Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
Aan de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de heer drs. M. Rutte Postbus 90801 2509 LV Den Haag
Bijlagen Uw kenmerk
Ons kenmerk Datum
-- B&GA/BR&I/2002/84032 Rfv2002097319 21 november 2002
Inlichtingen bij Dossier/volgnummer Doorkiesnummer
drs. B.F. Steur 55808-032 070-4267258
Onderwerp
Advies over het wetsvoorstel `Wet X'
Geachte heer Rutte,
Bij brief van 1 november 2002 heeft u de Raad voor de financiële verhoudingen gevraagd
te adviseren over het wetsontwerp `Wet X'. In uw brief vraagt u met name in te gaan op de
in het wetsvoorstel opgenomen financieringssystematiek.
De Raad heeft gemeend vanwege de geringe tijdspanne voor een reactie in eerste aanleg
een aantal principiële aspecten van het wetsvoorstel te behandelen, waarbij met name
ingegaan wordt op het voornemen het inkomensdeel van het Fonds Werk en Inkomen
(FWI) volledig te budgetteren.
1.
Samenvatting
Het voornemen het inkomensdeel van het FWI volledig te budgetteren stuit in de optiek van
de Raad op bezwaren, tenzij aan de volgende twee randvoorwaarden wordt voldaan:
- het vastgestelde macrobudget dient exact de economische conjunctuur te volgen
- de verdeelsystematiek dient overeenkomstig de behoefte van gemeenten te geschieden
In het wetsvoorstel `Wet X' is echter niet voldaan aan deze twee randvoorwaarden, en de
Raad blijft om die reden grote bezwaren houden tegen het wetsvoorstel zoals dat ter
advisering is voorgelegd.
Allereerst acht de Raad het prematuur de budgettering van het inkomensdeel te
verviervoudigen zolang niet duidelijk is of de huidige verdeelsystematiek wel voldoet.
Gemeenten zouden volgens de Raad alleen afgerekend moeten worden op inefficiënt en
ineffectief eigen beleid, en niet op eventuele onvolkomenheden in de verdeelsystematiek.
Volgens de Raad dient het uitgangspunt bij een specifieke uitkering te zijn dat deze kostendekkend is. Bij een niet-kostendekkende specifieke uitkering behoort geen
Fluwelen Burgwal 56 Telefoon 070-4267283
Postbus 20011 Telefax 070-4267625
2500 EA `s-Gravenhage E-mail postbus-rfv@minbzk.nl
---
afwenteling plaats te vinden op het collectief van gemeenten. De risico's uit de falende
uitkeringssystematiek dan wel een te laag vastgesteld macrobudget horen ten laste van de
minister te komen en niet van het collectief van gemeenten.
Als algemene regel geldt voorts dat de verhoging van financiële risico's van decentrale
overheden gepaard dient te gaan met een vergroting van de gemeentelijke beleidsvrijheid.
De Raad staat dan ook positief tegenover de vergroting van de beleidsvrijheid van
gemeenten op het gebied van reïntegratie. De Raad vindt dat de gecreëerde beleidsvrijheid
in het wetsvoorstel `Wet X' voor gemeenten onvoldoende is in relatie tot de verhoging van
de (onbeheersbare) risico's.
De Raad is van mening dat gemeenten niet de financiële risico's kunnen dragen voor de
uitstroom uit de bijstand, omdat deze maar zeer ten dele door het gemeentelijk beleid kan
worden beïnvloed. Iets anders is dat gemeenten in principe verantwoordelijk mogen
worden gehouden voor een effectieve en efficiënte uitvoering van beleid, waarbij de Raad
de beoogde vereenvoudiging van de regelgeving als een belangrijke bijdrage beschouwt
van de uitvoerbaarheid.
De vaststelling van het macrobudget moet nauwkeurig gebeuren. De Raad stelt echter dat
er nog onduidelijkheid bestaat over de wijze van de vaststelling van het macrobudget van
het inkomensdeel van het FWI. Een verhoging van de budgettering is volgens de Raad niet
aan de orde voordat een onderzoek heeft plaatsgevonden naar de wijze van vaststelling
van het macrobudget.
In het onderstaande benoemt de Raad de aspecten waarover hij nog te zijner tijd nader wil
adviseren:
- Aanpassing van de huidige verdeelsystematiek van het inkomensdeel van het FWI op
basis van de evaluatie
- Opstellen van de procedure en toetsingscriteria omtrent het aanvragen van een
aanvullende uitkering
- Het afschaffen van het categoriaal inkomensbeleid
2.
Inleiding
Het wetsvoorstel `Wet X' beoogt gemeenten de verantwoordelijkheid, de ruimte en de
middelen te bieden voor het voeren van een actief reïntegratiebeleid. Hiertoe worden drie
instrumenten ingezet:
1. de volledige budgettering van het inkomensdeel van het FWI
2. het creëren van één ongedifferentieerd en vrij besteedbaar reïntegratiebudget
3. vereenvoudiging van het geheel aan regelgeving voor bijstand en reïntegratie
---
De Raad wil met name ingaan op het voornemen het inkomensdeel van het FWI volledig te
budgetteren, omdat de volledige budgettering een verviervoudiging van de financiële
risico's voor gemeenten betekent.
In het onderstaande wordt eerst ingegaan op de systematiek van het FWI. Vervolgens
plaatst de Raad in hoofdstuk 4 een aantal principiële kanttekeningen bij het voornemen het
inkomensdeel van het FWI volledig te budgetteren. Tenslotte benoemt de Raad in
hoofdstuk 5 de aspecten waarover hij nog nader wil adviseren.
3.
Verdeelsystematiek inkomensdeel FWI
Het FWI dat per 1 januari 2001 werd gestart, betreft een specifieke uitkering die bestaat uit
twee onderdelen, te weten een inkomensdeel, waarin de bijstandsuitkeringslasten zijn
ondergebracht (een budgettering van 25 % van de bijstandsuitkeringen), en een werkdeel,
waarin de reïntegratiemiddelen zijn ondergebracht. De koppeling van beide delen was
zodanig dat gemeenten besparingen op het inkomensdeel konden inzetten voor de
financiering van reïntegratieprojecten.
Het wetsvoorstel `Wet X' bevat het voornemen het gebudgetteerde gedeelte van het
inkomensdeel van het FWI van 25 % naar 100 % te verhogen. Dat betekent dat gemeenten
voortaan alle bijstandslasten uit het gebudgetteerde deel moeten financieren, en niet
achteraf een gedeelte van de bijstandslasten bij de Rijksoverheid kunnen declareren. De
volledige budgettering van de bijstand heeft tot doel gemeenten een grotere financiële
prikkel te geven mensen door te laten stromen naar de arbeidsmarkt. Een verandering ten
opzichte van de huidige praktijk is dat gemeenten een budgetoverschot op het
inkomensdeel vrij mogen besteden, waarbij uiteraard de mogelijkheid blijft bestaan het
budgetoverschot in te zetten voor reïntegratie. De financiële koppeling tussen het
inkomensdeel en het werkdeel van het FWI wordt daarmee losgelaten.
Het wetsvoorstel beoogt dus een verviervoudiging van het gebudgetteerde deel, waarbij de
verdeelsystematiek zoals dat vanaf 2003 geldt, gehandhaafd blijft:
- Voor gemeenten met meer dan 60.000 inwoners wordt het objectief verdeelmodel
volledig ingezet.
- Voor gemeenten tussen 40.000 en 60.000 inwoners wordt gebruik gemaakt van een
glijdende schaal tussen het historische en het objectieve verdeelmodel naar rato van het
aantal inwoners.
- Voor gemeenten met minder dan 40.000 inwoners wordt het historisch model gebruikt.
Het is van belang op te merken dat de Memorie van Toelichting van het wetsvoorstel een
overgang van gemeenten met minder dan 60.000 inwoners naar het objectief verdeelmodel
voorziet. Op dit moment is echter nog een onderzoek lopende naar de gevolgen van de
huidige verdeelsystematiek.
---
De Raad acht het prematuur de budgettering van het inkomensdeel te verviervoudigen
zolang niet duidelijk is of de huidige verdeelsystematiek wel voldoet. Gemeenten zouden
volgens de Raad alleen afgerekend moeten worden op inefficiënt en ineffectief eigen
beleid, en niet op eventuele onvolkomenheden in de verdeelsystematiek.
4.
