De Voorzitter van de Tweede Kamer
Postadres der Staten-Generaal
Postbus 20001
2500 EA Den Haag
Datum Kenmerk Onderwerp
5 maart 2004 04M464328 Debat over de publieke moraal
1. Inleiding
Het kabinet onderschrijft het door uw Kamer op 17 februari jl. geuite belang
van een integere publieke moraal, zowel in de (semi-) publieke als in de private
sector, en van het bestrijden van alle vormen van fraude en misbruik. In vervolg op
de brief van 20 februari jl.1 wordt een nadere beschouwing over de thematiek van de
publieke moraal gegeven, ter invulling van uw verzoek om een brief van het kabinet
"waarin wordt aangegeven of het kabinet de analyse van de Kamer deelt en of het
kabinet het eens is met de observatie dat er sprake is van een patroon2".
In deze brief wordt achtereenvolgens ingegaan op het thema (punt 2),
vervolgens op het oordeel van het kabinet (punt 3), om af te ronden met de inzet van
het kabinet op de verschillende onderdelen (punten 4a, 4b, 4c). In deze punten wordt
toegelicht dat het kabinet bepaalde ontwikkelingen heeft onderkend en een stevig
programma heeft gepresenteerd gericht op herstel van waarden en normen, striktere
handhaving en toezicht, minder (ook elkaar tegensprekende) regels, en wetgeving op
het terrein van integriteit van het openbaar bestuur en van de marktsector.
Meer "opgespoorde en bediscussieerde gevallen" leiden in zekere zin tot een
integriteitparadox: in een samenleving die integriteit hoog in het vaandel heeft, worden
wellicht eerder en vaker mogelijke schendingen besproken, zodat het lijkt alsof deze
zich vaker voordoen dan elders, terwijl dat niet het geval is. Dat neemt niet weg dat
elk geval van verkwisting en fraude afkeuring verdient en aangepakt moet worden en
ook dat elk geval moet worden gemeld. Het kabinet zal zich hiervoor blijven
inzetten, uiteraard samen met alle daarbij betrokken (justitiële en toezichts-)
instanties.
1 Kenmerk: 04M463984, brief van de minister-president, minister van Algemene Zaken
2 Stenogram van de regeling van werkzaamheden van de Tweede Kamer d.d. 17.02.04
2. Het thema nader verkend
De "publieke moraal" is een begrip waarachter een brede thematiek schuil gaat.
Enerzijds gaat het om verschillende vormen van handelen: variërend van
onrechtmatig handelen fraude in de strikte zin des woords via oneigenlijk
handelen de grenzen der wet opzoeken tot ongewenst handelen. Het handelen
kan aan de hand van verschillende maatstaven worden beoordeeld: soms juridisch
(onrechtmatig), soms moreel (onbehoorlijk gedrag). Anderzijds zijn verschillende
subjecten in het geding. Nu eens is sprake van de individuele burger, dan weer van
een publiek functionaris of een publiek orgaan, tot individuele ondernemers en
private ondernemingen.
Ondanks de samenhang tussen deze verschillende elementen, blijft het van belang
om onderscheid te maken tussen handelen dat onrechtmatig is en handelen dat niet
verboden is, doch op andere gronden (moreel) wordt afgekeurd. Dat is immers een
wezenskenmerk van de rechtsstaat.3
Deze brede thematiek kan, aansluitend bij nadere duidingen die door leden
van uw Kamer zijn geuit, als volgt worden geclusterd.
In de eerste plaats gaat het om "Waarden en normen.". Zoals in de kabinetsreactie op
het WRR-rapport "Waarden, normen en de last van het gedrag" is beschreven, zijn
ook misbruik van collectieve voorzieningen en oneigenlijke zelfverrijking
voorbeelden van normoverschrijdend gedrag en van een door velen gepercipieerde
verharding van de samenleving. Het debat over "Waarden en normen" en het debat
over "publieke moraal" kennen met andere woorden veel overeenkomsten. In beide
gevallen gaat het om een breed levend onbehagen dat betrekking heeft op een
veelheid aan gesignaleerde ontwikkelingen op tal van terreinen. In beide gevallen gaat
het om meer dan overschrijding van juridische normen alleen.
