Aan dit bericht kunnen geen rechten worden ontleend. This message shall not constitute any obligations.
Centraal Planbureau
Onderwerp:
Nummer:
Datum:
Inlichtingen bij Pierre Koning (tel. 070-3383489) of Jacqueline
Timmerhuis (tel. 070-3383477)
CPB: Prikkel semi-publieke organisaties meer tot
prestaties
Gericht sterker prikkelen tot prestaties kan leiden tot verbetering
van de uitvoering door semi-publieke instellingen, zoals universiteiten,
ziekenhuizen en scholen. Door decentralisatie hebben deze instellingen
meer vrijheid gekregen. Het blijft echter de taak van de overheid om vast
te stellen of de burgers waar voor hun geld krijgen. Momenteel is dat
vaak moeilijk, omdat gegevens over prestaties ontbreken. Ook is in veel
gevallen niet helder wat de overheid van semi-publieke instellingen
verlangt. Zo is voor de aansturing van politiekorpsen een groot aantal
veelal te specifiek geformuleerde prioriteiten geformuleerd, zodat het
voor korpsen onduidelijk is wat nu echt belangrijk is.
Wil de overheid sterker prikkelen tot prestaties, dan zal zij actiever
gegevens over prestaties moeten verzamelen. Te denken valt aan informatie
over de kwaliteit van scholen en ziekenhuizen. Ook zal de overheid
duidelijker moeten zijn in wat zij van de instellingen verlangt. Dit
impliceert keuzes maken: prikkels werken niet bij een waaier aan snel
veranderende doelen.
Dit concludeert het Centraal Planbureau (CPB) in het vandaag verschenen
CPB Document 'Centrale doelen, decentrale uitvoering do's and
don'ts van prestatieprikkels voor semi-publieke instellingen'. Zes
verschillende sectoren passeren de revue: de sociale zekerheid (UWV),
regionale politiekorpsen, TNO, onderwijs, universiteiten en medisch
specialisten. Voor al deze sectoren gaat het CPB na hoe sterk de overheid
thans prikkelt tot presteren en onder welke voorwaarden het mogelijk is
om deze prikkels te versterken. Drie voorwaarden zijn bepalend voor het
welslagen van prestatieprikkels: (1) goede prestatiegegevens; (2) een
betrouwbare overheid; en (3) prikkels mogen de motivatie niet
ondermijnen.
Voorwaarde 1: goede prestatiegegevens
Prestatiemeting is bij semi-publieke instellingen vaak niet
eenvoudig. Ten eerste laat de kwaliteit van de verrichte diensten zich
zelden meten in één allesomvattende indicator. Dit speelt bijvoorbeeld
bij de aansturing van politiekorpsen, waarbij de veiligheid onder burgers
moeilijk in één score is te vatten. Dit betekent dat niet te veel kan
worden vertrouwd op indicatoren met beperkte zeggingskracht, zoals het
aantal uitgeschreven boetes. Bij het vergelijken van scholen speelt iets
soortgelijks. Als de kwaliteit van scholen louter wordt beoordeeld op het
percentage geslaagde eindexamenkandidaten, dan doe je hiermee geen recht
aan de inspanningen van scholen om 'moeilijke' leerlingen een kans te
geven en om hen via intensieve begeleiding nog zo ver mogelijk te
krijgen. Een ééndimensionale toetsing kan leiden tot ongewenste effecten,
zoals het weren van potentieel moeilijke leerlingen.
Toch is er een goed alternatief om te prikkelen tot prestaties via het
oordeel van onafhankelijke, welingelichte experts: 'visitaties'.
Visitatiecommissies kunnen tot een afgewogen oordeel komen en ook
rekening houden met moeilijk meetbare factoren. Zo kunnen experts
bijvoorbeeld beoordelen of TNO kennis heeft geleverd waar het
bedrijfsleven behoefte aan heeft.
Een tweede probleem bij prestatiemeting betreft de interpretatie van
gegevens: wanneer zijn prestaties 'goed' of 'slecht'? De Nederlandse
overheid heeft weinig ervaring met het vergelijken ook wel genoemd
het 'benchmarken' van prestaties. In sommige gevallen zal de
reikwijdte van benchmarken beperkt zijn, eenvoudigweg omdat semi-publieke
instellingen moeilijk te vergelijken zijn. Dit geldt bijvoorbeeld voor
TNO, dat de enige kennisinstelling in haar soort is in Nederland. Er zijn
echter ook sectoren waar vergelijkingen, meestal tussen regio's, goed
mogelijk zijn. Dit geldt onder meer voor scholen, regionale
politiekorpsen en de regionale kantoren van het UWV. Hier lijken de
mogelijkheden van benchmarken momenteel onderbenut.
Voorwaarde 2: een betrouwbare overheid
Als 'opdrachtgever' geeft de overheid aan wat zij verlangt van
semi-publieke instellingen. Prikkels tot presteren zullen ook hierop zijn
gericht. De onderzochte cases leren echter dat de overheid vaak geen
duidelijke, betrouwbare opdrachtgever is. De overheid stelt vaak (te)
veel prioriteiten of wijzigt deze over de tijd. Zo is voor de aansturing
van politiekorpsen een veelheid aan prioriteiten geformuleerd. Het is dan
verleidelijk voor de korpsen zich te concentreren op makkelijk haalbare
prioriteiten, zoals het uitschrijven van extra boetes.
Bovendien kunnen instellingen bij steeds veranderende prioriteiten
'kopschuw' worden. Als bijvoorbeeld moet worden bezuinigd op de kosten
van medische zorg kun je als prikkel tot efficiëntie medisch
specialisten voor een deel verantwoordelijk maken voor de kosten die zij
maken. Maar als er een gerede kans is dat die verantwoordelijkheid
slechts tijdelijk is, dan zullen zij niet al te zeer geneigd zijn om te
investeren in nieuwe behandeltechnieken om de kosten op lange termijn
verder te drukken. Willen prestatieprikkels daarom meer kans krijgen, dan
zal de overheid langer moeten vasthouden aan doelstellingen, met als
keerzijde geringere mogelijkheden om doelen bij te stellen.
Voorwaarde 3: geld is niet alles prikkels mogen intrinsieke
motivatie niet ondermijnen
Geld is zeker niet de enige bron van motivatie voor (werknemers
van) semi-publieke instellingen. Ook belangrijk is de intrinsieke
motivatie, bijvoorbeeld het besef iets bij te dragen aan de maatschappij,
of het plezier in het werk. Betekent dit ook dat (financiële) prikkels
ongewenste effecten hebben? De onderzochte cases geven hier weinig
aanwijzingen voor. Alleen als prestatieprikkels gebaseerd zijn op te
eenzijdige indicatoren door bijvoorbeeld bij de politiekorpsen
alleen af te rekenen op het aantal uitgeschreven boetes kan dit ten
koste van intrinsieke motivatie gaan.
Het afwezig zijn van intrinsieke motivatie kan bij sommige activiteiten
juist een reden zijn voor de inzet van prestatieprikkels. Zo zullen
medisch specialisten veelal intrinsiek gemotiveerd zijn tot het leveren
van kwalitatief goede zorg, maar minder voor de kosten-effectiviteit van
hun verrichtingen. In dat geval zullen prestatieprikkels vooral gericht
moeten zijn op kosteneffectiviteit. Ook kan het uitblijven van
prestatieprikkels juist ondermijnend werken voor intrinsieke motivatie.
Goede, gemotiveerde universitaire onderzoekers, van wie de intrinsieke
motivatie kan afnemen als zij zien dat ongemotiveerde, slecht presterende
vakbroeders evenveel vervolgfinanciering krijgen, zijn hier een voorbeeld
van.
Is aan de drie bovenstaande voorwaarden voldaan, dan zijn semi-publieke
instellingen goed te prikkelen tot prestaties. Bij de onderzochte cases
is dat niet altijd volledig het geval, vooral omdat goede
prestatiegegevens ontbreken en de overheid geen duidelijke prioriteiten
stelt. Toch leren de cases ook dat deze belemmeringen voor een groot deel
zijn weg te nemen. Zo kunnen prestatiegegevens worden ontleend aan
onafhankelijke visitaties, of benchmarks van instellingen. Veelal kan
hier een aanzienlijke prikkelende werking van uit gaan voor semi-publieke
instellingen, ook als er geen directe financiële consequenties zijn
verbonden aan goede of slechte beoordelingen.
Het CPB document 'Centrale doelen, decentrale uitvoering
do's and don'ts van prestatieprikkels voor semi-publieke
instellingen', ISBN 90-5833-152-0, is te bestellen bij
Bibliotheek Centraal Planbureau
Postbus 80501
2508 GM Den Haag
Email: bibliotheek@cpb.nl
Prijs: 9,00 euro
De publicatie is gratis beschikbaar als PDF-bestand op de website van het
Centraal Planbureau
(www.cpb.nl).
Het bericht is alleen bestemd voor de geadresseerde.
Indien dit bericht niet voor u is bestemd, verzoeken wij u dit onmiddellijk aan
ons te melden en de inhoud van het bericht te vernietigen.
This message is intended solely for the addressee.
If you have received this message in error, please inform us immediately
and delete its contents.
Centraal Planbureau