Uitbreiding van de EU: voor- en nadelen van een direct vrij verkeer van werknemers
Samenvatting
Op 1 mei 2004 wordt de Europese Unie uitgebreid met 10 nieuwe lidstaten. Ten aanzien van
het vrije verkeer van werknemers met de zogenaamde MOE-landen (Midden- en Oost-
Europese landen: Slovenië, Hongarije, Tsjechië, Estland, Letland, Slowakije, Litouwen,
Polen) is de EU met de betrokken toetreders overeengekomen dat vrije verkeer vanaf 1 mei
2006, maar uiterlijk 1 mei 2011, te realiseren.
Vrij verkeer van werknemers is een essentiële voorwaarde om te komen tot een
gemeenschappelijke arbeidsmarkt binnen Europa. Vrij verkeer van werknemers draagt bij
aan de totstandkoming van een betere allocatie van arbeid en daarmee aan de welvaart van
de Europese Unie als geheel. Het is een van de fundamentele vrijheden die de basis vormen
van een gemeenschappelijke markt.
De huidige EU-lidstaten moeten in beginsel 1 mei 2006 het vrije verkeer implementeren
maar hebben wel de mogelijkheid hiervan af te wijken:
· lidstaten kunnen er voor kiezen in de periode van 1 mei 2004 tot 1 mei 2006 de
huidige toegangsbeperkende maatregelen geheel of ten dele te laten vallen;
· in de periode 1 mei 2006 tot 1 mei 2009 kunnen lidstaten hun huidige
toegangsbeperkende maatregelen nog geheel of gedeeltelijk handhaven, maar men
moet dat melden aan de Europese Commissie;
· ook in de periode 2009 tot 1 mei 2011 kunnen lidstaten dat nog doen, maar men
heeft dan wel de plicht aan de Europese Commissie duidelijk te maken dat
handhaving van toegangsbeperkende maatregelen zijn grond vindt in een actuele of
dreigende ernstige verstoring van de arbeidsmarkt.
Het kabinet Kok II heeft in 2001 gekozen voor onmiddellijk vrij verkeer van werknemers uit
de toetredende MOE-landen per 1 mei 2004 (TK, 2000-2001,23987, nr.5).
Gelet op de veranderde economische omstandigheden sindsdien, de maatschappelijke
discussie over dit onderwerp en de wijzigingen in de opvattingen in de politiek, de positie
van de buurlanden, alsook de grote onzekerheden in de ramingen van de te verwachten
arbeidsmigratie naar Nederland, heeft het huidige kabinet aanleiding gezien een nadere
afweging te maken.
Ten opzichte van het eerder genomen besluit van het kabinet Kok II geven de CPB-
ramingen en de posities van de andere EU-lidstaten onvoldoende aanleiding thans geen
volledig vrij verkeer van werknemers in te voeren. Gegeven de onzekerheid rond het
precieze aantal immigranten en de gevolgen voor de arbeidsmarkt vindt het kabinet het wel
van belang nauwgezet de feitelijke ontwikkelingen met betrekking tot het aantal
arbeidsmigranten uit de toetredende MOE-landen bij te houden en daartoe het formele
vereiste van een tewerkstellingsvergunning (twv) te handhaven. Hierbij geeft het kabinet de
voorkeur aan een variant waarbij migranten ex ante beschermd worden tegen misstanden
met betrekking tot arbeidsomstandigheden en waarbij het risico wordt beperkt dat migranten
te werk worden gesteld tegen een loon dat onder het CAO-loon ligt (voor zover een CAO
van toepassing is) of onder het wettelijk minimumloon.
Gezien deze overwegingen heeft het kabinet ervoor gekozen om het stelsel van
tewerkstellingsvergunningen, zoals nu in de Wet Arbeid Vreemdelingen, in stand te houden
maar zal voor vergunningen die werkgevers aanvragen voor werknemers uit de toetredende
MOE-landen de arbeidsmarkttoets (de toets op de beschikbaarheid van prioriteitgenietend
arbeidsaanbod binnen de EU/EER) te laten vervallen. Wel blijft er een (lichte) toets op
arbeidsvoorwaarden en omstandigheden. Als voor mei 2005 de grenswaarde van 22.000
tewerkstellingsvergunningen dreigt te worden overschreden, zal het kabinet zijn besluit
heroverwegen.
Het CWI geeft aan dat na een mogelijke piekperiode in de aanloopfase een twv binnen één
week kan worden afgegeven, uitgaande van een stroom van 22.000. In de huidige situatie
wordt een twv binnen 5 weken afgegeven; de wettelijke termijn. Daarnaast is er thans de
verplichting voor de werkgever tot het zoeken van personeel en het 5 weken van tevoren
aanmelden van een vacature bij het CWI.
Inleiding
Het in 2001 door het tweede kabinet Kok geformuleerde standpunt van de Nederlandse
regering om geen overgangstermijn te hanteren (TK, 2000-2001, 23.987, nr.5), wordt in
deze notitie besproken in het licht van nieuwe ontwikkelingen en verwachtingen. Daarbij
worden de voor- en nadelen van het niet treffen van een overgangstermijn opnieuw vanuit
de actuele situatie tegen het licht gehouden.
Het gaat daarbij uitdrukkelijk niet om de voor- en nadelen van het vrij verkeer van
werknemers zelf. De Europese Unie heeft besloten dat dit vrij verkeer van werknemers op
communautair niveau in 2006 wordt ingevoerd, waarna individuele lidstaten nog tot uiterlijk
2011 de mogelijkheid hebben dit vrij verkeer voor het eigen territoir op te schorten. De
onderhavige discussie betreft het tijdstip waarop voor Nederland het vrij verkeer van
werknemers met de nieuwe lidstaten in werking treedt.
Daarbij gaat het uitsluitend om de arbeidsmigratie vanuit de Midden- en Oosteuropese
landen die in 2004 lid worden van de Europese Unie (Estland, Letland, Litouwen, Polen,
Tsjechië, Slowakije, Hongarije en Slovenië), in deze nota verder aangeduid als MOE-
landen. Voor burgers van Cyprus en Malta geldt dat in de toetredingsverdragen is
opgenomen dat de lidstaten van de EU geen overgangstermijn zullen hanteren.
Deze notitie heeft de volgende opbouw:
1. Betekenis van het vrij verkeer van werknemers;
2. Het verdragsregiem met betrekking tot vrij verkeer van werknemers in de EU;
3. Positie van de lidstaten ten aanzien van het vrij verkeer van werknemers;
4. Huidige Nederlandse arbeidsmigratiebeleid
5. De besluitvorming van het kabinet Kok II
6. De te verwachten arbeidsmigratie vanuit de nieuwe lidstaten;
7. Overwegingen ten aanzien van het al dan niet treffen van een overgangstermijn;
8. Detachering;
9. Conclusies.
1. Vrij verkeer van werknemers
Het fundament van de Europese Unie wordt gevormd door de gemeenschappelijke markt.
De lidstaten kozen hiermee voor een vergaande vorm van integratie: integratie van de
nationale markten. Deze gemeenschappelijke markt is van groot belang voor de welvaart en
stabiliteit van Europa.
Het vrij verkeer van werknemers draagt bij aan de totstandkoming van een Europese
arbeidsmarkt en een betere allocatie van arbeid binnen de Europese Unie wat de welvaart
binnen de Unie als geheel ten goede komt. Het vrije verkeer van werknemers vormt, als deel
van het vrije personenverkeer, tezamen met het vrije verkeer van goederen, diensten en
kapitaal, een van de vier vrijheden die aan de basis liggen van de gemeenschappelijke
markt.
