AMBTELIJKE COMMISSIE TOEZICHT II
Rapport van bevindingen
betreffende de zelfevaluatie
van de Arbeidsinspectie
26 januari 2004
ACT-II, rapport van bevindingen betreffende de zelfevaluatie van de Arbeidsinspectie, d.d. 26 januari 2004
1. Inleiding
A Achtergrond en taakopdracht Ambtelijke Commissie Toezicht II (ACT-II)
In juli 2001 heeft de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) de kaderstellende
visie op toezicht aan de Tweede kamer aangeboden (TK, 2000 2001, 27831 nr.1). Deze
kaderstellende visie vormt het kabinetsstandpunt naar aanleiding van "De ministeriële
verantwoordelijkheid ondersteund" van de Commissie Holtslag (1998) en "Vertrouwen in
onafhankelijkheid" van de Ambtelijke Commissie Toezicht I (ACT-I, Commissie Borghouts, 2001).
Naast de reactie van het kabinet op de eerdergenoemde studies, zijn in de kaderstellende visie ook
enkele door de `commissie onderzoek vuurwerkramp' en de `commissie onderzoek cafébrand
Volendam nieuwjaarsnacht 2001' geconstateerde tekortkomingen in de uitvoering van toezicht,
verwerkt. Met de kaderstellende visie formuleert het kabinet eisen ten aanzien van de
onafhankelijkheid, transparantie en professionaliteit van toezicht en toezichthouders.
Naar aanleiding van de actiepunten in de kaderstellende visie, heeft de minister van BZK vanuit zijn
verantwoordelijkheid voor (de kwaliteit van) het openbaar bestuur een project "implementatie
kaderstellende visie op toezicht" geïnitieerd. Eén van de onderdelen van dit project is de zelfevaluatie
van toezichtarrangementen op rijksniveau. Toezichthouders verrichten aan de hand van de "checklist
toezicht" (juni 2002) een zelfevaluatie, die vervolgens intercollegiaal wordt getoetst door een
interdepartementaal samengestelde commissie. Hiertoe heeft de minister van BZK op 19 maart 2003
de Ambtelijke Commissie II ingesteld. De Commissie heeft tot taak de aangemelde departementale
zelfevaluaties te toetsen en haar bevindingen terzake vast te leggen in een advies aan de
verantwoordelijke ministers. Voor de eerste tranche is een tiental arrangementen aangemeld (voor
een overzicht van aangemelde arrangementen zie bijlage 1).
De Commissie staat onder leiding van mw. Drs. M. Sint, Secretaris-Generaal van het ministerie van
Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM). Het instellingsbesluit van de ACT-II
is gevoegd als bijlage 2).
De Commissie is bij haar evaluatiewerkzaamheden gefaseerd te werk gegaan:
1. Beoordeling per zelfevaluatie van het systeem van het toezichtarrangement met als doel
het verkrijgen van inzicht in het systeem van toezicht en het onderscheiden van
aandachtspunten. In deze fase bestaat de mogelijkheid de betrokken toezichthouder
schriftelijke vragen te stellen. Tevens wordt gebruik gemaakt van recente
evaluatieonderzoeken die gericht zijn op de werking van het toezichtarrangement
(bijvoorbeeld van de Algemene Rekenkamer). Ten behoeve van fase 2 worden een
gespreksagenda opgesteld met een aantal (principiële) vraagpunten.
De Commissie heeft daartoe voor haar analyse en oordeelsvorming de vragen uit de checklist
toezicht en de antwoorden daarop in de zelfevaluaties op een zodanige manier
2
ACT-II, rapport van bevindingen betreffende de zelfevaluatie van de Arbeidsinspectie, d.d. 26 januari 2004
gehergroepeerd dat er naar haar oordeel op een vijftal strategisch samenhangend
kernthema's een goed inzichtelijk beeld van het arrangement ontstaat. De Commissie
beschouwt deze vijf thema's als de kritische succesfactoren voor het arrangement.
Op basis van deze inhoudelijke herschikking is het volgende analyse- en beoordelingsprofiel
ontstaan:
· Aansturingsrelaties (positionering, goedkeuring/vaststelling beleid, congruentie
beleid/toezicht, mate van formalisering, informatie-uitwisseling e.d.);
· Handhavingsstrategie (verband nalevingsniveau handhavingsniveau
handhavingsinspanning, risico-analyse, selectie thema's/objecten, programmering
e.d.);
· Functiescheiding (op departementaal niveau t.a.v. beleid uitvoering toezicht
en binnen de organisatie van de toezichthouder zelf);
· Relatie met andere toezichthouders (overlap, samenwerking, afstemming, witte
vlekken, nieuwe toezichtfuncties e.d.);
· Horizontalisering (rol van gebruikers/belanghebbenden, gebruik van informatie
uit horizontale publieke verantwoording e.d.).
De Commissie formuleert haar bevindingen, conclusies en aanbevelingen rond deze
kernthema's.
2. Verdieping per zelfevaluatie met als doel het verkrijgen van inzicht in de argumenten achter
de gemaakte keuzes bij de vormgeving en werking van het arrangement. In gesprekken met
vertegenwoordigers van de toezichthouder en het betrokken departement wordt er ingezoomd
op de onderscheiden gespreksonderwerpen. Met deze verdieping worden de voor- en
nadelen van de gemaakte keuzes bij de vormgeving en werking van het arrangement in kaart
gebracht. In deze fase vindt er ook een niet representatieve veldraadpleging plaats
(`reality check') door middel van gesprekken met een individuele toezichtgenieter en een
groepsgesprek met vertegenwoordigers van een aantal (4 à 5) toezichtgenieters uit het
betrokken werkveld.
Deze gesprekken worden gevoerd aan de hand van een leidraad met standaardvragen ten
aanzien van:
· Het voortraject van een recent uitgevoerde inspectie;
· De inspectie zelf (optreden, doelstellingen, methoden, communicatie);
· Het oordeel van de Inspectie;
· De eventuele follow up naar aanleiding van de inspectie.
Aan het eind van deze fase brengt de Commissie per arrangement haar bevindingen en
(voorlopig) advies ter kennis van de betrokken ministers.
3
ACT-II, rapport van bevindingen betreffende de zelfevaluatie van de Arbeidsinspectie, d.d. 26 januari 2004
3. Het opstellen van best practices en leerpunten door middel van een dwarsdoorsnede van
de zelfevaluaties; Het doel van deze afsluitende fase is het signaleren van generiek
succesvolle structuren en methoden en het formuleren van aanbevelingen voor de inrichting
van rijkstoezichtsarrangementen in het algemeen.
Aan het eind van deze fase brengt de Commissie haar bevindingen en aanbevelingen ter
kennis van het kabinet door tussenkomst van de opdrachtgevende minister, i.c. de minister
voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties.
B (Resultaten van) de zelfevaluatie van de Arbeidsinspectie
Eén van de aangemelde toezichtarrangementen betrof het arrangement van De Arbeidsinspectie (AI).
De AI heeft haar zelfevaluatie in februari 2003 bij de Commissie ingediend: "Zelfevaluatie
Arbeidsinspectie (toezichthouder op arbeidsomstandigheden)", kenmerk WBJA/BV/14224 zonder
datum.
De toezichttaak van de Arbeidsinspectie (AI) omvat meer dan alleen de arbeidsomstandigheden
(arbo). Van de ca. 850 medewerkers zijn er ca. 410 inspecteurs belast met toezichthoudende taken
op het gebied van de arbeidsomstandigheden. De andere toezichttaken (opsporing werkgeversfraude,
vergunningverlening op grond van de kernenergiewet, toezicht arbeidstijden,
arbeidsvoorwaardenonderzoek, behandeling aanvragen van werktijdverkoring e.d.) vallen buiten de
scope van deze zelfevaluatie en daarmee buiten het onderhavige rapport van bevindingen. De taken
op het gebied van het arbeidsvoorwaardenonderzoek (CAO's, Algemeen Verbindend Verklaringen,
bedrijfspensioenfondsen e.d.) worden per 1 februari 2004 overgeheveld naar het kerndepartement.
De AI heeft in 2003 (de laatste fase van) een fundamentele reorganisatie doorgevoerd. Zij is
overgegaan van een regionaal ingerichte organisatie naar een bedrijfstak gerichte. Bovendien is een
andere vorm van teamgericht werken ingevoerd. Daarmee is de AI uitgegroeid van een decentraal
opererende organisatie in de jaren tachtig naar een thans landelijk opererende dienst met een uniform
handhavingsbeleid en wijze van optreden. Voor de zelfevaluatie betekent dit dat er in de loop van
2003 een aantal organisatorische wijzigingen zijn opgetreden. Omdat 2003 in dit verband als een
overgangsjaar met ruimte voor stabilisatie wordt beschouwd, zullen de overige toezichttaken pas in
2004 worden geëvalueerd.
De zelfevaluatie maakt duidelijk dat de Arbeidsinspectie (AI) in overwegende mate voldoet aan de
eisen van de kaderstellende visie op toezicht. Haar positie is expliciet en (veelal formeel) vastgelegd,
haar manier van werken is uitgekristalliseerd. Zij beschikt over een goed geautomatiseerd systeem
van gegevensverwerking. Dit systeem is volledig geïntegreerd en opgebouwd rond de processen van
de AI. Het systeem genereert de vereiste stuurinformatie, levert de benodigde statistische informatie
voor onder meer de risicobeoordeling en geeft inzicht in de kosten. Zij profileert zich (primair) als een
handhavingsdienst die zich bij de inzet van haar individuele medewerkers en haar werkwijze laat
leiden door integriteit, onpartijdigheid, resultaatgerichtheid en professionaliteit. Zij inspecteert op basis
4
ACT-II, rapport van bevindingen betreffende de zelfevaluatie van de Arbeidsinspectie, d.d. 26 januari 2004
van een risico-benadering en stuurt op output. Een van de kenmerken van haar handhavingsbeleid is
dat werkgevers net zolang worden gevolgd totdat de geconstateerde overtredingen zijn opgeheven.
Van de overschakeling van het regio-model naar de bedrijfstak gerichte benadering wordt een
positieve invloed verwacht op de uniformiteit in de manier van werken (stroomlijning van processen)
en het optreden van de inspecteurs.
De AI heeft in haar haar zelfevaluatie zelf een tweetal aandachtspunten gesignaleerd:
1. De AI richt haar inspanningen op de aanpak van misstanden op het terrein van de
arbeidsomstandigheden. De huidige risicobenadering is gebaseerd op jaarlijks geformuleerde
speerpunten (ongevalveroorzakers en `ziekmakers') die gekoppeld aan meerjarige
bedrijfstakstrategieën, tot jaarlijke inspectieprogramma's leiden. Een nieuw risicoanalyse
model is in ontwikkeling. Hiermee wordt in 2003 een aantal pilotinspecties uitgevoerd; met
ingang van 2004 zullen alle actieve inspecties op basis van dit nieuwe model worden
uitgevoerd;
2. De AI typeert haar interne organisatiecultuur als loyaal, coöperatief, communicatief en
verantwoordelijk. Als negatieve eigenschap wordt genoemd dat inspecteurs binnen de
gestelde kaders regelmatig een eigen weg zoeken en solistisch te werk gaan. De overgang
naar centraal aangestuurd, teamgericht werken moet op dit punt de kwaliteit verder
versterken. De structuurverandering wordt gekoppeld aan een cultuuromslag en een
kwaliteitsslag.
De ACT-II heeft met instemming kennis genomen van het vermogen tot zelfonderzoek bij de AI.
De Commissie deelt op beide onderdelen de analyse van de AI en onderschrijft het belang van
deze door de AI zelf gesignaleerde aandachtspunten. Met name de aandacht voor een verdere
uitbouw van de risicoanalyse en de op meer uniformiteit en transparantie gerichte
reorganisatie, demonstreert dat de AI zich als een lerende organisatie opstelt en serieus werk
maakt van de richtinggevende uitspraken in de kaderstellende visie op toezicht. De Commissie
gaat ervan uit dat deze aandachtspunten inmiddels planmatig ter hand zijn c.q. worden
genomen.
Naast deze door de AI zelf gesignaleerde verbeter-/aandachtspunten, heeft de ACT-II vanuit de
kaderstellende visie op toezicht en op basis van een eigen beoordeling van de zelfevaluatie en
aanvullende activiteiten, zelf een aantal aanvullende aandachtspunten geformuleerd. Deze zijn in
hoofdstuk 2 opgenomen.
D Aanvullende werkzaamheden van de ACT-II
Na de eerste analyse van de zelfevaluatie van de AI (daartoe mede gerekend de resultaten uit het
rappport van Rekenkamer `Handhaving door rijksinspecties', TK, 2001 2002, 28271, nrs. 1-2 d.d. 21
5
ACT-II, rapport van bevindingen betreffende de zelfevaluatie van de Arbeidsinspectie, d.d. 26 januari 2004
maart 2002) aan de hand van de kaderstellende visie op toezicht en de door de Commissie
geformuleerde kernthema's, bleek behoefte om via gesprekken met de toezichthouder en het beleid
het opgebouwde beeld nader te verkennen. Dit was met name van belang om inzicht te krijgen in de
achtergronden en ontwikkelingen en voor de beoordeling van de situatie vanuit de optiek van het
toezicht en het beleid. Om die reden heeft de ACT-II verdiepende interviews gehouden met
vertegenwoordigers van de toezichthouder en het beleid:
· Op 26 september 2003 met een vertegenwoordiging van de AI;
· Op 7 november 2003 met een vertegenwoordiging van het minSZW.
Deze gesprekken zijn benut om aanvullende feitelijke informatie uit te wisselen en onderwerpen uit de
zelfevaluatie nader te analyseren. De resultaten van deze gespreksronde zijn verwerkt in de
conclusies en aanbevelingen van de ACT-II.
Naast een `Haagse oriëntatie' oordeelde de Commissie het voor haar analyse van met name de
feitelijke werking van het arrangement wenselijk ervaringsgegevens uit de praktijk bij haar
oordeelsvorming te betrekken. Daartoe heeft de Commissie aanvullend een tweetal interviews
gehouden met een aantal (niet langer dan zes maanden geleden geïnspecteerde) onder toezicht
gestelden:
· Op 30 oktober 2003 een groepsgesprek met vertegenwoordigers van vijf bedrijven/instellingen
uit het werkveld van de AI;
· Op 3 november een bilateraal gesprek met een vertegenwoordiger van een productiebedrijf uit
het werkveld van de AI.
Deze `veldraadpleging' is het best te karakteriseren als een niet representatieve `reality check'. De
aanbevelingen uit deze gesprekken zijn voor zover relevant voor de opdracht van de Commissie -
verwerkt in de conclusies en aanbevelingen van de Commissie. De Commissie hecht eraan met
nadruk te verklaren dat deze vorm van praktijkonderzoek uitsluitend heeft gediend als praktische
inkleuring van een tot dan theoretisch beeld van de werkelijkheid. De bevindingen die hieruit zijn
gebleken hebben vooral het vermogen van de commissieleden tot begrip en inleving in de systemen,
concepten en benaderingswijzen van de AI ondersteund. De bevindingen kunnen vanwege hun
geringe omvang slechts dienen als indicaties voor de kwaliteit van de toezichtspraktijk. Als zodanig
zijn ze door de Commissie dan ook gebruikt. Als handreiking aan de toezichthouder zijn de
observaties/aanbevelingen uit het veld integraal weergegeven in bijlage 3 bij dit rapport
2. Bevindingen en aanvullende aandachtspunten van de ACT-II per kernthema
De in dit hoofdstuk 2 opgenomen bevindingen en aanvullende aandachtspunten zijn gebaseerd op
alle voorgaande deelanalyses, te weten de zelfevaluatie, de aanvullende schriftelijke informatie, de
6
ACT-II, rapport van bevindingen betreffende de zelfevaluatie van de Arbeidsinspectie, d.d. 26 januari 2004
bevindingen uit het rapport van de AR, de verdiepende interviews met de toezichthouder en het beleid
en de interviews met vertegenwoordigers van bedrijven en instellingen uit het werkveld van de AI.
A Aansturingsrelaties
De AI is een organisatieonderdeel van het ministerie van SZW; haar positie is vastgelegd in het
Organisatie-, mandaat- en volmachtbesluit SZW 2002. De SG SZW geeft daartoe door de minister
gemandateerd rechtstreeks leiding aan de Algemeen Directeur van de AI. De SG is bevoegd tot
uitoefening van alle bevoegdheden die zijn verleend aan de onder hem ressorterende functionarissen
(waaronder de Algemeen Directeur AI) met dien verstande dat hij inspectiebevindingen die
voortvloeien uit de jaarplannen van de AI die door de bewindspersoon zijn goedgekeurd, ongewijzigd
doorstuurt naar de betreffende bewindspersoon.
De ACT-II signaleert ten aanzien van het kernthema `aansturingsrelaties' de volgende aanvullende
aandachtspunten:
A1 Overgang naar landelijk uniform opereren
Uit de mondeling nadere toelichting op de zelfevaluatie blijkt dat de reorganisatie per 1 april 2003
formeel is ingevoerd. De kern van de verandering is een consequente doorvoering van
bedrijfstakgericht werken en de invoering van (een andere vorm van) teamgericht werken. In de
nieuwe situatie bestaan er landelijk uniform opererende sectorteams die centraal vanuit Den Haag
worden aangestuurd. De nieuwe teams (12 à 14) zijn kleiner in omvang dan de oude teams (ca. 30),
waardoor een directere aansturing kan plaatsvinden.
De inspectieleiding is van oordeel dat de verwachtbare winst de (ingrijpende) verandering
rechtvaardigt. Er zal in de nieuwe situatie sprake zijn van centrale planvorming, eenheid van strategie,
uniformiteit van optreden, een continue collectivering van waarden en normen, een grotere mate van
transparantie en een versterking van de kwaliteit van de productie en betere doorgeleiding van
beleidssignalen.
Het belang en de toegevoegde waarde van de reorganisatie wordt door het beleid in beginsel
ondersteund maar zij signaleert wel het gevaar van een afnemende flexibiliteit. Door de vorming van
landelijke sectorteams zal bijvoorbeeld een tijdelijke herschikking van capaciteit moeilijker worden
omdat er dan een formele overgang naar een andere directie mee gemoeid is; in de oude situatie ging
een medewerker binnen zijn regio "gewoon" van de ene opdracht/project naar een andere. Van de
zijde van de AI wordt hierbij aangetekend dat de opzet van landelijke directies juist een gotere
landelijke flexibiliteit tussen de inspectieteams mogelijk maakt. Weliswaar is de uitwisseling tussen de
directie Arbeidsmarktfraude, Major hazard Control en de vier arbodirecties niet echt mogelijk vanwege
sterk verschillende deskundigheden maar naar het oordeel van de AI kan binnen de vier arbodirecties
deze flexiblele inzet wel degelijk worden gerealiseerd. Zij illustreert deze stellingname aan de hand
van de manier waarop de AI in termen van capaciteitsinzet met de recente calamiteit bij de
Amercentrale is omgegaan. Ook in de uitvoering van het AI-jaarplan zal flexibiliteit bij de inzet van
capaciteit een punt van aandacht zijn.
7
ACT-II, rapport van bevindingen betreffende de zelfevaluatie van de Arbeidsinspectie, d.d. 26 januari 2004
A2 Relatie tussen beleid en toezicht
Naar de opvatting van het beleid is er in de afgelopen jaren een verandering opgetreden in de
verhouding tussen beleid en Inspectie. In de oude situatie lag het zwaartepunt ten aanzien van arbo -
steunend op een zware adviserende beleidsinvloed - bij de AI. Dit werd mede veroorzaakt door het
feit dat beleid en toezicht binnen één Directoraat-Generaal (Arbeid) waren ondergebracht. Met de
verandering van positionering (direct onder de SG) is de klassieke rolverdeling ten aanzien van
beleidsontwikkeling en toezicht `hersteld'. In de beleving van het beleid richt de AI zich nu conform
haar (primair) handhavende opdracht 'puur' op het inspecteren van bedrijven. Met deze verschuiving
signaleert de beleidsdirectie binnen de AI op kennis- en vaardigheidsniveau een ontwikkeling van een
oriëntatie op inhoudelijke deskundigheid naar een grotere mate van professionaliteit op het terrein van
inspecteren.
Daarmee is naar het oordeel van de beleidsdirectie de kwaliteit van het inspectiewerk toegenomen ten
detrimente van de kwaliteit van de beleidsinput vanuit de AI-rapportages afgezien van de structurele
toetsing van nieuwe regelgeving op handhaafbaarheid - .
A3 Relatie tussen minister en toezichthouder
Het Organisatie-, mandaat- en volmachtbesluit SZW 2002 geeft impliciet aan dat de AI in de uitvoering
van zijn taken onafhankelijk van de minister opereert. Deze positie is echter niet expliciet vastgelegd.
Ook de plicht van de minister tot actieve openbaarmaking is niet vastgelegd.
A4 De Inspectie Werk en Inkomen (IWI)
Met ingang van 1 januari 2004 is de AI onder de algemene leiding van de Inspecteur-Generaal SZW
geplaatst (tot dan viel de AI rechtstreeks onder de SG SZW). De IWI houdt toezicht op instellingen, die
de certificatie van arbodiensten uitvoeren. Deze certificerende instellingen zijn aan te merken als
ZBO's en moeten aan door SZW opgestelde eisen voldoen. De AI kan aan de IWI klachten doorgeven
over arbodiensten, die duidelijk of klaarblijkelijk ondeugdelijke adviezen of diensten leveren. De IWI
kan deze signalen gebruiken bij haar toezicht op de certificerende instelling, die mogelijk te
lichtvaardig certificaten verleent. Deze situatie bestond al en is met de plaatsing van de AI onder IG
SZW niet veranderd.
A5 De AI als baten-/lastendienst
De AI treft voorbereidingen om baten-/lastendienst te kunnen worden. Het onderzoek daarnaar is nog
gaande. De departementsleiding heeft in dit opzicht nog geen definitieve beslissing genomen. De
Commissie ondersteunt een dergelijke constructie vanuit een oogpunt van resultaatgericht
management maar vraagt aandacht voor een mogelijke spanning tussen enerzijds de
bedrijfeconomische ambitie en anderzijds de inhoudelijke eisen ten aanzien van het toezichtbeleid. De
Commissie acht een ontwikkeling waarbij een (mogelijke) neiging/wens tot maximalisatie aan de
batenkant op gespannen voet kan komen te staan met de beginselen van `goed inspecteren', niet op
voorhand uitgesloten. De Commissie bepleit daarom dat de produkten en daarmee samenhangende
baten worden gedefinieerd in termen van afspraken over het niveau van handhaving. De AI onderkent
8
ACT-II, rapport van bevindingen betreffende de zelfevaluatie van de Arbeidsinspectie, d.d. 26 januari 2004
de door de ACT-II gesignaleerde risico's van batenmaximalisatie en verklaart zich daarom groot
voorstander van heldere en realistische productie- en resultaatafspraken.
A6 Samenvatting van de aanvullende aandachtspunten van de ACT-II ten aanzien van het
kernthema `aansturingsrelaties':
· Evalueer periodiek de nieuwe manier van bedrijfstak- en teamgericht werken naar de mate
van effectiviteit op de genoemde succesfactoren (planvorming, strategie, optreden, productie
etc);
· Expliciteer de onafhankelijkheid van werken van de AI ten opzichte van de minister en leg
deze vast; betrek daarbij ook afspraken omtrent de (actieve) openbaarmaking van
rapportages;
· Ga na in hoeverre er voorzieningen kunnen worden getroffen waardoor de flexibiliteit ten
aanzien van de (re)allocatie van capaciteit behouden blijft;
· Ga na in hoeverre de inspectierapporten van de AI met behoud van de primair handhavende
opdracht een meer kwalitatieve input voor het beleid kunnen opleveren;
· Onderken dat bij toepassing van het baten-/lastenstelsel het risico bestaat dat maximalisatie
van baten het beleid ten aanzien van toezicht in ongunstige zin kan beïnvloeden; ontwikkel
een interne voorziening die dit risico minimaliseert;
B Handhavingsstrategie
De AI is formeel belast met het toezicht op de naleving van de arbeidsomstandighedenwet- en
regelgeving. Dit is vastgelegd in de Aanwijzingsregeling toezichthoudende ambtenaren en
ambtenaren met specifieke uitvoeringstaken op grond van SZW-wetgeving. Op basis van dezelfde wet
verricht de AI naast het houden van toezicht opsporingsaciviteiten ten aanzien van strafbare
feiten. Dit laatste gebeurt onder gezag van het Openbaar Ministerie (OM). De methoden van toezicht
zijn vastgelegd in het Handhavingsarrangement voor de sector van SZW (2001) en de nota
Handhavingsbeleid Arbowet (2002).
De AI gaat uit van een breed begrip handhaving. Hiermee wordt bedoeld dat een breed
instrumentarium wordt ingezet om de naleving van de wetgeving af te dwingen. De handhavingsketen
bestaat uit algemene voorlichting, overleg op bedrijfstakniveau, afspraken met branches, toezicht en
opsporing.
De ACT-II signaleert ten aanzien van het kernthema `handhavingsstrategie' de volgende aanvullende
aandachtspunten:
B1 Effectgestuurde handhaving
De werkwijze van de AI is gebaseerd op een risicobenadering en niet op een algemene systematische
doorlichting van de (staat van de) arbeidsomstandigheden in Nederland. De relatie tussen de
beschikbare inspectiecapaciteit en de omvang van het werkveld maakt een verregaande proritering
9
ACT-II, rapport van bevindingen betreffende de zelfevaluatie van de Arbeidsinspectie, d.d. 26 januari 2004
(op bedrijven met een hoog risicoprofiel) noodzakelijk. Het is daardoor voor de AI onmogelijk een
continu realistisch kwaliteitsbeeld met betrekking tot de arbo te leveren. De jaarlijkse Arbobalans die
door het ministerie van SZW wordt uitgegeven vervult deze laatste rol; deze jaarlijkse staat van de
arbeidsomstandigheden is overigens wel voor een belangrijk deel gebaseerd op informatie van de AI.
In het interview maakt de inspectieleiding duidelijk dat meting van de effecten van het eigen optreden
lastig is voor zover het gaat om de AI in zijn totaliteit. Er is immers sprake van een groot aantal en
voordurende uiteenlopende determinanten. Eenvoudiger (en daardoor effectiever) is meting op
aspect- en instrumentniveau. Voorbeelden daarvan zijn het in kaart brengen van de gevolgen van het
opleggen van administratieve boetes en het meten/duiden van de effecten van aankondiging van
speerpuntacties (verscherpte controle op een bepaald aspect, op een bepaalde bedrijfstak of een
combinatie daarvan).
In overeenstemming met de opvattingen van de Algemene Rekenkamer in haar rapport "Handhaving
door rijksinspecties", hanteert de AI de door de minister bij voorkeur per wet/regel vastgestelde
nalevingsniveaus als uitgangspunt voor haar handhavingsstrategie. Op basis van de nalevingsniveaus
worden - met inachtneming van de resultaten van risicoanalyses - de handhavingsniveaus en
inspanningen bepaald. Met behulp van dit geoperationaliseerd concept, kan voor elke situatie een
`geautoriseerde' prioritering plaatsvinden. De AI maakt per situatie duidelijk wat de resterende risico's
zijn.
B 2 Het nieuwe risicoanalyse model
Tijdens het interview met de AI is de opzet en werking van het nieuwe risicoanalysemodel nader
toegelicht. De invalshoeken zijn/blijven veiligheid, welzijn en gezondheid en daarbinnen de kans op
sterfte, ziekte, gezondheidsschade en (in toenemende mate) het risico op arbeidsongeschiktheid. Het
belangrijkste verschil met de tot nu toe gevolgde benadering is dat het oordeel waar mogelijk naast
het oordeel van deskundigen (meer) wordt gebaseerd op harde cijfers, getallen en gegevens. De AI
hanteert daarbij vier handhavingscategorieën waarop de feitelijke inzet wordt gebaseerd (risico
hoog/effect hoog, risico hoog/effect laag, risico laag/effect hoog en risico laag/effect laag); daarbij
wordt aanvullend gekeken naar het bestaande nalevingsniveau plus het verwachtbare effect van een
(aangekondigd) optreden van de AI. De resultaten van het verplichte onderzoek naar klachten (ca
1500 per jaar) en ernstige ongevallen (ca 2000 per jaar) vormt daarbij een belangrijke input. Het is de
bedoeling dat het nieuwe model ook gebruikt gaat worden voor de prioritering naar sector/bedrijfstak
en binnen de bedrijfstak/sector naar soort bedrijven/instellingen.
