---
Brieven aan de Kamer
---
Aanvullende onderzoeken in verband met de voorgenomen afstoting van de
Orions en Marinevliegkamp Valkenburg
12-2-2004 10:07:00
Inleiding
Tijdens het overleg over de Prinsjesdagbrief en de defensiebegroting
voor 2004, op 20, 21 en 22 oktober jl., is uitgebreid gesproken over
het regeringsvoornemen om vanaf 1 januari 2004 alle tien maritieme
patrouillevliegtuigen van het type P3C Orion af te stoten, de Groep
Maritieme Patrouillevliegtuigen (Marpat) op te heffen en het
Marinevliegkamp Valkenburg (MVKV) te sluiten. Op uitdrukkelijk verzoek
van de Tweede Kamer heb ik toegezegd de beëindiging van de
operationele vluchten vanaf het MVKV uit te stellen tot 1 januari 2005
en op korte termijn drie onderzoeken te laten verrichten naar de
toekomst van het MVKV en de Marpat. De Tweede Kamer heeft haar wens
onderstreept door op 4 november de motie-Van Baalen c.s. aan te nemen.
Bij de onderzoeken is ook een alternatief plan van de medewerkers van
het MVKV betrokken. Het realiteitsgehalte van de aannames in dat plan
en de financiële onderbouwing ervan waren echter van dien aard dat zij
niet hebben geleid tot wijzigingen in de conclusies van de
onderzoeken.
De onderzoeken hebben aanvullende gegevens opgeleverd op grond waarvan
de Tweede Kamer zich nog beter een oordeel kan vormen. Ik bied ze u
aan in de hoop dat zij bijdragen tot een transparante
gedachtewisseling en tot een besluit dat kan rekenen op brede
parlementaire steun.
Achtereenvolgens komen aan de orde het onderzoek naar multinationale
samenwerking met maritieme patrouillevliegtuigen, het onderzoek naar
de civiele exploitatiemogelijkheden van Valkenburg en het onderzoek
naar alternatieve luchtverkenningscapaciteit voor de kustwacht
Nederland (KWNED) en de kustwacht Nederlandse Antillen en Aruba
(KWNA&A). Ten slotte volgen de conclusies.
De mogelijkheden van multinationale samenwerking
Het onderzoek naar multinationale samenwerking richtte zich op de
mogelijkheden om de Groep Maritieme Patrouillevliegtuigen alsnog op
een doeltreffende en doelmatige manier internationaal in te bedden om
zo de gewenste besparingen te behalen. Het onderzoek heeft zich
uiteindelijk beperkt tot Duitsland, omdat België en de Verenigde
Staten, landen die de motie-Van Baalen ook noemde, bij nader inzien
afvielen. België, dat geen maritieme patrouillevliegtuigen bezit,
heeft formeel laten weten niet de intentie te hebben deze te
verwerven. Samenwerking met de Verenigde Staten is om een aantal
redenen niet levensvatbaar. Om te beginnen zou Nederland met drie
toestellen een dusdanig beperkte inbreng hebben dat er van
samenwerking eigenlijk geen sprake zou zijn. Voorts is de Orion
gekwalificeerd voor uitgebreidere taken dan de bestrijding van
drugstransporten en "Search and Rescue" (SAR), waardoor de kosten van
de inzet relatief hoog zijn. Ten slotte is de geografische dislocatie
van het inzetgebied ten opzichte van het Amerikaanse vasteland en van
Nederland een beperkende factor.
Samenwerking met andere Europese landen dan Duitsland ligt niet voor
de hand, omdat zij over andere typen patrouillevliegtuigen beschikken
of over Orions in een configuratie die aanzienlijk afwijkt van de
gemoderniseerde Nederlandse toestellen, en omdat de afstand tot
Nederland te veel operationele beperkingen oplevert. Het verslag van
het onderzoek naar binationale samenwerkingsmogelijkheden is in
overleg met Duitsland opgesteld.
Letter of Intent
Op 31 oktober 2003 hebben de Duitse en de Nederlandse staatssecretaris
van Defensie een "Letter of Intent" (LoI) ondertekend waarin
wederzijds het voornemen is bevestigd, op voorwaarde van parlementaire
goedkeuring, de tien Nederlandse Orions aan Duitsland te verkopen.
Duitsland had voor de vervanging van zijn huidige Bréguet Atlantics
verschillende mogelijkheden onderzocht, maar het Nederlandse
alternatief bleek veruit het aantrekkelijkst. De geraamde opbrengst
van de afstoting van de Marpat en het MVKV vormt een dusdanig
belangrijk onderdeel van de noodzakelijke ombuigingen, dat het niet
verantwoord zou zijn geweest de voorbereidende besprekingen stop te
zetten. Ook in de Duitse reorganisatieplannen voor de strijdkrachten
die in januari jl. bekend werden, staat de Duitse behoefte aan de
Nederlandse maritieme patrouillevliegtuigen nog recht overeind.
Van meet af aan had ook Portugal belangstelling voor de Nederlandse
Orions. Duitsland had op grond van de LoI echter het voorkeursrecht,
dus met Portugal zijn geen verkennende besprekingen gevoerd. Een
nieuwe ontwikkeling is dat Duitsland en Portugal te kennen hebben
gegeven samen alle dertien Orions van Nederland te willen kopen, dus
inclusief de drie Orions die sinds de Defensienota-2000 in afwachting
van een koper in Portugal zijn gestald en die niet worden
gemoderniseerd.
Duitsland en Portugal zijn onderling nog in bespreking over de exacte
verdeling, maar Duitsland heeft zich al bereid verklaard in dit
specifieke geval met acht toestellen genoegen te nemen, zodat Portugal
vijf Nederlandse Orions kan verwerven. Overigens hebben beide landen
verklaard geen operationele samenwerking na te streven; de Orions
zullen in nationaal verband worden ingezet.
Het marinevliegkamp Valkenburg
Onderzocht is of door middel van binationale samenwerking dusdanige
besparingen zijn te behalen, dat voortzetting van de Marpat
operationeel en economisch levensvatbaar is. In eerdere, samen met
Duitsland uitgevoerde studies was komen vast te staan dat
Duits-Nederlandse samenwerking met verschillende typen MPAs niet tot
de gewenste doeltreffendheid en doelmatigheid zou leiden, zeker niet
als zowel het MVKV als Nordholz (een Duits marinevliegveld) in gebruik
zou blijven. In het recente onderzoek is gebleken dat er alleen enige
doelmatigheidswinst kan worden behaald indien beide landen met
identieke Orions in een Duits-Nederlandse groep zouden operen. Met
andere woorden, Duitsland zou de Atlantics die hoe dan ook uiterlijk
in 2010 buiten dienst worden gesteld - door tweedehands Orions moeten
vervangen en deze vervolgens op dezelfde standaard als de Nederlandse
Orions moet brengen die thans het "Capability Upkeep Programme" (CUP)
ondergaan. Voor Duitsland zou deze optie veel duurder uitvallen dan de
verwerving van de Nederlandse toestellen. Gezien de Duitse plannen
voor de verkleining en de modernisering van de strijdkrachten moet het
onwaarschijnlijk worden geacht dat Duitsland het benodigde extra
budget zou kunnen en willen vrijmaken. Overigens zijn hierover van
Duitse zijde geen mededelingen gedaan.
Een andere mogelijkheid om samen met Duitsland met identieke Orions te
opereren doet zich voor als Duitsland tien Nederlandse CUP-Orions
verwerft en als Nederland de reeds genoemde drie Orions die thans in
Portugal zijn gestald weer in gebruik neemt en moderniseert. In deze
optie zou van verkoop aan Portugal uiteraard geen sprake zijn. Zelfs
als met één type wordt gevlogen zijn aanzienlijke financiële
besparingen echter alleen haalbaar als de binationale groep op één
basis zou worden gestationeerd. Tijdens eerder onderzoek was gebleken
dat de verhuizing van Duitse toestellen naar Valkenburg voor Duitsland
onbespreekbaar is. Duitsland heeft dit standpunt nogmaals bevestigd.
Een Duits-Nederlandse Marpat zal dan ook vanaf Nordholz moeten
opereren.
Dit betekent het einde van het gebruik van Valkenburg door de Orions,
tenzij het vliegkamp zou worden opengehouden voor onderhoud aan de
Orions. Deze variant is allerminst doelmatig, omdat er tegenover de
onvermijdelijke kosten geen enkele verhoging van de operationele
output zou staan. Daarom is bij de verdere uitwerking van
Duits-Nederlandse samenwerkingsmodellen uitgegaan van Nordholz als
basis.
Poolen
Met Duitsland zijn op basis van de maximaal dertien beschikbare Orions
(tien plus drie) op Nordholz drie samenwerkingsmodellen onderzocht:
volledige integratie, trekkingsrechten en poolen. De modellen zijn
vervolgens aan de hand van vier criteria - logistiek, training,
ondersteuning en operaties - met elkaar vergeleken. De conclusie is
dat pooling de beste perspectieven voor samenwerking biedt.
Bij pooling bundelen Duitsland en Nederland eigen MPAs en eigen
personeel op één vliegveld, namelijk Nordholz. Operaties worden ten
dele gescheiden uitgevoerd, maar beide partners kunnen wat logistiek,
training en de ondersteuning betreft optimaal profiteren van een
gecombineerde bedrijfsvoering. Uitgaande van het maximale aantal van
dertien Orions zijn in dit model verschillende verhoudingen mogelijk.
Het onderzoek is toegespitst op een variant waarin Nederland met drie
toestellen deelneemt, zodat een zo groot mogelijke besparing wordt
bereikt en toch het benodigde voortzettingsvermogen voor
grondwaarneming of luchtverkenning gegarandeerd is, terwijl Duitsland
de gewenste tien Orions kan verwerven overeenkomstig de LoI.
Of de operationele output van dit model in verhouding staat tot de
kosten die ermee zijn gemoeid, hangt af van de operationele, de
financiële en de personele gevolgen.
Allereerst impliceert dit model dat de verkoop van maximaal tien
Nederlandse CUP-Orions aan Duitsland doorgaat en dat Nederland de
geraamde verkoopopbrengsten kan inboeken. Bovendien wordt een
aanzienlijke bezuiniging bereikt door Valkenburg te sluiten.
Daar staan echter uitgaven tegenover. In de eerste plaats moeten de
drie Orions die thans in Portugal staan opnieuw luchtwaardig worden
gemaakt en worden gemoderniseerd. Hiervoor is naar schatting een extra
investering van 70 tot 85 miljoen nodig. Als Duitsland minder dan tien
Orions zou overnemen, zou Nederland op zijn beurt minder Orions hoeven
te moderniseren, maar zouden ook de thans voorziene verkoopopbrengsten
van tien Orions niet worden gehaald. De verdeling acht / vijf die
Duitsland en Portugal thans overwegen, is om die reden voor Nederland
niet aantrekkelijk.
Voor de pooling van drie Nederlandse toestellen op Nordholz wordt
rekening gehouden met een jaarlijkse exploitatie van ongeveer 22
miljoen, tegenover de 58 miljoen in de huidige situatie voor tien
Orions op het MVKV. In de periode 2004-2013 zouden de totale kosten,
inclusief de benodigde investering voor de drie in Portugal gestalde
toestellen, ongeveer 30 miljoen per jaar bedragen, dat wil zeggen
ongeveer 300 miljoen in de planperiode 2004 - 2013. Defensie zou dus
voor dit bedrag aan aanvullende operationele maatregelen moeten
treffen, wat onherroepelijk ten koste zou gaan van capaciteiten
waaraan Defensie de komende jaren meer behoefte heeft.
De operationele taken
Met drie Orions in een Duits-Nederlandse Marpat wordt de beschikbare
MPA-capaciteit beduidend kleiner dan nu. Hierdoor kunnen minder
verschillende operationele Marpat-taken tegelijkertijd worden
uitgevoerd en moeten er dus keuzen worden gemaakt. Ook aan een
beperkte capaciteit is in de Prinsjesdagbrief echter geen prioriteit
gegeven.
De onderzeebootdreiging is zo sterk verminderd, dat het operationele
vermogen van de moderne fregatten, de onderzeeboten en de vervanger
van de Lynx-helikopters, de NH-90's, toereikend is. Ook verkenning
boven zee en grondwaarneming, andere belangrijke capaciteiten van de
Orion, kunnen op termijn met andere middelen worden uitgevoerd. Gelet
op de kosten rechtvaardigen deze ontwikkelingen niet langer de
instandhouding van maritieme patrouillevliegtuigen, in welke aantallen
dan ook.
Voor de kustwachttaken in de West is het evenmin nodig Orions te
behouden. Een toereikend civiel alternatief kost jaarlijks naar
schatting 15 miljoen. De inzet van Orions die deel uitmaken van een
Duits-Nederlandse pool zou ongeveer anderhalf keer zo duur zijn en is
dus niet de meest doelmatige oplossing voor de KWNA&A.
De personele gevolgen
De vorming van een Duits-Nederlandse Marpat op Nordholz heeft
verstrekkende personele gevolgen. Het Nederlandse Orion-personeel, dat
in de aard der zaak specialistisch werk doet, zou voor lange tijd,
wellicht gedurende de verdere carrière, in Duitsland moeten gaan wonen
en werken. Naar verwachting heeft dit vooruitzicht een nadelige
invloed op de werving. Ook het personeelsbeheer is een punt van
aandacht. Bij binationale samenwerking blijft Defensie
verantwoordelijk voor de werving, de selectie, de opleiding en de
training van het personeel. Bij civiele alternatieven is de
personeelsvoorziening een zaak van de verhurende marktpartij.
Civiel gebruik van Valkenburg
Zoals toegezegd zijn de mogelijkheden onderzocht van civiel gebruik
van Valkenburg als de operationele activiteiten van de Orions zouden
worden gestaakt. Het MVKV is thans een militair luchtvaartterrein dat
wordt gebruikt voor militaire vluchten, overheidsvluchten en
recreatieve vluchten. Als Valkenburg niet langer de thuisbasis van de
Orions zou zijn, is er geen grond meer voor een aanwijzing als
militair luchtvaartterrein.
Gelet op het regeringsbeleid de banden tussen het rijk en regionale
vliegvelden te verbreken en niet als exploitant op te treden, ligt het
niet in de rede dit voor Valkenburg te doen. Gebleken is dat de
departementen die het meest van Valkenburg gebruikmaken slechts in
beperkte mate bereid zouden zijn bij te dragen aan de exploitatie.
Overigens leidt een vliegveld louter ten behoeve van overheidsvluchten
tot zeer hoge kosten per vlucht. De tarieven die dan moeten worden
gehanteerd, zouden niet concurrerend zijn met die van nabijgelegen
civiele vliegvelden.
Uiteraard is de vraag relevant hoe hoog de exploitatiekosten zijn als
Valkenburg niet langer door de Orions of door andere militaire
vliegtuigen zou worden gebruikt. Een raming van de
exploitatie-uitgaven voor Valkenburg zonder Orions komt uit op
ongeveer 14 miljoen per jaar. Omdat het rijk niet met
afschrijvingskosten werkt, maken de kosten voor de afschrijving van
infrastructuur en materieel hiervan nog geen deel uit. Een civiele
exploitant moet naast de reguliere exploitatie-uitgaven wél rekening
houden met afschrijvingskosten, die op ongeveer 6 miljoen worden
geraamd. Zo bezien bedragen de exploitatiekosten op jaarbasis ongeveer
20 miljoen.
Een civiele exploitant moet bovendien de kosten voor de financiering
van de aankoop van het terrein in zijn exploitatie meenemen. Er zijn
geen businessplannen voor een civiel luchtvaartterrein Valkenburg. Om
niettemin een indicatie te kunnen geven van de vluchtkosten en van het
benodigde aantal vluchten voor een kostendekkende exploitatie, zijn op
grond van bekende gegevens en enige aannames berekeningen uitgevoerd.
Uitgaande van de voortzetting van het huidige aantal overheidsvluchten
en van marktconforme prijzen zijn voor een sluitende exploitatie naar
schatting naast de 2.500 regeringsvluchten 5.700 tot 11.500
commerciële vluchten (dat wil zeggen 16.400 tot 28.000
vliegbewegingen) nodig. Vanuit het bedrijfsleven is weliswaar
voorzichtige interesse getoond in Valkenburg, maar deze heeft het
verkennende stadium nog niet overstegen.
De keuze voor een nieuw civiel vliegveld wordt voorafgegaan door
politieke en maatschappelijke discussies, onder meer vanwege de forse
beperkingen voor het gebruik van de omgeving en de gevolgen voor
geluid en veiligheid die ermee samenhangen. Om tot een civiel
vliegveld te komen moeten dan ook zware procedures worden doorlopen.
Het gaat onder meer om een nieuwe aanwijzing, een
milieueffectrapportage en een planologische kernbeslissing. In die
procedures dienen ook de verschillende belangen (wonen, werken,
natuur) te worden meegewogen. Gegeven de vereiste procedures voor een
aanwijzing voor civiel gebruik van het vliegveld is het ondenkbaar dat
met ingang van 1 januari 2007 de datum waarop de afstoting van het
Marinevliegkamp is voorzien - een burgerluchthaven Valkenburg
operationeel is.
Het rijksbeleid is in het algemeen terughoudend wat nieuwe vliegvelden
betreft. Op grond van een globale analyse is het rijk geen voorstander
van een nieuwe burgerluchthaven onder de aanvliegroutes van Schiphol.
Bovendien heeft een nieuwe luchthaven een sterk marktverstorend effect
voor de regionale luchthavens Rotterdam en Lelystad.
Kortom, als de Orions worden afgestoten heeft Defensie geen behoefte
meer aan Valkenburg. Een voortzetting als louter regeringsvliegveld is
buitengewoon duur. De herbestemming van Valkenburg tot een civiel
vliegveld is een (procedureel) moeilijk proces en bovendien een
variant die moet wedijveren met andere mogelijkheden voor
herbestemming. Een nieuw civiel vliegveld staat bovendien op gespannen
voet met het rijksbeleid ter zake. Ook de ligging van Valkenburg en de
bestaande marktverhoudingen pleiten tegen een nieuw vliegveld op die
plaats.
Alternatieve luchtverkenningcapaciteit KWNED & KWNA&A
Er bestaat op hoofdlijnen overeenstemming over de alternatieve
luchtverkenningcapaciteit voor de kustwacht Nederland. Het ministerie
van Verkeer en Waterstaat en een marktpartij werken thans aan een
contract voor tien jaar over de uitvoering van de
luchtverkenningstaken vanaf 2005. Defensie en Verkeer en Waterstaat
hebben afspraken gemaakt over de wederzijdse verplichtingen.
Er zijn geen juridische belemmeringen om de
luchtverkenningcapaciteiten voor de Nederlandse Antillen en voor Aruba
eveneens aan marktpartijen over te laten. Er is wel een uitgebreid
veiligheidsonderzoek nodig naar civiele bedrijven en het bijbehorend
personeel met het oog op taken zoals antidrugsoperaties.
Een civiele luchtverkenningscapaciteit voor de KWNA&A kost naar
schatting 15 miljoen per jaar. Uit de studie naar een multinationale
Marpat is gebleken dat de inzet van drie CUP-Orions voor dit doel
anderhalf keer zo duur zal zijn. Financiële overwegingen spelen dus
een belangrijke rol bij de voorkeur om de luchtverkenningstaken
voortaan door een marktpartij te laten verrichten en niet langer met
Orions door Defensie. Vanzelfsprekend blijft Defensie betrokken bij de
kustwacht in Nederland en in de Nederlandse Antillen en Aruba door de
inzet van schepen, helikopters en commandofaciliteiten en het
bijbehorende personeel.
Inmiddels is in interdepartementaal verband de opstelling van de
functionele eisen voor een civiele luchtverkenningscapaciteit voor de
KWNA&A voltooid. Ook de KWNA&A zelf is hierbij betrokken. De
functionele eisen zijn door Defensie vastgelegd in een
behoeftestellingsdocument dat inmiddels is aangeboden aan de betrokken
departementen, Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Justitie,
Verkeer en Waterstaat en Buitenlandse Zaken.
Op basis van de functionele eisen wordt nu een marktverkenning
gehouden, waarna met instemming van de betrokken departementen een
aanbestedingsprocedure volgt. Defensie zal, naar het zich thans laat
aanzien, de marktverkenning en de aanbestedingsprocedure technisch
begeleiden.
Conclusies
De afstoting van de tien Orions, de opheffing van de Marpat en de
sluiting van het MVKV vormen samen de belangrijkste operationele
maatregelen in een reeks die noodzakelijk is om bij Defensie de
komende jaren weer een evenwicht tussen taken en middelen te bereiken.
De financiële opbrengst van deze maatregelen loopt in de periode
2004-2013 op tot jaarlijks 58 miljoen en in totaal tot ongeveer 515
miljoen. Samen met enige honderden miljoenen euro's aan
verkoopopbrengsten gaat het om ongeveer een kwart van de totale
opbrengst van alle operationele maatregelen. Voor de uitvoering van de
defensieplannen in de Prinsjesdagbrief zijn de opbrengsten van de
maatregelen dan ook van groot belang.
Een Duits-Nederlandse Marpat op het Duitse Nordholz lijkt op zichzelf
mogelijk en de kosten van deze variant zijn lager dan in de huidige
situatie, maar daarmee is de instandhouding van de maritieme
patrouillevliegtuigen nog niet te rechtvaardigen. Onverminderd zouden
er namelijk andere operationele capaciteiten voor moeten wijken
waaraan Defensie de komende jaren meer behoefte heeft.
Onderzoek wijst uit dat als de Orions van het MVKV vertrekken, een
civiele vervolgbestemming weinig kans van slagen heeft. Defensie zal
in geen geval nog bij de exploitatie betrokken zijn.
De vooruitzichten om de luchtverkenning op een civiele leest te
schoeien zijn goed. Er bestaat op hoofdlijnen overeenstemming over de
alternatieve luchtverkenningcapaciteit voor de kustwacht Nederland. Er
zijn ook goede mogelijkheden om de luchtverkenningstaken voor de
kustwacht Nederlandse Antillen & Aruba civiel te beleggen. Een civiele
variant is bovendien goedkoper dan de inzet van Orions van Defensie.
De structurele financiering zal worden verwerkt in de rijksbegroting
voor 2005.
Gelet op deze conclusies blijft het kabinet bij het besluit de Orions
en het Marinevliegkamp Valkenburg af te stoten. De onderhandelingen
over de verkoop van de vliegtuigen worden voortgezet.
DE MINISTER VAN DEFENSIE
* Onderzoek civiel MVKV
* Onderzoek GE-NL MARPAT
* Onderzoek luchtverkenning
Nieuws
Ministerie van Defensie