden wel degelijk in staat
zijn om met onderbouwde plannen te komen die tot een betere inpassing
van zo'n project in het landschap leiden. Pestman bekritiseert in dit
verband in het bijzonder díe wetgeving zoals de Tracéwet waarbij
gemeenten geen formele positie hebben bij de inpassing van grote
projecten, omdat het projectbesluit direct geldt als een
vrijstellingsbesluit ex artikel 19 WRO. Deze fundamentele kritiek
geldt derhalve ook de nu gekozen constructie in het wetsvoorstel voor
de Rijksprojectenprocedure. Er kan dan wel snel tot een besluit worden
gekomen, maar dat kan eenvoudig leiden tot nieuwe conflicten tussen
Rijk en gemeenten. Hoe beoordeelt de minister deze kritische noties?
Wordt aan de noodzakelijke beinvloedingsmogelijkheden van de
decentrale overheden voldoende recht gedaan? Er moet immers voorkomen
worden, dat de betrokken decentrale overheden vooral de nadelen van
een grootschalig project ondervinden, terwijl de voordelen meer de
samenleving als geheel ten goede komen.
Het voorgaande klemt overigens te meer nu het kabinet er bewust voor
kiest om het begrip 'rijksproject' geen wettelijke definitie te geven.
Dit zou het toepassingsbereik van de wet wel eens groter kunnen maken
dan nu gewenst wordt. Biedt het enige inhoudelijke criterium
'nationaal belang' wat dat betreft wel genoeg waarborgen tegen de
uitholling van decentrale bevoegdheden?
Zonderling
Vz. Uiteraard begrijpt mijn fractie dat het bij projecten van
nationaal belang niet altijd te vermijden is, dat individuele en
plaatselijke belangen enigszins worden aangetast. Wel hechten wij
eraan dat zoveel mogelijk recht wordt gedaan aan de onderscheiden
verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Het is voor mij de vraag of het
wetsvoorstel dit voldoende waarmaakt.
In dit licht wijs ik in het bijzonder op artikel 39l. Dit artikel
geeft aan, dat de projectminister zelf bevoegd is een
uitvoeringsbeslissing te nemen indien het oorspronkelijk bevoegde
gezag niet of niet overeenkomstig de aanvraag beslist. Dit is een zeer
zonderlinge bepaling. Er zijn immers meerdere gevallen denkbaar waarin
het oorspronkelijk bevoegde bestuursorgaan op goede gronden niet
overeenkomstig de aanvraag beslist. Met de op deze wijze geformuleerde
bepaling wordt feitelijk het vigerende systeem van vergunningverlening
op z'n kop gezet. Vergunningprocedures zijn immers bedoeld om te
toetsen in hoeverre een ruimtelijk relevant project voldoet aan de
toepasselijke normen. Het betreffende bestuursorgaan zal vervolgens
beslissen overeenkomstig de toepasselijke normen. De voorgestelde
bepaling draait de zaak om: niet de norm is het uitgangspunt, maar het
ontwerp dat aan deze normen wordt getoetst. Wordt er vervolgens niet
beslist conform de aanvraag, dan treedt er een
bevoegdheidsverschuiving op.
In het verslag heb ik de vrees uitgesproken, dat op deze wijze de
besluitvorming een schijnvertoning wordt. Via deze constructie wordt
tenminste de indruk gewekt, dat er eigenlijk nauwelijks ruimte bestaat
voor de decentrale overheden voor een eigen beoordeling van de
aanvraag. Dan geeft mijn fractie er nog eerder de voorkeur aan om de
bevoegdheden op vóórhand toe te kennen aan de projectminister.
Vervolgens dienen andere overheden dan wel via een ander route
betrokken te worden bij het besluitvormingsproces.
In de Nnavv heeft de minister een deel van de zorg weggenomen door
expliciet aan te geven, dat de voor elke vergunning geldende
wettelijke toestsinsgkaders onverkort van kracht zijn. De
vergunningaanvraag wordt slechts van het bevoegd gezag overgenomen,
ingeval dat gezag niet meewerkt aan de voor het betreffende
rijksproject benodigde vergunningverlening op andere gronden dan op
basis van het voor de betreffende vergunning geldende wettelijk
toetsingskader.
Om de voorgaande insteek ook expliciet in de wet te verankeren, heb ik
met collega Van Wijmen een amendement (27178, nr. 7) ingediend,
waarmee duidelijk wordt gemaakt, dat de betreffende
vergunningprocedures bedoeld zijn om te toetsen of een ruimtelijk
project voldoet aan de toepasselijke normen, en er mitsdien beslist
dient te worden overeenkomstig de toepasselijke normen. Met dit
amendement wordt de wettekst bovendien meer in overeenstemming
gebracht met de intentie daarvan zoals die blijkt uit de Memorie van
Toelichting (p. 25).
Actio popularis
Het kabinet neemt nog geen definitief standpunt in omtrent het
eventueel afschaffen van de actio popularis en kiest om pragmatische
redenen voor continuering van de huidige situatie. Het achterliggende
rapport van de Universiteit Utrecht 'De actio popularis in het
ruimtelijk ordenings- en het milieurecht' nam overigens ook geen
expliciet standpunt in. Mijn fractie onderkent op zich de argumenten
die pleiten voor afschaffing, maar vraagt zich af of hiermee
daadwerkelijk de verwachte tijdwinst wordt geboekt. Wordt de eventuele
tijdwinst bij afschaffing van de actio popularis niet weer
tenietgedaan door het dan benodigde vooronderzoek of iemand nu wel of
niet belanghebbende is bij een bepaald groot project? Om die reden kan
mijn fractie zich op dit moment als zodanig wel vinden in de
pragmatische opstelling van het kabinet.
Slot
Afrondend concludeer ik derhalve, dat mijn fractie positief staat ten
opzichte van de doelstelling van het wetsvoorstel, te weten de
vereenvoudiging en bespoediging van uitvoeringsprocedures. Belangrijke
kanttekeningen acht ik echter de marginalisering van het
bestemmingsplan, de afnemende inbreng van medeoverheden en de
zonderlinge voorgestelde gang van zaken omtrent de beslissingen van
decentrale overheden op aanvragen in het kader van de realisering van
een rijksproject.
dank u wel
---