Principiële kanttekeningen bij de volledige budgettering
In het onderstaande plaatst de Raad een aantal principiële bezwaren tegen het voornemen het inkomensdeel van het FWI volledig te budgetteren. De Raad wil naast deze principiële kanttekeningen op een later moment nog nader ingaan op een aantal technische aspecten van het wetsvoorstel. In dit advies worden alleen technische aspecten van het advies behandeld voorzover deze betrekking hebben op de principiële aspecten.
4.1
Balans in risico's en beleidsvrijheid
De risico's van het beleidsvoornemen het inkomensdeel van het FWI volledig te
budgetteren zijn tweeërlei. In de eerste plaats bestaan er risico's voor individuele
gemeenten die bij een budgettekort een aanvullende uitkering moeten aanvragen. In de
tweede plaats wijst de Raad op de risico's van het collectief van gemeenten die gekort
worden op het macrobudget van het inkomensdeel door de aanvullende uitkeringen. Naast
de mogelijkheid een aanvullende uitkering aan te vragen bij een budgettekort bestaat er
volgens het wetsvoorstel tevens de mogelijkheid voor een gemeente een artikel 12-status
aan te vragen.
Volgens de Raad dient het uitgangspunt bij een specifieke uitkering te zijn dat deze
kostendekkend is. Bij een niet-kostendekkende specifieke uitkering behoort geen
afwenteling plaats te vinden op het collectief van gemeenten. De risico's uit de falende
uitkeringssystematiek dan wel een te laag vastgesteld macrobudget horen ten laste van de
minister te komen en niet van het collectief van gemeenten.
Daarbij wijst de Raad ook op het vergroten van gemeentelijke risico's in relatie tot het
voornemen de OZB op woningen af te schaffen. Gemeentelijke risico's komen volgens de
Raad in een ander daglicht te staan als gemeenten niet over een eigen belastinggebied
beschikken. Gemeenten hebben door de afschaffing minder mogelijkheden financiële
tegenvallers uit eigen middelen op te vangen.
De Raad is van mening dat in principe de vergroting van de financiële risico's van
decentrale overheden gepaard dient te gaan met de vergroting van de beleidsvrijheid van
gemeenten. Decentrale overheden moeten immers bij de vergroting van risico's meer
mogelijkheden hebben om deze risico's te beheersen. De vraag is of dat in het voorliggend
wetsvoorstel het geval is.
---
Het wetsvoorstel `Wet X' zal het financiële risico van gemeenten door de verhoging van de
budgettering van het inkomensdeel van het FWI van 25 % naar 100 % ongeveer
verviervoudigen. De vergroting van de beleidsvrijheid in het wetsvoorstel betreft enerzijds
het creëren van één ongedifferentieerd en vrij besteedbaar reïntegratiebudget en anderzijds
de vereenvoudiging van het geheel aan regelgeving voor bijstand en reïntegratie. Het
creëren van één ongedifferentieerd en vrij besteedbaar reïntegratiebudget betreft de
afschaffing van de huidige regelgeving omtrent de wettelijke regelingen Wet inschakeling
werkzoekenden (WIW) en het besluit I/D-banen. De deregulering op het gebied van
reïntegratiemiddelen zal volgens de Raad in beginsel leiden tot een vergroting van de
gemeentelijke beleidsvrijheid. De Raad meent echter wel dat een substantiële daling van
het macrobudget van het werkdeel van het FWI deze beleidsvrijheid teniet doet.
De vereenvoudiging van het geheel aan regelgeving in het wetsvoorstel is echter niet alleen
gericht op het reïntegratiebeleid van gemeenten, maar tevens op de uitvoering van
gemeenten van het bijstandsbeleid van de centrale overheid. Dit leidt echter niet tot een
vergroting van de beleidsvrijheid. De Raad is voorstander van eenduidigheid van
regelgeving ten aanzien van de uitvoering van beleid, maar wijst er wel op dat deze
eenduidigheid niet behoeft in te houden dat de gemeentelijke beleidsvrijheid wordt
vergroot.
Als algemene regel geldt dat de verhoging van financiële risico's van decentrale
overheden gepaard dient te gaan met een vergroting van de gemeentelijke beleidsvrijheid.
De Raad staat dan ook positief tegenover de vergroting van de beleidsvrijheid van
gemeenten op het gebied van reïntegratie. De Raad vindt dat de gecreëerde beleidsvrijheid
in het wetsvoorstel `Wet X' voor gemeenten onvoldoende is in relatie tot de verhoging van
(onbeheersbare) risico's.
4.2
Invloed gemeentelijk beleid op uitstroom
De Raad wijst op het feit dat uitstroom uit de bijstand niet alleen beïnvloed wordt door het
gevoerde beleid van gemeenten, maar dat uitstroom uit de bijstand ook afhankelijk is van
enerzijds de grote invloed van de (regionale) economische conjunctuur op de uitstroom uit
de bijstand en anderzijds de Rijksregelgeving op het gebied van reïntegratie. Het is de
ook principiële - vraag in hoeverre zowel individuele gemeenten als het collectief van
gemeenten financiële risico's moeten dragen voor factoren waarop zij niet direct invloed
hebben.
Gemeenten mogen volgens de Raad daarentegen wel ter verantwoording worden
geroepen op de (kwaliteit van de) uitvoering van het bijstandsbeleid. Deze verantwoording
betreft immers niets anders dan het toezicht op een effectieve en efficiënte uitvoering van
wet- en regelgeving van de bijstandswet. In dit verband wijst de Raad er evenwel op dat de
ingewikkelde regelgeving de uitvoerbaarheid onder druk zetten. De beoogde
vereenvoudiging van de regelgeving zouden een belangrijke bijdrage kunnen leveren aan
---
deze uitvoerbaarheid. De Raad wijst in het kader van de toezichthoudende rol van de
minister op het verschenen advies van de Raad voor het openbaar bestuur `Presteren door
leren. Benchmarken in het binnenlands bestuur'.
De Raad is van mening dat gemeenten niet de financiële risicos kunnen dragen voor de
uitstroom uit de bijstand, omdat deze maar zeer ten dele door het gemeentelijk beleid kan
worden beïnvloed. Iets anders is dat gemeenten in principe verantwoordelijk mogen
worden gehouden voor een effectieve en efficiënte uitvoering van beleid, waarbij de Raad
de beoogde vereenvoudiging van de regelgeving als een belangrijke bijdrage beschouwt
van de uitvoerbaarheid.
4.3
Macrobudget
Tot nu toe bestaat er geen goed inzicht in de adequaatheid van het vaststellen van het
macrobudget. De Raad acht het daarom onverantwoord zonder dit inzicht de budgettering
van de bijstand van 25 % naar 100 % te verhogen, omdat de verhoging ook een
verviervoudiging van de risico's betekent. De vaststelling moet uiteraard nauwkeurig
gebeuren, maar tevens zal uit onderzoek moeten blijken of de vaststelling van het
macrobudget in voldoende mate schommelingen in de economische conjunctuur kan
volgen. Het bezwaar bestaat dat het aantal bijstandsgerechtigden aan grote verandering
onderhevig kan zijn in de periode na de vaststelling van het macrobudget door een
verandering in de (regionale) economische conjunctuur, zoals ook in de vorige paragraaf
aan de orde is geweest. Het wetsvoorstel voorziet wel in een bijstelling van het
macrobudget gedurende het jaar, maar er ontbreekt een definitieve vaststelling achteraf op
basis van de feitelijke ontwikkeling van het aantal bijstandsgerechtigden.
De vaststelling van het macrobudget moet nauwkeurig gebeuren. De Raad stelt echter dat
er nog onduidelijkheid bestaat over de wijze van de vaststelling van het macrobudget van
het inkomensdeel van het FWI. Een verhoging van de budgettering is volgens de Raad niet
aan de orde voordat een onderzoek heeft plaatsgevonden naar de wijze van vaststelling
van het macrobudget.
5.
Nadere advisering van de Raad voor de financiële verhoudingen
De Raad heeft gemeend vanwege de geringe tijdspanne voor een reactie in dit advies een
aantal principiële aspecten van het wetsvoorstel te behandelen, waarbij met name ingegaan
is op het voornemen het inkomensdeel van het Fonds Werk en Inkomen (FWI) volledig te
budgetteren. In het onderstaande benoemt de Raad de aspecten waarover hij nog nader wil
adviseren:
---
- Aanpassing van de huidige verdeelsystematiek van het inkomensdeel van het FWI op
basis van de evaluatie
- Opstellen van de procedure en toetsingscriteria omtrent het aanvragen van een
aanvullende uitkering
- Het afschaffen van het categoriaal inkomensbeleid
De Raad voor de financiële verhoudingen,
mevrouw A. van den Berg, voorzitter
de heer M.P.H van Haeften, secretaris.