Tussen de vier vrijheden bestaat een sterke onderlinge samenhang. Zo kan het vrij verkeer
van diensten gepaard gaan met het inzetten van werknemers in een andere lidstaat. Ook in
de discussie over het vrij verkeer van werknemers met de nieuwe lidstaten dient de relatie
met het vrij verkeer van diensten niet uit het oog te worden verloren.
Het vrij verkeer van werknemers vindt zijn basis in art. 39-42 EG-Verdrag. Het is
uitgewerkt in verordening 1612/68 betreffende het vrij verkeer binnen de Gemeenschap.
Daarnaast bestaan er nog diverse verordeningen en richtlijnen over deelonderwerpen
waarvan de belangrijkste richtlijn is 68/360/EEG inzake de opheffing van de beperkingen
van de verplaatsing en het verblijf van de werknemers der lidstaten en hun familie binnen de
Gemeenschap.
Kort samengevat omvat het complex van regelingen de volgende elementen:
· het verbod van discriminatie op grond van nationaliteit tussen EU-onderdanen voor wat
betreft de werkgelegenheid, de beloning, de overige arbeidsvoorwaarden, de sociale en
fiscale voordelen, alsmede de toegang tot een beroepsopleiding voor volwassenen;
· het recht om in te gaan op een feitelijk aanbod tot tewerkstelling;
· het recht op toegang tot en verblijf in een andere lidstaat met het oog op het zoeken naar
en/of verrichten van arbeid;
· het voortgezet verblijfsrecht in een andere lidstaat na er een betrekking te hebben
vervuld;
· afgeleide rechten van familieleden met betrekking tot verblijf en arbeid.
Door de toegenomen internationalisering van de economie sinds begin jaren tachtig is
duidelijk gebleken dat een beperking van het vrij verkeer van personen tot economisch
actieve EU burgers niet meer verenigbaar is met de praktijk en niet met de gedachte dat de
EU ook een dimensie heeft die rechtstreeks betrekking heeft op de burger. De jurisprudentie
van het Hof van Justitie heeft een aanzet gegeven tot uitbreiding van het vrij verkeer van
werknemers naar een algemeen recht van verplaatsing en verblijf van onderdanen van de
lidstaten op het gehele grondgebied van de Unie. Dit is bekrachtigd door de lidstaten door
de invoering van het Unie-burgerschap in het Verdrag van Maastricht (1992). Daarbij blijft
overigens het verschil tussen een EU-werknemer (die daadwerkelijk activiteiten in
loondienst uitoefent) en een EU-burger relevant.
2. Het verdragsregiem met betrekking tot vrij verkeer van werknemers in de EU
De onderhandelingen over het vrij verkeer van werknemers na toetreding verliepen
moeizaam. Met name Duitsland en Oostenrijk vreesden na toetreding verstoring van de
arbeidsmarkt. In verband hiermee werd een overgangsregeling wenselijk geacht. Hoewel de
voorstellen op dit punt op de nodige weerstanden stuitten bij de toetredende staten, werden
deze uiteindelijk geaccepteerd. Daarbij bedongen de toetredende staten wel het recht om ten
aanzien van individuele lidstaten (inclusief andere nieuwe toetreders) op basis van
wederkerigheid eveneens beperkingen in te voeren ten aanzien van de toegang tot hun eigen
arbeidsmarkten.
De overgangsregeling met betrekking tot de toegang tot de arbeidsmarkt, als neergelegd in
het toetredingsverdrag, houdt, toegespitst op de positie van de oude lidstaten vis à vis de
nieuw toetredende lidstaten, het volgende in:
· in de eerste 2 jaar na de toetreding van 1 mei 2004 tot 1 mei 2006 - geldt dat het
communautaire beleid inzake het vrij verkeer van werknemers niet van toepassing is: de
nationale lidstaten kunnen er dan ook voor kiezen de bestaande wettelijke maatregelen
om de toegang van vreemdelingen te beperken van toepassing te laten voor de
onderdanen van de nieuwe lidstaten. In dit geval zou in deze periode in Nederland de
Wet arbeid vreemdelingen (WAV) onverkort van toepassing blijven; de WAV noch de
daarop gebaseerde regels hoeven te worden aangepast;
· de lidstaten kunnen er echter de eerste twee jaar op ieder moment uit eigen beweging toe
besluiten deze maatregelen voor de onderdanen van de nieuwe lidstaten te versoepelen,
of zelfs te laten vervallen
· in het 3de t/m 5de jaar na toetreding van 1 mei 2006 tot 1 mei 2009 - kan een lidstaat
de toegangsbeperkende maatregelen nog geheel of gedeeltelijk handhaven, mits het
voornemen daartoe uiterlijk voor 1 mei 2006 aan de Europese Commissie ter kennis is
gebracht; hierbij geldt niet een bijzonder motiveringsvereiste. Bij gebreke van een
dergelijke notificatie kunnen die maatregelen niet meer worden toegepast. Indien wordt
besloten tot verdere handhaving van de toegangsbeperkende maatregelen, kunnen de
lidstaten er te allen tijde alsnog toe besluiten deze maatregelen voor de onderdanen van
de nieuwe lidstaten te versoepelen, of zelfs te laten vervallen;
· in het 6de en 7de jaar na toetreding 1 mei 2009 tot 1 mei 2011 - kan een lidstaat de
toegangsbeperkende maatregelen nog slechts handhaven, indien zulks vooraf aan de
Europese Commissie wordt gemeld, en mits de handhaving van deze maatregelen zijn
grond vindt in een actuele of dreigende ernstige verstoring van de arbeidsmarkt. Bij
gebreke van een dergelijke notificatie kunnen die maatregelen niet meer worden
toegepast.
Nadat een lidstaat de toegangsbeperkende maatregelen heeft opgeheven, staat het een
lidstaat gedurende de eerste 2 jaar na de toetreding (dus tot 1 mei 2006) nog vrij om
opnieuw toegangsbeperkende maatregelen in te voeren. Met ingang van het derde jaar
kunnen dergelijke maatregelen echter slechts opnieuw worden ingevoerd, indien zulks
gegrond kan worden op een onvoorziene verstoring van de arbeidsmarkt die een ernstige
bedreiging vormt voor de levensstandaard of de werkgelegenheid in het betrokken land, en
mits de Europese Commissie of, in beroep, de Raad van Ministers, voor die wederinvoering
toestemming heeft gegeven. De toegangsbeperkende maatregelen mogen niet leiden tot een
restrictiever regiem dan het oorspronkelijke.
Zolang toegangsbeperkende maatregelen nog van kracht zijn, geldt een bijzonder regiem
voor die onderdanen van de nieuwe lidstaten die, onder toepassing van de
toegangsbeperkende maatregelen, desalniettemin tot de arbeidsmarkt zijn toegelaten. Nadat
deze voor een ononderbroken periode van 12 maanden in het betrokken land werkzaam zijn
geweest, zijn de in het desbetreffende land van toepassing zijnde toegangsbeperkende
maatregelen op hen niet meer van toepassing; de bij hen verblijvende familieleden hebben
vergelijkbare rechten, waarbij aanvullende criteria gelden.
Na maximaal zeven jaar (2011) zal voor het gehele grondgebied van de Europese Unie het
vrij verkeer van werknemers gelden.
