Ministerie van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer Postbus 90801
2509 LV Den Haag
der Staten-Generaal Anna van Hannoverstraat 4
Binnenhof 1a Telefoon (070) 333 44 44
2513 AA `s-GRAVENHAGE Telefax (070) 333 40 33
Uw brief Ons kenmerk
W&B/BPC/03/97263
Onderwerp Datum
IWI-rapport werken met behoud van een 22 januari 2004
Abw-uitkering in Amsterdam
Afgelopen zomer heeft het lid De Ruiter Kamervragen (nr. 2020313880) gesteld over werken met
behoud van een bijstandsuitkering in Amsterdam. Op 18 augustus 2003 heb ik in antwoord op
deze vragen uw Kamer bericht dat ik op grond van de mij toen bekende informatie onvoldoende
zicht had of dit beleid in overeenstemming is met wet- en regelgeving. Ik heb vervolgens de
inspecteur-generaal Werk en Inkomen (IG) gevraagd een quick scan uit te voeren naar het
karakter van werken met behoud van uitkering zoals dat door Amsterdam wordt ingezet.
Inmiddels heeft de IG mij de resultaten van de quick scan doen toekomen en kan ik uw Kamer de
rapportage aanbieden.
De IG rapporteert dat Amsterdam voorbereidingstrajecten heeft ontwikkeld waarbij
bijstandscliënten met behoud van uitkering zich gedurende 3 tot 6 maanden voorbereiden op
plaatsing op een WIW-dienstbetrekking. Redenen voor het ontwikkelen van deze
voorbereidingstrajecten waren enerzijds de bezuinigingen op de WIW en anderzijds het door een
goede voorbereiding voorkomen van uitval uit WIW-dienstbetrekkingen. De
voorbereidingstrajecten blijken wezenlijk te verschillen van de WIW-dienstbetrekkingen die
Amsterdam aanbiedt, omdat slechts een klein gedeelte van de tijd wordt besteed aan het verrichten
van productieve arbeid. Bovendien ligt de nadruk op oriëntatie, het opdoen van sociale
vaardigheden en het opdoen van bijvoorbeeld administratieve vaardigheden.
De IG constateert dat uit de onderzochte dossiers, gehouden interviews en beschikbare
documenten is gebleken dat niet alleen de in de persoon gelegen factoren bepalend zijn geweest
voor de keuze van een bepaalde vorm van reïntegratietraject (een dienstbetrekking,
werkervaringsplaats of voorbereidingstraject). Het ontbreken van een expliciete afweging en
beslissing op basis van de in het dossier beschreven persoonlijke omstandigheden weegt naar het
oordeel van de IG echter niet zodanig zwaar dat de werkwijze in strijd met de Abw en/of WIW
moet worden geacht.
2
Gelet op het geconstateerde verschil tussen de invulling van de voorbereidingstrajecten en de
invulling van de WIW-dienstbetrekkingen in Amsterdam, onderschrijf ik de conclusie van de IG
dat het Amsterdamse beleid binnen de kaders van de WIW en Abw blijft. De
voorbereidingstrajecten hebben immers een oriënterend karakter waarbij veel aandacht is voor het
onder begeleiding leren van vaardigheden. Productieve arbeid vormt slechts een klein onderdeel
van de activiteiten.
Ten aanzien van de kanttekening die de IG plaatst bij de uitvoering van het beleid en de opmerking
dat een zichtbare expliciete afweging op basis van persoonlijke omstandigheden in de onderzochte
dossiers ontbreekt, merk ik het volgende op. Blijkens het rapport heeft Amsterdam wel gewerkt
met intakeformulieren waarbij rekening wordt gehouden met de persoonlijke omstandigheden en
mogelijkheden van de cliënt, maar geven de formulieren uit de steekproef geen inzicht in de
afweging van de gemeente om de cliënt op het betreffende voorbereidingstraject te plaatsen. Ik
acht het een aandachtspunt voor Amsterdam om deze afweging wel expliciet op te nemen in de
dossiers om elke schijn van het ontbreken van een individuele afweging te vermijden. Met de IG
ben ik van mening dat de constatering dat de gemeente haar afwegingen niet inzichtelijk heeft
vastgelegd niet zwaar weegt in de beoordeling van de rechtmatigheid van deze wetsuitvoering. Uit
het rapport van de IG kan immers worden opgemaakt dat de gemeente wel rekening heeft
gehouden met de persoonlijke omstandigheden, blijkend uit zowel het intakeformulier als de door
de cliënten ondertekende stage-overeenkomst.
Overigens is de ontwikkeling ten aanzien van artikel 117 Abw relevant. Uit deze bepaling vloeit
voort dat de beslissing met betrekking tot een voorbereidingstraject, en de daaraan ten grondslag
liggende overwegingen, juist, volledig en tijdig in de gemeentelijke administratie moet worden
vastgelegd. De WWB bevat een dergelijke bepaling niet. Daarom is besloten dat tekortkomingen
ten aanzien van de gemeentelijke administratie in 2003 niet zullen leiden tot financiële maatregelen
en dat gemeenten zich over 2003 ook niet behoeven te verantwoorden over de toepassing van dat
artikel. Bij brief van 28 november 2003 heb ik uw Kamer hierover geïnformeerd (kamerstukken
II, 2003-2004, 28 870, nr. 96).
Een en ander laat onverlet dat het ook onder de WWB noodzakelijk is dat elk besluit waarbij een
cliënt een voorziening krijgt toegewezen - waaronder trajecten waarbij gewerkt wordt met behoud
van uitkering - steunt op een goede motivering. In de verzamelbrief van december 2003 heb ik
gemeenten erop gewezen dat het op grond van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) vereist is
dat het aanbieden van werkzaamheden onder de noemer `werken met behoud van uitkering' wordt
vervat in een individuele beschikking. Uit de Awb volgt tevens dat een dergelijk besluit zorgvuldig
dient te worden voorbereid, dat afweging van de betrokken belangen dient plaats te vinden en dat
het besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering.
Daarnaast heb ik aan gemeenten in deze verzamelbrief nogmaals toegelicht wat verder de
voorwaarden zijn voor de inzet van de voorziening werken met behoud van uitkering onder de Wet
Werk en Bijstand (WWB). Deze voorwaarden zijn ontleend aan de randvoorwaarden zoals die
staan geformuleerd in de WWB en tevens in (de jurisprudentie op basis van) het arbeidsrecht.
Samengevat is aandacht gevraagd voor de volgende randvoorwaarden.
· Aan het ontvangen van een bijstandsuitkering is niet de verplichting verbonden om een
tegenprestatie te leveren in de vorm van productieve arbeid. Voorzieningen worden
aangeboden in het kader van de bevordering van de uitstroom uit de bijstand en zijn gericht
3
op het bevorderen van de mogelijkheden van de cliënt om uit te stromen naar betaalde
arbeid. De activiteiten die in dit kader worden verricht verschillen daarom essentieel van
productieve arbeid op basis van een arbeidsovereenkomst. Het kenmerk van een
arbeidsovereenkomst is immers dat de werknemer zich tegenover het ontvangen van loon
verbindt tot het doen van productieve arbeid met het oog op het realiseren van het
bedrijfsdoel van de werkgever. Bij het aanbieden van `werken met behoud van uitkering'
als voorziening gericht op arbeidsinschakeling dient het college steeds dit verschil in
karakter tussen de rechten en plichten bij het ontvangen van bijstand en de verhouding
tussen werkgever en werknemer in het kader van een dienstbetrekking voor ogen te
houden.
· Een en ander betekent concreet onder meer dat de aangeboden werkzaamheden onder de
noemer `werken met behoud van uitkering' altijd vervat moeten zijn in een individuele
beschikking. Het betekent voorts ook, dat het college niet mag weigeren een
uitkeringsaanvraag in behandeling te nemen als de cliënt (in eerste instantie) te kennen geeft
niet aan het aanbod te willen meewerken. Overigens kan het college wel besluiten om de
uitkering tijdelijk lager vast te stellen op grond van de afstemmingsverordening als de cliënt
in de periode tussen de uitkeringsaanvraag en de beslissing op deze aanvraag geen gebruik
heeft gemaakt van de aangeboden voorziening. In dat geval is zowel de door het college
aan de uitkering verbonden verplichting om te gaan werken met behoud van uitkering als
de beslissing om de uitkering tijdelijk te verlagen voor bezwaar en beroep vatbaar op
grond van de Awb.
· Het traject dient in de vervolgfase zo te zijn vormgegeven dat er geen situatie ontstaat die
vergelijkbaar is met een reguliere arbeidsovereenkomst. Zo zullen de activiteiten per
definitie tijdelijk moeten zijn en zich in verschillende opzichten moeten onderscheiden van
de werkzaamheden die bijvoorbeeld bij diezelfde werkgever worden verricht in het kader
van een dienstbetrekking. Dat kan door zorg te dragen voor een forse component scholing
of training of door het formuleren van toetsbare leerdoelen aangevuld met specifieke
afspraken over `arbeidstijden', `tussenstappen' en/ of bemiddelingsactiviteiten.
· Het naleven van deze voorwaarden is van belang omdat zo de kans aanzienlijk vermindert
dat de rechter concludeert dat er sprake is van schending van het beginsel van gelijke
behandeling van werknemers en/of dat er sprake is van een door de partijen niet beoogde
feitelijke arbeidsovereenkomst. Bovendien wordt zo voorkomen dat `verdringing' optreedt
van al dan niet gesubsidieerde arbeid waardoor er minder vraag ontstaat naar reguliere of
gesubsidieerde arbeidskrachten.
Een afschrift van deze brief stuur ik ter kennisname aan het gemeentebestuur van Amsterdam.
De Staatssecretaris van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid,
4
(M. Rutte)
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid