Uitspraak Hoge Raad LJN-nummer: AN9405 Zaaknr: R03/031HR
Bron: Hoge Raad der Nederlanden 's-Gravenhage
Datum uitspraak: 27-02-2004
Datum publicatie: 27-02-2004
Soort zaak: civiel - civiel overig
Soort procedure: cassatie
27 februari 2004
Eerste Kamer
Rek.nr. R03/031HR
JMH/AS
Hoge Raad der Nederlanden
Beschikking
in de zaak van:
,
wonende te ,
VERZOEKER tot cassatie,
advocaat: mr. P. Garretsen,
t e g e n
GEMEENTE 's-GRAVENHAGE,
gevestigd te 's-Gravenhage,
VERWEERSTER in cassatie,
advocaat: mr. K.T.B. Salomons.
1. Het geding in feitelijke instanties
Met een op 21 december 2000 ter griffie van de rechtbank te
's-Gravenhage ingekomen verzoekschrift heeft verweerster in cassatie -
verder te noemen: de gemeente - zich gewend tot die rechtbank en
verzocht te bepalen dat verzoeker tot cassatie - verder te noemen: de
man - een bedrag van f 45.150,-- en na diverse wijzigingen van haar
verzoek een bedrag van f 37.400,-- aan de gemeente verschuldigd is,
kosten rechtens.
De man heeft het verzoek bestreden.
De rechtbank heeft na een tussenbeschikking van 7 augustus 2001 bij
eindbeschikking van 20 december 2001 het laatstelijk gewijzigde
verzoek toegewezen.
Tegen deze beschikking heeft de man hoger beroep ingesteld bij het
gerechtshof te 's-Gravenhage.
Bij beschikking van 27 november 2002 heeft het hof de bestreden
eindbeschikking bekrachtigd.
De beschikking van het hof is aan deze beschikking gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen de beschikking van het hof heeft de man beroep in cassatie
ingesteld. Het cassatierekest is aan deze beschikking gehecht en maakt
daarvan deel uit.
De gemeente heeft verzocht het beroep te verwerpen.
De conclusie van de Advocaat-Generaal D.W.F. Verkade strekt ertoe dat
de Hoge Raad de bestreden beschikking vernietigt en, opnieuw
rechtdoende, de gemeente alsnog niet-ontvankelijk verklaart in haar
verzoek, althans het verzoek afwijst.
3. Beoordeling van het middel
3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
(i) Ten laste van de gemeente worden sinds 1 december 1989 kosten van
bijstand gemaakt ten behoeve van de moeder van , [betrokkene
1].
(ii) Op 12 januari 1994 is , als gevolg van de
boedelverdeling tussen haar en haar ex-echtgenoot, eigenaar geworden
van de door haar bewoonde woning.
(iii) Op 24 oktober 1994 heeft de helft van deze woning
verkocht dan wel geschonken aan . Op 19 april 1999 heeft zij
de andere helft van deze woning verkocht dan wel geschonken aan [de
man]. heeft onweersproken verklaard dat hij de koopsommen van
tweemaal f 35.000,-- niet aan zijn moeder heeft betaald, doch dat dit
onderhands verrekend is.
(iv) Op 7 november 2000 heeft de gemeente een verhaalsbesluit
na schenking op grond van art. 99 Abw gezonden. De verhaalsbijdrage
voor is in het besluit vastgesteld op f 45.150,--.
heeft de verhaalsbijdrage niet voldaan, waarna de gemeente heeft
besloten tot verhaal in rechte.
3.2 De rechtbank heeft op het verzoek van de gemeente, dat nog slechts
betrekking had op de materiële schenking van de helft van de woning op
19 april 1999, bepaald dat ten aanzien van het verhaal van
kosten van bijstand ten behoeve van aan de gemeente f
37.400,-- dient te betalen. heeft in het door hem ingestelde
hoger beroep onder meer als verweer aangevoerd dat de gemeente in haar
op art. 99 Abw gebaseerde verzoek niet ontvankelijk is, omdat dat
artikel toepassing mist in een situatie waarin ten tijde van de
vermeende schenking reeds bijstand wordt verleend. Het hof heeft dit
verweer verworpen en de bestreden beschikking van de rechtbank
bekrachtigd.
3.3.1 Onderdeel 4.1 houdt de klacht in dat het hof het zojuist
bedoelde verweer ten onrechte heeft verworpen. Bij de beoordeling van
dit onderdeel wordt het volgende vooropgesteld. Art. 92 lid 3 Abw, dat
bepaalt dat buiten de gevallen aangegeven in hoofdstuk VII van die wet
geen verhaal plaatsvindt, en dat aldus uitdrukking geeft aan het
beginsel dat voor het verhaal van bijstand op een ander dan degene die
de bijstand heeft ontvangen een wettelijke grondslag is vereist, staat
eraan in de weg het bepaalde bij art. 99 lid 1 Abw, waarop de
verhaalsvordering van de gemeente is gebaseerd, toe te passen op een
geval dat in die bepaling niet is voorzien (vgl. HR 3 maart 1995, nr.
8564, NJ 1997, 184). Het onderdeel strekt ten betoge dat een geval als
het onderhavige, waarin reeds bijstand wordt ontvangen ten tijde van
de schenking, niet in art. 99 lid 1 Abw is voorzien. Daarom dient te
worden onderzocht hoe deze bepaling moet worden uitgelegd.
3.3.2 Art. 99 lid 1 Abw houdt in dat kosten van bijstand worden
verhaald op degene aan wie de persoon die bijstand ontvangt of heeft
ontvangen een schenking heeft gedaan, tenzij gelet op alle
omstandigheden aannemelijk is dat de schenker ten tijde van de
schenking de noodzaak van bijstandsverlening redelijkerwijs niet heeft
kunnen voorzien. Volgens het tweede lid van dit artikel geschiedt het
verhaal voorzover bij het besluit op de bijstandsaanvraag met de
geschonken middelen rekening zou zijn gehouden indien de schenking
niet had plaatsgevonden.
3.3.3 De tekst van de hoofdzin van het eerste lid ("kosten van
bijstand worden verhaald op degene aan wie de persoon die bijstand
ontvangt of heeft ontvangen een schenking heeft gedaan") geeft
onvoldoende steun aan de door het onderdeel bepleite opvatting. De
enkele omstandigheid dat hier in de voltooid tegenwoordige tijd wordt
gesproken over een persoon die "een schenking heeft gedaan", brengt
niet mee dat deze bepaling niet toepasselijk is op het geval waarin
een persoon middelen aan een derde schenkt, waarover hij na aanvang
van de bijstandsverlening aan hem de beschikking heeft of heeft
verkregen en waarmee, indien deze bekend zouden zijn, bij het besluit
tot (verdere) verlening van bijstand rekening zou zijn gehouden. Op
het tijdstip waarop beoordeeld moet worden of grond bestaat voor
verhaal op de begiftigde, heeft de schenking uiteraard reeds
plaatsgevonden. De uitleg dat art. 99 lid 1 Abw ook ziet op het geval
waarin ten tijde van de schenking reeds bijstand wordt genoten, past
in het stelsel van de wettelijke bepalingen inzake verhaal, die immers
ertoe strekken te voorkomen dat iemand die de beschikking heeft of zou
kunnen verkrijgen over de middelen om zelf in de kosten van het
bestaan te voorzien, zichzelf in een positie brengt dat hem ten laste
van de openbare middelen bijstand moet worden verleend.
3.3.4 De tekst van de bijzin ("tenzij ...") van het eerste lid en die
van het tweede lid van art. 99 geven geen grond voor een ander
oordeel. Uit de in de conclusie van de Advocaat-Generaal onder 3.24
weergegeven parlementaire geschiedenis volgt dat bij de redactie van
deze bepaling vooral is gedacht aan situaties waarin een schenking is
gedaan met als gevolg dat de schenker daardoor of daardoor eerder
buiten staat geraakt door eigen middelen in de noodzakelijke kosten
van het bestaan te voorzien. Gevallen als het onderhavige, waarin het
gaat om de noodzaak van verdere verlening van bijstand als gevolg van
de omstandigheid dat geen rekening is gehouden met middelen van de
bijstandontvanger, zijn bij de parlementaire behandeling niet aan de
orde geweest, naar valt aan te nemen, omdat dergelijke gevallen zich
in de voorstelling van de wetgever niet voordoen, althans niet zouden
behoren voor te doen: de bijstandsgerechtigde is immers verplicht
mededeling te doen van het ontvangen van middelen waarmee deze zelf in
de kosten van het bestaan kan voorzien. Er is echter geen reden
dergelijke gevallen, waarin het in de bijzin van het eerste lid
gemaakte voorbehoud van onvoorzienbaarheid van de latere
bijstandsverlening geen betekenis heeft omdat reeds bijstand wordt
verleend, van het toepassingsgebied van art. 99 Abw uit te zonderen.
Integendeel, naar de hiervoor vermelde strekking van art. 99 behoort
het geval waarin een schenking wordt gedaan door iemand die reeds
bijstand geniet ten tijde van de schenking juist bij uitstek tot het
toepassingsgebied van deze bepaling.
3.3.5 Aan het voorgaande doet niet af dat, mogelijk, ook
terugvordering ingevolge paragraaf 2 van hoofdstuk VI van de Abw bij
degene die bijstand ontvangt, had kunnen of moeten plaatshebben. De
tekst van de wet en het wettelijk stelsel dwingen niet tot de
opvatting dat verhaal ingevolge hoofdstuk VII slechts zou zijn
toegelaten indien terugvordering ingevolge hoofdstuk VI niet mogelijk
is. Dit ligt ook niet voor de hand, omdat, uitgaande van de
voortdurende noodzaak tot bijstandsverlening, in de praktijk niet of
nauwelijks terugvordering bij de ontvanger van bijstand zou kunnen
worden geëffectueerd. Het is onaannemelijk dat deze consequentie
strookt met de wil van de wetgever.
3.3.6 Het onderdeel faalt derhalve.
3.4 Ook de in de overige onderdelen aangevoerde klachten kunnen niet
tot cassatie leiden. Zulks behoeft, gezien art. 81 RO, geen nadere
motivering nu de klachten niet nopen tot beantwoording van
rechtsvragen in het belang van de rechtseenheid of de
rechtsontwikkeling.
4. Beslissing
De Hoge Raad verwerpt het beroep.
Deze beschikking is gegeven door de vice-president P. Neleman als
voorzitter en de raadsheren H.A.M. Aaftink, D.H. Beukenhorst, E.J.
Numann en F.B. Bakels, en in het openbaar uitgesproken door de
vice-president P. Neleman op 27 februari 2004.
*** Conclusie ***
R03/031HR
Mr. D.W.F. Verkade
Parket 21 november 2003
Conclusie inzake:
tegen
Gemeente 's-Gravenhage
1. Inleiding
In deze zaak staan centraal de vragen:
- of verhaal krachtens art. 99 Algemene bijstandswet (Abw) slechts
ziet op situaties waarin de schenker (nog) niet op een uitkering
krachtens de Abw is aangewezen, dan wel of deze bepaling ook geldt in
het geval de schenker reeds een dergelijke uitkering geniet, en in
verband daarmee:
- of zich samenloop laat denken bij verhaal krachtens art. 99 Abw en
terugvordering krachtens art. 78 Abw.
2. Feiten(1) en procesverloop
2.1. Ten laste van de gemeente worden sinds 1 december 1989 kosten van
bijstand gemaakt ten behoeve van , die de moeder is van
eiser tot cassatie, hierna: .
2.2. Op 12 januari 1994 is , als gevolg van de
boedelverdeling tussen háár en haar ex-echtgenoot, eigenaar geworden
van de door haar bewoonde woning.
2.3. Op 24 oktober 1994 heeft de helft van deze woning
verkocht, dan wel geschonken aan .
2.4. Op 19 april 1999 heeft de andere helft van deze
woning verkocht, dan wel geschonken aan .
2.5. heeft onweersproken verklaard dat hij de koopsommen van
tweemaal f 35.000,-- niet aan zijn moeder heeft betaald, doch dat dit
onderhands verrekend is.
2.6. Op 7 november 2000 heeft de gemeente een verhaalsbesluit
na schenking op grond van art. 99 Abw gezonden. De verhaalsbijdrage
voor is in het besluit vastgesteld op f 45.150,--.
2.7. heeft de verhaalsbijdrage niet voldaan. De gemeente
heeft daarop besloten tot verhaal in rechte. Zij heeft daartoe op 21
december 2000 een verzoek bij de rechtbank te 's-Gravenhage ingediend.
2.8. heeft gemotiveerd verweer gevoerd. De gemeente heeft de
hoogte van de gevraagde verhaalsbijdrage verschillende malen
gewijzigd. Uiteindelijk heeft zij verzocht deze op f 37.400,-- te
stellen. Ook heeft zij laten weten dat de gevraagde bijdrage
uitsluitend de koop/schenking in 1999 betreft.(2)
2.9. Bij beschikking van 20 december 2001 heeft de rechtbank dit
verzoek van de gemeente toegewezen.
2.10. heeft van deze beschikking beroep ingesteld bij het hof
te 's-Gravenhage. Hij heeft onder meer - en wel ter zitting -
aangevoerd dat art. 99 Abw, waarop de gemeente de verhaalsbijdrage
stoelt, hier toepassing mist, zodat de gemeente niet-ontvankelijk is.
2.11. Bij beschikking van 27 november 2002 heeft het hof de
beschikking van de rechtbank bekrachtigd.
2.12. heeft tijdig(3) beroep in cassatie ingesteld onder
aanvoering van een uit meerdere onderdelen bestaand middel. Onderdeel
4.1 (de voorafgaande onderdelen bevatten geen klachten) strekt er toe
dat het Hof de gemeente niet ontvankelijk had moeten verklaren omdat
art. 99 Abw hier niet van toepassing is.
2.13. De gemeente heeft een verweerschrift ingediend.
3. Inleidende opmerkingen
3.1. In deze zaak acht ik de volgende inleidende opmerkingen dienstig.
Algemeen
3.2. De gemeente baseert haar verhaalsvordering op art. 99 Abw. Dit
artikel luidt:
1. Kosten van bijstand worden verhaald op degene aan wie de persoon
die bijstand ontvangt of heeft ontvangen een schenking heeft gedaan,
tenzij gelet op alle omstandigheden aannemelijk is dat de schenker ten
tijde van de schenking de noodzaak van bijstandverlening
redelijkerwijs niet heeft kunnen voorzien.
2. Het verhaal geschiedt voor zover bij het besluit op de
bijstandsaanvraag met de geschonken middelen rekening zou zijn
gehouden indien de schenking niet had plaatsgevonden.
3.3. Art. 99 van de per 1 januari 1996 ingevoerde nieuwe Algemene
bijstandswet (geschreven met één hoofdletter A, en doorgaans afgekort
als Abw) is de opvolger van de tot dien geldende oude Algemene
Bijstandswet (met twee hoofdletters, doorgaans afgekort als ABW, met
drie hoofdletters).
3.4. Artikel 99 Abw gaat terug op het in 1970 aan de oude ABW
toegevoegde art. 59a.(4) De bepaling strekt ertoe verhaal mogelijk te
maken op degene aan wie een bijstandontvangende schenkingen heeft
gedaan, onder de in het artikel genoemde omstandigheden.
Er bestaat geen verschil van mening over dat art. 59a ABW mede zag op
zgn. materiële schenkingen, en voor art. 99 Abw geldt hetzelfde.
3.5. Eén nadere wetswijziging van de oude ABW, van 1992(5) verdient
korte vermelding, mede met het oog op beter begrip bij lezing van
oudere literatuur en rechtspraak.
Het betreft:
(i) Het sindsdien gemaakte wettelijk onderscheid tussen verhaal en
terugvordering. De wetgever splitste hetgeen voordien steeds 'verhaal'
heette, in enerzijds terugvordering (op de betrokkene) en anderzijds
verhaal (op derden). Sindsdien heeft de term verhaal dus alleen
betrekking op het verhaal op derden.
(ii) (Belangrijker:) het doel van de wetgever om de terugvordering en
het verhaal niet langer een bevoegdheid van de gemeente te laten zijn,
maar tot een verplichting van de gemeente te maken.(6)
(iii) De vernummering van art. 59a (uit 1970) tot art. 65 ABW.
3.6. Onder vigeur van de nieuwe Algemene bijstandswet valt de
rechtsbescherming inzake de terugvordering geheel onder de dan
inmiddels in werking getreden Algemene wet bestuursrecht. Voor het
verhaal geldt de verzoekschriftprocedure bij de rechtbank.
Summiere schets van de onderhavige zaak
3.7. Een bijstandontvangende verwerft uit boedelverdeling een woning,
verkoopt deze vervolgens in twee etappes voor verhoudingsgewijs lage
koopsommen, en maakt geen aanspraak op betaling daarvan. De betrokken
bijstandontvangende doet, in ieder geval volgens de gemeente, hiervan
geen opgave. Wanneer de gemeente van de transacties kennis neemt,
stelt zij gedurende een bepaalde periode te veel/ten onrechte bijstand
te hebben verstrekt.
Zij onderneemt op het verwerven van de woning en op de verkoop in
eerste etappe (de 'eerste' onverdeelde helft) geen actie, vanwege
verjaring.(7)
Ten aanzien van de verkoop in tweede etappe (de 'resterende' helft)
doet de gemeente dat wel. Zij beschouwt de transactie als een
schenking en bewandelt de weg van het schenkingsverhaal.
Terugvordering of schenkingsverhaal?
3.8. In de eerste klacht van het middel (dat is: onderdeel 4.1) is
niet aan de orde de vraag of de transactie (materieel) inderdaad een
schenking betreft. Waar het om gaat is of het instrument van het
schenkingsverhaal hier eigenlijk wel van toepassing is, dan wel - want
dat is het alternatief bij een ontkennend antwoord - of hiervoor het
middel van de terugvordering is geschreven.
3.9. De transactie in kwestie vond plaats in 1999. Wij hebben dus van
doen met de nieuwe Algemene bijstandswet (Abw).
3.10. Voor het antwoord op de vraag welk instrument (terugvordering of
verhaal?) hier van toepassing is, ga ik eerst in op de desbetreffende
systematiek van de Abw.
Ik meen dat het dienstig is om de wettekst bij inwerkingtreding van de
Abw (1996) tot uitgangspunt te nemen. Daarna sta ik,
volledigheidshalve, stil bij enkele wetswijzigingen nadien. Tot slot
bezie ik de wettekst en de wetsgeschiedenis van het schenkingsverhaal.
De terugvordering en het verhaal in de Abw ten tijde van de
inwerkingtreding
3.11 Bij terugvordering is het, zoals gezegd, de belanghebbende zelf
die wordt aangesproken. Bij verhaal gaat het om een vordering in
verband met verleende bijstand op een derde.
3.12. De terugvordering is geregeld in § 2 van hoofdstuk VI Abw: de
artikelen 78 t/m 91. Het verhaal heeft zijn plaats in hoofdstuk VII:
de artikelen 92 t/m 105.
3.13. Op grond van art. 78 lid 4 (tekst 1996) kan terugvordering
alleen plaats vinden in de gevallen genoemd in § 2 van hoofdstuk VI.
Art. 92 lid 3 geeft voor het verhaal een zelfde regel.
Ik citeer beide artikelen (in de tekst van 1996):
Artikel 78. 1. Kosten van bijstand worden door de gemeente
teruggevorderd in de gevallen en naar de regels aangegeven in deze
paragraaf.