3. Positie van de lidstaten ten aanzien van het vrij verkeer van werknemers na
uitbreiding1
Momenteel hebben de regeringen van het Verenigd Koninkrijk, Zweden en Ierland het
voornemen geuit om hun arbeidsmarkten direct na inwerkingtreding van het
Toetredingsverdrag open te stellen. Hierbij zijn geen bilaterale verdragen of quota van
kracht. Het Verenigd Koninkrijk heeft dit voornemen al vastgelegd in de EU Accession Bill.
Denemarken zal de tewerkstellingvergunningsplicht handhaven waarbij wordt getoetst op
arbeidsvoorwaarden. Gedurende de overgangsperiode hebben de arbeidsmigranten geen
recht op een werkloosheids- of bijstandsuitkering.
1 Zie de bijlage Korte beschrijving posities EU-lidstaten t.a.v. het vrij verkeer van werknemers na de
uitbreiding.
Duitsland en Oostenrijk hebben vanwege de onder paragraaf 2 genoemde reden besloten tot
de maximale overgangstermijn. In het geval van Duitsland betekent dit overigens niet dat er
geen (tijdelijke) arbeidsmigranten naar dit land zullen gaan. Duitsland heeft een
arbeidsmigratiebeleid dat vergelijkbaar is met het huidige Nederlandse. Daarnaast kent
Duitsland specifieke afspraken over tijdelijke tewerkstelling van werknemers uit de
toetredende Midden- en Oost-Europese landen.
Frankrijk hanteert in beginsel een overgangstermijn van vijf jaar (2 + 3). Na twee jaar (i.e.
2006) zal Frankrijk bezien of de overgangstermijn met 3 jaar wordt verlengd. Frankrijk kijkt
hierbij naar de behoefte van de eigen arbeidsmarkt. Afhankelijk van de vraag op de Franse
arbeidsmarkt zullen specifieke arbeidsvergunningen worden afgegeven. Tijdens de
overgangsperiode zijn er beperkte formele uitzonderingsgronden voor landen waarmee
Frankrijk een bilateraal akkoord terzake heeft gesloten (`jeunes professionels' uit Polen en
Hongarije) en voor seizoensarbeiders uit Polen. Ook België hanteert een overgangstermijn.
Finland heeft gekozen voor een voortzetting van het beleid om werkvergunningen af te
geven aan zo'n 80% van de aanvragers uit de nieuwe lidstaten en hanteert derhalve de
overgangstermijn van 2 jaar. Het gaat hierbij om zo'n 5.000 tot 7.000 arbeidsmigranten.
Ook Spanje zal haar huidige beleid continueren gedurende de periode 2004-2006. Echter,
Spanje geeft arbeiders uit nieuwe lidstaten wel voorrang op derde landers. Na twee jaar zal
Spanje bezien of het staande beleid gehandhaafd blijft. Die beslissing zal worden genomen
op basis van de ontwikkeling van de arbeidsmigratie in Spanje en de rest van de EU, de
beslissing terzake van Frankrijk en Italië en het Commissierapport dat rond die tijd
verschijnt.
Griekenland hanteert waarschijnlijk een overgangstermijn van twee jaar en zal daarna
volledig vrij verkeer toestaan. Italië, Luxemburg en Portugal hebben nog geen definitief
besluit genomen. Portugal wil in principe vrij verkeer, maar onder toevoeging van een
vrijwaringsclausule. Hoe deze er precies uit gaat zien is nog niet bekend. De belangrijkste
overweging om af te wijken van het aanvankelijke Portugese voornemen van volledig vrij
verkeer zonder waarborgen is het Spaanse beleid terzake geweest. Daarbij komt de
inmiddels verslechterde situatie op de arbeidsmarkt. In de bijlage wordt een uitgebreide
toelichting gegeven op de standpunten van de verschillende lidstaten.
4. Huidige Nederlandse arbeidsmigratiebeleid
Het vrij verkeer van werknemers houdt in dat onderdanen uit de Europese Economische
Ruimte (EER = EU + Noorwegen, IJsland en Liechtenstein) het recht hebben om een baan
te accepteren in een ander EU-land. Zij hebben van rechtswege recht op verblijf in de andere
EU lidstaat2. Zij hebben hierbij recht op gelijke behandeling met de nationale onderdanen
van de betreffende lidstaat en genieten dezelfde sociale en fiscale voordelen als nationale
werknemers. Aan EU-werknemers wordt in Nederland op aanvraag een verblijfskaart
uitgereikt. Dit document is in principe voor vijf jaar. Indien de arbeidsovereenkomst 1 jaar
of korter is, dan is het document geldig voor 1 jaar respectievelijk voor de duur van de
arbeidsovereenkomst.3 EU-werkzoekenden kunnen maximaal 6 maanden in een andere EU
lidstaat blijven om een baan te zoeken. In deze periode moeten ze een
ziektekostenverzekering hebben en voldoende middelen hebben om in hun eigen
levensonderhoud te voorzien. Ze komen in deze periode niet in aanmerking voor bijstand.
2 zie EU en EEA verdrag, en Verordening 16/12/68/EEG
3 Een EU/EER kan ook als zelfstandige in Nederland werken. In dit geval moet worden voldaan aan een
uitreksel uit het handelsregister van de Kamer van Koophandel, een bedrijfsplan en referenties.
Werkgevers moeten voor werknemers van buiten de EU/EER een
tewerkstellingsvergunning (twv) hebben. Werknemers moeten daarnaast een machtiging tot
voorlopig verblijf (mvv) aanvragen. De bevoegdheid tot afgifte van twv's heeft de minister
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid gedelegeerd aan de CWI. De IND geeft de mvv af.
De mvv voor een arbeidsmigrant kan pas worden afgegeven als een twv is afgegeven.
Het Nederlandse beleid ten aanzien van migratie buiten de EU/EER gaat uit van het principe
`nee, tenzij'. De bescherming van de Nederlandse arbeidsmarkt tegen de toestroom van
(goedkope) arbeid van buiten de Europese Unie staat centraal. Uitgangspunt is dat vacatures
vervuld worden met nationaal/EER beschikbaar arbeidsaanbod (werkloos dan wel werkend)
en dat geen verdringing plaats vindt van dit aanbod. Als zodanig is het arbeidsmigratiebeleid
een afgeleide van het algemene arbeidsmarktbeleid dat gericht is op bevordering van de
arbeidsparticipatie en terugdringing van het beroep op sociale uitkeringen.
De tewerkstellingsvergunning wordt niet afgegeven tenzij aan een aantal voorwaarden is
voldaan. De belangrijkste voorwaarde is dat binnen de EER geen geschikt en beschikbaar
arbeidsaanbod (prioriteitgenietend aanbod) aanwezig is om de vacature te vervullen
(arbeidsmarkttoets). Een tweede belangrijke voorwaarde is het bieden van marktconforme
arbeidsvoorwaarden en omstandigheden. Met deze voorwaarde wordt voorkomen dat
arbeidsmigratie leidt tot een oneerlijke concurrentie op arbeidsvoorwaarden/-
omstandigheden en dat Nederlands arbeidsaanbod vanwege het loonkostenniveau wordt
verdrongen. Voor bijvoorbeeld sleutelpersoneel in internationale ondernemingen, voor
wetenschappelijke onderzoekers en voor R&D-personeel geldt een soepeler beleid. Voor
deze groepen is geen arbeidsmarkttoets nodig.
