Wijziging van de Wet arbeid vreemdelingen in verband met de werving van
arbeidsaanbod uit landen van buiten de Europese Economische Ruimte op een bij
convenant overeengekomen wijze
Memorie van antwoord
Met belangstelling heeft de regering kennis genomen van de inbreng van de verschillende
fracties in het voorlopig verslag ter zake van bovengenoemd wetsvoorstel.
De leden van de fracties van PvdA, VVD, SGP en CU leggen een verband tussen het
voorliggende voorstel en de komende toetreding van een aantal Midden en Oost-Europese
landen tot de Europese Unie (EU). Als werknemers uit deze landen vrije toegang tot de
Nederlandse arbeidsmarkt zullen verkrijgen, zou het wetsvoorstel naar de mening van de
leden van deze fracties (grotendeels) overbodig zijn. Ik wil daarop als volgt reageren. Het
wetsvoorstel beoogt een juridisch adequate basis te geven aan sectorale afspraken over de
werving en tewerkstelling van vreemdelingen binnen het wettelijk kader van de Wet arbeid
vreemdelingen (Wav). Deze afspraken kunnen worden gemaakt ter ondersteuning van het
sectorale arbeidsmarktbeleid. De inhoud van de convenanten hoeft geen betrekking te hebben
op de werving en tewerkstelling van onderdanen van de aanstaande nieuwe lidstaten van de
EU. Het convenant Chinese horeca is bij uitstek een voorbeeld van een convenant dat geen
betrekking heeft op de tewerkstelling van onderdanen van de aankomende EU-lidstaten. Het
convenant arbeidsmarkt zorgsector is evenmin gericht op de tewerkstelling van onderdanen
van de aankomende lidstaten. Het convenant bevat een aantal afspraken en maatregelen ter
ondersteuning van het sectorale arbeidsmarktbeleid en is gericht op het oplossen van de
personeelsproblematiek in brede zin; afspraken over de tewerkstelling van vreemdelingen zijn
slechts een onderdeel van het gehele pakket. Ten tijde van de voorbereiding van het
wetsvoorstel in 2002 waren afspraken over de werving en tewerkstelling van werknemers uit
de nieuwe lidstaten een concreet en actueel voorbeeld van een afspraak die in een convenant
geregeld zou kunnen worden. In het perspectief van hun komende toetreding tot de EU zou
het immers wenselijk zijn om bij afwezigheid van prioriteitgenietend aanbod aan deze groep
werknemers voorrang te verleen boven werknemers uit andere niet-EER landen. Ook de SER
had in het advies "arbeidsmobiliteit in de EU' voor een zekere prioritering van arbeidsaanbod
uit de nieuwe lidstaten gepleit. Of dit voorbeeld na 1 mei 2004 nog relevant, is afhankelijk
van de besluitvorming van het kabinet over de implementatie van het vrij verkeer van
werknemers. Het kabinet zal in de tweede helft van januari 2004 zijn besluit hierover kenbaar
maken. Dan zal ook de door de leden van de fractie van de VVD in de Tweede Kamer
gevraagde notitie over de voor- en nadelen van het vrij verkeer van werknemers aan de Eerste
en Tweede Kamer worden aangeboden.
Anders dan de leden van de fracties van SGP en CU lijken te veronderstellen leidt het
afsluiten van een convenant over de werving en tewerkstelling van onderdanen van de
Midden- en Oost-Europese landen er niet toe, dat het prioriteitgenietend aanbod wordt
uitgebreid en in het verlengde daarvan het arbeidsaanbod wordt vergroot.
Convenantsafspraken dienen binnen het wettelijk kader van de Wav te passen en kunnen de
toets op de beschikbaarheid van prioriteitgenietend aanbod niet opzij zetten. Er kan, na
constatering dat er een tekort aan prioriteitgenietend aanbod is, wel een verschil in prioriteit
worden aangebracht tussen vreemdelingen van buiten de EER. Zo kan aan onderdanen van de
Midden- en Oost-Europese landen voorrang worden verleend boven vreemdelingen uit de rest
van de wereld, maar zij kunnen - in de huidige situatie waarin zij nog geen aanspraak kunnen
maken op het vrij verkeer van werknemers - niet gelijkgesteld worden aan binnenlands en
EER-aanbod: dit aanbod blijft prioriteit houden. Het restrictieve beleid met betrekking tot de
toegang van vreemdelingen tot de Nederlandse arbeidsmarkt dat is geïnstrumenteerd in de
Wav blijft ondanks eventuele convenantsafspraken in stand. Hiermee heb ik meteen de functie
van de Wav aangegeven: vacatures dienen allereerst te worden vervuld door binnenlands en
EER-aanbod, en pas als uit dit aanbod geen werknemer meer beschikbaar is, kan een
tewerkstellingsvergunning worden verleend voor een vreemdeling die niet vrij is op de
Nederlandse arbeidsmarkt. De primaire doelstelling van de Wav de bescherming van de
Nederlandse arbeidsmarkt tegen (goedkope) arbeidskrachten van buiten de EER - blijft ook na
de wetswijziging onverkort van kracht. Dit is eens te meer van belang nu met de
inwerkingtreding van de Wet werk en bijstand het begrip "passende arbeid" is vervangen door
"algemeen geaccepteerde arbeid", waardoor een ruimer prioriteitgenietend aanbod
beschikbaar is voor met name de lager gekwalificeerde functies op de arbeidsmarkt.
De leden van de fractie van de PvdA hebben een aantal vragen gesteld over de activiteiten van
de Arbeidsinspectie met betrekking tot de bestrijding van illegale tewerkstelling.
De Arbeidsinspectie treft veel illegale tewerkstelling aan in de land- en tuinbouw en de
horeca. Daarnaast is ook de bouw een sector die gevoelig is voor illegale tewerkstelling.
De illegale tewerkstelling in de land- en tuinbouw wordt langs diverse lijnen aangepakt. De
Arbeidsinspectie heeft in 2002 bij meer dan 900 land- en tuinbouwbedrijven controles
uitgevoerd. Daarbij zijn 127 processen-verbaal opgemaakt. Het Westland Interventie Team
(WIT) is een multidisciplinair samenwerkingsverband tussen Arbeidsinspectie,
Belastingdienst, UWV en Vreemdelingendienst. Naar aanleiding van overtredingen die tijdens
WIT-controles zijn gesignaleerd heeft de Arbeidsinspectie nog eens 82 processen-verbaal
toegestuurd aan het Openbaar Ministerie. In preventieve zin ondersteunde het ministerie van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid in de afgelopen twee jaar het LTO-project seizoenarbeid.
De ondersteuning van het project Certificering handmatig loonbedrijven loopt nog tot 2005
door. Beide projecten zijn gericht op de ondersteuning van werkgevers bij de legale
personeelsvoorziening. Ook voorlichting aan werkgevers over de vereisten inzake de
tewerkstelling van vreemdelingen maakt onderdeel uit van het handhavingsbeleid van het
ministerie. De SIOD bestrijdt grootschalige fraude en georganiseerde illegale tewerkstelling
en is in voorkomende gevallen ook actief in genoemde sectoren.
Ook de horeca is een sector waar een fors gedeelte van de illegale tewerkstelling plaatsvindt.
De Chinees-Indische horeca vormt daarop geen uitzondering. Er vinden dan ook regelmatig
controles van de Arbeidsinspectie in deze sector plaats. In 2002 zijn 191 inspecties uitgevoerd
in Chinees-Indische horecagelegenheden, in 2003 (t/m derde kwartaal) 222. In deze jaren is
respectievelijk 96 en 87 keer een proces-verbaal wegens overtreding van de Wet arbeid
vreemdelingen opgemaakt.
De zorgsector behoort niet tot de sectoren waar de Arbeidsinspectie meer dan incidenteel
handhavend optreedt. Het aantal inspecties van de Arbeidsinspectie bij instellingen die
behoren tot zorgsectoren op welke het convenant arbeidsmarkt zorgsector van toepassing is
bedroeg zowel in 2002 als in 2003 (t/m derde kwartaal) 12. De inspecties hebben niet geleid
tot het indienen van een proces-verbaal.
Het convenant dat in deze sector is afgesloten heeft veeleer betrekking op het ondersteunen
van het sectorale arbeidsmarktbeleid met als doel het bereiken van een structurele oplossing
voor de personeelsproblematiek, dan op de bestrijding van illegale tewerkstelling. Het
convenant stelt feitelijk aanvullende voorwaarden aan de tewerkstelling van personeel van
buiten de EER dat alleen tewerkgesteld kan worden na volledige toetsing aan de
weigeringsgronden die in de Wav zijn opgenomen en alleen zal worden ingezet indien dit
strikt noodzakelijk is om de acute personeelsproblematiek voor de korte termijn op te lossen.
De Arbeidsinspectie heeft de bouwsector reeds een aantal jaren als speerpunt benoemd met
betrekking tot het tegengaan van illegale arbeid. In 2003 heeft de Arbeidsinspectie in
toenemende mate signalen ontvangen met betrekking tot illegale tewerkstelling in de
particuliere sector. In dat jaar is tegen meer dan 30 particulieren proces-verbaal opgemaakt
wegens overtreding van de Wav. Naar aanleiding daarvan zullen de controles in de
particuliere woningbouw/woningrenovatie in 2004 in projectverband - worden
geïntensiveerd. Aan het einde van 2004 zal de Arbeidsinspectie de onderzoeksresultaten
evalueren en bezien of de ingezette koers aanpassing behoeft.
Gevraagd wordt of ik tevreden ben over de resultaten die de Arbeidsinspectie heeft bereikt. Ik
ben tevreden over de inzet van de Arbeidsinspectie. Gelijktijdig constateer ik, dat er méér
nodig is om de illegale tewerkstelling een wezenlijke slag toe te brengen. Ik verwacht veel
van de thans in ontwikkeling zijnde forse uitbreiding van de inspectiecapaciteit van de
Arbeidsinspectie en de groeiende samenwerking met o.a. Belastingdienst, UWV,
Vreemdelingendienst en gemeenten in de landelijke interventieteams. Het kabinet heeft in
september 2003 ingestemd met het voorstel om in de Wav de bestuursrechtelijke handhaving
in te voeren. Een wetsvoorstel om dit mogelijk te maken binnen de Wav kan naar verwachting
binnenkort bij de Tweede Kamer worden ingediend. Snelle afhandeling van geconstateerde
overtredingen en aanmerkelijke hogere boetebedragen dan momenteel opgelegd worden,
zullen hun uitwerking op werkgevers naar verwachting niet missen.
De leden van de fractie van de PvdA stellen vragen bij de betrokkenheid van de
vakorganisaties. Het convenant moet voldoende draagvlak hebben bij de sector waar de
afspraken betrekking op hebben. Dit element zal worden meegenomen in de ministeriële
regeling die een nadere uitwerking geeft aan de mogelijkheid om convenanten te sluiten. Ik ga
er vanuit dat CWI altijd zal proberen om zowel de organisaties van werkgevers als de
vakbeweging bij een convenant te betrekken. De werkgevers zijn in ieder geval een
noodzakelijke partij. Werkgevers dragen immers de verantwoordelijkheid voor de
personeelswerving en zijn daardoor degenen op wie de afspraken van toepassing zijn.
Betrokkenheid van de vakbeweging is niet noodzakelijk, maar wel wenselijk, bijvoorbeeld al
vanwege de bredere samenhang van afspraken over de personeelsvoorziening met het
sectorale arbeidsmarktbeleid en eventueel de inzet van middelen uit O&O-fondsen.
Desalniettemin is het mogelijk dat voldoende draagvlak bij de vakorganisaties ontbreekt,
maar dat de overige partijen toch een convenant afsluiten.
De leden van de fractie van de SP wijzen erop, dat als de onderdanen van de nieuwe EU-
lidstaten vrij zijn op de Nederlandse arbeidsmarkt er nog steeds het risico bestaat dat zij
worden onderbetaald of onder slechte arbeidsomstandigheden hun werk moeten verrichten of
dat nog steeds illegale tewerkstelling plaatsvindt. Ik kan niet ontkennen dat dit risico bestaat.
Zolang de beloningsverschillen tussen de huidige en de nieuwe EU-lidstaten aanzienlijk zijn,
bestaat de kans dat een werknemer uit de nieuwe lidstaten bereid zal zijn - al dan niet
gedwongen om met een lager loon dan waar hij op grond van de wet- en regelgeving recht
heeft, dan wel onder omstandigheden die niet aan de wettelijke normen voldoen, het werk zal
aanvaarden. De Arbeidsinspectie treedt handhavend op wat betreft de
Arbeidsomstandighedenwet 1998 en de Arbeidstijdenwet. Op basis van een risico-analyse
vinden inspecties plaats in sectoren en/of bedrijven die het meest vatbaar lijken te zijn voor
overtreding van de hierop betrekking hebbende wet- en regelgeving. Bij overtredingen van de
voorschriften betreffende het minimumloon en CAO-afspraken gaat het feitelijk om een
civielrechtelijk traject. Hier ligt ook een belangrijke rol voor de sociale partners. Net zoals dat
nu al het geval is zal de Arbeidsinspectie ook reageren op klachten en meldingen van
werknemers zelf over situaties waarin de wet- en regelgeving niet wordt nageleefd en op
signalen van de vakbeweging.
De fractie van de SP stelt ook het vraagstuk van de braindrain aan de orde. Dit thema is in de
afgelopen periode actueel geweest met name naar aanleiding van de tewerkstelling van
medisch personeel uit Zuid-Afrika in ons land. Het is niet wenselijk, dat Nederland tekorten
aan gespecialiseerd aanbod op de arbeidsmarkt oplost door tewerkstelling van goed opgeleide
vreemdelingen uit het buitenland, als dat aantoonbaar leidt tot een tekort aan aanbod in het
land van herkomst van de vreemdeling. Een wettelijk verbod op de afgifte van
tewerkstellingsvergunningen die zouden kunnen leiden tot braindrain is lastig uitvoerbaar. Het
is moeilijk om vanuit Nederland een oordeel te geven over de arbeidsmarktsituatie in een
ander land en de vraag of tewerkstelling van bepaalde vreemdelingen inderdaad leidt tot een
onaanvaardbare braindrain elders. Bedacht moet hierbij worden, dat de Nederlandse
arbeidsmarkt internationaal gezien zeer beperkt is en dat Nederland het probleem van de
braindrain niet door een nationaal verbod op de afgifte van tewerkstellingsvergunningen kan
tegengaan. Het is van belang dat de discussie over braindrain op Europees niveau wordt
gevoerd. Zowel bij de Europese Commissie als bij de Raad van Europa is het probleem van
braindrain onderkend en onderwerp van studie. Ik hoop dat er goede afspraken zullen komen
tussen de lidstaten van de EU en de desbetreffende landen.
Tevens is in de hiervoor genoemde kwestie van de tewerkstelling van medisch personeel uit
Zuid-Afrika gebleken dat juist het buitenland niet zal vragen om een verbod op de afgifte van
tewerkstellingsvergunningen, omdat dit het recht van burgers om in een ander land arbeid te
aanvaarden zou aantasten. Daarbij speelt ook het internationaal rechtelijke principe van
vrijheid van beweging, zoals onder meer verwoord in het VN Verdrag inzake burgerlijke een
politieke vrijheden een rol. Een verzoek van een land om in dit land niet te werven staat
daarmee op gespannen voet. Tegen deze achtergrond ligt het opnemen van specifieke
bepaling in de Wav niet in de rede.
Veeleer geef ik er de voorkeur aan om via afspraken over de werving van personeel in
convenantsverband braindrain tegen te gaan. In dergelijke sectorale convenanten kunnen
gelijktijdig veel bredere afspraken ter ondersteuning van het sectorale arbeidsmarktbeleid
worden gemaakt, bijvoorbeeld over de opleiding van binnenlands personeel, en de
aanvullende opleiding en begeleiding van het buitenlands personeel en eventueel
ondersteuning van de sector in het land van herkomst. Het convenant Arbeidsmarkt
Zorgsector is een voorbeeld van een convenant waarin zulke afspraken zijn opgenomen.
De Staatssecretaris van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid,
(M. Rutte)
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid