Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
Aan de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de heer drs. M. Rutte Postbus 90801 2509 LV Den Haag
Bijlagen Uw kenmerk
Ons kenmerk Datum
-- B&GA/BR&I/2003/24219 Rfv2003068939 6 juni 2003
Inlichtingen bij Dossier/volgnummer Doorkiesnummer
Drs. B.F. Steur 55808-037 070 426 7258
Onderwerp
Advies Wet Werk en Bijstand, deel II
Geachte heer Rutte,
Bij brief van 26 maart 2003 hebt u de Raad advies gevraagd over aanpassingen in de
bekostigingssystematiek, zoals neergelegd in het wetsvoorstel Wet Werk en Bijstand
(WWB). De Raad heeft daarover op 9 mei 2003 een advies in hoofdlijnen uitgebracht.
Daarin is een vervolgadvies over de bekostigingssystematiek aangekondigd. U treft dit
vervolgadvies hierbij aan.
Opbouw advies
Hoofdstuk 1 vat het advies samen. In hoofdstuk 2 doet de Raad twee prealabele
observaties. Daarna concentreert hoofdstuk 3 zich op de verdeling van het macrobudget
inkomensdeel. Hoofdstuk 4 stelt de vaststelling van de omvang van het macrobudget
inkomensdeel aan de orde. Vervolgens behandelt hoofdstuk 5 de verdeling van het
macrobudget werkdeel. Ten slotte gaat hoofdstuk 6 in op het voorgenomen
invoeringstraject van de voorgestelde wetgeving.
1.
Samenvatting
Het wetsvoorstel Wet Werk en Bijstand (WWB) beoogt gemeenten meer
verantwoordelijkheid te geven en de financiële middelen te verschaffen om mensen met
een bijstandsuitkering aan de slag te helpen. De Raad oordeelt positief over het voornemen
de rijksregelsdruk voor gemeenten te verlichten, waardoor tevens het aantal verplichte
rapportages van de gemeenten aan het Rijk zal afnemen. Daarnaast acht de Raad het
ongedifferentieerde en vrij besteedbare reïntegratiebudget een effectief instrument om de
uitstroom uit de bijstand te realiseren, omdat gemeenten daarmee zelf bepalen welk middel
zij inzetten om mensen aan de slag te helpen.
Gemeenten mogen volgens de Raad ter verantwoording worden geroepen over de
(kwaliteit van de) uitvoering van het bijstandsbeleid. Deze verantwoording betreft immers
Fluwelen Burgwal 56 Telefoon 070-4267283
Postbus 20011 Telefax 070-4267625
2500 EA `s-Gravenhage E-mail postbus-rfv@minbzk.nl
---
niets anders dan het toezicht op een doeltreffende en doelmatige uitvoering van wet- en
regelgeving van de ABW.
In zijn adviezen van 21 november 2002 en 9 mei 2003 heeft de Raad bezwaar aangetekend
tegen het voornemen het inkomensdeel volledig te budgetteren, omdat aan de volgende
twee randvoorwaarden niet was voldaan:
1. de omvang van het vastgestelde macrobudget inkomensdeel dient de economische
conjunctuur nauwkeurig te volgen
2. de verdeelsystematiek van het macrobudget inkomensdeel dient voldoende aan te
sluiten bij de onvermijdelijke kosten die gemeenten hebben bij de uitvoering van de
Algemene bijstandswet.
Ad 1. De nu voorgestelde definitieve vaststelling van het macrobudget in september van
het lopende budgetjaar vormt een aanzienlijke verbetering ten opzichte van het
oorspronkelijke voorstel. Hierbij is van belang dat de effecten van nieuw rijksbeleid
realistisch worden ingeschat, rekeninghoudend met de lange remweg. Duidelijke regels
voor de definitieve vaststelling van het budget en adequate toetsingsmomenten dienen
onderdeel van de gehanteerde procedure te vormen.
Ad 2. De Raad is van mening dat nog steeds niet voldaan is aan de tweede voorwaarde.
Uit onderzoek van Bureau APE blijkt, in de zienswijze van de Raad, dat met name het
objectief verdeelmodel onvoldoende aansluit bij de onvermijdelijke kosten die gemeenten
hebben bij de uitvoering van de Algemene bijstandswet (ABW). De geringe gemeentelijke
beleidsbeïnvloeding op de ontwikkeling van het aantal bijstandontvangers rechtvaardigt
niet dat de financiële risico's volledig bij de gemeenten worden gelegd. De met de
voorgestelde regeling beoogde prikkels werken alleen als zij betrekking hebben op
factoren die gemeenten kunnen beïnvloeden.
Daarnaast wijst de Raad op de opeenstapeling van financiële risico's waar gemeenten mee
zijn en worden geconfronteerd. Gemeentelijke risico's komen volgens de Raad in een
ander daglicht te staan als het gemeentelijke belastinggebied wordt beperkt. Gemeenten
hebben door de voorgenomen afschaffing van de OZB voor gebruikers van woningen
aanzienlijk minder mogelijkheden om financiële tegenvallers uit eigen middelen op te
vangen. Dat geldt te meer als de aangekondigde maximering van de OZB voor zakelijk
gerechtigden tot woningen en voor niet-woningen haar beslag zou krijgen. Als de
bufferfunctie van de eigen belastingmiddelen van gemeenten zo sterk zou worden
ontmanteld, is het onaanvaardbaar dat gemeenten met nieuwe en omvangrijke financiële
risico's worden opgezadeld op de omvang waarvan zij slechts in beperkte mate invloed
kunnen uitoefenen.
In de huidige situatie liggen andere mogelijkheden om gemeenten af te rekenen op een
doeltreffende en doelmatige uitvoering van de ABW veel meer voor de hand. Te denken
---
valt aan prestatieonderzoek van de inspectiedienst en het stimuleren van benchmarking bij
decentrale overheden bij de uitvoering van de ABW.
De Raad adviseert dan ook af te zien van het voornemen het inkomensdeel volledig te budgetteren. Mocht de regering echter volharden in haar voornemen het inkomensdeel volledig te budgetteren, dan doet de Raad hieronder een aantal aanbevelingen om de financiële risico's voor gemeenten in ieder geval zoveel mogelijk te beperken.
Hierbij valt allereerst te denken aan aanpassingen in het verdeelmodel van het
macrobudget inkomensdeel, zodat dit model beter aansluit bij de onvermijdelijke kosten
die gemeenten hebben bij de uitvoering van de ABW. De Raad is van mening dat opname
van de variabele `Aantal bijstandontvangers' de uitkomsten van het verdeelmodel ten
goede komt. De prikkel om het beroep op de ABW zo beperkt mogelijk te houden blijft
desondanks bestaan, omdat het model een groot aantal andere variabelen bevat. Nader
onderzoek moet uitwijzen welk gewicht de maatstaf bijstandontvangers dient te krijgen.
Het historisch verdeelmodel moet bestaan uit een meerjarig gewogen gemiddelde, waarbij
het gewicht van het laatste jaar meer dan 50% is.
Teneinde de voorziene herverdeeleffecten te verzachten, zal vooraf een maximale mutatie
worden vastgesteld. Gelet op de gebrekkige werking van het verdeelmodel meent de Raad
dat een zo laag mogelijk percentage de voorkeur verdient. Het past niet gemeenten de dupe
te laten worden van een imperfect verdeelstelsel.
De Raad is verder van mening dat de voorgestelde eis om in aanmerking te komen voor
een aanvullende uitkering te streng is. Vooralsnog acht de Raad een drempelwaarde van
10% niet te verantwoorden. Daarnaast is het wenselijk dat een vangnet wordt gecreëerd
voor gemeenten die verschillende jaren achtereen te kampen hebben met een tekort als
gevolg van tekortkomingen van de verdeelsystematiek. Het moet in de optiek van de Raad
uitgesloten worden dat een dergelijke gemeente een beroep moet doen op artikel 12
Financiële verhoudingswet. Het mag niet het geval zijn dat de collectiviteit van de
gemeenten opdraait voor de tekortkomingen van het verdeelmodel.
De Raad wil nogmaals bepleiten af te zien van het voornemen het inkomensdeel volledig te
budgetteren, maar mocht de regering in haar voornemen volharden dan bepleit de Raad de
invoering van de Wet Werk en Bijstand in ieder geval met een jaar uit te stellen.
Gemeenten hebben in het voorstel onvoldoende tijd hun gemeentelijke huishouding in te
stellen op de gevolgen van de Wet Werk en Bijstand. Door het uitstel heeft het ministerie
van SZW tevens de mogelijkheid een aantal aanbevelingen uit dit advies nader uit te
werken.
---
2.
De Wet Werk en Bijstand: twee prealabele observaties
In dit hoofdstuk komen twee observaties aan de orde die van belang zijn bij de beoordeling
van het wetsvoorstel. Ten eerste staat vast dat gemeenten betrekkelijk weinig invloed
hebben op de ontwikkeling van het aantal bijstandontvangers. Gemeenten dienen een
maximale krachtsinspanning te leveren bij het bestrijden van fraude en oneigenlijk gebruik
van bijstandsuitkeringen. Daarnaast dienen gemeenten inspanningen te leveren om
bijstandontvangers aan de slag te krijgen. De geringe mate van beleidsbeïnvloeding van
gemeenten op het bijstandsvolume maakt het echter onverantwoord gemeenten op te
zadelen met nagenoeg het volledige financiële risico voor uitkeringen krachtens de ABW.
Wanneer in een kleinere of middelgrote gemeente een groter bedrijf de poorten sluit, zal
het aantal bijstandontvangers (na verloop van tijd) sterk kunnen toenemen, zonder dat
gemeenten hieraan veel kunnen doen. Het is daarom niet redelijk dat zij ten volle voor de
rekening moeten opdraaien. Ten tweede is de Raad van mening dat gemeenten de bijstand
doeltreffend en doelmatig dienen uit te voeren. De uitvoering van de ABW betreft een
gebonden medebewindstaak. Voor de uitvoering van die taak zijn gemeenten
verantwoording aan het Rijk schuldig.
Beleidsvrijheid en financiële risico's
Bij de financiële verhouding tussen bestuurslagen geldt in Nederland als algemeen
aanvaard uitgangspunt dat grotere financiële risico's van decentrale overheden gepaard
moeten gaan met meer beleidsvrijheid. Daarbij moet voldaan zijn aan de voorwaarde dat
het risico door het beleid van decentrale overheden te beïnvloeden is. De Raad is van
mening dat gemeenten niet de financiële risico's mogen dragen voor de ontwikkeling van
het bijstandsvolume, omdat deze ontwikkeling slechts voor een beperkt deel door
gemeentelijk beleid kan worden beïnvloed. De ontwikkeling van het aantal
bijstandontvangers is immers in belangrijke mate afhankelijk van de (regionale)
economische conjunctuur en regelgeving van de rijksoverheid. Het faillissement of
bedrijfsverplaatsing van een bepalende werkgever, of zoals op dit moment de gevolgen van
de vogelpest, voltrekken zich geheel buiten de invloed van de gemeenten. Het is ook van
belang dat als er gewoon geen werk is, er voor gemeenten weinig te reïntegreren of te
bemiddelen valt. Daarbij komt dat in het Hoofdlijnenakkoord van het kabinet-Balkenende
II omvangrijke bezuinigingen op gesubsidieerde arbeid zijn ingeboekt.
Naar de mening van de Raad rechtvaardigt de betrekkelijk geringe invloed van het gemeentelijke beleid op de ontwikkeling van het aantal bijstandontvangers niet dat de financiële risico's volledig bij de gemeenten komen te liggen. Prikkels werken alleen als deze betrekking hebben op ontwikkelingen die gemeenten kunnen beïnvloeden.
Doeltreffend en doelmatig beleid
Gemeenten behoren verantwoording af te leggen over de (kwaliteit van de) uitvoering van
het bijstandsbeleid. Deze verantwoording betreft immers niets anders dan het toezicht op
---
een doeltreffende en doelmatige uitvoering van wet- en regelgeving van de ABW. In dit
verband wijst de Raad er op dat de ingewikkelde regelgeving de uitvoerbaarheid onder
druk zet. De beoogde vereenvoudiging van de regelgeving in het wetsvoorstel Wet Werk
en Bijstand kan de uitvoerbaarheid van de ABW verbeteren. De beoogde prikkelwerking
voor de gemeenten staat of valt met de mate waarin de bekostiging is afgestemd op de
onvermijdelijke uitgaven voor de bijstand die de gemeente moet maken. Is dat het geval
dan kunnen overschrijdingen van het budget worden toegeschreven aan een ondoelmatige
en/of te weinig doeltreffende uitvoering van de ABW. Naar het oordeel van de Raad komt
het nu voorgestelde systeem om de beschikbare middelen over de gemeenten te verdelen
onvoldoende aan deze eis tegemoet. De veronderstelde prikkelwerking is daarmee zeer
twijfelachtig.
In de huidige situatie liggen andere mogelijkheden om gemeenten af te rekenen op
doeltreffend en doelmatig beleid meer voor de hand. Zo kan de inspectiedienst de
prestaties van gemeenten onderzoeken, waarbij ondoelmatig werkende gemeenten worden
beboet en doelmatig werkende gemeenten worden gewaardeerd. Een andere mogelijkheid
is dat de centrale overheid stimuleert dat de uitvoering van de ABW tussen gemeenten
wordt vergeleken (benchmarking) waarbij minder doelmatig opererende gemeenten zich
kunnen spiegelen aan best practices van de meest doelmatige gemeenten. De Raad verwijst
naar het advies van de Raad voor het openbaar bestuur `Presteren door leren.
Benchmarken in het binnenlands bestuur'.
3.
De verdeelsystematiek in de Wet Werk en Bijstand
In zijn adviezen van 21 november 2002 en 9 mei 2003 heeft de Raad bezwaar aangetekend
tegen het voornemen het inkomensdeel volledig te budgetteren, omdat de
verdeelsystematiek van het macrobudget inkomensdeel onvoldoende aansluit bij de
onvermijdelijke kosten die gemeenten hebben bij de uitvoering van de ABW. De
verdeelsystematiek in de Wet Werk en Bijstand is als volgt. In het wetsvoorstel WWB
wordt het macrobudget inkomensdeel voor gemeenten met minder dan 40.000 inwoners
verdeeld op basis van historische kosten. Voor gemeenten met meer dan 40.000 maar
minder dan 60.000 inwoners wordt het macrobudget verdeeld op basis van een gewogen
combinatie van historische kosten en een objectief model. Voor gemeenten met meer dan
60.000 inwoners wordt het macrobudget verdeeld via een objectief verdeelmodel.