B3 Beoordelingskader en pseudo-wetgeving
Uit de gesprekken met het veld blijkt een grote regeldichtheid op het terrein van de arbo. Het veld
vindt dat de betrokken inspecteur bij zijn/haar toetsing in staat en bereid moet zijn een onderscheid te
maken tussen wezenlijke en minder wezenlijke zaken. Naar dit oordeel moet de inspecteur -
uitgaande van een algemeen beoordelingskader, vanuit eenheid van opvatting per sector/bedrijfstak
10
ACT-II, rapport van bevindingen betreffende de zelfevaluatie van de Arbeidsinspectie, d.d. 26 januari 2004
en gebaseerd op een adequaat kennis- en vaardigheidsniveau de interpretatieruimte hebben om
met betrekking tot oordeelsvorming en sanctiebeleid op bedijfsniveau tot maatwerk te komen.
Het beleid is van mening dat een dergelijke ruime en daarmee diffuse - benadering van toezicht voor
de handhavende instantie een `onmogelijk secenario' oplevert. Dit zal leiden tot een onverantwoorde
willekeur en inconsistentie in de handhaving.
De beleidsdirectie is voorstander van een lijn waarbij er sprake is van een beperkt pakket aan regels
op vitale onderdelen op de naleving waarvan streng wordt toegezien. De regeling van zaken die daar
buiten vallen kan worden overgelaten aan de sector/bedrijfstak met eigen vormen van toezicht en
verantwoording. Een dergelijke vorm van toezicht op toezicht kan de regeldruk substantieel doen
afnemen.
Van beleidszijde wordt aangegeven dat de AI het beleid daarentegen juist om een meer specifieke
invulling van (vaak) algemene arbobeleidsregels vraagt. Naarmate de normen specifieker zijn, kunnen
deze ook beter getoetst en gehandhaafd worden. Deze beweging van enerzijds steeds specifiekere
regels en anderzijds de oriëntatie van de AI op haar `zuivere toezichtsfunctie', lokt in de hele keten
van beleid uitvoering en toezicht een meer legalistische benadering uit. De AI tekent hierbij aan dat
de vraag van de AI om uitwerking van algemene wettelijke regels in specifieke arbobeleidsregels niet
alleen of niet zo zeer voortvloeit uit de eigenstandige opvatting van de AI in verband met de
mogelijkheden voor adequate handhaving, maar ook en nog meer vanuit de telkens weer geuite
behoefte vanuit het bedrijfsleven aan duidelijke, voor iedereen geldende, overheidseisen.
De Commissie is van oordeel dat de benadering van beleidszijde potentieel het meeste rendement
oplevert. Zij acht de combinatie van een beperkt aantal wezenlijke regels en overigens voldoende
ruimte voor zelfregulering per bedrijfstak de beste basis voor een maximale nalevingsbereidheid. Op
die manier krijgen beleid en toezicht een meer outcome-gestuurd karakter.
Het beleid SZW signaleert een (betrekkelijk recente) trend waarbij de overheid haar voorlichtende rol
totaal overboord heeft gezet. Naar haar oordeel zou de overheid meer informerend kunnen en moeten
zijn. Datzelfde geldt naar haar oordeel ook voor de AI.
De Commissie meent dat er in zijn algemeenheid geen overwegende (principiële) bezwaren bestaan
tegen vormen van advisering en voorlichting door toezichthouders aan objecten van toezicht ook
waar deze een primair handhavende taak hebben zoals in het onderhavige geval de AI. Van belang is
wel dat daarbij een aantal vitale `spelregels' in acht worden genomen. Het is eerst en vooral principieel
van belang dat het geven van een advies in termen van verantwoordelijkheid los staat van de
verantwoordelijkheid voor de implementatie hiervan. De toezichthouder moet in het vervolgtraject in
onafhankelijkheid kunnen (blijven) oordelen over de kwaliteit van de getroffen voorzieningen.
Daarnaast hebben de adviezen niet het karakter van een oplossing maar maar meer van een
oplossingsrichting. Tenslotte zal een advies zich met name kunnen doen gelden aan de `voorkant' van
11
ACT-II, rapport van bevindingen betreffende de zelfevaluatie van de Arbeidsinspectie, d.d. 26 januari 2004
processen en trajecten. Het is van belang dat over de aard en omvang van de adviesrol tussen beleid
en toezichthouder goede afspraken worden gemaakt.
B4 Toezichtspraktijk
Uit de veldraadpleging komt de AI naar voren als een echte handhavende instantie, die sterk
repressief opereert. Dit beeld spoort met het beeld dat de AI van zich zelf heeft en ook wil hebben.
Handhaving is immers haar primaire opdracht. Vanuit het veld zijn daarbij als aandachtspunten
genoemd verschillen op inspecteurs- en regioniveau wat betreft communicatie, interpretatie van
normen en toepassing van sancties e.d.
Van beleidskant wordt hierbij de kanttekening gemaakt dat het uiteindelijk gaat om de effectiviteit van
het optreden. Het gedrag van een begripvolle inspecteur uit de praktijk wordt door het veld doorgaans
als positiever ervaren dan het naar de letter van de wet optreden van de (uitsluitend) theoretisch
geschoolde inspecteur. Alleen uit systematisch evaluatieonderzoek kan blijken welke van de
methoden het meest positieve effect heeft op de (bereidheid tot) naleving en dus de veiligheid voor de
werknemer. Een zekere spanning tussen gemoedelijkheid en strengheid is onvermijdelijk.
B5 De positie van de Arbodienst
Uit de zelfevaluatie c.a. en de interviews met beleid en toezichthouder komt de Arbodienst naar voren
als de zwakke schakel in het Arbozorgsysteem. Ook uit de interviews met vertegenwoordigers van het
veld werd duidelijk dat van de arbodiensten te veel en te complexe zaken worden gevraagd. Zij
kunnen (nog) niet aan de vraag voldoen. Deze diensten zijn weliswaar (verplicht) gecertificeerd maar
de manier waarop de certificerende instantie naar de certificeerwaardigheid kijkt, is volgens de AI
nogal afstandelijk. Men kijkt voornamelijk naar de mate waarin procedure en procesen zijn benoemd
en uitgeschreven en in veel mindere mate naar eisen van inhoudelijke deskundigheid. Bovendien
concurreren de Arbodiensten op prijs; in veel gevallen zal een ondernemer kiezen voor de dienst met
de laagste prijs. Een mogelijkheid om de kwaliteit van Arbodiensten structureel te verbeteren is dat de
overheid via de certificatievoorwaarden hogere eisen stelt aan de inhoudelijke professionaliteit.
B6 Samenvatting van de aanvullende aandachtspunten van de ACT-II ten aanzien van het
kernthema `handhavingsstrategie'
· Hanteer een consistent en sluitend concept van toezicht op basis van de lijn: nalevingsniveau
handhavingsniveau risicoanalyse prioritering handhavingsinspanning;
· Ontwikkel een meet- c.q. analysemethode waarvan de resultaten bijdragen aan het vergroten
van het inzicht in de efficiëncy en effectiviteit van de handhavingsactiviteiten;
· Werk het nieuwe risicoanalyse model verder uit voor operationele toepassing en gebruik
daarbij de resultaten van de pilot inspecties;
· Zorg voor een eenduidig beoordelingskader en bevorder de eenduidige toepassing ervan;
· Maak helder wanneer de AI welke rol speelt, die van adviseur, voorlichter of handhaver;
12
ACT-II, rapport van bevindingen betreffende de zelfevaluatie van de Arbeidsinspectie, d.d. 26 januari 2004
· Evalueer de nieuwe werkwijze op het verwachtbare effect ten aanzien van uniformiteit van
optreden en de toepassing van normen en sancties;
· Lever waar mogelijk een bijdrage aan de kwaliteitsbevordering van de Arbodiensten.
C Functiescheiding
De AI kan binnen het mandaat zelfstandig uitvoering geven aan haar handhavingsbeleid en
monitoronderzoeken. De minister en de beleidsdirecties treden niet in het feitelijk onderzoek noch in
de oordeelsvorming terzake. In de gevallen dat het handhavingsbeleid raakt aan de
beleidsverantwoordelijkheden vindt er afstemming plaats.
De Arbeidsomstandighedenwet 1998 biedt de AI de mogelijkheid om overtredingen via een
bestuurlijke boete af te doen. Er is een functiescheiding aangebracht tussen degene die het
boeterapport opmaakt (inspecteur), die deel uitmaakt van een sectorteam en degene die de boete
oplegt (boeteoplegger), die deel uitmaakt van een apart bureau binnen een andere directie. Deze
functiescheiding is doorgetrokken tot op managementniveau. De Bedrijfstakdirecteur is
verantwoordelijk voor de inspecteursacties terwijl de Plv. Algemeen Directeur verantwoordelijk is voor
de werkwijze van het boetebureau.
De opsporingsactiviteiten van de AI vinden plaats onder leiding van het bevoegd gezag terzake, het
OM.
De Commissie signaleert de volgende aanvullende aandachtspunten ten aanzien van het kernthema
`functiescheiding':
C1 Onafhankelijkheid t.a.v. feitenonderzoek en oordeelsvorming niet expliciet vastgelegd
De onafhankelijkheid van de AI ten aanzien van de mogelijkheid tot objectieve feitenverzameling en
oordeelsvorming is impliciet af te leiden uit het Organisatie-, mandaat- en volmachtbesluit SZW 2002
maar niet expliciet vastgelegd.
C2 Openbaarmaking rapportages
Rapportages worden altijd via de SG aan de minister aangeboden. De AI kent twee soorten
rapportages. Externe rapporten gaan naar de minister en desgewenst via de minister naar de Tweede
Kamer; zij zijn in beginsel openbaar en worden door de AI op Internet geplaatst; daarnaast kent de AI
interne rapporten ten behoeve van de interne evaluatie van projecten die alleen binnen de AI
openbaar zijn. De bevindingen uit deze interne evaluaties komen geaggregeerd terug in de
jaarverslagen van de AI. De inspectieleiding AI geeft aan dat er dank zij een goede afstemming
vrijwel nooit conflicten tussen beleid en toezichthouder over de bevindingen, conclusies en
aanbevelingen zijn.
13
ACT-II, rapport van bevindingen betreffende de zelfevaluatie van de Arbeidsinspectie, d.d. 26 januari 2004
De plicht van de minister tot actieve openbaarmaking is niet vastgelegd. De inspectieleiding is van
oordeel dat de situatie rond de openbaarmaking van inspectierapporten voor het gehele rijkstoezicht
voor verbetering in aanmerking komt. Hij pleit in dit verband voor meer eenduidigheid.
C3 Samenvatting van de aanvullende aandachtspunten van de ACT-II ten aanzien van het
kernthema `functiescheiding'
· Leg de onafhankelijkheid van de AI met betrekking tot het objectief verzamelen van feiten en
de oordeelsvorming expliciet vast;
· Formuleer een set van expliciete spelregels rond de openbaarmaking van rapportages van de
AI en stem de strekking daarvan af met de collega toezichthouders in het IG-beraad.
D Relatie met andere toezichthouders
De AI is de voornaamste toezichthoudende instantie in Nederland die zich bezig houdt met de
bescherming van de werkende mens tegen onveilige en ongezonde werksituaties. Daarnaast houdt
de Inspectie verkeer en Waterstaat toezicht op de arbeidsomstandigheden in enkele deelgebieden als
het beroepsgoederenverkeer, het busvervoer en de Nederlandse zeescheepvaart en luchtvaart. Sinds
2003 doet het Staatstoezicht op de Mijnen dit voor de bedrijven die onder zijn toezicht vallen. De
terreinen waarop deze toezichthouders actief zijn, zijn formeel afgebakend. Voor de praktische
samenwerking zijn samenwerkingsovereenkomsten gesloten. Voor de afstemming van plannen en
activiteiten zijn er (geformaliseerde) overlegstructuren (AI IVW, GOI) en protocollen (AI IVROM).
Gemeten naar object bestaat er natuurlijk een grote overlap. Naast de AI worden bedrijven en
instellingen uit haar werkgebied ook gecontroleerd door andere toezichthouders. De AI houdt bij de
totstandkoming van de jaarlijkse inspectieplanning en bij de wijze van handhaven impliciet rekening
met de toezichtslasten voor de onder toezicht gestelden. Het aantal inspectiepunten is beperkt zodat
ook het tijdsbeslag van de inspectie beperkt blijft. Bij de toepassing van handhavingsinstrumenten
geldt het uitgangspunt dat geen zwaardere instrumenten worden ingezet dan de situatie vereist. Deze
gedragslijn is vastgelegd in de Nota handhavingsbeleid.
De ACT-II heeft geen aanvullende aandachtspunten geformuleerd ten aanzien van het kernthema
`relatie met andere toezichthouders'.
E Horizontalisering
Uit de zelfevaluatie c.a. komt het beeld naar voren dat de AI niet op grote schaal en systematisch
gebruik maakt van de informatie die objecten van toezicht genereren als onderdeel van hun publieke
horizontale verantwoording. Zij geeft hiervoor als reden de specifieke kenmerken van het arboterrein,
waarin de werknemers fungeren als `doelgroep'. Wel is er veel overleg met werkgevers- en
werknemersorganisaties op diverse niveaus. Daarnaast worden er periodiek regionale contactdagen
met ondernemingsraden georganiseerd. Bovendien is er aandacht voor informatie die het gevolg is
14
ACT-II, rapport van bevindingen betreffende de zelfevaluatie van de Arbeidsinspectie, d.d. 26 januari 2004
van de verantwoordingsplicht van de werkgever naar bijvoorbeeld de OR. Bedrijven die zich met een
sterk arbobeleid profileren op de arbeidsmarkt worden actief gesignaleerd. Kwaliteitsindicaties daarbij
zijn aspecten als: is er een contract met een Arbodienst, heeft het bedrijf een Risico Inventarisatie en
Evaluatie en plan van aanpak (RIE) en is er een convenant op brancheniveau met als het doel het
buitenwettelijk niveau op te krikken.
