wapenbeheersing: overeenstemming in Genève over een nieuw Protocol
inzakeontplofbare oorlogsresten
Kamerbrief wapenbeheersing: overeenstemming in Genève over een nieuw
Protocol inzakeontplofbare oorlogsresten
Ministerie van Buitenlandse Zaken
Postbus 20061
2500 EB 's-Gravenhage
Telefoon 070-3486486
Ministerie van Defensie
Postbus 20701
2500 EX 's-Gravenhage
telefoon: 070-3188188
Aan:
de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Binnenhof 4
Den Haag
I.a.a.:
de Voorzitter van de Eerste Kamer der
Staten-Generaal
Binnenhof 22
2513 AA Den Haag
Ons nummer DVB/WW-645/03 Datum januari 2004
Onderwerp: Wapenbeheersing: overeenstemming in Genève over een
nieuw Protocol inzake ontplofbare oorlogsresten
Met veel genoegen delen wij u mee dat op 28 november 2003 in Genève
overeenstemming is bereikt over een Protocol inzake ontplofbare
oorlogsresten onder het Conventionele Wapens Verdrag. Nederland heeft
de afgelopen drie jaar de voortrekkersrol op dit onderwerp gehad,
zowel ten aanzien van de inhoud als bij het sturen van het proces.
Nederland heeft de concept-verdragstekst opgesteld en was voorzitter
van de Deskundigengroep waarin de onderhandelingen werden gevoerd. In
de Kamerbrieven van 17 november 2000 (uw kenmerk buza000632), 7
december 2001 (28000 V nr.37), 15 maart 2002 (28000 V, nr.50) en 15
mei 2003 (28600 V, nr.63) kwam dit onderwerp al eerder aan de orde.
Het instrument zal als Protocol V worden toegevoegd aan het
Conventionele Wapens Verdrag (CWV). Dit is het eerste juridisch
bindende wapenbeheersingsinstrument dat sinds 1996 in Genève tot stand
is gekomen. De regering hoopt dat het zal bijdragen aan het
verminderen van het humanitaire leed dat wordt veroorzaakt door
niet-ontplofte oorlogsresten, zoals clustermunitie of granaten, en
door achtergebleven munitie, die na afloop van een conflict een gevaar
voor de bevolking blijven vormen.
Met deze brief wordt u geïnformeerd over de aandacht voor de
problematiek van ontplofbare oorlogsresten (Explosive Remnants of War,
ERW) en het verloop van de onderhandelingen in Genève sinds de brief
van 15 mei 2003. Vervolgens wordt de inhoud van het Protocol kort
toegelicht. Daarna wordt bezien of de door de regering nagestreefde
resultaten zijn gerealiseerd en wordt vooruitgekeken naar de
activiteiten voor het komende jaar. De brief eindigt met een korte
toelichting op de ontwikkelingen ten aanzien van de andere onderwerpen
waarover het afgelopen jaar in CWV-kader is gesproken:
anti-voertuigmijnen en het bevorderen van de naleving van de
bepalingen van het CWV.
1. Maatschappelijke ontwikkelingen: toenemende aandacht voor ERW
De internationale aandacht voor de problematiek van ontplofbare
oorlogsresten is de afgelopen jaren toegenomen. Dit is deels te
verklaren door het succes van het Ottawa-Verdrag, dat
anti-personeelmijnen verbiedt. Mede hierdoor is er een opvallende
wereldwijde daling van het aantal slachtoffers van
anti-personeelmijnen. Een andere verklaring voor de interesse in
ontplofbare oorlogsresten is de betere beschikbaarheid van gegevens
over aantallen "mijnen"-slachtoffers. Veel slachtoffers worden niet
specifiek door een anti-personeelmijn gedood of verminkt, maar door
ontplofbare oorlogsresten. Exacte gegevens zijn niet beschikbaar, maar
in Kosovo en Eritrea wordt naar schatting twee-derde van het aantal
slachtoffers veroorzaakt door ontplofbare oorlogsresten. In landen als
Afghanistan en Cambodja zijn ongeveer de helft van de
´mijnen-slachtoffers´ in werkelijkheid slachtoffer van andere soorten
ontplofbare oorlogsresten.
Het International Committee of the Red Cross (ICRC) vestigde in
september 2000 de aandacht op de problematiek van ontplofbare
oorlogsresten.
Op 13 november 2003 ging in Den Haag een internationale NGO-campagne
over clusterwapens officieel van start, onder de naam Cluster Munition
Coalition (CMC), die clusterwapens in verband bracht met ontplofbare
oorlogsresten. Inmiddels hebben 99 NGO's uit 44 landen zich hierbij
aangesloten.
2. De laatste protocolonderhandelingen in Genève
De onderhandelingen door de ERW-Deskundigengroep van het Conventionele
Wapens Verdrag, onder voorzitterschap van de Nederlandse
ontwapeningsambassadeur Sanders, werden in juni 2003 voortgezet.
Nederland had een goede start gemaakt door tijdens de eerste
bijeenkomst van de Deskundigengroep in maart vorig jaar al mogelijke
bouwstenen voor een protocol te presenteren. Het commentaar van de
verdragspartijen op deze elementen vormde de basis voor de eerste
ontwerptekst van het protocol. Over vele aspecten van de aanpak van de
ERW-problematiek kon toen al overeenstemming worden gevonden.
Over enkele discussie-onderwerpen werd geen overeenstemming bereikt,
zoals de vraag of er een speciale verantwoordelijkheid zou moeten zijn
voor de ´veroorzaker´ van ontplofbare oorlogsresten. Ook was er geen
overeenstemming over algemene bepalingen, die in het protocol zouden
moeten worden opgenomen, die voor alle soorten munitie gelden en die
gericht zijn op de vergroting van de betrouwbaarheid van munitie.
Voorts kon de vraag of het een juridisch bindend instrument zou moeten
worden nog niet worden beantwoord. Dat gold ook voor de vraag wat te
doen met de reeds bestaande ontplofbare oorlogsresten, die naar
schatting in 82 landen nog een bedreiging voor de bevolking vormen.
Tussen de bijeenkomsten in juni en november 2003 was er intensief
bilateraal overleg met een groot aantal verdragspartijen bij het CWV.
Dit resulteerde in een aangepaste versie van het ontwerp-protocol.
Tijdens de laatste onderhandelingen in november kon op alle punten
overeenstemming worden bereikt.
3. De inhoud van het ERW protocol
In de memorie van toelichting die de Kamer bij de parlementaire
goedkeuringsprocedure van het Protocol zal toegaan, wordt een
gedetailleerdere toelichting gegeven. De belangrijkste elementen van
het protocol zijn:
- het Protocol is op internationale en op interne conflicten
van toepassing;
- de bepalingen in het Protocol hebben betrekking op zowel
munitie die is gebruikt, maar niet is ontploft (UXO, Unexploded
Ordnance ofwel blindgangers) alsook op munitie die ongebruikt is
achtergebleven (AXO, Abandoned Explosive Ordnance);
- de verplichting dat verdragspartijen die bij een conflict
betrokken waren in de getroffen gebieden onder hun gezag zo spoedig
mogelijk na afloop van de gevechtshandelingen de ontplofbare
oorlogsresten zullen ruimen;
- een verdragspartij die ontplofbare oorlogsresten heeft
veroorzaakt in een gebied dat niet onder het gezag van deze
verdragspartij valt, dient waar mogelijk financiële, technische,
materiële of personele ondersteuning te verstrekken;
- de verdragspartijen zullen in aangewezen gevallen
samenwerken om dit alles mogelijk te maken, zowel met elkaar als met
bijvoorbeeld NGO's en internationale organisaties;
- de verdragspartijen moeten, met inachtneming van hun
legitieme veiligheidsbelangen, zo veel mogelijk relevante informatie
bewaren over het gebruik en achterblijven van explosieven, zodat deze
na afloop van de gevechtshandelingen kunnen worden overgedragen om de
ruiming van ontplofbare oorlogsresten te bespoedigen;
- al het mogelijke moet worden gedaan om burgers en civiele
objecten te beschermen tegen het risico van ontplofbare oorlogsresten
op het grondgebied van de verdragspartij. Hetzelfde geldt voor de
bescherming van humanitaire missies die in het gebied van een
verdragspartij actief zijn;
- wat betreft de vele ontplofbare oorlogsresten die dateren
van voor de inwerkingtreding van het ERW-protocol, is een formulering
gevonden die vrijwel overeenkomt met de relevante bepalingen in het
Ottawa-Verdrag over anti-personeelmijnen. Het protocol stelt dat, waar
nodig, elke verdragspartij het recht heeft hulp te vragen en te
ontvangen en dat elke verdragspartij die "in de positie verkeert dat
te doen" hulp zal geven bij de aanpak daarvan;
- verdragspartijen worden in het Protocol ook opgeroepen
preventieve maatregelen te nemen om het ontstaan van ontplofbare
oorlogsresten tegen te gaan;
- in de annex wordt op een aantal technische aspecten
ingegaan.
4. Nederlandse rol
In antwoord op schriftelijke kamervragen schreef de regering op 14
februari 2001 te streven naar een voortrekkersrol voor Nederland bij
de aanpak van de wereldomvattende ERW-problematiek (27 400V, nr. 53 en
27 400X, nr. 53). Op Nederlands initiatief werd het onderwerp op de
agenda van de Toetsingsconferentie van het Conventionele Wapens
Verdrag gezet. In het voorjaar van 2001 werd een internationale
conferentie in Den Haag georganiseerd waarbij vele aspecten van de
ERW-problematiek werden besproken. Een maand later werd de Nederlandse
Ontwapeningsambassadeur te Genève gekozen tot coördinator voor de
bespreking van ERW in het kader van het Conventionele Wapens Verdrag.
De regering is tevreden over het behaalde resultaat. In relatief korte
tijd is een juridisch bindend instrument tot stand gekomen waarover de
92 verdragspartijen van het CWV, inclusief grote landen als de
Verenigde Staten, de Russische Federatie, China en India, consensus
konden bereiken. Het is vanuit humanitair oogpunt een nuttige
aanvulling op het internationale recht. Vrijwel alle elementen die de
regering in dit protocol wilde vastleggen maken daar nu ook deel van
uit.
Hoewel brede acceptatie van het Protocol van groot belang is, gaan de
bepalingen vaak minder ver dan Nederland vanuit nationale optiek had
willen zien.
De regering wilde zich inzetten voor een aangepast juridisch kader ten
aanzien van de middelen waarmee militaire doelen mogen worden
aangevallen (zie ook de eerder genoemde brief van 17 november 2000,
buza000632). Het gaat om het verkennen van de haalbaarheid van
aanvullingen op de reeds bestaande verplichtingen onder Aanvullend
Protocol I bij de Verdragen van Genève. Het is daarom van belang in
CWV-kader de dialoog gaande te houden, over onderwerpen als
bijvoorbeeld onderscheidend gebruik en proportionaliteit bij de inzet
van wapens.
Daarnaast zou het ontstaan van ERW zo veel mogelijk moeten worden
tegengegaan, bijvoorbeeld door technische eisen aan de betrouwbaarheid
van wapens te stellen. Het ERW-protocol heeft echter geen betrekking
op de toepasbaarheid van het internationaal oorlogsrecht of op
wapenspecifieke aanpassingen aan bijvoorbeeld clusterwapens. Er was
geen consensus mogelijk over bindende maatregelen gericht op het
voorkomen van ERW, die van toepassing zijn voordat wapens worden
gebruikt (bijvoorbeeld ten aanzien van verwerving, opslag,
houdbaarheid) en over de feitelijke inzet van wapens, met het oogmerk
ERW zo veel mogelijk te vermijden. Wel is vastgelegd dat de
verdragspartijen het komende jaar hierover zullen blijven overleggen.
5. Beleidsvoornemens voor 2004
De regering is begonnen met de voorbereidingen van de
ratificatieprocedure van het Vijfde Protocol bij het CWV en hoopt dat
deze in 2004 kan worden afgesloten. De ministeries van Buitenlandse
Zaken en Defensie zullen de komende tijd bezien hoe uitvoering kan
worden gegeven aan de verplichtingen van het Protocol. Voor
Buitenlandse Zaken betreft dat bijvoorbeeld de verplichting hulp te
geven bij de aanpak van de problematiek van ontplofbare oorlogsresten,
zoals ruiming en slachtofferhulp. Nieuwe activiteiten op dit terrein
vallen buiten het beleidskader en de financiële reservering voor het
humanitair ontmijnen. Toekomstige ERW-projecten, en - zoals het
Protocol bepaalt - bijdragen aan het VN-trustfund, zullen in eerste
instantie vanuit het stabiliteitsfonds worden gefinancierd. Bij de
beoordeling van projectvoorstellen zal, naast de ernst van de situatie
voor de bevolking, de ratificatie van Protocol V door het
desbetreffende land een belangrijke factor vormen in de
projectbeoordeling. Daarnaast zal ook de ratificatie van het Ottawa
Verdrag worden meegewogen in de beoordeling. Hoewel het Ottawa Verdrag
betrekking heeft op anti-personeelmijnen en niet op ontplofbare
oorlogsresten, liggen de overeenkomsten tussen mijnen en ERW voor de
hand. Voor Defensie zijn onder meer de bepalingen relevant over het
bijhouden en zo mogelijk beschikbaar stellen van informatie. Bij de
krijgsmachtdelen zullen de operationele eenheden, de trainers en de
opleiders worden geïnformeerd over de bepalingen van het Protocol.
Daarnaast is het van belang dat zo veel mogelijk landen zullen
toetreden tot dit Protocol. Het is opvallend dat veel landen die een
groot ERW-probleem hebben geen partij zijn bij het Conventionele
Wapens Verdrag en waarschijnlijk ook weinig kennis hebben van dit
Protocol. Slechts enkele Afrikaanse landen zijn verdragspartij,
terwijl vele landen van Afrika problemen met ontplofbare oorlogsresten
kennen. Toetreding tot het CWV, inclusief Protocol V, vergroot de
mogelijkheden voor deze landen hulp te ontvangen bij de aanpak van
deze problemen en draagt bij aan het beperken van de toename van
nieuwe ontplofbare oorlogsresten.
De regering zal zich daarom ook internationaal actief blijven
opstellen op dit dossier met als doelstellingen:
- het bevorderen dat Protocol V zo spoedig mogelijk in werking
treedt (een half jaar nadat twintig landen het hebben geratificeerd);
- het bevorderen dat zo veel mogelijk landen zich bij Protocol
V aansluiten;
- het bevorderen dat de bepalingen van Protocol V worden
nageleefd.
Daartoe zullen onder meer brochures worden opgesteld, demarches worden
uitgevoerd en seminars werden georganiseerd.
Ook zal de regering blijven zoeken naar voortgang op de bovengenoemde
onderwerpen waar tot nu toe nog geen resultaten zijn behaald. Meest in
het oog springend is de kwestie van de clusterwapens. Zoals in eerdere
brieven is toegelicht, acht de regering een moratorium op het gebruik
van clusterwapens niet wenselijk. Naast de activiteiten in CWV-kader
zal Nederland echter doorgaan met informeel overleg met een groep van
geïnteresseerde landen om andere mogelijke benaderingen van het
tegengaan van humanitair leed door ongesprongen submunities te
onderzoeken. Daarbij kan worden gedacht aan het inventariseren van het
voorgenomen beleid van deze landen inzake clusterwapens, die mogelijk
kunnen resulteren in overeenstemming over afspraken, bijvoorbeeld een
gedragscode. De regering zal zich de komende maanden beraden over
andere maatregelen, zoals het streven naar een zo hoog mogelijke
betrouwbaarheid van clusterwapens. De regering houdt in dit verband
ook de ontwikkelingen in de Verenigde Staten in het oog, waar een
verbeteringsproces is ingezet voor de betrouwbaarheid van submunities.
6. Overige onderwerpen die in CWV-kader worden besproken
Het afgelopen jaar is weinig vooruitgang geboekt ten aanzien van
verscherpte bepalingen voor anti-voertuigmijnen. Nederland is al jaren
voorstander van het stellen van scherpere eisen aan
anti-voertuigmijnen en de regels voor het gebruik daarvan. Zo zouden
alle anti-voertuigmijnen detecteerbaar moeten zijn en zouden
afschietbare anti-voertuigmijnen zichzelf na een bepaalde tijd moeten
uitschakelen. Nederland stelt zich op het standpunt dat alle mijnen
die het effect hebben van een anti-personeelmijn, omdat ze springen
door de nabijheid van of het contact met een persoon, worden beschouwd
als anti-personeelmijn. Volgens Nederland vallen ze derhalve onder het
Ottawa Verdrag. Daarom zou bijvoorbeeld ook het gebruik van
ontstekingsmechanismen in anti-voertuigmijnen die zo gevoelig zijn dat
ze door hun feitelijke werking als anti-personeelsmijn werken, moeten
worden verboden. Verschillende landen hebben het afgelopen jaar op het
anti-voertuigmijnendossier voorstellen ingediend, maar overeenstemming
tussen verdragspartijen is moeilijk te vinden. Door de
verdragspartijen zal meer aandacht aan dit onderwerp worden besteed.
De Kamer wordt over het verloop van deze besprekingen op de hoogte
gehouden.
Het bevorderen van de naleving van de bepalingen van het CWV en de
daarbij behorende Protocollen blijft het komende jaar op de agenda
staan. Nederland heeft actief deelgenomen aan de discussie binnen de
EU om tot een gezamenlijk standpunt hierover te komen. Overeenstemming
tussen alle CWV-verdragspartijen lijkt echter nog ver weg. Ook over
dit onderwerp zullen wij u verder informeren.
De Minister van Buitenlandse Zaken, De
Minister van Defensie,
Dr. B.R.
Bot
H.G.J. Kamp
Ministerie van Buitenlandse Zaken