2. (...)
3. (...)
4. Buiten de gevallen aangegeven in deze paragraaf vindt geen
terugvordering plaats.
Artikel 92. 1. Kosten van bijstand worden door de gemeente verhaald in
de gevallen en naar de regels aangegeven in dit hoofdstuk.
2. (...).
3. Buiten de gevallen aangegeven in dit hoofdstuk vindt geen verhaal
plaats.
3.14. Ingevolge art. 78 lid 1 is de gemeente verplicht om in de
gevallen die in de terugvorderingsparagraaf staan vermeld, ook
werkelijk tot terugvordering over te gaan. Alleen bij dringende
redenen kan, zo bepaalt lid 3, van terugvordering worden afgezien.
Art. 92, leden 1 en 2 geven voor het verhaal een gelijke regeling.
3.15. De in de wet opgesomde gevallen waarin de gemeente tot
terugvordering kan en moet overgaan, zijn:
a. er is individuele bijstand verleend, terwijl gezinsbijstand had
moeten worden verleend(8) (art. 79);
b. er is een voorschot uitbetaald en naderhand blijkt dat geen recht
op bijstand bestaat (art. 80);
c. er is ten onrechte of tot een te hoog bedrag betaald wegens het
niet, dan wel niet volledig verschaffen van de noodzakelijke
inlichtingen(9), dan wel wegens een tekortschietend besef van
verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan (art. 81 lid
1);
d. er is anderszins ten onrechte of tot een te hoog bedrag betaald en
de belanghebbende had dit redelijkerwijs kunnen begrijpen (art. 81 lid
2);
e. er is bijstand betaald terwijl naderhand over de periode waarop die
bijstand betrekking had, alsnog andere middelen ter beschikking
stonden (art. 82 sub a);
f. er is bijstand met een bepaalde bestemming verleend en de
belanghebbende heeft naderhand voor die bestemming een tegemoetkoming
van elders ontvangen (art. 82 sub b);
g. er is bijstand verleend in de vorm van een geldlening en de
belanghebbende komt de verplichtingen voortvloeiende uit die
geldlening niet na (art. 83 lid 1).
3.16. De gemeente kan en moet tot verhaal overgaan:
h. indien iemand verplicht is de belanghebbende levensonderhoud te
verschaffen: verhaal op die onderhoudsplichtige, mits aan bepaalde
voorwaarden is voldaan (artt. 93-98);
i. indien de belanghebbende een schenking heeft gedaan: verhaal op
degene die de schenking heeft ontvangen, tenzij gelet op alle
omstandigheden aannemelijk is dat de belanghebbende ten tijde van de
schenking de noodzaak van bijstandsverlening redelijkerwijze niet
heeft kunnen voorzien, en voor zover bij het besluit op de
bijstandsaanvraag met de geschonken middelen rekening zou zijn
gehouden indien de schenking niet had plaatsgevonden (art. 99);
j. indien de belanghebbende inmiddels is overleden, maar bij leven te
veel bijstand heeft ontvangen: verhaal op diens nalatenschap (art. 100
lid 1);
k. indien bijstand in de vorm van een geldlening is verleend of als
gevolg van borgtocht is verstrekt en de belanghebbende inmiddels is
overleden: verhaal op diens nalatenschap (art. 100 lid 2);
l. indien de belanghebbende vreemdeling is, en zich iemand voor de
kosten van bijstand garant heeft gesteld: verhaal op de garant (art.
101).
3.17. De terugvorderingsgevallen en de verhaalsgevallen zijn
limitatief opgesomd en, behoudens dringende redenen (art. 78 lid 3,
respectievelijk art. 92 lid 2), is de gemeente - als gezegd - in die
gevallen tot terugvordering onderscheidenlijk verhaal verplicht.
Gezien de inhoud van de hier opgesomde categorieën, en mede gelet op
de afwezigheid van een bepaling in de Abw over samenloop, is er sprake
van twee gesloten systemen, zowel bij de terugvordering als bij het
verhaal.
3.18. Overlapping of samenloop van terugvorderingsverplichtingen en
verhaalsverplichtingen is, zo al bestaanbaar, dan toch niet
aannemelijk. Reeds dit pleit ervoor art. 99 Abw beperkter op te vatten
dan het hof, in het voetspoor van de stellingen van de gemeente, heeft
gedaan. De onderhavige casus geeft immers aanleiding tot verplichte
terugvordering bij op grond van het gestelde onder c
en/of d hiervóór: ik kom hierop nog terug.
3.19. Omwille van overzichtelijkheid ben ik hierboven begonnen met de
oorspronkelijke tekst (1996) van de Abw. Opgemerkt moet echter worden
dat de Abw naderhand wijzigingen heeft ondergaan.
Zo is de mogelijkheid ingevoerd om af te zien van terugvordering dan
wel verhaal bij geringe bedragen, of in het zicht van een
schuldregeling.(10) Dat is echter nog steeds goed te passen in de
boven geschetste systematiek, en eerder te zien als reparatiewetgeving
ten opzichte van een al te 'vierkant' ingevoerde terugvorderings-
onderscheidenlijk verhaalsplicht.
Enige verwatering van het hierboven weergegeven heldere schema lijkt
zich wél voor te doen doordat per 1 juli 1997 art. 78 lid 4
(terugvordering alleen in de gevallen genoemd in § 2 van hoofdstuk VI)
is vervallen.(11) De reden daarvan was dat de wetgever buiten de in de
Abw vermelde terugvorderingsgevallen ook de mogelijkheid wilde
openhouden tot terugvordering wegens onverschuldigde betaling onder
het BW.
Ten aanzien van het verhaal op derden is de bepaling dat buiten de in
de Abw voorziene gevallen géén verhaal plaatsvindt, evenwel zonder
uitzondering gehandhaafd.
3.20. De systematiek zoals die hiervoor is geschetst, is door de
latere wetswijzigingen in hoofdzaak niet veranderd. Eens te sterker
geldt zij nog steeds - als zojuist aangegeven - ten aanzien van het
verhaal. Er is geen enkele aanwijzing dat de wetswijzigingen van na
1996 zouden beogen of medebrengen dat terugvorderingsrechten en
verhaalsrechten resp. -plichten elkaar zouden overlappen.
De wettekst en de wetsgeschiedenis met betrekking tot het
schenkingsverhaal
3.21. Het huidige art. 99 is, als gezegd, terug te voeren op art 59a
van de oude ABW. Het oude art. 59a luidde:
1. De kosten van bijstand kunnen worden verhaald op degene aan wie de
bijstandontvangende een schenking heeft gedaan, tenzij aannemelijk is,
dat ten tijde van de schenking de noodzaak van bijstandsverlening
redelijkerwijze door de schenker niet kon worden overzien.
2. Het in het voorgaande lid bedoelde verhaal kan slechts geschieden
voor zover bij de beslissing op de bijstandsaanvrage met de geschonken
middelen zou zijn rekening gehouden, indien de schenking niet had
plaats gehad.
3.22. Zoals reeds vermeld, zette de wetgever in 1992 de discretionaire
bevoegdheid tot verhaal om in een verplichting, zoals toen in art. 65
ABW en nu in art. 99 Abw neergelegd. Overigens waren er geen
wijzigingen van betekenis.
3.23. De tekst van art. 99 Abw en van de ten deze overeenstemmende
ABW-verhaalsartikelen duidt erop dat de ze alleen betrekking heeft op
de situatie waarin de schenker er rekening mee moet houden te zijner
tijd een beroep te moeten doen op de noodzaak van bijstandverlening.
3.24. Ook de toelichting wijst in die richting. Aan het algemeen
gedeelte, en aan het artikelsgewijs gedeelte in de MvT bij het oude
art. 59a ABW ontleen ik het volgende:(12)
'4. Bij schenking, tengevolge waarvan een persoon eerder of in
meerdere mate dan nodig zou zijn geweest, bijstandbehoeftig is
geworden, kent de wet geen bepaling krachtens welke op adequate wijze
een correctie kan worden aangebracht op door de bijstandsbehoevende op
dit punt verrichte onverantwoorde handelingen.
De praktijk heeft zich tot dusverre in voorkomende gevallen bediend
van het stellen van de voorwaarde, dat de bijstandsontvanger gebruik
maakt van artikel 1725 onder 3º(13), van het Burgerlijk Wetboek. Dit
heeft echter geen of nauwelijks effect. Derhalve wordt de toekenning
voorgesteld van een recht van verhaal van de bijstandsverlenende
gemeente op degene aan wie de schenking is gedaan (artikel I sub L).'
En:
'De voorgestelde aanvullende bepaling betreffende het verhaal maakt
het mogelijk kosten van bijstand te verhalen op degene aan wie de
bijstand-ontvangende een schenking heeft gedaan met als gevolg dat hij
daardoor of daardoor eerder buiten staat geraakt door eigen middelen
in de noodzakelijk kosten van het bestaan te voorzien.
In de algemene beschouwingen onder 4 werd reeds gesteld, dat een
voorwaarde aan de verlening van bijstand, strekkende tot toepassing
van artikel 1725 onder 3° van het Burgerlijk Wetboek geen effectieve
correctie inhoudt ter zake van niet betoond besef van
verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan. Het is daarom
nodig ten deze in de Algemene Bijstandswet zelve een regeling op te
nemen, die in de gebleken behoefte voorziet. Dit recht van verhaal kan
worden uitgeoefend tenzij aannemelijk is, dat de bijstandontvanger
redelijkerwijs niet heeft kunnen voorzien, dat de schenking zou leiden
tot de noodzaak van (een vervroegde) bijstandverlening.
Bij het nemen van verhaal zal dat gedeelte van het vermogen, dat als
bescheiden vermogen ingevolge artikel 7 buiten beschouwing moet
blijven, moeten worden ontzien. Over dit bescheiden vermogen mocht de
bijstandontvanger immers vrijelijk beschikken.'
3.25. Ook uit de verdere behandeling van art. 59a komt naar voren dat
vooral is gedacht aan de oudere persoon die, alvorens in behoeftigheid
te vervallen, een schenking verricht.(14)
Later, bij de omzetting van de discretionaire bevoegdheid in de
verhaalsverplichting, is vooral benadrukt dat schenking hier in de
materiële zin van het begrip moet worden verstaan.(15) Voor het
overige is toen voornamelijk gesproken over de verhouding tussen het
desbetreffende verhaal in de Algemene Bijstandswet en de
verhaalsbepaling in de Wet op de Bejaardenoorden.(16)
De wetsgeschiedenis van het huidige art. 99 Abw(17) levert ten slotte
geen nadere of andere gezichtspunten op.
3.26. Tekst, wetssystematiek en wetsgeschiedenis voeren mij tot de
opinie dat art. 99 Abw niet voor een situatie als de onderhavige
situatie geschreven is, nu - samengevat -:
(i) ten tijde van de schenking waarvoor de gemeente
verhaal zoekt reeds tien jaar bijstand genoot; terwijl
(ii) de verkrijging van het onroerend goed en het niet melden daarvan
door aan de gemeente voorwerp is van
terugvorderingsbepalingen ingevolge art. 78 e.v., inzonderheid artt.
81 en 82 Abw.
4. Bespreking van het cassatiemiddel
4.1. Onderdeel 4.1. richt zich tegen rov. 6 van het bestreden arrest.
Ik geef deze rechtsoverweging hieronder weer:
'6. Het hof volgt evenmin het betoog van de man, waarin hij stelt dat
de gemeente het vertrouwen bij de moeder en de man heeft gewekt, dat
de gemeente de situatie met betrekking tot het huis goedkeurde,
aangezien de gemeente nimmer heeft verzocht om over te gaan tot
verdeling, of het vestigen van een hypotheek ten behoeve van de
gemeente. Het hof is immers gebleken dat de moeder van de man de
periodieke inlichtingenformulieren (van 1994 tot 1999) verkeerd heeft
ingevuld, althans onvolledig heeft doen invullen, waarbij de moeder
heeft verzuimd om de gemeente over de ontwikkelingen in haar
vermogenspositie te informeren. Aannemelijk is dat de moeder wist of
moest begrijpen dat dit gevolgen had kunnen hebben voor de door haar
reeds verstrekte en te verstrekken bijstand. Het ter zitting gedane
betoog van de man dat het verzoek van de gemeente ten onrechte is
gebaseerd op artikel 99 Abw, zodat de gemeente niet-ontvankelijk is,
dient te worden gepasseerd, nu de gemeente verplicht is de kosten van
bijstand op grond van dit artikel te verhalen op degene aan wie de
persoon die bijstand ontvangt of heeft ontvangen een schenking heeft
gedaan, hetgeen in casu het geval is, terwijl niet aannemelijk is dat
de moeder ten tijde van de schenking de noodzaak van
bijstandsverlening niet heeft kunnen voorzien.
Evenmin kan de gemeente worden tegengeworpen dat het bijstandsdossier
van de moeder in het geding diende te worden gebracht, nu
onweersproken is dat de man nimmer aan de rechtbank heeft verzocht om
de gemeente op te dragen om dit dossier in het geding te brengen,
waarbij komt dat de man inzage had kunnen vragen.
Het voorgaande impliceert dat het hof niet toekomt aan het door de man
gedane bewijsaanbod.'
4.2. Het onderdeel klaagt dat het hof het beroep op
niet-ontvankelijkheid ten onrechte heeft verworpen, en dat het hof
aldus blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting, althans van een
onjuiste toepassing van art. 99 Abw.
Het onderdeel onderbouwt deze klacht met, kort samengevat, ten eerste
de stelling dat de moeder reeds ten tijde van de eerste verkoop 'in
een ABW-situatie verkeerde' en dat de gemeente volledig van haar
situatie op de hoogte was.
Vervolgens onderbouwt het onderdeel de klacht met, wederom kort
samengevat, de stelling dat art. 99 Abw niet is geschreven voor de
situatie dat de belanghebbende reeds bijstand heeft, en dat het hof
zijn oordeel niet heeft kunnen baseren op de grond dat de gemeente
verplicht is de verleende bijstand op grond van de schenkingsbepaling
te verhalen.
4.3. Uit het onderzoek waarvan ik § 3 verslag deed, vloeit m.i. voort
dat de klacht - wat er zij van de onderbouwing waarmee het onderdeel
aanvangt - slaagt.
Ik wijs er nog op dat het hof - in het voetspoor van de gemeente(18) -
zélf de aangewezenheid van een terugvorderingsprocedure jegens
indiceert, door te overwegen:
'dat de moeder van de man de periodieke inlichtingenformulieren (van
1994 tot 1999) verkeerd heeft ingevuld, althans onvolledig heeft doen
invullen, waarbij de moeder heeft verzuimd om de gemeente over de
ontwikkelingen in haar vermogenspositie te informeren.'
4.4. Uitgaande van het slagen van de klacht, kan de Hoge Raad naar
mijn mening de zaak zelf afdoen door, met vernietiging van de
bestreden beschikking, de gemeente in haar verzoek alsnog
niet-ontvankelijk te verklaren, althans het verzoek af te wijzen.
Het is aan de gemeente om zich nader te beraden over het
terugvorderingspad van art. 78 in verbinding met art. 81 en/of 82 Abw.
4.5. Bij het slagen van de klacht onder 4.1 van het middel, behoeven
de resterende klachten geen bespreking.
Voor het geval dat de Hoge Raad tot een ander oordeel komt dan waartoe
mijn conclusie van heden strekt, verklaar ik mij vanzelfsprekend
gaarne bereid om - alsdan op korte termijn - nader te concluderen ten
aanzien van de verdere cassatieklachten van .
5. Conclusie
Mijn conclusie strekt ertoe dat de Hoge Raad de bestreden beschikking
vernietigt, en, opnieuw rechtdoende, de gemeente alsnog
niet-ontvankelijk verklaart in haar verzoek, althans het verzoek
afwijst.
De procureur-generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden
A-G
1 De §§ 2.1 en 2.6 t/m 2.8 zijn ontleend aan de tweede tot en met de
zevende alinea onder 'Vaststaande feiten' van de beschikking van het
hof. De §§ 2.2 tot en met 2.5 zijn ontleend aan rov. 3 van deze
beschikking.
2 Zie onder andere haar nadere reactie op het verweer van 3 juli 2001,
vierde alinea, in de procedure bij de rechtbank.
3 Het verzoekschrift tot cassatie is op 27 februari 2003 bij de Hoge
Raad binnengekomen.
4 Wet van 10 september 1970, Stb. 447, op basis van wetsvoorstel 10
167 (Kamerstukken II, zitting 1968-1969).
5 Wet van 15 april 1992, Stb.1992,193.
6 Dat leidde in 1992 tot een veel meer dan ondergeschikte wijziging in
(onder meer) art. 59a.
7 De gemeente (zie de nadere reactie op verweer, gedingstuk 5 in het
A-dossier; gedingstuk 5 in het B-dossier) staat op het standpunt dat
de desbetreffende verhaalsvorderingen zijn verjaard. Ik teken hierbij
aan dat art. 69 van de tussen 1 januari 1993 en 1 januari 1996
geldende ABW bepaalde dat kosten van bijstand méér dan vijf jaar voor
de verzending van het verhaalsbesluit waren gemaakt, niet worden
verhaald; voor de terugvordering gold eenzelfde regeling in art. 61d.
Beide regelingen zijn in de per 1 januari 1996 geldende Abw
gehandhaafd, en wel in de artt. 87 Abw (terugvordering) en 104 Abw
(verhaal). Ik teken nog aan dat artikel 87 Abw per 1 juli 1997 is
komen te vervallen. Sedertdien is ten deze voor de verjaring het BW
van toepassing. Zie voor de redengeving Kamerstukken II, 23 909, nr.
3, pp. 29-31.
8 Met name het geval waarin twee samenwonenden ieder een
alleenstaandenuitkering ontvangen terwijl zij tezamen slechts
aanspraak hebben op een lager bedrag.
9 De belanghebbende is verplicht uit eigen beweging alle inlichtingen
te verschaffen die voor de beoordeling voor het recht op bijstand
noodzakelijk zijn: art. 65 lid 1.
10 Het betreft hier de artt. 78a-c en 93a.
11 Zie nader Kamerstukken II, 23 909, nr. 3, pp. 75-76
12 Kamerstukken II (1968-1969), 10 167, nr. 3, Algemene beschouwingen,
p. 1 onder 4; resp. artikelsgewijs, p. 7, bij art. I sub L.
13 Luidende: Eene schenking kan niet worden herroepen, noch dien ten
gevolge te niet worden gedaan, ten zij in de volgende gevallen:
1° (...); 2° (...);
3° indien hij weigert aan den schenker, nadat deze in armoede is
gevallen, levensonderhoud te verschaffen.
14 Zie Kamerstukken II, 10 167, nr. 5 (MvA), p. 8, en p. 3204 van
Handelingen II (1970).
15 Iedere bevoordeling uit vrijgevigheid, zo stelt de MvT
(Kamerstukken II, 20 598, nr. 3, p. 20).
16 Kamerstukken II, 20 598, nr. 3, p. 20, nr. 5 p. 30, nr. 6 p. 46.
17 Aanvankelijk art. 106 ontwerp, later vernummerd tot 99; zie
Kamerstukken II, 22 545, nrs. 1-2, p. 33.
18 Zie Verweerschrift in hoger beroep van de gemeente, p. 2, t.a.v.
grief 1C.
Hoge Raad der Nederlanden