De Commissie heeft de indruk dat er op dit onderdeel winst valt te behalen. Winst in termen van
efficiëncy voor de AI en winst ook voor de toezichtgenieter vi a een vermindering van inspectiedruk. Er
zou de AI iets aangelegen moeten zijn dat er op een breed front een branchespecifieke praktijk van
kwaliteitszorg en veiligheidsbewaking tot stand komt op basis waarvan de AI alsdan op basis van
een risicobeoordeling waarin dit aspect is verdisconteerd haar objectspecifiek toezicht vorm en
inhoud kan geven.
D1 Samenvatting van de aanvullende aandachtspunten van de ACT-II ten aanzien van het
kernthema `horizontalisering':
· Bevorderen van de totstandkoming van integrale, (sectorale) kwaliteitszorg- en
veiligheidbewakingssystemen van zodanige aard dat aan de hand van de resultaten daarvan,
gezaghebbende uitspraken kunnen worden gedaan over de veiligheids- en kwaliteitsniveaus
t.a.v. arbo binnen de bedrijven en instellingen;
· Nagaan in hoeverre de informatie uit de systemen van horizontale publieke verantwoording en
interne kwaliteits- en veiligheidszorg, gestructureerd en systematisch kan worden
meegenomen in de bepaling van de aard en omvang van het objectspecifieke toezicht; tevens
nagaan hoe deze informatie kan dienen als input voor een continue risicoafweging;
· De werking van het eigen kwaliteitssysteem van de AI regelmatig laten toetsen als onderdeel
van een systeem van collegiale toetsing.
Bijlagen
Bijlage 1 : Overzicht van aangemelde arrangementen voor de eerste tranche
Bijlage 2 : Instellingsbesluit Ambtelijke Commissie toezicht II
Bijlage 3 : Lijst van aanbevelingen uit de gespreksronde met vertegenwoordigers van het veld
15
ACT-II, rapport van bevindingen betreffende de zelfevaluatie van de Arbeidsinspectie, d.d. 26 januari 2004
Bijlage 1 : Lijst van aangemelde toezichtarrangementen eerste tranche;1
Zelfevaluaties 1e tranche
# Te toetsen zelfevaluaties door de ACT II Ministerie
1. Keuringsdienst van Waren VWS
2. Inspectie van het Onderwijs OC&W
3. Rijksarchiefinspectie OC&W
4. Inspectie Cultuurbezit OC&W
5. Rijksinspectie voor de Archeologie OC&W
6. Toezicht op de arbeidsomstandigheden SZW
7. Toezicht op de spoorveiligheid V&W
8. Stichting Nederlandse Algemene LNV
Keuringsinstelling voor zaaizaad en pootgoed
van landbouwgewassen (NAK)
9. Toezicht op de Kamers van Koophandel EZ
10. College Bescherming Persoonsgegevens Justitie
1 Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 27831, nr. 5
16
ACT-II, rapport van bevindingen betreffende de zelfevaluatie van de Arbeidsinspectie, d.d. 26 januari 2004
Bijlage 2 : Instellingsbesluit Ambtelijke Commissie toezicht II (Staatscourant, 31 maart 2003)
Instellingsbesluit Ambtelijke Commissie Toezicht II (ACT II)
DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES
BESLUIT:
Artikel 1
Er is een Ambtelijke Commissie Toezicht II (ACT II), verder te noemen: de commissie.
Artikel 2
1. De commissie heeft tot taak:
Het toetsen van de departementale zelfevaluaties van toezichtarrangementen en het vastleggen
van haar bevindingen terzake in een advies aan de verantwoordelijke ministers.
2. De commissie stelt de minister die het aangaat in kennis van haar bevindingen met betrekking tot
de departementale evaluatie van een toezichtarrangement, als bedoeld in het eerste lid.
3. De commissie rondt haar werkzaamheden af vóór 31 maart 2004.
Artikel 3
1. De commissie bestaat uit;
a) mevrouw drs. M. Sint, voorzitter;
b) de heer drs. L.A.M. van Halder, vice-voorzitter;
c) de heer drs. R.D. van den Berg;
d) de heer P.H.E. Bartholomeus RA;
e) mevrouw mr. A. Oppers;
f) de heer dr. ir. R.J. Dortland.
2. Het secretariaat en postadres van de commissie berust bij de afdeling Organisatie en Kwaliteit
Rijksdienst van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Het secretariaat
heeft tot taak het bieden van secretariële en logistieke ondersteuning van de commissie.
3. Het archief van de commissie berust bij en wordt na opheffing van de commissie overgedragen
aan de afdeling Organisatie en Kwaliteit Rijksdienst van het ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties.
4. De commissie kan haar eigen werkwijze en die van het secretariaat regelen.
Artikel 4
1. Dit besluit treedt in werking met ingang van de tweede dag na dagtekening van de Staatscourant
waarin het wordt geplaatst.
2. Dit besluit vervalt op 1 mei 2005.
Artikel 5
Dit besluit wordt aangehaald als: Instellingsbesluit Ambtelijke Commissie Toezicht II.
Dit besluit zal met toelichting in de Staatscourant worden geplaatst.
Den Haag, 19 maart 2003
DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES,
J.W. Remkes
17
ACT-II, rapport van bevindingen betreffende de zelfevaluatie van de Arbeidsinspectie, d.d. 26 januari 2004
Toelichting algemeen
De kaderstellende visie op toezicht (II 2000-2001, 27831, nr. 1) stelt eisen aan de onafhankelijkheid,
transparantie en professionaliteit van toezichthouders. Mede op aanbeveling uit het eindadvies van de
Ambtelijke Commissie Toezicht, de Commissie Borghouts, is een traject gestart waarbij de
verantwoordelijke ministers toezichtarrangementen evalueren.
Door middel van zelfevaluaties van toezichtarrangementen brengen de ministeries zelf in kaart in
hoeverre de toezichtarrangementen op rijksniveau voldoen aan de elementen van de checklist
toezicht en kaderstellende visie op toezicht. De zelfevaluaties worden in een interdepartementale
commissie besproken, de Ambtelijke Commissie Toezicht II. De verantwoordelijke minister zal de
resultaten van de toetsing aan de Tweede Kamer bekend maken.
Artikelsgewijs
Artikel 1
Met dit instellingsbesluit wordt in navolging van de ACT (commissie Borghouts) de Ambtelijke
Commisie Toezicht II (ACT II) ingesteld. Het besluit is in overeenstemming met de Aanwijzingen
inzake interdepartementale commissies.
Artikel 2
De commissie heeft tot taak het toetsen van de departementale zelfevaluaties van
toezichtarrangementen en het vastleggen van haar bevindingen terzake in een advies aan de
verantwoordelijke ministers. De commissie toetst de zelfevaluaties, die zijn aangemeld in het kader
van het traject zoals genoemd in actiepunt twee uit de kaderstellende visie op toezicht (II, 2000-2001,
27831, nr. 1). De commissie stelt de minister die het aangaat in kennis van haar bevindingen met
betrekking tot de departementale evaluatie van een toezichtarrangement. De commissie rondt haar
werkzaamheden af vóór 31 maart 2004.
Artikel 3
De zelfevaluaties van de toezichtarrangementen worden in ronden aan de commissie voorgelegd. Bij
de samenstelling van de commissie geldt het uitgangspunt dat deze zoveel mogelijk garant staat voor
een intercollegiale, deskundige toetsing van de zelfevaluaties. Het besluit kan vanwege verandering in
de samenstelling als bedoeld in het eerste lid tussentijds worden gewijzigd.
Het secretariaat, postadres en archief van de commissie berust bij de afdeling Organisatie en Kwaliteit
Rijksdienst van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en heeft tot taak het
bieden van secretariële en logistieke ondersteuning van de commissie. De commissie kan haar eigen
werkwijze en die van het secretariaat regelen.
Artikel 4
Het besluit treedt in werking met ingang van de tweede dag na dagtekening van de Staatscourant
waarin het wordt geplaatst. Het besluit vervalt op 1 mei 2005, teneinde de commissie en het
secretariaat in de gelegenheid te stellen afrondende werkzaamheden te verrichten.
Artikel 5
In navolging van het instellingsbesluit van de ACT van 1999 wordt dit besluit aangehaald als
Instellingsbesluit Ambtelijke Commissie Toezicht II (ACT II).
18
ACT-II, rapport van bevindingen betreffende de zelfevaluatie van de Arbeidsinspectie, d.d. 26 januari 2004
Bijlage 3 : Aanbevelingen van de toezichtgenieters voor de Arbeidsinspectie
1. Het bestaansrecht van de AI staat niet ter discussie; de toegevoegde waarde van de dienst
wordt door de geïnterviewden voluit erkend;
2. Bij een ongeval zou de AI naar het bedrijf toe empathischer te werk kunnen gaan; men dient
zich te realiseren dat ook het bedrijf het betreurt als een werknemer een bedrijfsongeval krijgt;
bij de schuldvraag naar aanleiding van een bedrijfsongeval legt de AI de bewijslast vrijwel
automatisch bij het bedrijf: het bedrijf moet maar aantonen dat alles is gedaan om ongevallen
te voorkomen; niet de betrokken werknemer hoeft zijn onschuld te bewijzen;
3. Bij een onderzoek naar aanleiding van een ongeval dient de AI zo snel mogelijk te
rapporteren; zo lang deze rapportage er niet is, blijft onzekerheid bestaan hij werknemer en
werkgever; beide zijn gebaat bij een snelle afdoening;
4. De termijn tussen boete-aanzegging en feitelijke oplegging is vaak te lang; deze dient zo kort
mogelijk te zijn;
5. Wat vakkennis en professionaliteit betreft zijn de onderlinge verschillen tussen de inspecteurs
relatief groot; de helft hanteert het beoordelingskader vanuit kennis en ervaring, de andere
helft wordt beschouwd als regelvolgers; de opstelling van deze laatste categorie wordt niet als
positief ervaren omdat de betrokken inspecteur noch zichzelf noch het hedrijf enige ruimte
biedt voor een contextuele interpretatie van de normen en/of afweging van sancties;
6. Het verschil in kennis, professionaliteit en houding manifesteert zich ook op regioniveau; de
deelnemers verwachten een positief effect van de recent ingevoerde meer centrale
aansturing.
7. De bedrijven pleiten voor een zekere continuïteit gedurende een bepaalde periode wat de
samenstelling van de inspectieteams betref (vaste inspecteur);
8. De AI treedt in tegenstelling tot `vroeger' niet meer op als adviseur; men verwijst voor
adviezen naar de Arbodienst; ook hier past de kanttekening dat het sterk met de inspecteur
en/of regio samenhangt hoe strikt men op dit punt te werk gaat;
9. De AI `schippert' realistisch tussen theorie en praktijk; men laat het bedrijf voldoende ruimte
om tot noodzakelijke aanpassingen te komen; men maakt daarbij op een reële manier
onderscheid tussen echt belangrijke en de meer triviale zaken (bijvoorbeeld technische
modificaties aan machines versus de aanpassing van werkinstructies en het plakken van
waarschuwingsstickers);
19
ACT-II, rapport van bevindingen betreffende de zelfevaluatie van de Arbeidsinspectie, d.d. 26 januari 2004
10. Er worden geen afspraken gemaakt over de rapportage (termijn, vorm e.d.);
11. Soms is er een verschil tussen de mondelinge terugkoppeling en de latere schriftelijke
rapportage; een zeer harmonieus verlopen inspectie kan worden gevolgd door een zeer
formele, handhavende toonzetting in de schriftelijke rapportage; de deelnemers stellen meer
dialoog en interactie op prijs;
12. De rapportage is formeel, bevat soms alleen de geconstateerde gebreken, meestal ook de
verbeterpunten en nooit adviezen; tegen de beslissingen van de AI is geen bezwaar of beroep
mogelijk;
13. De deelnemers ervaren het als een nadeel dat de rapportage niet wordt geschreven door de
inspecteur die de inspectie heeft uitgevoerd; daardoor klinken eventuele
nuanceringen/relativeringen die de inspecteur in zijn mondelinge terugkoppeling heeft
aangebracht, niet door in de schriftelijke rapportage;
14. Het tijdsbeslag dat met AI-inspecties gepaard gaat, wordt in het algemeen als redelijk/aan de
maat ervaren; de bedrijven zijn wel erg veel tijd kwijt met alle mogelijke soorten van
controles/inspecties door even zo vele controle-organen; men pleit voor een meer `logische'
afstemming en samenwerking; een breed gedeelde aanbeveling in ditzelfde kader betreft de
centrale afstemming van regelgeving;
15. De deelnemers onderstrepen de wenselijkheid van overleg en afspraken op branche-niveau
en branches onderling; daardoor wordt eenduidigheid van normstelling en consistentie in
beoordeling en toepassing van sancties sterk bevorderd;
16. De deelnemers hebben het gevoel dat de AI bij zijn inspecties niet echt rekening houdt met de
uitkomsten van bedrijfseigen systemen van kwaliteitszorg en/of interne controles; "(...) men
begint gewoon bij -0- (...)".
17. Op het punt van congruentie tussen beleid en toezicht, geven de deelnemers aan, dat de
inspecteurs zelf het niet altijd eens zijn met de eisen die door het beleid zijn geformuleerd; het
hangt van het type inspecteur en de regio af hoe `realistisch' met deze spanning wordt
omgegaan; de deelnemers bepleiten dat men zich bij de inspecties altijd bewust is zijn van het
beleidsdoel, namelijk een verantwoord niveau van arbeids-bescherming en niet `alleen' moet
focussen op handhaving sec;
18. Het handhavingsgedrag van NL t.a.v. arbo, is in vergelijking met andere Europese lidstaten
`streng' (hoewel Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk snel inlopen); men onderstreept het
20
ACT-II, rapport van bevindingen betreffende de zelfevaluatie van de Arbeidsinspectie, d.d. 26 januari 2004
belang van een adequate handhaving(sinspanning) maar men heeft bezwaren als een
dergelijke handhaving leidt tot oneerlijke concurrentie;
19. Het optreden en de beslissing van de AI worden in het algemeen als formeel maar correct,
eerlijk en proportioneel ervaren;
20. Het effect van incidenten is (te) groot; vanzelfsprekend in eerste instantie en vooral voor de
incident-veroorzakende partij zelf (imago, commerciële schade) maar daarnaast is er na een
incident ook vaak sprake van nieuwe en/of aanvullende regelgeving en intensivering en/of
verharding van het toezicht;
21
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid