adviesaanvraag: 'Asiel en migratie, in relatie tot
ontwikkelingssamenwerking'; bijlage
Kamerbrief inz. de adviesaanvraag: 'Asiel en migratie, in relatie tot
ontwikkelingssamenwerking'; bijlage
Aan de Voorzitter van de Adviesraad voor Internationale Vraagstukken
mr. F. Korthals Altes
Den Haag, 3 november 2003
In het werkprogramma voor 2003 van de AIV is, mede op mijn verzoek,
een adviesaanvraag opgenomen over Asiel en migratie, in relatie tot
ontwikkelingssamenwerking, waarbij is aangegeven dat uitwerking van
deze adviesaanvraag kan doorlopen tot in 2004. Gaarne doe ik u
bijgaand een nadere toelichting toekomen op de punten die ik in dit
verband onderzocht zou willen zien.
Achtergrond
In de afgelopen jaren zijn de relaties tussen asiel, migratie en
ontwikkelings-samenwerking (OS) door de Tweede Kamer en de regering
nadrukkelijk op de agenda gezet. Kamerleden stelden vragen over een
veelheid aan mogelijke relaties (mogelijke rol OS in het
terugkeerbeleid en/of in het terugdringen van illegale migratie en/of
brain drain, visies op arbeidsmigratie) en vroegen om integratie van
migratiebeleid in het buitenlands beleid. De AIV werkt reeds uit eigen
beweging aan een advies inzake een Europees asiel- en migratiebeleid.
In aanvulling daarop is behoefte aan een advies dat specifiek gericht
is op de relaties tussen ontwikkelingssamenwerking en migratie.
Gezien de breedte van de beleidsterreinen is het van belang de
adviesaanvraag enigszins in te perken. Aan migratie zijn immers vele
aspecten te onderscheiden: zuid-noord-migratie, zuid-zuid-migratie,
asielmigratie, arbeidsmigratie, migratie in het kader van
gezinshereniging of vorming, illegale migratie, misbruik van
asielprocedures, et cetera. Ook aan ontwikkelingssamenwerking zijn
vele aspecten te onderscheiden. Zo is een belangrijk onderscheid te
maken tussen de structurele OS gericht op armoedevermindering en
duurzame ontwikkeling en de meer humanitair gerichte nood- en
wederopbouwhulp.
De adviesaanvraag zal zich met name richten op de zuid-noord-migratie,
en daarbinnen op de landen van herkomst waarmee Nederland een
OS-relatie heeft.
De migratie in het kader van gezinsvorming of hereniging zal dan ook
niet worden onderzocht. Weliswaar is deze categorie migranten thans
getalsmatig de grootste binnen de legale migratie naar Nederland en is
juist in deze categorie sprake van problemen met de integratie, maar
het verband met OS is zwak. Deze migratie wordt immers in hoge mate
bepaald door Nederlands binnenlands beleid. Bovendien komt van deze
categorie migranten de meerderheid uit middeninkomenslanden die niet
behoren tot de ontwikkelingslanden of tot de prioriteitslanden van de
Nederlandse OS.
De adviesaanvraag zal zich richten op twee terreinen:
in de eerste plaats de mogelijke bijdragen van migranten in Nederland
(en Europese landen) aan de ontwikkeling van hun landen van herkomst,
en de mogelijke rol van OS in dit verband;
in de tweede plaats het streven naar coherentie tussen het OS-beleid
en het Nederlandse (en Europese) asiel- en migratiebeleid.
Bijdragen van migranten aan de ontwikkeling van landen van herkomst
In de afgelopen jaren is het besef gegroeid dat migratie uit
ontwikkelingslanden een blijvend verschijnsel is met grote gevolgen
voor de ontwikkeling van die landen. In het algemeen blijken de netto
effecten van migratie op de ontwikkeling van de landen van herkomst
positief, vooral als gevolg van de financiële overmakingen door
migranten naar hun familie in het land van herkomst. Toch zijn er ook
aanwijsbare negatieve effecten, zoals het vertrek van hooggeschoolden
(brain drain). Overigens blijkt dat migranten veelal deel blijven
uitmaken van transnationale netwerken van landgenoten in het land van
herkomst en in verschillende landen van bestemming.
Tegen deze achtergrond zijn op verschillende plaatsen binnen de
donorgemeenschap ideeën ontwikkeld en uitgeprobeerd om de bijdrage van
migranten in de diaspora aan de ontwikkeling van hun land van herkomst
te ondersteunen. Te denken valt aan het Franse concept van
co-développement en aan het Migration for Development in Africa (MIDA)
programma van de Internationale Organisatie voor Migratie. Nederland
ondersteunt een proefproject MIDA Ghana.
Graag zie ik in de adviesaanvraag een analyse van de ervaringen van
Nederland en de verschillende Europese landen en internationale
organisaties op dit gebied, met het oog op het identificeren van
lessons learned en best practices.
Coherentie tussen het OS-beleid en het Nederlandse (en Europese)
migratiebeleid
Gezien de bevinding dat het algemene effect van migratie op
ontwikkelingslanden veelal positief is bestaat er een spanning tussen
de doelstellingen van het OS-beleid en de doelstellingen van het
migratiebeleid, dat immers gericht is op het beheersbaar houden van de
immigratie naar Nederland en Europa. Voor de regering is het dan ook
van belang een coherent beleid te voeren op beide beleidsterreinen.
Op drie onderdelen van beleid zou ik graag meer inzicht verwerven hoe
een coherent beleid vormgegeven kan worden, mede op grond van de
ervaringen opgedaan elders in de wereld:
conflictbeleid;
terugkeer;
arbeidsmigratie.
Conflictbeleid is een van de aspecten waaraan de OS in de komende
jaren meer aandacht zal geven. Naast het algemene belang van deze
extra aandacht in het kader van het Nederlandse buitenlandse beleid,
draagt dit beleidsaccent potentieel ook bij aan het beheersbaar houden
van migratie naar Nederland en Europa. Asielmigratie blijkt immers
nauw samen te hangen met internationale conflicten, gezien het feit
dat de grote meerderheid van de asielzoekers van de afgelopen jaren in
Nederland afkomstig is uit landen in (burger)oorlog. Succesvolle
conflictpreventie, -beheersing en oplossing zullen in de eerste plaats
leiden tot afname van primaire vluchtelingenbewegingen (grotendeels
zuid-zuid), maar naar verwachting ook van secundaire migratie (onder
meer zuid-noord). Een belangrijke vraag is of ook een versterking van
de bescherming en integratie van oorlogsvluchtelingen en -ontheemden
in de regio van het conflict zal leiden tot afname van secundaire
zuid-noord-migratie. De UNHCR ontwikkelt in dit verband het concept
van de Conventie Plus. De discussie over dit onderwerp wordt ook in
Europees verband gevoerd, op initiatief van de Britse premier Blair.
De regering heeft eind mei 2003 een eerste notitie over het onderwerp
bescherming in de regio aan de Tweede Kamer gezonden, die in september
2003 zal worden gevolgd door een tweede brief.
In de verdere ontwikkeling van dit beleidsconcept dient zich een
aantal vragen aan:
Hoe kan OS het meest effectief bijdragen aan preventie, beheersing en
oplossing van conflicten en aan wederopbouw na conflicten? Is meer
structurele, preventieve, samenwerking met risico-landen effectief?
Draagt in de post-conflict-fase een meer structurele overgang van de
humanitaire hulp naar wederopbouwhulp en armoedebestrijding bij aan
verduurzaming van de conflictoplossing? De UNHCR ontwikkelt in dit
kader het concept van de 4R (repatriation, rehabilitation,
reintegration, reconstruction).
in hoeverre draagt een conflictgerelateerd buitenlands/OS-beleid bij
aan het terugdringen van primaire en secundaire vluchtelingen- en
migratiebewegingen? In hoeverre draagt versterking van bescherming in
de regio bij aan het terugdringen van secundaire migratie? In hoeverre
is synergie te verwachten wanneer een conflictgerelateerd
buitenlands/OS-beleid voor een regio samengaat met een beleid van
versterking van bescherming in die regio? Heeft een beleid gericht op
bescherming in de regio vooral kans van slagen als het gekoppeld wordt
aan een conflictgerelateerd beleid?
Terugkeer van illegaal in Nederland verblijvende vreemdelingen en van
afgewezen asielzoekers neemt een centrale plaats in binnen het
Nederlandse vreemdelingenbeleid. In de praktijk blijkt het echter niet
gemakkelijk het terugkeerbeleid uit te voeren (brief aan de Tweede
Kamer van 1 februari 2002). Inmiddels wint het terugkeerbeleid aan
effectiviteit, mede doordat steeds vaker gedwongen terugkeer volgt
indien vreemdelingen niet vrijwillig terugkeren.
Ook in EU-kader wordt veel aandacht besteed aan het bevorderen van
terugkeer, onder meer door het afsluiten van Terug- en
Overname-overeenkomsten met in eerste instantie de landen rond de EU.
Voor de uitvoering van terugkeerbeleid is de medewerking van de landen
van herkomst noodzakelijk. Vele westerse landen hebben overwogen het
al dan niet verlenen van OS aan landen van herkomst te gebruiken als
onderhandelingsinstrument ter verkrijging van deze medewerking.
Sommige westerse landen hebben geëxperimenteerd met vormen van
koppeling van OS aan bereidheid tot samenwerking op het gebied van
terug- en overname. Nederland heeft in de afgelopen jaren op beperkte
schaal OS-middelen ingezet ter ondersteuning van de terugkeer van
vreemdelingen (het project Gefaciliteerde Terugkeer van Afgewezen
Asielzoekers in de jaren 1996 - 2000, en recenter activiteiten, zie de
brieven aan de Tweede Kamer over terugkeerbeleid van 1 oktober 2001 en
1 februari 2002). Daarnaast is de regering voornemens landen die niet
willen meewerken aan terug- en/of overname niet langer in aanmerking
te laten komen voor ontwikkelingshulp.
In dit kader is grote behoefte aan een analyse van de ervaringen van
Nederland en andere landen, in de vorm van lessons learned en best
practices, gericht op de volgende vragen:
In welke gevallen (voor welke landen) is een negatieve dan wel een
positieve koppeling tussen OS en terug- en overnamebereidheid (het
meest) effectief?
In welke gevallen is OS het meest geëigende drukmiddel, in
vergelijking met andere onderdelen van het buitenlands beleid?
Arbeidsmigratie wordt in vele internationale studies gezien als op de
lange termijn positief voor de ontwikkeling van alle betrokken landen.
Voor Nederland zijn er echter aanwijzingen dat in de huidige situatie
de effecten van arbeidsmigratie vooral negatief zijn (CPB: Immigration
and the Dutch Economy). Nederland voert dan ook geen beleid gericht op
het aantrekken van economische migranten, anders dan het mogelijk
maken van tijdelijke migratie voor moeilijk vervulbare vacatures.
Ook voor ontwikkelingslanden zijn de effecten van arbeidsmigratie niet
eenduidig: enerzijds worden de overmakingen van migranten naar het
land van herkomst en de ervaringen en netwerken die migranten rijker
worden als een belangrijk positief effect gezien, anderzijds heeft de
brain drain belangrijke negatieve effecten. Toch zien de meeste
ontwikkelingslanden arbeidsmigratie vooral als een middel om de eigen
economie te stimuleren. Bij de huidige WTO-ronde over een General
Agreement on Trade and Services staat de wens van ontwikkelingslanden
tot verruiming van de mogelijkheden voor tijdelijke arbeidsmigratie
uitdrukkelijk op de agenda. Ook in EU-verband wordt beleid op het
gebied van arbeidsmigratie ontwikkeld.
De vraag doet zich dan ook voor in hoeverre het regeringsbeleid zich
moet richten op verruiming van de mogelijkheden voor (tijdelijke)
arbeidsmigratie uit ontwikkelingslanden naar Nederland en de EU.
Ook op dit terrein ontvang ik graag de analyse van de AIV.
A.M.A. van Ardenne-van der Hoeven
Ministerie van Buitenlandse Zaken