Ministerie van Buitenlandse Zaken

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Binnenhof 4

Den Haag


- Directie Sub-Sahara Afrika

Afdeling Midden- en Oost-Afrika

Bezuidenhoutseweg 67

Postbus 20061

2500 EB Den Haag


Datum


- 9 december 2003

Behandeld


- Arjan Schuthof


Kenmerk


- DAF/MA-846/03

Telefoon


- 070-3486156


Blad


- 1/8

Fax


- 070-3486607


Bijlage(n)


- - - Arjan.Schuthof@minbuza.nl


Betreft

Verslag van mijn reis naar Sudan

Graag - bied ik u hierbij- - - het verslag aan van mijn r- eis naar Sudan. Deze reis vond plaats van 8 tot 12 november.


1. Inleiding

De gezamenlijke reis van de Minister van Buitenlandse Zaken en mijzelf naar de Hoorn van Afrika in oktober 2002, in een periode waarin na jaren van burgeroorlog hoop begon te gloren op een onderhandeld einde van de strijd, vormde het begin van intensivering van Nederlandse contacten met zowel de autoriteiten in Khartoum als de rebellenbeweging SPLM/A. Op ministerieel en ambtelijk niveau hebben het afgelopen jaar regelmatige contacten met de Sudanese partijen plaatsgevonden. Zo trad Nederland in april 2003 op als gastheer voor de Sudan donorconferentie en heb ik in Sudan, de Hoornregio en in Nederland met Sudanese ministers en met SPLM/A leider John Garang kunnen overleggen. Nederland is, met het VK, de VS, Noorwegen en de Europese Commissie in nauw overleg over de voorbereiding op de transitie naar de post-conflictfase.

Centrale thema's in alle bezoeken en gesprekken waren de vredesonderhandelingen, de wederopbouw na het bereiken van een akkoord, de humanitaire situatie, mensenrechten en regionale veiligheid en samenwerking.

Het vredesproces bevindt zich thans in een fase waarin er volgens de partijen weliswaar geen weg terug meer bestaat, maar de nog te nemen obstakels van bijzondere omvang zijn. In deze beslissende fase is het zaak de partijen aan te spreken op hun verantwoordelijkheid ten opzichte van de bevolking en aan te moedigen de onderhandelingen snel af te ronden. Tevens is het van belang dat beide partijen een aanvang maken met de planning voor nationale verzoening, wederopbouw en monitoring van een vredesovereenkomst.

In het licht van het bovenstaande bezocht ik van 8 tot 12 november noord- en zuid- Sudan voor gesprekken met regeringsvertegenwoordigers, met vertegenwoordigers van de SPLM/A, met vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld en met diegenen die toezicht houden op de naleving van het bestand in de Nuba Mountains.


2. Kader van de reis

De vredesonderhandelingen voor Sudan bevinden zich in de eindfase. Sinds de ondertekening van het Machakos Protocol in juli 2002, waarin de partijen het kader voor een toekomstig vredesakkoord vastlegden, zijn twee belangrijke barrières geslecht. Op de eerste plaats betekende de Sudan Coordination Meeting in Noordwijk van 1-3 april 2003 een doorbraak in de samenwerking tussen de regering van Sudan en de SPLM aangezien beide partijen overeenstemming bereikten over de leidende principes voor de wederopbouwfase. Op de tweede plaats geldt de overeenkomst van 4 september jl. over de rol van beide legers in de interim-fase (die zes jaar zal duren en na ondertekening van een vredesakkoord zal ingaan) als een mijlpaal op het pad naar verdere onderhandelingen tussen eerste Vice-President Taha en SPLM leider Garang. De leiders zullen in december de onderhandelingen voortzetten over de nog uitstaande geschilpunten: de verdeling van rijkdom en macht, en de status van de drie gebieden Southern Blue Nile, Nuba Mountains en Abyei. De verwachting is dat een overeenkomst bereikt kan worden in het eerste kwartaal van 2004. Beide partijen zijn inmiddels begonnen met het treffen van voorbereidingen voor de interim-fase.


3. Doel van de reis

Hoofddoel van de reis was de bevordering van een spoedige afronding van de vredesonderhandelingen, die moeten uitmonden in de ondertekening van een alomvattend, duurzaam vredesakkoord.

In dit kader vroeg ik bijzondere aandacht voor respect voor mensenrechten en democratisering, waaronder de opbouw van een rechtstaat. Dit zijn essentiële elementen voor een blijvende vrede, waaraan beide partijen zich dienen te committeren.

Tevens stelde ik de noodzaak van verbreding van het vredesproces naar andere partijen en het maatschappelijk middenveld aan de orde om voldoende draagvlak voor een akkoord te garanderen. Het oorspronkelijke idee van een twee-stappenplan ­ eerst een vredesakkoord tussen regering en SPLM, later een verbreding naar andere partijen en maatschappelijk middenveld ­ heeft alleen kans van slagen als deze verbreding nu wordt voorbereid en ingezet tijdens de eerste fase.

Tevens werd met beide partijen van gedachten gewisseld over de prioriteiten voor de post-conflictfase, waaronder de inzet van internationale waarnemers die het staakt-het-vuren en de veiligheidssituatie na de ondertekening van het vredesakkoord dienen te bevorderen.

In dit kader paste een bezoek aan de Joint Military Commission (JMC) die sinds januari 2002 toezicht houdt op het staakt-het-vuren in de Nuba Mountains. Doel was inzicht te krijgen in de werkwijze en effectiviteit van een waarnemingsmissie onder lokale omstandigheden. Nederland levert een bijdrage aan de JMC: de missie wordt ondersteund door vier Nederlandse waarnemers en Nederland heeft financiële middelen beschikbaar gesteld van ¤ 2.5 miljoen.

Voorts heb ik benadrukt dat spoedige actie gewenst is in de noordwestelijke staat Darfur waar recent geweld een humanitaire ramp van grote omvang dreigt te veroorzaken. Het bestand tussen de regering van Sudan en de rebellenbeweging SLM is broos en wordt in lang niet alle gebieden gerespecteerd. Verdere escalatie kan alleen worden voorkomen als ontwapening van de milities en humanitaire hulp hand in hand gaan.

In Khartoem werden besprekingen gevoerd met eerste Vice-President Taha, Minister van Buitenlandse Zaken Ishmael, Staatsminister voor Ontwikkelingssamenwerking Mahmoud, Presidentieel Adviseur voor de vredesbesprekingen, Dr. Gazi, Minister van Landbouw, Dr. Al Khalifa Ahmed, Minister van Humanitaire Zaken, Mohamed en met de Minister van Industrie, Dr. Al Dugair. Tevens vonden ontmoetingen plaats met vertegenwoordigers van de internationale gemeenschap, oppositie partijen, mensenrechtenactivisten, de pers en vrouwengroepen.

In Zuid Sudan werd overleg gevoerd met John Garang, de leider van de SPLM/A in New Site, Kapoeta County. Tevens werd een bezoek gebracht aan vertegenwoordigers van de SPLM/A, de Focal Point on Justice en de Women Legal Aid Group in Rumbek.

In de Nuba Mountains sprak ik met de commandant van de Joint Monitoring Commission, de Noorse generaal Wilhelmsen. Ik voerde tevens overleg met lokale vertegenwoordigers van de SPLM en de Sudanese regering en bracht een bezoek aan de Nederlandse monitors en een team van Artsen zonder Grenzen.

In het kader van de bevordering van samenwerking tussen het Sudanese en Nederlandse bedrijfsleven heb ik de officiële opening verricht van een Nederlands-Sudanees investeringsproject in de zuivelsector in Kenana. Het betreft hier een joint venture tussen de Kenana Sugar Company en Van der Ploeg International.


4. Bevindingen

4.1. Vredesproces

Beide partijen waren het in grote lijnen eens over de stand van zaken met betrekking tot de vredesonderhandelingen. Van de resterende kwesties werden de machts- en welvaartsdeling en de status van de zogenaamde betwiste gebieden (Nuba Mountains, Abyei en Southern Blue Nile) als de voornaamste struikelblokken gezien. Beide partijen waren eensluidend in hun analyse van het belangrijkste geschilpunt; de toekomstige status van de drie betwiste gebieden en met name de positie van Abyei werden als het grootste probleem gezien. Zowel de regering als de SPLM gaven aan het eens te zijn over het toekennen van een speciale status aan deze gebieden. Er bestond evenwel verschil van mening over de aard van deze speciale status en toekomstige politieke opties. De SPLM is van mening dat de bevolking in de Nuba Mountains en Southern Blue Nile recht heeft op zelfbeschikking en dat - door een presidentiële verklaring - Abyei moet worden toegewezen aan het zuiden (Bahr El Ghazal). De regering wil niet verder gaan dan het toekennen van een federale status aan de Nuba Mountains en Southern Blue Nile en is niet bereid Abyei bij het zuiden te voegen.

Een complicerende factor in de onderhandelingen schuilt in verschillen in benadering van beide partijen: de regering van Sudan zoekt overeenstemming op hoofdlijnen en wil de uitwerking daarvan overlaten aan instellingen die ten behoeve van interim-fase zullen worden ingesteld. De SPLM daarentegen wenst zich op basis van eerdere ervaringen uit het verleden te concentreren op een gedetailleerde vredesovereenkomst waarin zoveel mogelijk zaken van te voren zijn vastgelegd.

Verschil in benadering bestaat ook ten aanzien van het behoud van de eenheid van Sudan. De regering van Sudan gaat uit van de eenheid van het land en wil dit ook in het vredesakkoord verankeren. De SPLM daarentegen gaat uit van het voorlopig laten voortbestaan van parallelle systemen en ziet eenheid als één van de mogelijke uitkomsten van het in de transitiefase te houden referendum over eenheid of afscheiding van het zuiden. Het onlangs afgesloten deelakkoord over de rol van beide legers dat een compromis biedt voor beider uitgangspunten zou als model kunnen dienen voor overeenkomsten over machtsdeling, de verdeling van land, de verdeling van de olie-inkomsten en monetaire zaken.

Nu de eindonderhandelingen in zicht komen, tracht elk der partijen zich zo sterk mogelijk te positioneren. Toch overheerste optimisme; volgens zowel regering als rebellen is een akkoord binnen afzienbare tijd mogelijk. Ik heb beide partijen aangespoord flexibiliteit te tonen om tot een vergelijk te komen.

De regering probeert thans haar machtsbasis in het noorden te versterken door vertegenwoordigers van de noordelijke oppositie en onafhankelijke noordelijke adviseurs in haar onderhandelingsteam op te nemen. Op haar beurt heeft de SPLM zich ontvankelijk getoond voor de problematiek van in het zuiden van Sudan aanwezige regeringsgezinde milities en strijdkrachten met wie zij tot akkoorden tracht te komen. Een werkelijk noord-noord en zuid-zuid dialoog moet echter nog van de grond komen.

Het vredesproces is populair in Sudan. Zowel Eerste Vice President Taha als SPLM leider Garang kregen een groots onthaal na het sluiten van een deelovereenkomst op 4 september jl. over de rol van beide legers in de transitieperiode.

In mijn gesprekken met de regering en de SPLM zijn ook de regionale implicaties van een vredesakkoord aan de orde geweest. Een mogelijk vredesakkoord zal leiden tot verschuivingen in de verhoudingen tussen de landen in de regio. Ik heb de vermeende Sudanese steun aan de rebellen van de Lord's Resistance Army (LRA) met de autoriteiten besproken. Zij verzekerden mij dat het, na ondertekening van een vredesakkoord in Sudan, in het belang van beide partijen is dat de LRA haar bases in Sudan sluit. Gelet op de recente IGAD-top in Kampala en de rol van de Afrikaanse Unie (AU), zal een vredesakkoord in Sudan ongetwijfeld een stimulans geven aan de vredes- en veiligheidsagenda van de IGAD en de AU. Omgekeerd zullen een effectieve IGAD en AU instrumenteel kunnen zijn in het regionaal verankeren van de vrede in Sudan in de Hoorn van Afrika.

De vredesonderhandelingen zijn op 30 november hervat: eerste Vice President Taha en SPLM leider Garang hebben zich op 5 december bij hun delegaties gevoegd.

4.2. Voorbereidingen voor de transitieperiode

4.2.1. Monitoring van het vredesproces

In het onlangs afgesloten deelakkoord over de rol van beide legers in de interim periode is aangegeven dat direct na de ondertekening van een vredesakkoord, internationale waarneming van het algehele staakt-het-vuren gestalte moet krijgen. Het bereiken van een stabiele veiligheidssituatie in Sudan - mede als basis voor de terugkeer van ontheemden en vluchtelingen en de wederopbouw van de conflictgebieden - wordt als cruciaal gezien.

De vooruitgang in de onderhandelingen was voor de Veiligheidsraad aanleiding om op 10 oktober jl. aan het VN secretariaat (DKPO) de opdracht te geven een VN- vredesoperatie voor te bereiden in anticipatie op een vredesakkoord. Of het daadwerkelijk tot een VN missie komt hangt af van de inhoud van het vredesakkoord en de opvattingen van de beide partijen. De eerste gedachten aangaande monitoring gaan uit naar een multidisciplinaire missie met als bestanddelen vredesmonitoring, civiele politie, mensenrechten en herstel van de rechtsorde.

Uit de gesprekken werd duidelijk dat de regering van Sudan geen omvangrijke internationale troepenmacht op haar grondgebied wenst. De SPLM had minder uitgesproken opvattingen. Beide partijen waren het erover eens dat gebruik moet worden gemaakt van de nuttige ervaringen opgedaan met de JMC in de Nuba Mountains en het Verification and Monitoring Team (VMT) in het zuiden van Sudan. De opzet van de JMC en VMT blijkt uiterst effectief te zijn - sinds januari 2002 is in de Nuba Mountains geen schot meer gelost - is kostenbesparend en heeft veel goodwill in de streek opgeleverd vanwege de uitvoering van 'confidence building measures' en infrastructurele werken. Zowel de JMC als de VMT opereren in (ongewapende) teams die bestaan uit vertegenwoordigers van het regeringsleger, de SPLM/A en internationale waarnemers.

4.2.2. Wederopbouw

Het is van belang dat juist in de eerste maanden na het bereiken van een vredesakkoord het vredesdividend zichtbaar wordt gemaakt aan de bevolking in de oorlogsgebieden. In deze pre-interim periode van zes à negen maanden, die gevolgd wordt door een interim periode van zes jaar, moeten de bouwstenen worden aangedragen voor de omslag van een oorlogseconomie naar een open gemeenschap in vredestijd. De Sudan Coordination Meeting in Noordwijk heeft de principes voor de planning voor deze fase vastgesteld en het belang onderstreept van tijdige voorbereiding. Ik heb bij alle partijen aangedrongen op snelle voortgang in de voorbereidingen voor de pre-interim periode die onmiddellijk na de ondertekening van een vredesakkoord in zal gaan. Daarbij heb ik aangegeven dat geen gat moet vallen tussen ondertekening van een akkoord en de start van een humanitair- en wederopbouwprogramma. De behoeften zullen zeker in de huidige oorlogs- en achtergebleven gebieden groot zijn, terwijl de verwachting gerechtvaardigd lijkt dat een groot aantal binnenlandse vluchtelingen al snel de weg naar huis zal kiezen. Zeker in het zuiden zal de opvang daarvan op capaciteitsproblemen stuiten.

Regering en SPLM/A bleken nog geen eensluidende mening te hebben geformuleerd over beheer en toewijzing van de middelen die de internationale gemeenschap na een vredesakkoord ter beschikking zal stellen, noch over de positie van de VN hierin. Verdeeldheid bestaat vooral over gebruik van een centraal loket voor de gehele hulpstroom, of van een fonds voor het zuiden en een voor het noorden. Ik heb aangedrongen op snelle voortgang ten aanzien van de besluitvorming in deze. Ook met de planning van de demobilisatie van de strijdende partijen kan niet gewacht worden tot het vredesakkoord zelf.

De agenda voor de transitie naar meer vreedzame verhoudingen evolueert snel, is complex en raakt aan zowel politieke, militaire als ontwikkelingsaspecten. Alleen een integrale aanpak, zoals die ook in het beleid van de regering voor de Hoorn van Afrika wordt gehanteerd, doet recht aan deze complexiteit.

Alle partijen zien - in vervolg op de Noordwijk conferentie - een belangrijke rol weggelegd voor Nederland bij de voorbereidingen voor de (pre)interim fase. Momenteel wordt Nederland tot de kerngroep van donoren gerekend: de zogenaamde troika-plus bestaande uit de Verenigde Staten, het Verenigd Koninkrijk, Noorwegen (als 'troika' aanwezig bij de vredesonderhandelingen), de Europese Commissie en Nederland. Ik heb aangegeven dat Nederland een actieve bijdrage wil blijven leveren aan processen van verzoening, wederopbouw en ontwikkeling.

Naast het instrument van een reguliere politieke en beleidsdialoog, zal Nederland veiligheid en stabiliteit bevorderen, duurzame wederopbouw en ontwikkeling stimuleren, inzetten op capaciteitsversterking van mensen en organisaties, goed bestuur en democratisering bevorderen, en 'pro-poor growth' stimuleren.

Tijdens mijn reis heb ik aangekondigd ¤ 3,5 miljoen te doneren aan een VN trust fund dat specifiek is opgericht voor lokale capaciteitsversterking ter voorbereiding op de transitie in de (pre)interim fase.

4.3. Darfur

De humanitaire situatie in Darfur verslechtert zienderogen. De VN spreekt van een 'major humanitarian crisis'. Het conflict heeft geresulteerd in meer dan 500.000 ontheemden in Darfur en 70.000 vluchtelingen die naar Tsjaad zijn gegaan. Het bestand tussen de regering en de SLM wordt niet in alle regio's geëerbiedigd en de activiteiten van milities (Janjaweed) gaan onverminderd voort. Een escalatie van het conflict is denkbaar. Bovendien kunnen spanningen in Darfur een weerslag krijgen op de vredesonderhandelingen tussen de regering en SPLM. In mijn gesprekken met de Sudanese regering heb ik aangedrongen op het verlenen van toegang voor hulpverleners aan het getroffen gebied en de autoriteiten gewezen op hun verantwoordelijkheid voor de veiligheidssituatie in het gebied en de activiteiten van gewapende milities.

Naar mijn mening kan een verdere escalatie en een humanitaire ramp in Darfur alleen voorkomen worden als de ontwapening van de milities en ontwikkelingshulp hand in hand gaan. Onlangs lanceerde de VN het 'Special Initiative for Darfur' waarin donoren wordt gevraagd een bijdrage te leveren voor het opstarten van quick start/ peace impact programma's. Ik heb de Sudanese regering een bijdrage toegezegd van ¤ 1,2 miljoen voor dit VN programma dat vredesdividend zichtbaar wil maken aan de getroffen bevolking in Darfur.


---

De Minister voor Ontwikkelingssamenwerking,

A.M.A. van Ardenne-van der Hoeven


---

dinsdag 9 december 2003