Ten aanzien van de sociale zekerheid geldt het volgende:
Volgens Verordening (EG) 1408/71 zijn migranten afkomstig uit de MOE-landen
onderworpen aan de Nederlandse sociale zekerheidswetgeving indien zij hier arbeid
verrichten. Zonder werk geen verzekering. Indien de migranten Nederlands verzekerd zijn,
zijn zij ook premieplichtig. De Verordening verplicht tot gelijke behandeling van migranten
wat betreft de sociale zekerheid. Dit betekent dat zij onder dezelfde voorwaarden recht
hebben op een uitkering als eigen onderdanen.
Voor wat betreft de sociale verzekeringen is uitsluiting van de werknemers- en de
volksverzekeringen van migranten uit de MOE-landen, juridisch niet mogelijk. Tevens is dit
niet wenselijk omdat in het geval van uitsluiting geen sociale verzekeringspremies meer
kunnen worden geheven. Hierdoor zou de goedkopere MOE-migrant de Nederlandse
werknemer kunnen verdringen op de arbeidsmarkt.
De rechten van EU-onderdanen om een beroep te mogen doen op bijstand worden langzaam
opgebouwd, zoals hieronder weergegeven, conform het nieuwe Tussentijds Bericht
Vreemdelingencirculaire TBV 2004/1 die 15 januari jl. in werking is getreden:
· In het eerste jaar geldt als regel dat een beroep op zowel bijstand als aanvullende
bijstand als onredelijke last wordt beschouwd, m.a.w. in het eerste jaar van verblijf in
Nederland geldt voor EU-onderdanen geen recht op bijstand of aanvullende bijstand.
· In het tweede jaar mag beroep worden gedaan op aanvullende bijstand (minder dan 50%
van de bijstandsnorm) tot maximaal zes maanden, of maximaal drie maanden beroep op
volledige bijstand (meer dan 50% van de bijstandsnorm).
· In het derde jaar is een beroep op maximaal 9 maanden op aanvullende bijstand
mogelijk, óf maximaal zes maanden volledige bijstand.
· In het vierde jaar en daarna is een beroep mogelijk op aanvullende bijstand van
maximaal 12 maanden, of maximaal 9 maanden volledige bijstand.
· Tevens is het niet toegestaan om meermalen per jaar of in achtereenvolgende jaren een
beroep te doen op bijstand, of meer dan achttien maanden binnen drie jaren verblijf.
5. De besluitvorming van het kabinet Kok II
Op grond van een aantal overwegingen heeft het kabinet Kok II destijds besloten tot het -
met de toetredende MOE-landen - vrij verkeer van werknemers direct na toetreding van de
nieuwe lidstaten met de mogelijkheid van vrijwaringsmaatregelen. Nederland zou daarmee
geen gebruik maken van de in de toetredingsonderhandelingen overeengekomen
mogelijkheid om op het gebied van het vrij verkeer van werknemers een overgangstermijn
te hanteren.
Het kabinet zag zich hierin gesteund door de SER, die in het advies `Arbeidsmobiliteit in de
EU' tot de conclusie kwam dat het niet nodig was om in de toetredingsonderhandelingen
vanuit de huidige lidstaten lange overgangstermijnen voor de liberalisatie van het vrij
verkeer van werknemers te eisen.4 Binnen de SER gaven zowel werkgevers als werknemers
te kennen dat overgangstermijnen voor het vrij verkeer van werknemers ongewenst zijn. De
Tweede Kamer is destijds hierover ingelicht door middel van de notitie `Vrij verkeer van
personen in het EU-Uitbreidingsproces', die op 17 mei 2001 naar de Tweede Kamer is
verzonden.5 In de brief van de Staatssecretaris van Justitie en de Minister van SZW inzake
een communautair migratiebeleid, is dit standpunt nog eens herhaald.6 Op dat moment was
ook al duidelijk dat Duitsland wel gedurende een bepaalde tijd een overgangstermijn voor
het vrij verkeer van werknemers zou hanteren. Het Nederlandse standpunt is daarna ook
kenbaar gemaakt naar de nieuwe toetredende landen. De belangrijkste argumenten van het
kabinet Kok II om geen overgangstermijn te hanteren waren:
· de geraamde geringe omvang van migratie naar Nederland
· de overweging dat in het licht van de verwachte migratiestroom - beperking van de
fundamentele vrijheden van de Unie niet wenselijk is.
Andere argumenten die zijn gehanteerd:
· Het vrij verkeer van werknemers komt ten goede aan de economische ontwikkeling van
de nieuwe lidstaten en is een belangrijk signaal naar de burgers aldaar;
· Implementatie van sociaal acquis door nieuwe lidstaten zal bijdragen aan voorkoming
van arbeidsmigratie doordat de sociaal-economische situatie verbetert;
· Arbeidsmigratiestromen kunnen bepaalde vacatureknelpunten op de Nederlandse
arbeidsmarkt verhelpen;
· Het SER advies `Arbeidsmobiliteit in de EU' geeft aan dat het vrij verkeer van
werknemers welvaartsverhogend kan zijn; dit geldt te meer voor Nederland dat naar
verwachting slechts een klein deel van de mogelijke immigratiestromen zal ontvangen.
6. De te verwachten arbeidsmigratie uit de nieuwe lidstaten
In zijn algemeenheid zijn mensen niet snel bereid te migreren naar een ander land voor
werk. De arbeidsmobiliteit in de EU zelf is dan ook uitermate beperkt. Er zijn sterke
prikkels nodig voor arbeidsmigratie, en de belangrijkste daarvan zijn het verschil in
welvaartsniveau en het verschil in werkgelegenheid. Volgens Coppel ontstaat een prikkel tot
migratie indien de welvaart in het land van bestemming ten minste 33 procent hoger ligt dan
4 SER, `Arbeidsmobiliteit in de EU' 01/04, pag. 106.
5 TK 2000-2001, 23 987, nr. 5.
6 TK 2000-2001, 19 637, nr. 651.
in het land van oorsprong.7 Het kabinet constateert dat de verschillen met de huidige EU nog
steeds aanzienlijk zijn en dat de mogelijkheid dat groter dan verwacht
arbeidsmigratiestromen ontstaan, niet moet worden uitgesloten. Voor Spanje en Portugal
gold destijds dat zij een gemiddeld BBP per hoofd hadden dat rond de 60 procent van het
EG-gemiddelde lag. De economische vooruitzichten waren echter voor deze landen gunstig
en dit percentage ging na de toetreding snel omhoog. Dit feit en het feit dat de eerste jaren er
nog geen vrij verkeer van werknemers was, vormen een verklaring voor het uitblijven van
grote migratiestromen vanuit die landen. Met betrekking tot de 8 nieuwe MOE lidstaten
geldt echter voor vier van hen dat zij in 2004 een BBP per hoofd zullen hebben van minder
dan 50 procent van het gemiddelde van de EU.
Met name Polen is daarbij relevant, aangezien dit land van de nieuwe lidstaten verreweg de
grootste arbeidsmarkt heeft (26 miljoen personen). Polen heeft bovendien een hoge
werkloosheid (18,4 procent in 2002) en in het bijzonder een hoge jeugdwerkloosheid (44
procent).
Tabel 1: BBP per hoofd van de MOE landen in vergelijking met die van het EU gemiddelde
(gemeten in koopkrachtpariteiten)
Land Jaarlijkse BBP in % BBP in % BBP in % Benodigde jaren om te komen
groei BNP van EU; van EU; van EU; tot een BBP van 75% van EU
2001-2004 1996 2000 2004 gemiddelde
(1) (2) (3) (4) (5) (6)
Slovenië 3.8 66.0 71.6 85.3 1
Hongarije 5.3 46.6 52.0* 64.0* 11
Tsjechië 3.8 64.9 60.1* 68.0 15
Estland 5.8 33.2 38.0* 47.6* 19
Letland 5.7 25.2 29.3* 36.5* 27
Slowakije 4.5 46.2 48.1* 55.9* 30
Litouwen 6.1 28.7 29.2* 35.2* 31
Polen 3.5 35.6 38.9* 45.0* 33
* MOEL met een BBP van minder dan 2/3 van het EU-gemiddelde.
Bron: R. Bosch, `The politics of finalising EU enlargement'' (2002).
Figuur 1 Werkloosheid in de toetredende landen in % (september 2002).
7 Coppel, J., e.a. `Trends in Immigration and Economic Consequences', OECD, Economics Department
Working Papers, No. 284.
Polen 18,4
Slowakije 19,4
Letland 13,1
Litouwen 16,5
Estland 12,4
Malta 7,7
Tsjechie 8
Slovenie 5,7
Hongarije 5,7
Cyprus 4
0 5 10 15 20 25
Bron: Europese Commissie, Regular reports, 2002.
Voor het kabinet Kok II was een van de overwegingen om geen overgangstermijn in te
stellen, de verwachting dat de arbeidsmigratie naar Nederland vanuit de nieuwe lidstaten
gering zou zijn. Deze verwachting was gebaseerd op een aantal onderzoeken naar de
mogelijke migratiestromen vanuit de nieuwe lidstaten naar de Europese Unie. Een
belangrijk onderzoek dat in veel politieke en wetenschappelijke discussies als uitgangspunt
wordt genomen, is het onderzoek van Tito Boeri en Herbert Brucker, ` The Impact of
Eastern Enlargement on Employment and Labour Markets in the EU Member States'
(Berlijn/Milaan 2000), dat in opdracht van de Europese Commissie is uitgevoerd. Dit
onderzoek schat het aantal arbeidsmigranten dat in het eerste jaar na toetreding naar de
Europese Unie komt op 335.000, waarvan er 218.000 naar Duitsland zouden gaan. Het
aantal arbeidsmigranten uit de MOE-landen dat in het eerste jaar van het vrij verkeer van
werknemers naar Nederland zal komen, schat het onderzoek op 4.000. Daarna neemt de
arbeidsmigratie af. Deze migratie leidt ertoe dat het aantal burgers uit de MOE-landen dat in
Nederland verblijft, zal oplopen van 10.000 in 1998 tot 44.000 in 2030.
Naast deze onderzoeken, wordt veelal ook verwezen naar de ervaringen met de toetreding
van Spanje, Portugal en Griekenland. In de toenmalige Europese gemeenschap bestond ook
de vrees voor grootschalige arbeidsmigratie, die evenwel niet bewaarheid is geworden.
Het huidige kabinet wil bij de aanname dat de arbeidsmigratie naar Nederland vanuit de
nieuwe lidstaten gering zal zijn de kanttekening maken dat in de studies niet het effect is
meegenomen dat lidstaten in de EU verschillende overgangstermijnen hanteren. Met dit
effect is door het kabinet Kok indertijd in de ramingen geen rekening gehouden. Het huidige
kabinet heeft het CPB gevraagd om een actuele raming van de verwachte
11 SER, Arbeidsmobiliteit in de EU, 01/04, pag. 95. In een recente notitie heeft de SER aangegeven nog steeds
achter het vrij verkeer van werknemers te staan. SER, Vrijmaking van het werknemersverkeer met de nieuwe
lidstaten, 123 december 2003.
arbeidsmigratiestroom vanuit de toetredende MOE-landen wanneer wel rekening gehouden
wordt met de verschillende overgangstermijnen die de EU-landen hanteren volgens de
meest recente informatie.
Volgens het CPB zijn een aantal factoren van invloed op de bestemming van immigranten,
waaronder inkomensverschillen, arbeidsmarktsituatie, afstand, omvang van de arbeidsmarkt,
sociale zekerheidsstelsel, netwerkeffecten etc. Historische patronen wijzen evenwel uit dat
de verdeling van immigranten over bestemmingslanden vrij constant is over de tijd, hetgeen
suggereert dat vooral netwerkeffecten bepalend zijn voor de bestemming van migranten.
Het CPB geeft aan dat tussen EU-landen uiteenlopende overgangstermijnen op drie
manieren invloed uitoefenen op de aantallen immigranten. Ten eerste kunnen stromen
worden verlegd naar landen die vanaf het begin wel vrij verkeer toestaan. Ten tweede
zouden migranten enige jaren kunnen wachten omdat ze niet op korte termijn, maar wel na
enkele jaren naar de EU-lidstaat van hun voorkeur kunnen gaan. Ten derde kunnen
migranten via andere kanalen proberen zich te vestigen in de lidstaat van hun voorkeur. Zo
sluit Duitsland haar arbeidsmarkt niet volledig af voor arbeidsmigranten, maar reguleert ze
de instroom met behulp van bilaterale akkoorden en een quotasysteem. Op dit moment
worden deze quota niet volledig opgevuld. Het tweede en derde effect mitigeert het eerste.
Het CPB raamt het aantal immigranten uit de toetredende MOE-landen, die langer dan 4
maanden in Nederland willen verblijven, tussen de 5.000 en 10.000 per jaar voor de periode
medio 2004 medio 2006 na de uitbreiding van de EU met deze landen. Dit is de netto-
immigratie, d.w.z. de bruto-instroom minus degenen die ons land weer verlaten in dezelfde
periode. Hierbij geeft het CPB aan dat deze cijfers onzeker zijn en een hogere migratie niet
kan worden uitgesloten. Momenteel komen reeds ca. 1.500 immigranten per jaar naar
Nederland uit deze landen. Ten opzichte van de huidige migratie uit de toetredende MOE-
landen betekent een vrij verkeer van werknemers dus een toename van het aantal migranten
tussen de 3.500 en 8.500 per jaar (ca. 2.500 tot 6.500 arbeidsjaren). In deze cijfers zijn niet
de tijdelijke arbeidsmigranten (seizoensarbeiders) meegenomen. In 2003 gaat het om bruto
ca. 10.000 tijdelijke arbeidsmigranten (ca. 2.500 arbeidsjaren). Het CPB geeft aan dat het
niet op voorhand duidelijk is of het aantal tijdelijke werknemers door het vrij verkeer van
werknemers zal veranderen.
b. Budgettaire gevolgen
Gezien hun ongunstige terugvaloptie bij het betreden van de arbeidsmarkt (geen recht op
bijstandsuitkering) hebben de betrokken immigranten een relatief sterke prikkel om een
baan te accepteren. De immigranten zullen gedeeltelijk op moeilijk vervulbare vacatures
binnenkomen. Voor het overige zullen zij ingezetenen van de arbeidsmarkt verdringen. Dit
leidt tot een oploop van de bijstand- en werkloosheidsuitkeringen. Het totale effect op het
aantal werkloosheids- en bijstandsuitkeringen is, zoals blijkt uit tabel 2, afhankelijk van
veronderstellingen ten aanzien van de omvang van additionele immigratie en van de mate
waarin immigranten terechtkomen op moeilijk vervulbare vacatures. Geen bezetting van
moeilijk vervulbare vacatures houdt een 100% verdringing van Nederlandse ingezetenen in:
Tabel 2. Effect op het aantal werkloosheids- en bijstandsuitkeringen
2004 2005 2006 2007 2008 2009
additionele bezetting moeilijk
immigratie per jaar vervulbare vacatures
mutaties in duizend uitkeringen
laag (3,5 duizend) maximaal 5 duizend 0 0 0 0 0 0
laag (3,5 duizend) geen 1 3 4 3 2 1
hoog (8,5 duizend) maximaal 5 duizend 0 3 4 1 0 0
hoog (8,5 duizend) geen 3 8 9 6 4 3
Bron: Bijlage CPB, "Arbeidsmigratie uit de Midden- en Oost-Europese toetredingslanden", p.16.
De effecten in tabel 2 hebben uitsluitend betrekking op de additionele immigratie in de
eerste twee jaar na openstelling. Dit zijn dus de effecten van onmiddellijke openstelling in
mei 2004 in vergelijking met een overgangstermijn van twee jaar. De effecten van
additionele immigratie na medio 2006 zijn niet meegenomen in tabel 2. Het additionele
werkloosheids- en bijstandsuitkeringen is het grootst in 2006 en loopt daarna terug richting
nul. Uitgaande van de hoge immigratieraming (8.500 duizend immigranten additioneel per
jaar) en zonder bezetting van moeilijk vervulbare vacatures bedraagt het aantal additionele
uitkeringen in dat jaar 9 duizend, wat overeenkomt met een budgettair beslag van circa 70
miljoen netto, dat wil zeggen gecorrigeerd voor belastingen en premies. Dit betekent dat, als
gevolg van verdringingseffecten, de bijstand- en werkloosheidsuitgaven in dit geval in totaal
zullen stijgen met 120 miljoen in 2006. Dit is dus een maximumraming voor het jaar
waarin de extra uitgaven het hoogst zijn (geen structureel effect). In geval van de lage
immigratieraming en volledige bezetting van moeilijk vervulbare vacatures door
immigranten zal het budgettaire beslag nihil zijn.
7. Overwegingen ten aanzien van het al dan niet hanteren van een overgangstermijn
Ten aanzien van het al dan niet hanteren van een overgangstermijn zijn er voor het kabinet
verschillende overwegingen.
Buitenlandpolitiek
Het direct implementeren van een vrij verkeer van werknemers blijft een belangrijk politiek
signaal naar de nieuwe lidstaten dat zij ook echt volwaardig lid van de Europese Unie zijn.
Het kabinet vindt het belangrijk om aan alle burgers binnen de Europese Unie gelijke
rechten en plichten te geven. Daar komt bij dat richting de nieuwe lidstaten steeds is
uitgedragen dat Nederland geen overgangstermijn zal hanteren. Het wijzigen van het beleid
op het punt van overgangstermijn binnen een redelijk korte periode voor de toetreding van
de nieuwe lidstaten kan het opgewekte vertrouwen bij de nieuwe lidstaten schaden.
Welvaartseffect voor Europa en Nederland
Een vrij verkeer van werknemers is in beginsel welvaartverhogend voor het geheel van de
Europese Unie en voor de nieuwe lidstaten. Volgens de algemene migratietheorieën heeft
arbeidsmigratie een welvaartsverhogend effect, aangezien de arbeid daar verricht wordt
waar de marginale productiviteit het grootste is. Dit leidt tot een betere allocatie van arbeid.
Ook de SER wijst er in haar advies `Arbeidsmobiliteit in de EU' op dat een grotere
mobiliteit van arbeid bijdraagt aan een betere werking van de arbeidsmarkt en daarmee aan
een betere concurrentiepositie voor het Europese bedrijfsleven11. Indien de meeste
arbeidsmigranten tijdelijk in Nederland werkzaam zijn en vervolgens weer terugkeren naar
het land van herkomst om daar het verdiende geld te consumeren dan wel te investeren, kan
arbeidsmigratie voor de nieuwe lidstaten een belangrijke positieve invloed hebben.
Roodenburg et al. (2003) geven aan dat de welvaartswinst voor ingezetenen in Nederland op
termijn gering c.q. verwaarloosbaar zijn.12 Weliswaar neemt de productie toe, maar het
grootste deel van de opbrengst valt toe aan de immigranten en de buitenlandse
kapitaalverschaffers. De kans op voordeel neemt toe, naarmate de immigranten jonger zijn
en beter presteren op de arbeidsmarkt. Als de arbeidsmarktprestaties gemiddeld genomen
achterblijven bij die van de ingezetenen slaat de winst voor de publieke sector al gauw om
in een verlies.
Binnenlandse arbeidsmarktpolitieke overwegingen.
Zoals in de vorige paragraaf is uiteengezet, zal het aantal arbeidsmigranten dat naar
Nederland zal komen groter zijn dan destijds werd voorzien. Door het kabinet Kok II is in
de ramingen indertijd geen rekening gehouden met de omstandigheid dat Duitsland en
Oostenrijk een overgangsregime zouden hanteren. De door het CPB verwachte aantallen
immigranten liggen boven de 4.000 immigranten die verwacht werden toen het kabinet Kok
II tot vrij verkeer van werknemers besloot. Desalniettemin geldt dat ook bij een jaarlijkse
netto-toestroom van 3.500 à 8.500 arbeidsmigranten de gevolgen voor de totale
arbeidsmarkt beperkt zullen zijn. Voor specifieke sectoren kan dit anders liggen.
Hierbij dient wel bedacht te worden dat, zoals het CPB aangeeft, de ramingen omgeven zijn
met onzekerheden. Deze onzekerheid over het aantal daadwerkelijke arbeidsmigranten
houdt een risico in dat zwaarder gaat wegen naarmate de werkloosheid in Nederland
toeneemt. De arbeidsmarktsituatie is sinds de beslissing van het kabinet Kok II over het niet
hanteren van een overgangstermijn veranderd van een krappe arbeidsmarkt met veel
openstaande vacatures naar een ruimere arbeidsmarkt met een groeiende werkloosheid.
Daarmee is de Nederlandse arbeidsmarkt kwetsbaarder geworden voor verdringende
effecten van arbeidsmigratie.
Aangezien ook de arbeidsmarktsituatie in de MOE-landen is verslechterd sinds de
besluitvorming door het kabinet Kok II (de daling van de werkloosheid in een aantal MOE-
landen weegt niet op tegen de substantiële stijging in Polen) is deze verdringing een groter
risico geworden.
Verdringende effecten op de Nederlandse arbeidsmarkt zullen zich met name voordoen
indien werknemers uit de MOE-landen tegen lagere dan marktconforme
arbeidsvoorwaarden in Nederland werken. Werknemers uit de nieuwe lidstaten kunnen dan
voor werkgevers aantrekkelijker zijn dan het Nederlandse arbeidsaanbod. Voor werknemers
uit de MOE-landen zal het nog steeds aantrekkelijk zijn om in Nederland dit werk te
aanvaarden lager dan marktconforme arbeidsvoorwaarden, aangezien de beloning
substantieel hoger ligt dan die in het land van herkomst.13 Tevens zal de naleving van de
wettelijke normen m.b.t. arbeidsomstandigheden en werktijden onder druk komen te staan.
Risico's voor sociale zekerheid en bijstand14
Naarmate meer sprake is van verdringing heeft dat ook consequenties voor de uitgaven aan
sociale zekerheid en bijstand. Deze uitgaven zullen toenemen als gevolg van verdringing.
12 Roodenburg, H., R. Euwals en H. ter Rele, Immigration and the Dutch Economy, CPB, Den Haag, 2003. Het
huidige arbeidsmarktbeleid wordt ondersteund door de CPB-analyse terzake.
13 In de CPB-berekeningssystematiek leidt dit echter niet tot hogere werkloosheidseffecten aangezien daarin
reeds is uitgegaan van 100% verdringing van ingezetenen door de immigranten die geen moeilijk vervulbare
vacatures gaan vervullen. PM definitieve CPB notitie.
14 Daarnaast kan toetreding van de nieuwe lidstaten leiden tot een groter beroep op de twee Nederlandse
studiefinancieringsregelingen voor EU-onderdanen: de tegemoetkoming in het collegegeld voor EU-
onderdanen en volledige studiefinanciering voor EU-onderdanen en hun gezinsleden die hier werken/gewerkt
hebben. Dit kan een aanzuigende werking hebben. Aan de IB-Groep zal gevraagd worden om deze aanspraken
door onderdanen van de nieuwe EU-lidstaten te monitoren. Over de extra studiefinancieringsuitgaven kan dan
een beslissing worden genomen.
De effecten daarvan zijn in beeld gebracht in tabel 2. Daarnaast bestaat ook de mogelijkheid
van extra aanspraken op sociale zekerheid door werknemers uit de MOE-landen. Deze
mogelijkheid bestaat ten aanzien van de werknemersverzekeringen. Indien migranten
Nederlands verzekerd zijn (volgens het werkland beginsel), zijn zij premieplichtig maar
hebben zij ook onder dezelfde voorwaarden recht op een uitkering als ingezetenen.
Ten aanzien van de bijstand zijn er nagenoeg geen effecten. Pas in het tweede jaar van
verblijf kan een beroep worden gedaan op (aanvullende) bijstand. Het ligt in de rede dat
arbeidsmigranten, als ze reeds een jaar in Nederland zijn, inmiddels een baan hebben
kunnen verwerven waarmee zij op of boven het bijstandsniveau komen. Er wordt dus een
nihil effect verwacht van het beroep op (aanvullende) bijstand.
Handhaving
Van belang in verband met de risico's die samenhangen met een verlichting van het
toegangsbeperkende regiem is een adequate aanpak van illegaliteit. In verband daarmee is
van betekenis dat de handhavingsinspanningen op het gebied van bestrijding van illegale
tewerkstelling geïntensiveerd.
De Arbeidsinspectie (AI) wordt in de jaren 2003 en 2004 fors uitgebreid tot een
inspectiecapaciteit van 180 fte. Daarmee wordt de pakkans van malafide werkgevers
aanzienlijk vergroot. Door de uitbreiding van de toezichtcapaciteit van de
vreemdelingenpolitie hiermee zoveel mogelijk gelijke tred te laten houden en
mogelijkheden te benutten om de samenwerking met de AI te intensiveren kan een
effectiever optreden worden gerealiseerd. Een intensieve samenwerking tussen beide
partijen is van belang om zowel de illegale tewerkstelling als het illegaal verblijf op gedegen
wijze aan te kunnen pakken. Ook de opsporingscapaciteit van de Sociale Inlichtingen- en
Opsporingsdienst (SIOD) wordt uitgebreid. Waar de Vreemdelingendienst (VD) zich richt
op de vreemdeling, de AI zich richt op de overtredende werkgever, richt de SIOD zich op de
faciliteerder van illegale arbeid. De faciliteerders worden niet alleen strafrechtelijk
aangepakt, maar daar waar mogelijk zal het wederrechtelijk verkregen voordeel worden
ontnomen. Hierbij zal intensief worden samengewerkt met de andere Bijzondere Opsporings
Diensten (BOD'en), de inspecties en de politie.
Voorts heeft het kabinet in september 2003 besloten om in de Wav de bestuursrechtelijke
handhaving in te voeren met de bestuurlijke boete als sanctie. Gelijktijdig zal het
boetebedrag sterk worden verhoogd ten opzichte van de huidige situatie waarin sprake is
van strafrechtelijke afdoening. De combinatie van een verhoogde pakkans, snel te innen
boetes en hoge boetebedragen betekent een sterke impuls voor de effectiviteit van de
handhaving van de Wet arbeid vreemdelingen en de bestrijding van illegale tewerkstelling.
Alleen bij recidive en illegale tewerkstelling van een groot aantal vreemdelingen zal sprake
blijven van strafrechtelijke afdoening.
Samenwerking met andere diensten is van groot belang om zo effectief mogelijk de illegale
tewerkstelling en daarmee gepaard gaande fraude aan te pakken. Begin 2004 gaat een aantal
nieuwe multidisciplinaire interventieteams van start: de teams "grote steden" (in Den Haag
en Utrecht) en "warehouses en distributie". In deze multidisciplinaire fraudeteams
participeren de Arbeidsinspectie, de Belastingdienst, de Uitvoerings Instituut Werknemers
Verzekeringen (UWV), de Sociale Verzekerings Bank (SVB) en gemeenten. Door deze
intensieve samenwerking zal SZW de handhaving van de Wav op een hoger niveau kunnen
brengen terwijl Belastingdienst en UWV gelijktijdig effectiever te werk kunnen gaan met de
bestrijding van belasting- en premiefraude. De interventieteams Confectie, Bouw en
Westland worden voortgezet. In de tweede helft van 2004 zal opnieuw een aantal
multidisciplinaire interventieteams worden opgestart. De interventieteams worden bij hun
werk ondersteund door risico-analyses van de SIOD. Tevens worden de zwaardere
fraudezaken naar de SIOD doorgeleid, zodat een sluitende aanpak gerealiseerd wordt.
7. Detachering
Verdringing kan ook het gevolg zijn van detacheringsconstructies. In de huidige situatie
geldt ook voor detacheringen van buiten de EU/EER in Nederland een
tewerkstellingsvergunningsplicht.
Krachtens art.8 van de Wet allocatie arbeidskrachten door intermediairs (Waadi) dienen, in
geval werknemers aan een onderneming als uitzendkracht ter beschikking worden gesteld,
aan hen lonen en arbeidsvoorwaarden worden geboden die gelijk zijn aan die, welke gelden
voor de in gelijkwaardige functies van de andere in de inlenende onderneming werkzame
werknemers. Dit impliceert dat, voor zover de arbeidsvoorwaarden van de laatstgenoemde
werknemers door CAO-bepalingen zijn bepaald, deze CAO-regeling indirect doorwerkt naar
de ingeleende werknemers. Een en ander leidt slechts uitzondering indien de
arbeidsvoorwaarden van de ingeleende werknemers reeds zelf door een CAO worden
bepaald.
Niet altijd is een CAO van toepassing. Met name dan is het volgende van belang.
Het in 1980 tot stand gekomen Verdrag inzake het recht dat van toepassing is op
verbintenissen uit overeenkomst (EVO) regelt welk recht van toepassing is op een
overeenkomst met internationale raakvlakken.
In gevolge artikel 6 EVO geldt als hoofdregel dat het arbeidsrecht van toepassing is van het
land waar de werknemer gewoonlijk zijn arbeid verricht. Op grond van artikel 7 EVO geldt
dat bij de toepassing van het recht van een bepaald land (normaal gesproken het thuisland)
gevolg kan worden toegekend aan de dwingende bepalingen van het recht van een ander
land waarmee het geval nauw verbonden is, indien en voorzover deze bepalingen volgens
het recht van laatstgenoemd land toepasselijk zijn ongeacht het recht dat de
arbeidsovereenkomst beheerst (ook wel aangeduid als regels van bijzonder dwingend recht).
De opzet en strekking van Richtlijn 96/71 EG en de implementatie daarvan in de
Nederlandse wetgeving middels de Wet arbeidsvoorwaarden grensoverschrijdende arbeid
(Waga) sluiten hierop aan. Ook de Richtlijn gaat uit van de in het kader van het EVO-
verdrag neergelegde toewijzingsregels. In geval van detachering blijven de rechtsregels van
toepassing van het land waar de arbeid gewoonlijk wordt verricht. De Richtlijn voegt hier
slechts aan toe dat daarnaast ten aanzien van de in de Richtlijn genoemde onderwerpen
tevens rechten kunnen worden ontleend aan de rechtsregels die gelden in het land alwaar
tijdelijk arbeid wordt verricht.
De strekking van de Richtlijn en van de daarop aansluitende Waga is dat voor in Nederland
gedetacheerde werknemers, naast hetgeen voortvloeit uit het recht dat hun
arbeidsovereenkomst beheerst, ook bepalingen gelden van dwingend recht betreffende de in
de Richtlijn genoemde aangelegenheden te weten:
A. maximale rusttijden maximale werktijden
B. minimum aantal vakantiedagen gedurende welke verplichting tot loondoorbetaling
bestaat
C. minimumloon, daaronder begrepen vergoedingen voor overwerk, en daaronder niet
begrepen aanvullende bedrijfspensioenregelingen
D. voorwaarden voor het ter beschikking stellen van werknemers
E. gezondheid veiligheid en hygiëne op het werk
F. beschermende maatregelen m.b.t. arbeidsvoorwaarden en arbeidsomstandigheden van
kinderen, jongeren en van zwangere of pas bevallen werkneemsters
G. gelijke behandeling van mannen en vrouwen, alsmede andere bepalingen inzake niet-
discriminatie
Voor vrijwel alle genoemde aangelegenheden zijn in Nederland minimumregels vastgelegd
in wetgeving. In de Waga is in aansluiting op de Richtlijn vastgelegd dat deze wettelijke
regels ook van toepassing zijn in geval van detachering. Dit geldt uiteraard in algemene zin
dus in alle sectoren. Slechts in beperkte mate zijn met betrekking tot een of meer van deze
aangelegenheden nadere afspraken vastgelegd in CAO's. Ook hier is aangesloten op de
Richtlijn waarin is vastgelegd dat dergelijke afspraken ook van toepassing moeten zijn
ingeval van detachering voorzover het gaat om werk in de bouw.
In de motie Karimi c.s. is gevraagd om de werkingssfeer van de WAGA uit te breiden naar
alle sectoren teneinde voor alle sectoren te regelen dat algemeen verbindend verklaarde
CAO-bepalingen van toepassing zijn op werknemers die vanuit een andere EU-lidstaat zijn
gedetacheerd (TK 2003-2004, 28972, nr. 12). In antwoord op deze motie heeft het kabinet
aangegeven (TK 2003-2004, 28972, nr. 15) hiervan geen voorstander te zijn. Er zouden zich
dan problemen gaan voordoen op het gebied van dubbele betalingen en dubbele aanspraken.
Daarnaast wordt met een verdergaande uitbreiding van de werkingssfeer het risico van
conflicterende rechtsregels aanzienlijk vergroot. Bovendien is het voor een gedetacheerde
die regelmatig gedetacheerd wordt naar verschillende landen niet meer te overzien welke
arbeidsvoorwaarden van toepassing zijn. De motie is inmiddels verworpen. Uit ervaringen
in andere landen blijkt dat uitbreiding van de WAGA niet altijd een effectief middel is om
ontduiking van arbeidsvoorwaarden tegen te gaan. In de bijlage wordt een overzicht
gegeven van de situatie met betrekking tot grensoverschrijdende arbeid in andere EU-
lidstaten, zoals ik heb toegezegd bij de behandeling van de SZW-begroting.
8. Conclusies
Ten opzichte van het eerdergenomen besluit van het kabinet Kok II geven de CPB-ramingen
en de posities van de andere EU-lidstaten onvoldoende aanleiding om thans geen volledig
vrij verkeer van werknemers in te voeren. Gegeven de onzekerheid rond het precieze aantal
immigranten en de gevolgen voor de arbeidsmarkt vindt het kabinet het wel van belang
nauwgezet de feitelijke ontwikkelingen met betrekking tot het aantal arbeidsmigranten uit
de toetredende MOE-landen bij te houden en daartoe het formele vereiste van een
tewerkstellingsvergunning te handhaven. Hierbij geeft het kabinet de voorkeur aan een
variant waarbij migranten ex ante beschermd worden tegen misstanden met betrekking tot
arbeidsomstandigheden en waarbij het risico wordt beperkt dat migranten te werk worden
gesteld tegen een loon dat onder het CAO-loon ligt (voor zover een CAO van toepassing is)
of onder het wettelijk minimumloon.
Gezien deze overwegingen heeft het kabinet ervoor gekozen om het stelsel van
tewerkstellingsvergunningen, zoals nu in de Wet Arbeid Vreemdelingen, in stand te houden
maar zal voor vergunningen die werkgevers aanvragen voor werknemers uit de toetredende
MOE-landen de arbeidsmarkttoets (de toets op de beschikbaarheid van prioriteitgenietend
arbeidsaanbod binnen de EU/EER) te laten vervallen. Wel blijft de (lichte) toets op
arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden. Dit is een administratieve controle bij
binnenkomst. Er is hiermee materieel nagenoeg sprake van vrij verkeer. Als voor mei 2005
de grenswaarde van 22.000 tewerkstellingsvergunningen dreigt te worden overschreden, zal
het kabinet zijn besluit heroverwegen. Met deze grenswaarde is aangesloten bij de cijfers
van het CPB.
Het CWI geeft aan dat na een mogelijke piekperiode in de aanloopfase, een twv binnen één
week kan worden afgegeven uitgaande van een stroom van 22.000 migranten. In de huidige
situatie wordt een twv binnen 5 weken afgegeven; de wettelijke termijn. Daarnaast is er
thans de verplichting voor de werkgever tot het zoeken van personeel en het 5 weken van
tevoren aanmelden van een vacature bij het CWI.
Indien zich eerder aftekent dat de grenswaarde van 22.000 volloopt zal de expliciete
heroverweging van het beleid navenant in een eerder stadium plaatsvinden.
Het aantal afgegeven twv's zal maandelijks worden gemonitord. Ook in het geval dat in een
eerder stadium reden is te veronderstellen dat de grenswaarde zal worden overschreden zal
ik met deze heroverweging richting het kabinet komen. In de heroverweging zal ook
betrokken worden de ontwikkeling van de werkloosheid en de bijstandsuitgaven en zal
gekeken worden naar de achtergrond van de hoge cijfers.
Op basis van de ervaringen van andere lidstaten met de arbeidsmigratie en de economische
ontwikkelingen in Nederland of de nieuwe lidstaten kan op een later moment alsnog
(volledig) vrij verkeer worden gerealiseerd. Uiterlijk aan het einde van 2005 zal Nederland
een keuze moeten maken voor de periode vanaf 2006 (met het oog op eventueel te treffen
wettelijke voorzieningen). Hierbij kan gekozen worden om de overgangsmaatregelen nog
met een periode van 3 jaar te verlengen.
Rekening houdend met de voorbereidingstijd voor het eventueel invoeren van vrij verkeer
van werknemers (zonder twv) per 1 mei 2006, maar tevens ook i.v.m. het tijdig melden aan
de Europese Commissie van (continuering van) aangescherpt beleid leg ik het kabinet deze
beslissing in ieder geval eind 2005 voor of eerder indien de grenswaarde overschreden
dreigt te worden.
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid