PLATFORM NEDERLANDSE LUCHTVAAR
Kort geding tegen van Geel heeft niets met Veiligheid te maken
Lelystad, 22 januari 2004. Het kort geding dat vandaag in Den Haag
wordt gevoerd tegen staatssecretaris van Geel heeft, anders dan de
eisers suggereren, niets met veiligheid van omwonenden of met het
neerstortrisico voor omwonenden van Schiphol te maken. Het is vooral
de zoveelste illustratie van het feit dat rare Nederlandse regelgeving
telkens weer leidt tot pseudo-problemen met grote kans op bijbehorende
mediahypes.
Veiligheid van luchtvaart is een bijzonder eenvoudig onderwerp, maar
het wordt vaak erg ingewikkeld gemaakt. Daardoor raken velen het spoor
bijster en wordt het terrein een speelveld voor emoties. Drie
begrippen spelen een rol: interne veiligheid, externe veiligheid, en
groepsrisico. Van deze drie heeft er één, groepsrisico, anders dan
veel mensen denken niets met veiligheid te maken. Feitelijk is
groepsrisico een vertaling van het internationale begrip societal
risk. Helaas is in de vertaling de essentie van dat begrip verloren
gegaan en zitten we nu opgescheept met een begrip dat vooral handig is
om emoties mee aan te jagen in plaats van problemen mee op te
lossen.
De analyse begint met de interne veiligheid, de kans om te
verongelukken als inzittende van een vliegtuig. Wereldwijd komen per
jaar 1000 mensen om bij ongeveer 20 ongevallen in de grote luchtvaart.
Het autoverkeer eist alleen in Nederland al 1000 slachtoffers per
jaar. Het autoverkeer in de V.S. eist alleen al op de snelwegen 40.000
doden per jaar.
De volgende stap is externe veiligheid, de kans om te overlijden door
een neerstortend vliegtuig: het Bijlmerscenario. In de hele westerse
wereld komen daardoor per jaar gemiddeld minder dan 5 mensen om. Dat
is inclusief de Bijlmer met 38 slachtoffers op de grond en exclusief
terroristische aanslagen als die op de Twin Towers. Ook het aantal
externe slachtoffers van de vervoersprestatie die de burgerluchtvaart
levert is dus laag. De borging geschiedt door de interne veiligheid.
Hoe minder vliegtuigen verongelukken hoe kleiner de kans dat iemand op
de grond slachtoffer wordt.
Het verbieden van vluchten boven bebouwing en het verbieden van bouwen
bij vliegvelden helpt niet om de externe veiligheid te vergroten.
Vliegtuigen verongelukken doordat ze tegen de bedoelingen in ergens
tegenaan vliegen, of doordat ze onbestuurbaar worden. Het kenmerk van
een onbestuurbaar vliegtuig is dat het onbestuurbaar is. Tussen het
moment van onbestuurbaar worden en het daadwerkelijke verongelukken
kan nogal wat tijd verlopen. Met andere woorden: het vliegtuig
verongelukt vrijwel altijd niet op de plek waar het vliegt op het
moment dat het onbestuurbaar wordt.
Omdat het risico extreem klein en niet beïnvloedbaar is, zou de rol
van de overheid beperkt kunnen blijven tot het goed communiceren van
dat risico, zodat mensen weten wat de gevolgen zijn van het wonen of
werken op een bepaalde plek. Het risico moet dan wel in samenhang
gecommuniceerd en geëvalueerd worden. Concreet: als verbieden van
bouwen in de buurt van een vliegveld voor een individu leidt tot een
grotere over de weg af te leggen afstand tussen wonen en werken, dan
zal zijn of haar individuele totale risico per saldo toenemen omdat
het risico van deelname aan het wegverkeer vele malen groter is dan
het risico van wonen of werken bij een luchthaven.
De derde stap is het groepsrisico, dat wordt afgeleid door extern
risico te combineren met bevolkingsgegevens. Groepsrisico heeft echter
zelf niets met veiligheid te maken. Dat laatste wordt immers gemeten
met de externe veiligheid: de kans door een bepaalde gebeurtenis te
verongelukken als je 24 uur per dag 7 dagen in de week op een bepaalde
plek verblijft. Groepsrisico pretendeert iets te zeggen over de
gevolgen voor de samenleving van een gebeurtenis. De term groepsrisico
is een beroerde vertaling van het begrip dat buiten Nederland bekend
staat als societal risk. En dat is het risico op langdurige
ontwrichting van (een aanzienlijk deel van) de samenleving. Dan moet
gedacht worden aan rampen als het ontploffen van een kerncentrale.
Blijven we bij luchtvaart, dan is de meest extreme gebeurtenis met
schade op de grond waar vliegtuigen bij betrokken waren de
terroristische aanslag op de Twin Towers. Maar zelfs daar was de
samenleving niet door ontwricht. De V.S. niet, New York niet,
Manhattan niet en zelfs het zuidpuntje van Manhattan op de eerste paar
dagen na niet. Ook bij de Bijlmer was geen sprake van ontwrichting van
een groot deel van de samenleving. Dat beide voorvallen voor alle
betrokkenen een ramp waren staat buiten kijf. Maar het gaat hier om de
gevolgen voor de samenleving en die waren op zichzelf beperkt. In de
V.S. komt elke maand eenzelfde aantal mensen om op de snelwegen als in
de Twin Towers. Ook dat is een ramp voor alle individuele
nabestaanden. Maar de samenleving absorbeert dat moeiteloos elke maand
weer. Net als de 1000 doden (25 Bijlmerongevallen) elk jaar op de weg
in Nederland.
Societal risk wordt ook wel gebruikt als term om schade voor de
samenleving aan te geven. Dan wordt de kans op een bepaald aantal
slachtoffers afgezet tegen het nut van de betrokken activiteit voor
diezelfde samenleving. Groepsrisico in Nederland gaat echter alleen
uit van een theoretisch model met een kans op bijvoorbeeld 10, 100 of
1000 slachtoffers per ongeval. Het zegt daarmee én niets over
veiligheid, én niets over de afweging van de belangen van de
samenleving als geheel. Het Nederlandse begrip groepsrisico is
daardoor alleen bruikbaar op het gebied van emotiemanagement, en kan
daarbij alleen maar negatief gebruikt worden. Het maakt onzinnige
krantenkoppen als Veilig Schiphol is onhaalbaar, mogelijk en kan
leiden tot per saldo meer risico veroorzakende bouwbeperkingen.
Samenvattend: er is geen probleem met de veiligheid van luchtvaart.
Het risico is nooit nul, maar de gevolgen blijven beperkt tot
gemiddeld minder dan vijf externe slachtoffers per jaar in de hele
westerse wereld. De enige aanpak die mogelijk is om dat zo te houden
en liefst te verbeteren, is het verhogen van de interne veiligheid.
Dat wordt om voor de hand liggende redenen al maximaal nagestreefd. De
problemen die in Nederland in het publieke debat telkens weer ontstaan
duiden niet op veiligheidsproblemen, maar zijn gevolgen van de gekozen
regelgeving. Het zijn systeemfouten. Staatssecretaris Pieter van Geel
verdient lof voor zijn poging dit aan de orde te stellen.
Benno Baksteen
Voorzitter Platform Nederlandse Luchtvaart