Paragraaf 3.1 behandelt het objectief verdeelmodel van het macrobudget inkomensdeel. Paragraaf 3.2 besteedt aandacht aan het historisch verdeelmodel van het macrobudget inkomensdeel. Ten slotte gaat paragraaf 3.3 in op de mogelijkheid van aanvullende uitkeringen, wanneer gemeenten aan de voorgestelde regeling tekortkomen.
---
3.1
Inkomensdeel: Objectief verdeelmodel
Bij de ontwikkeling van het model is bewust gekozen voor eenvoud boven een maximale
verklaring van de kostenverschillen tussen gemeenten. Daarnaast is gebruik gemaakt van
de kleinste kwadrantmethode die in het voordeel van de grote gemeenten werkt. Dat
betekent dat de verklaring van het uitgavenniveau voor de bijstand zich richt naar de
grootste gemeenten. Het gevolg is dat de verschillen tussen de modeluitkomsten en de
huidige uitgaven bij de grootste gemeenten relatief klein zijn (zie figuur 1, pagina 8). Het
zware gewicht van de grote steden in het objectief verdeelmodel bepaalt met andere
woorden in sterke mate de uitkomsten van het model. Macro gezien valt deze uitkomst
wellicht te rechtvaardigen, gezien het feit dat het bijstandsvolume in de grote steden het
grootst is, maar voor individuele gemeenten pakt het verdeelmodel in een aantal gevallen
zeer nadelig uit. De modeluitkomsten lijken bovendien geen enkel verband te houden met
de kwaliteit van de huidige uitvoering van de ABW, zoals duidelijk wordt uit de genoemde
voorbeelden op pagina 7. Daarmee rijst de vraag in hoeverre het model de slechte
uitvoering van de ABW straft.
Het objectief verdeelmodel kent elf verdeelmaatstaven1, die zijn geselecteerd op basis van
de uitkomsten van het model zelf. De verdeelmaatstaven zijn dus in de eerste plaats
gekozen op grond van econometrische overwegingen en niet op grond van inhoudelijke
overwegingen. Zo is de maatstaf `Huurwoningen' in het verdeelmodel opgenomen om met
name de effecten voor Amsterdam te minimaliseren. Ook bij de inhoudelijke fundering van
de maatstaven `Verhuizingen' en `Vrouwen 25-29 jaar' kunnen vraagtekens worden
geplaatst. Verdeelmaatstaven horen ten principale te worden opgenomen op grond van
inhoudelijke overwegingen. Daardoor bestaat ook het gevaar dat het model het draagvlak
onder gemeenten verliest.
Functioneren van het objectief verdeelmodel
In het advies van de Raad voor de financiële verhoudingen over het instellen van het Fonds
Werk en Inkomen d.d. 21 maart 2000 werd gesteld, dat
` et invoeren van budgettering van de bijstand...met het FWI een feit . De vraag is of hierdoor in de toekomst grotere risico's voor gemeenten te voorzien zijn. Immers, een uitbreiding van een bestaand model van budgettering zal minder discussie opleveren dan het instellen hiervan. De Raad is van mening dat bij een eventuele uitbreiding van het gebudgetteerde deel van de bijstand vanwege het vergroten van de financiële risico's voor gemeenten voorzichtigheid is geboden'.2
1 De volgende verdeelmaatstaven gelden in het objectief verdeelmodel: Bijstandsuitgaven per 20-plusser,
Lage inkomens, Eenouderhuishoudens, Verhuizingen, Arbeidsongeschikten nieuw, Totaal allochtonen,
Vrouwen 25-29 jaar, Huurwoningen, Werkzame beroepsbevolking, Regionaal klantenpotentieel,
Omgevingsadressendichtheid.
2 Raad voor de financiële verhoudingen, `Advies Fonds Werk en Inkomen', dd. 21 maart 2000, p. 12.
---
Om deze reden adviseerde de Raad dat een uitgebreide evaluatie na een aantal jaren van
groot belang is. In het onderstaande wordt ingegaan op de uitkomsten van het onderzoek
van APE naar het functioneren van het verdeelmodel.
Uit het onderzoek moest blijken in hoeverre de huidige verdeelsystematiek recht doet aan
de onvermijdelijke kosten die individuele gemeenten hebben bij de uitvoering van de
ABW. In het onderzoek is echter vooral gelet op onvolkomenheden in de
verdeelsystematiek als zodanig. De onderzoekers hebben niet getoetst in hoeverre het
verdeelmodel de slechte uitvoering van de ABW straft. Er heeft, met andere woorden, geen
toetsing plaatsgevonden aan de relatie tussen een slechte score in het verdeelmodel en het
gevoerde beleid van de desbetreffende gemeente. Toch valt daarover wel iets te zeggen
naar aanleiding van het onderzoek.
Voorbeelden
Uit het onderzoek van APE naar de werking van het objectief verdeelmodel voor
gemeenten met meer dan 60.000 inwoners komt naar voren dat de gemeenten
Rotterdam (-0,6%) en Amsterdam (-0,6%) relatief goed scoren. Dit is op zijn minst
opmerkelijk. Zowel Rotterdam als Amsterdam heeft immers een relatief slechte
reputatie waar het de uitvoering van de bijstand betreft. Zo staat vanaf 2 juli 2001
de Sociale Dienst in Amsterdam onder speciaal toezicht van de Inspectie Werk en
Inkomen (IWI).
Een ander voorbeeld betreft de uitkomsten uit het onderzoek van APE voor de
gemeenten Dordrecht (-14%) en Ede (-25%). Beide gemeenten komen als
tekortgemeenten uit het onderzoek. Bij een goede werking van het verdeelmodel
suggereert dit dat het beleid van beide gemeenten tekortschiet. Dan is het wel
opmerkelijk dat de gemeente Dordrecht de Werksleutel 2001 veroverde, dat is de
prijs voor de aanpak van langdurige werkloosheid, en de gemeente Ede de
Werksleutel 2002 won.
Uit de bovenstaande voorbeelden zijn de volgende conclusies te trekken. Ten eerste lijken
de uitkomsten van het onderzoek niet aan te sluiten bij de bestaande kwaliteit van de
uitvoering van de ABW. Het is dus niet zo dat het model goed beleid waardeert en slecht
beleid afstraft. Dit maakt de beoogde prikkelwerking van het model voor een groot deel
illusoir. Gemeenten met een positief herverdeeleffect kunnen zich immers een minder
strikte uitvoering van de ABW veroorloven, terwijl niet is uitgesloten dat zij op dit
moment de ABW al minder doelmatig uitvoeren. Omgekeerd kunnen gemeenten met een
uitmuntende staat van dienst door tekortkomingen van het verdeelmodel een nadeel
oplopen, terwijl mogelijkheden voor een doelmatiger uitvoering van de ABW nagenoeg
zijn uitgeput.
---
Onderstaande figuur geeft de herverdeeleffecten voor het jaar 2000 voor gemeenten met
meer dan 40.000 inwoners. Uit de gegevens blijkt dat de helft van de gemeenten met meer
dan 60.000 inwoners te maken krijgt met een herverdeeleffect van meer dan 10% van het
budget.
Figuur 1 Spreiding van de procentuele herverdeeleffecten in de 40.000+ gemeenten
naar gemeentegrootte, 2000 (bron: APE)
Teneinde de voorziene herverdeeleffecten te verzachten, zal vooraf een maximale mutatie
worden vastgesteld. In het wetsvoorstel wordt gedacht aan percentages tussen 7,5% en
15%. Bij een drempel van 10% van het budget bijvoorbeeld zal voor 18% van alle
gemeenten dit maximale herverdeeleffect van toepassing zijn. In het verleden heeft de
Raad gepleit voor een maximaal negatief herverdeeleffect per jaar van omgerekend
ongeveer 11,50 per inwoner per jaar.3 Dit als norm voor het maximaal door een
gemeente op te vangen verlies aan inkomensachteruitgang in een jaar. In de huidige
voorstellen kunnen de herverdeeleffecten leiden tot een bedrag van 40 per inwoner die
een gemeente alleen al voor de bijstand moet opvangen.
Alles overwegende stelt de Raad dat het objectief verdeelmodel onvoldoende aansluit bij de onvermijdelijke kosten die gemeenten hebben bij de uitvoering van de ABW. Daarom adviseert de Raad af te zien van volledige budgettering van de bijstand. Mocht de regering dit advies in de wind slaan, dan is de Raad van opvatting dat gekozen dient te worden voor een zo laag mogelijk drempelpercentage (ter maximering van herverdeeleffecten). Het past niet gemeenten de dupe te laten worden van een imperfect verdeelstelsel.
Verder blijkt uit het onderzoek van APE dat een groot aantal kleinere gemeenten door het
objectief verdeelmodel in onverantwoorde mate wordt benadeeld (zie figuur 1). De nota
van het ministerie van SZW stelt dat de keuze voor een andere maatstaf relatief weinig
verschil maakt voor de uitkomsten van het verdeelmodel. Het verdeelmodel zou echter
aanzienlijk verbeterd kunnen worden door een maatstaf `Aantal bijstandontvangers' in het
verdeelmodel op te nemen.
De Raad is van opvatting, indien vastgehouden wordt aan het voornemen het inkomensdeel
volledig te budgetteren, dat opname van de maatstaf `Aantal bijstandontvangers' de
werking van het verdeelmodel ten goede komt. Hoewel deze maatstaf de vooronderstelde
prikkel ter vermindering van het ABW-volume op het eerste gezicht doet afnemen, is de
Raad van mening dat mét deze extra maatstaf het verdeelmodel meer recht doet aan de
onvermijdbare kosten die gemeenten maken. De prikkel in het systeem blijft bestaan, omdat
3 Advies van 16 april 1998, Rfv 12.00/003/007.
---
de verdeling van middelen niet uitsluitend op basis van het aantal bijstandontvangers
geschiedt. Uit nader onderzoek moet blijken welk gewicht de maatstaf `Aantal
bijstandontvangers' dient te krijgen.
Gefaseerde invoering objectief verdeelmodel
Het objectief verdeelmodel wordt gefaseerd ingevoerd. Via een groeipad van vier jaar
groeien de grote gemeenten toe naar een situatie waar het objectief verdeelmodel voor
100% wordt toegepast. In 2004 wordt 40% van het budget met hulp van het objectief
verdeelmodel toegewezen, en 60% van het budget nog met het historisch model. Met
jaarlijkse stappen van 20%-punten wordt het aandeel van het historische model vervolgens
afgebroken, ten gunste van het aandeel van het objectief verdeelmodel.
De gedachte hierbij is enerzijds dat het niet te rechtvaardigen valt dat gemeenten direct bij
de invoering van de nieuwe wetgeving reeds het volledige risico moeten dragen. De
beoogde resultaten van deregulering en een sterkere prikkelwerking zullen geleidelijk tot
stand komen. Gemeenten krijgen zo de tijd om op de nieuwe situatie in te spelen.
Anderzijds heeft de gefaseerde invoering tot doel dat tussentijds het objectief verdeelmodel
verbeterd wordt, opdat bij de verdeling van het macrobudget in de toekomst minder grote
herverdeeleffecten optreden.
De Raad betwijfelt of deze verwachting gerechtvaardigd is. In de optiek van de Raad moet
de tussentijdse bijstelling en evaluatie van de uitkomsten aantonen of verdere uitbreiding
van het aandeel van het objectief verdeelmodel wel te rechtvaardigen is, of dat een ander
uitgangspunt gekozen dient te worden.
3.2
Inkomensdeel: Historisch verdeelmodel
In het wetsvoorstel WWB wordt voor de toedeling van het macrobudget aankleine
gemeenten het historisch verdeelmodel toegepast. Uit het onderzoek van APE naar de
werking van het historisch verdeelmodel bleek dat een relatief groot deel van het aantal
tekortgemeenten boven de eigen risicogrens WWB zit. Dit valt te verklaren doordat in het
onderzoek is uitgegaan van de kosten in één jaar, terwijl de dynamiek van het aantal
bijstandsontvangers in kleine gemeenten van jaar op jaar relatief groot is. Het probleem
valt in belangrijke mate te ondervangen door als basis van het historisch model de
bijstandsuitgaven van een aantal jaren te nemen. Nadeel van deze aanpak is dat gemeenten
zelf voor een belangrijk deel de schommelingen in hun inkomsten en uitgaven moeten
opvangen.
De Raad beveelt aan bij het historisch verdeelmodel een gewogen gemiddelde van de
bijstandsuitgaven in een aantal jaren te nemen waarbij het laatste jaar voor meer dan de
helft meetelt. Dit komt althans gedeeltelijk aan het genoemde bezwaar tegemoet.
10
3.3
Mogelijkheden van een aanvullende uitkering
In de WWB is de bepaling opgenomen dat een gemeente met een budgettekort boven de
eigen risicodrempel een verzoek om een aanvullende uitkering kan indienen bij de
toetsingscommissie. De toetsingscommissie toetst op de volgende onderdelen:
1. Is sprake van een budgettekort boven de eigen risicodrempel WWB?
2. Kent de tekortgemeente een uitzonderlijke situatie op de lokale arbeidsmarkt?
3. Heeft de tekortgemeente verwijtbaar gehandeld? Anders gezegd: heeft de
tekortgemeente een kwalitatief voldoende beleid gevoerd?
Zowel de eerste als in mindere mate de tweede vraag is objectief te beantwoorden. Met
name bij het derde toetsingsmoment kunnen evenwel kanttekeningen worden geplaatst.
Valt bijvoorbeeld de doeltreffendheid van de uitvoering van de ABW afdoende te meten?
Wat te doen als de analyse van de toetsingscommissie in hoge mate afwijkt van de eigen
analyse van de tekortgemeente? Het is overigens terecht dat kritisch wordt gekeken naar
een gemeente die een beroep doet op de aanvullende uitkering. Er mag immers worden
verwacht dat gemeenten zelf een maximale inspanning doen?
Vooraf dient de vraag te worden gesteld wie opdraait voor de financiering van de
aanvullende uitkeringen.
Volgens de Raad dient het uitgangspunt bij een specifieke uitkering te zijn dat zij globaal
kostendekkend is. Bij een niet-kostendekkende specifieke uitkering behoort geen
afwenteling plaats te vinden op het collectief van de gemeenten. De risico's die
voortvloeien uit tekortkomingen van het verdeelmodel dan wel samenhangen met een te
laag vastgesteld macrobudget horen ten laste van het Rijk te komen en niet van het
collectief van de gemeenten. De Raad stelt daarom voor een aparte post op de begroting
van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid op te nemen voor aanvullende
uitkeringen krachtens de WWB.
Vóór het begin van het begrotingsjaar kan al vaststaan dat het herverdeeleffect voor een
gemeente het maximaal vastgestelde percentage overtreft. In dat geval wordt dit effect
beperkt tot 7,5% à 15% (zie paragraaf 3.1). Dat betekent overigens nog niet dat de
gemeente vervolgens met dit bijgestelde budget uitkomt. Als achteraf blijkt dat de
gemeente niet met het beschikbaar gestelde budget uitkomt, kan zij een beroep doen op een
aanvullende uitkering. Om daarvoor in aanmerking te komen moet het verschil tussen het
vooraf vastgestelde budget en de werkelijke uitgaven meer dan 10% bedragen.
Voorbeeld
Voor een gemeente van 100.000 inwoners die te maken heeft met de maximering
geldt dat deze een bedrag in de orde van grootte van 4 miljoen zelf moet
opvangen, dat is 40 per inwoner of grofweg 5% van de algemene uitkering. Die
drempel geldt weliswaar voor alle gemeenten maar voor een gemeente waar op
---
voorhand duidelijk is dat de werkelijke uitgaven veel hoger zijn dan de
modelmatige uitkomst is de kans dat zij een beroep moet doen op die aanvullende
voorziening veel groter. Dat wil zeggen zo'n 2% van de totale begroting van een
gemeente van die omvang. Dat is misschien een jaar vol te houden maar op
(middel)lange termijn is dat niet op te brengen.
De drempelwaarde om voor een aanvullende uitkering in aanmerking te komen is gesteld op 10% van het budget. Tekorten beneden de drempelwaarde dient de gemeente zelf op te vangen. In de praktijk zal blijken dat een aantal gemeenten structureel een budgettekort heeft als gevolg van tekortkomingen van het toegepaste verdeelmodel. Deze gemeenten komen in een aantal gevallen echter niet in aanmerking voor een aanvullende uitkering. Zij moeten deze structurele tekorten dan zelf opvangen, tekorten die tot miljoenen euro's kunnen oplopen. Indien een gemeente het nadeel wil opvangen door een OZB-verhoging betekent dat ongeveer een gemiddelde stijging van de OZB tarieven met 20 tot 25%. Als het voornemen om de OZB voor gebruikers af te schaffen wordt doorgevoerd zouden OZB-tarieven zelfs met gemiddeld 30 tot 45% moeten stijgen.
De Raad meent daarom dat de drempelwaarde van 10% (om in aanmerking te komen voor een aanvullende uitkering) moet worden bezien in samenhang met de vooraf vast te stellen maximering van herverdeeleffecten. Vooralsnog acht de Raad een drempel van 10% onverantwoord hoog. Daarnaast is het wenselijk dat een vangnet wordt gecreëerd voor gemeenten die gedurende verschillende jaren te kampen hebben met een budgettekort dat niet het gevolg is van falend gemeentelijk beleid, maar van tekortkomingen van het ontworpen verdeelsysteem. Het moet in de optiek van de Raad uitgesloten worden dat een dergelijke gemeente een beroep moet doen op artikel 12 Financiële verhoudingswet. De collectiviteit van de gemeenten moet niet belast worden met deze gevolgen.
Verder wijst de Raad erop dat gemeenten de afgelopen jaren reeds met veel nieuwe of groeiende financiële risico's zijn geconfronteerd. Voor een deel is dat het gevolg van decentralisatie van taken, waarbij de verruiming van de eigen beleidsvrijheid niet altijd gelijke tred hield met de toegenomen financiële risico's. De Raad wijst daarbij met name op de ontwikkelingen bij de Wet voorzieningen gehandicapten (WVG). In andere gevallen kregen gemeenten te maken met kostenverhogende gevolgen van versluierd rijksbeleid zoals bij de onderwijshuisvesting. De creatie van het BTW-compensatiefonds en de uitlichting uit het gemeentefonds betekenen voor een groot aantal gemeenten eveneens een financieel risico. Hoewel de Raad erkent dat in de meeste van de genoemde gevallen sprake was van zorgvuldige besluitvorming, valt niet uit te sluiten dat nogal wat gemeenten op deze beleidsterreinen desondanks geconfronteerd worden met financiële tegenvallers. Daar komt nu de volledige budgettering van de bijstand bij. Zij houdt naar de opvatting van de Raad op basis van het voorliggende verdeelmodel een onverantwoord risico in.
Gemeentelijke risico's komen in een ander daglicht te staan als gemeenten niet over een adequaat eigen belastinggebied beschikken. Gemeenten hebben door de in het
12
Hoofdlijnenakkoord aangekondigde afschaffing van de OZB voor gebruikers van
woningen al veel minder mogelijkheden financiële tegenvallers uit eigen middelen op te
vangen. Dat geldt te meer als de aangekondigde maximering van de OZB voor zakelijk
gerechtigden tot woningen en voor niet-woningen haar beslag zou krijgen. Als de
bufferfunctie van de eigen belastingmiddelen van gemeenten zo sterk zou worden
ontmanteld, is het onaanvaardbaar dat gemeenten met nieuwe en omvangrijke financiële
risico's worden opgezadeld op de omvang waarvan zij slechts in beperkte mate invloed
kunnen uitoefenen.
4.
Vaststelling macrobudget inkomensdeel
In afwijking van het wetsvoorstel uit november 2002 wordt de omvang van het
macrobudget inkomensdeel nu definitief vastgesteld in september van het lopende
begrotingsjaar. Dit betekent een belangrijke verbetering. De Raad stelde in zijn vorige
advies al dat nader onderzoek nodig is naar de vaststelling van het macrobudget. Een
aspect dat in dat onderzoek meegenomen moet worden is hoe de raming van het aantal
bijstandontvangers in september zich de laatste jaren verhield tot het werkelijke aantal
bijstandontvangers in december van het desbetreffende begrotingsjaar. Overigens is een
opeenstapeling van ramingfouten uitgesloten, omdat de berekening van het
bijstandsvolume voor elk jaar opnieuw wordt opgezet.
De vaststelling van het macrobudget geschiedt met inachtneming van drie elementen:
1. actuele gegevens over de feitelijke ontwikkeling van het bijstandsvolume op dat
moment;
2. de economische vooruitzichten uit de Macro-economische Verkenning (MEV) van het
Centraal Planbureau;
3. de verwachte effecten van gewijzigd beleid
Inzake de verwachte effecten van gewijzigd beleid voor het macrobudget, zoals de op
voorhand ingeboekte besparing van 150 miljoen euro, past de volgende kanttekening. De
veronderstelling hierbij is dat de nieuwe systematiek een besparing oplevert van 150
miljoen euro, doordat gemeenten meer geprikkeld zijn om de ABW doeltreffend en
doelmatig uit te voeren. Dienovereenkomstig wordt het macrobudget vooraf gekort voor
dit bedrag. Probleem daarbij is dat niet vast te stellen is of en wanneer deze besparingen
zich wel of niet voordoen.
13
De Raad stelt vast dat de definitieve vaststelling van het macrobudget in september van het
lopende begrotingsjaar een aanzienlijke verbetering betekent ten opzichte van het eerdere
voorstel. De Raad wijst erop dat de effecten van nieuw rijksbeleid realistisch moeten
worden ingeschat, rekeninghoudend met de termijn waarop het beleid daadwerkelijk effect
heeft. Hierbij is van belang dat er duidelijke spelregels en toetsingsmogelijkheden zijn.
5.
Verdeelmodel macrobudget werkdeel
In de nota van het ministerie van SZW wordt bij de maatstaf voor de verdeling van het
macrobudget werkdeel gedacht aan de volgende mogelijkheden:
- Verdeelsystematiek op basis van het aantal bijstandsontvangers
- Verdeelsystematiek op basis van het aantal bijstandsontvangers, waarbij tevens wordt
gecorrigeerd voor de gemiddelde uitkeringsduur gemeente X ten opzicht van het
landelijke gemiddelde.
Naar de mening van de Raad is het echter de vraag of het wenselijk is alleen voor de
maatstaf `Aantal bijstandontvangers' te kiezen. Deze maatstaf is nadelig voor een groot
aantal gemeenten dat in het verleden een actief werkgelegenheidsbeleid hebben gevoerd.
Dan doorloopt een aanzienlijk aantal gewezen bijstandontvangers nu een ander traject.
Het valt daarom te overwegen tevens een maatstaf `Aantal ID'ers' in het verdeelmodel op
te nemen. Ook valt te overwegen bij de verdeling rekening te houden met bepaalde
groepen die een achterstandssituatie hebben op de arbeidsmarkt en waarvoor veelal een
meer dan gemiddelde inspanning moet worden gedaan. Daarnaast zou na twee jaar
bekeken moeten worden of het verdeelmodel van het macrobudget werkdeel voorziet in een
rechtvaardige verdeling.
6.
Inwerkingtreding Wet Werk en Bijstand
De geplande inwerkingtreding van de Wet Werk en Bijstand is 1 januari 2004. Dit betekent
dat, gegeven de besluitvorming in het parlement, gemeenten slechts enkele maanden
hebben om de gevolgen van de nieuwe bekostigingssystematiek te verwerken. Dit biedt
gemeenten onvoldoende tijd.
De Raad wil nogmaals bepleiten af te zien van het voornemen het inkomensdeel volledig te
budgetteren, maar mocht de regering volharden dan bepleit de Raad de invoering van de
Wet Werk en Bijstand in ieder geval met een jaar uit te stellen. Gemeenten hebben in het
voorstel onvoldoende tijd hun gemeentelijke huishouding in te stellen op de gevolgen uit de
Wet Werk en Bijstand. Door het uitstel heeft het ministerie van SZW tevens de mogelijkheid
een aantal aanbevelingen uit dit advies nader uit te werken.
14
Namens de Raad voor de financiële verhoudingen,
Mevrouw A. van den Berg, voorzitter
De heer M.P.H van Haeften, secretaris