In de tweede plaats gaat het om "Financiële transparantie en verantwoording in de private en
(semi-) publieke sector"; de ontwikkeling van inkomens van bestuurders in de private en
in de (semi-) publieke sector is daar een onderdeel van . Het is volgens het
Hoofdlijnenakkoord: "onverantwoord en niet aanvaardbaar dat in moeilijke
economische tijden veel bestuurders van ondernemingen en zelfstandige organen in
de publieke sector, in schril contrast met de van werknemers gevraagde pas op de
plaats, bovenmatige inkomensontwikkelingen kennen."
Een derde thema vormt de integriteit van het functioneren van de publieke sector en van de
private sector.
In de vierde plaats gaat het om "Fraudebestrijding". Normoverschrijdend gedrag, hoe
afkeurenswaardig ook, is niet altijd per definitie (juridisch) onrechtmatig. Financieel-
economische criminaliteit fraude is wel onrechtmatig en wordt door middel van
rechtshandhaving, preventief en bestuurlijk toezicht bestreden.
3 Vanzelfsprekend kan de wetgever in bepaald op andere dan juridische gronden afgekeurd gedrag
aanleiding zien om nieuwe wettelijke regels te stellen, zodat zulks gedrag vanaf het moment van
inwerkingtreding van die nieuwe regels (ook) juridisch verboden is.
Pagina
2/2
Deze verschillende aspecten zijn als volgt nader uitgewerkt.
- Voor "Waarden en Normen" is u een kabinetsstandpunt over het WRR-rapport
"Waarden, normen en de last van het gedrag"4 toegezonden.
- Voor onder andere "financiële transparantie en verantwoording" in de private
sector ligt het kabinetsstandpunt over de gedragscode van de commissie
Tabaksblat (corporate governance, deugdelijk ondernemingsbestuur)· voor.
- In het kader van de integriteit van de publieke sector is inmiddels het
wetsvoorstel tot wijziging van de Ambtenarenwet in verband met goed ambtelijk
handelen, goed werkgeverschap en algemene regels over integriteit5 bij uw Kamer
uitgebracht. Onder punt 4a en 4b van deze brief wordt vervolgens nader
ingegaan op het kabinetsbeleid ten aanzien van integriteit van respectievelijk de
publieke en de private sector.
- Een kabinetsstandpunt over inkomensontwikkeling in de top van organisaties
binnen de publieke sector is voorzien voor het zomerreces van de Kamer.
- Over financieel-economische criminaliteit heeft op 13 november 2003 een
Algemeen Overleg met uw Kamer plaatsgevonden. De stand van zaken wordt in
deze brief, in plaats van in een separate brief, onder punt 4c aangegeven.
3. Nadere beoordeling
Het is naar de mening van het kabinet goed om de volle breedte van
thematiek van de publieke moraal, op al de hierboven geschetste onderdelen, te
bespreken. Het gaat in deze brief niet in de eerste plaats over concrete gevallen, maar
om de algemene beoordeling van ontwikkelingen die worden waargenomen. Een
debat over incidenten betreffende de publieke moraal leidt immers tot een louter
stilstaan bij individuele kenmerken van die incidenten, waar juist een algemene
beoordeling van ontwikkelingen op zijn plaats is. Voorts hebben over afzonderlijke
onderwerpen debatten met uw Kamer plaatsgevonden en zullen deze verder
plaatsvinden.
Een aantal individuele gevallen en concrete constateringen in
maatschappelijke sectoren (onderwijs, zorg, bouw) heeft tot de vraag geleid of er
sprake is van meer dan incidenten. Het kabinet heeft bij het komen tot een oordeel
de volgende vijf elementen gewogen.
Het kabinet meent in de eerste plaats dat het een goede zaak is dat afzonderlijke
gevallen van fraude, oneigenlijk gebruik of onbehoorlijk handelen in Nederland in de
volle openbaarheid komen, worden besproken en tot onderzoek en los van het
eindoordeel of het altijd ten volle bevredigend is tot aanpak leiden. Er speelt wel
de eerder genoemde integriteitparadox. Tegelijkertijd is het daar waar dat geen
juridische beletselen oplevert - in de openbaarheid bespreken van afzonderlijke
gevallen de enige manier om het probleem beheersbaar te houden en maatregelen te
kunnen nemen.
4 Kenmerk: 04M464040, brief van 5 maart 2004 van de minister-president, minister van Algemene
Zaken
5 Kamerstukken 29 436, d.d. 21 februari 2004, wetsvoorstel van de minister van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties
Pagina
3/3
Het kabinet ziet in de tweede plaats een toegenomen maatschappelijke aandacht
voor waarden en normen. Dit ziet in het bijzonder toe op de manier waarop burgers,
organisaties en bedrijven met elkaar omgaan in de publieke ruimte en het verkeer met
elkaar, en hoe burgers oordelen over bepaalde ontwikkelingen. Zeker in
(economisch) sobere tijden worden incidenten van verspilling en van aanhoudende
financiële overdaad in de top van het bedrijfsleven en bij (semi-) publieke organen in
het bijzonder kritisch beschouwd. Het is mede in dat kader dat gedragscodes worden
gesteld en bijvoorbeeld regelingen worden getroffen over nevenfuncties en het
aannemen van geschenken; integriteitcodes worden steeds belangrijker binnen
organisaties.
In de derde plaats is het de afgelopen decennia gegroeide geheel van wettelijke
en andere regels soms zo complex, en soms zelfs tegenstrijdig, geworden dat het voor
burgers en instituties ook in de publieke sector vaak ondoorzichtig is wat wel en
wat niet kan. Dusdanig dat het soms kan worden beleefd als een uitlokking tot
verkeerd gedrag. Dit moet de wetgever zich nadrukkelijk aantrekken. Een belangrijke
weg is en blijft daarom het fors terugdringen van het aantal regels, de
tegenstrijdigheid er uit halen en ze helderder maken, evenals de regels die er zijn
strikt(er) handhaven. Regeldichtheid is echter geen excuus ter rechtvaardiging van
grote normoverschrijding. De strafbaarheid van stelen, valsheid in geschrifte en
omkoping levert zelden onduidelijkheid op.
In de vierde plaats zijn op het terrein van toezicht en toezichthouders de
afgelopen jaren veel stappen vooruit gezet. In de marktsector (AFM, NMa) en in de
publieke sector (Algemene Rekenkamer, inspecties), maar ook richting burgers
(FIOD, SIOD). Dit heeft geleid tot meer, en meer systematisch, opgespoorde
gevallen.
In de vijfde plaats is de een internationale vergelijking relevant. Het blijkt niet
eenvoudig om een internationale vergelijking te maken. Indien het brede thema van
de publieke moraal beperkt zou worden tot fraude en corruptie, is het wel mogelijk
enige indicaties te geven. Transparency International (TI) stelt dat een internationale
vergelijking gebaseerd op harde feiten (zoals aantallen rechterlijke uitspraken in
corruptiezaken) onmogelijk is gezien de grote verschillen in de aard en kwaliteit van
rechtssystemen en media etcetera. Wel kan de gepercipieerde corruptie in verschillende
landen met elkaar worden vergeleken. Volgens het gezaghebbende TI geeft dit een
goed beeld, omdat de ondervraagden m.n. zakenlieden en risicoanalisten zijn,
'decision makers' dus.
Op de "TI Corruption Perceptions Index 2003" staat Nederland op de 7e plaats, na
Finland, IJsland, Denemarken, Nieuw-Zeeland, Singapore en Zweden. Binnen de EU
is Nederland nummer vier. Onder andere Australië, Canada, Noorwegen en het VK
doen het iets minder goed dan Nederland. Landen als Duitsland, Frankrijk en de VS
volgen op grotere afstand. De afgelopen jaren heeft Nederland altijd in de top-tien
van deze index van minst corrupte landen gestaan. Nederland is de afgelopen jaren
geklommen van de 9e naar de 7e plaats van minst corrupte landen.
Pagina
4/4
In een Country Study Report over Nederland van TI uit 2001 wordt geconcludeerd
dat, hoewel enige scepsis gepast is over de relatie tussen de corruptiereputatie en
daadwerkelijke corruptie, onderzoek uitwijst dat het positieve beeld dat over
Nederland bestaat "stabiel en overtuigend" is. Nederland beschikt over een goed
werkende parlementaire democratie, een regering die op haar daden wordt
afgerekend, een modern ambtelijk apparaat, en een stelsel van bestuursrecht dat
garandeert dat beslissingen worden genomen in het publieke belang. Daarnaast
worden als pluspunten genoemd: een ombudsman, procedures om misstanden aan
de kaak te stellen, een onafhankelijke rechterlijke macht, een duidelijk
strafrechtsysteem, een open en transparant aanbestedingssysteem en een alerte en
vrije pers.
De in het rapport genoemde minpunten leiden tot de aansporing voor meer public
disclosure, meer aandacht van de overheid ook voor de integriteit van de private
sector, helderheid in de verantwoordelijkheden voor bestrijding van financieel-
economische criminaliteit; daarop zal onder punt 4c nader worden ingegaan.
Deze vijf elementen overwegend, meent het kabinet dat er geen reden is om
uit te gaan van een algemene verslechtering van de publieke moraal in de alle
sectoren van ons land6 en bij alle burgers (en dat in die zin ons land geen
"fraudeland" kan worden genoemd). We leggen onszelf terecht hoge normen op.
Er is meer bewustzijn en toezicht. Er zijn meer "opgespoorde" en daarmee
zichtbare gevallen . Hoewel het niet bewezen is, valt evenmin uit te sluiten dat er (in
sommige sectoren) meer incidenten zijn dan voorheen. Daarom moet de inzet van
het kabinet gericht zijn op het goed (blijven) onderhouden van het beleid gericht op
voorkoming en bestrijding van fraude en misbruik en aldus op behoud van onze
internationaal relatief goede positie.
4. Inzet van het kabinet
Het kabinet heeft bepaalde ontwikkelingen onderkend en een beleid gericht
op herstel van waarden en normen, striktere handhaving en toezicht, minder (ook
elkaar tegensprekende) regels, wetgeving op het terrein van integriteit van het
openbaar bestuur en van de marktsector (ordening, toezicht en corporate
governance). Aangezien de thematiek breed is, en de achtergrond van de aandacht
hiervoor van uiteenlopende aard, zal de aanpak het beste via deze verschillende
sporen kunnen lopen.
Tegelijkertijd is de wijze waarop de aanpak doorgaat belangrijk. Louter meer
toezichtinstellingen en meer regels, wekken ten onrechte de indruk dat de overheid
alles zou kunnen controleren. Kern van het beleid en de uitvoering ervan is daarom
het bevorderen van het zelfregulerend vermogen van burgers en instituties in deze. Deels
geschiedt dit door publiek debat, deels door in publieke en marktsectoren de
verantwoordelijkheid maar ook bevoegdheid en de controle te leggen daar waar
6 Zie ook Aanhangsel Handelingen nr. 1442, TK 2000-2001, de antwoorden d.d. 26 juli 2001 van de
ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en van Justitie op de vragen van de leden
Luchtenveld en Niederer.
Pagina
5/5
hij hoort. De overheid moet heldere regels stellen en toezichthouden op de naleving
daarvan. Tegelijk moet er ruimte zijn voor zelfregulering. Er zijn grenzen, ook vanuit
het oogpunt van administratieve lasten en nalevingskosten aan regels vanuit de
overheid.
Het kan in gevallen efficiënt zijn om ruimte te bieden aan zelfregulering en aan de
checks and balances tussen partijen in het maatschappelijk verkeer. De overheid
dient in te grijpen en kaders te stellen waar dat nodig is, en zowel preventief als
repressief. Op het niveau van de burger geldt een vergelijkbare benadering. Het eigen
normbesef bij de burger moet uitgangspunt zijn van het met elkaar organiseren van
een integere samenleving. De overheid kan daarin in zekere mate sturend en
kaderstellend zijn en kan ingrijpen als het misgaat. Zij kan echter de
verantwoordelijkheid van de burger om zich beschaafd in de samenleving op te
stellen, niet overnemen. De overheid kan wel bijdragen aan een cultuur waarin het
samenleven centraal staat en moet overtreding van de regels aanpakken. Vandaar in
het kabinetsbeleid ook de grote aandacht voor zowel herstel van waarden en normen
als voor handhaving.
Een belangrijk voorbeeld hiervan is de commissie Tabaksblat, die door
middel van zelfregulering een gedragscode voor het Nederlandse beursgenoteerde
bedrijfsleven heeft gemaakt. Belangrijk is dat de code niet alleen gedragsregels bevat
voor de ondernemingsleiding (bijvoorbeeld met betrekking tot de vormgeving van
het beloningspakket), maar ook de aandeelhouders aanspreekt, die uiteindelijk de
ondernemingsleiding moeten controleren. Om deze taak voor aandeelhouders ook te
kunnen waarmaken, worden de rechten van de aandeelhouders versterkt.
Aandeelhouders kunnen dan zelf in actie komen en ingrijpen wanneer men het
bijvoorbeeld niet eens is met de strategie van de ondernemingsleiding of met de
omvang en samenstelling van haar beloningspakket. Eigen verantwoordelijkheid van
de aandeelhouder staat voorop. Die verantwoordelijkheid kan ook worden
waargemaakt als hij beschikt over de benodigde informatie en over een effectief
instrumentarium.
Het kabinet zal daarnaast in het kader van de standpuntbepaling over de evaluatie
van de Wet op de ondernemingsraden voorstellen doen teer versterking van het
informatierecht van ondernemingsraden.
Ook is er aandacht voor de inkomens in de (semi-) publieke sector. In het
Hoofdlijnenakkoord is aangekondigd dat het inkomen van elke functionaris
werkzaam in de (semi-) publieke sector dat uitgaat boven dat van een minister
openbaar moet worden gemaakt. De daarvoor noodzakelijke regelgeving wordt op
dit moment voorbereid.7 Op deze wijze wordt verantwoording afgelegd over de
besteding van publieke middelen. De transparantie kan voorts een normerende en
regulerende werking hebben en bijdragen aan maatschappelijk verantwoorde
inkomensniveaus. De commissie Dijkstal zal binnenkort een advies
uitbrengen waarin het beloningsniveau van de politieke en ambtelijke topstructuur
wordt geijkt, evenals van de publiekrechtelijke zelfstandige bestuursorganen. Het
7 Kamerstukken 29 200 VII, nr 29.
Pagina
6/6
kabinet zal na de ontvangst van het advies diverse maatschappelijke organisaties
vragen hun opvattingen over het advies kenbaar te maken, waarna het kabinet zijn
standpunt aan de Kamer zal doen toekomen
Voor de kabinetsvisie op "Waarden en normen" en "Tabaksblat" zij voorts
verwezen naar de eerder genoemde en aan uw Kamer toegezonden
kabinetsstandpunten. De overige onderdelen worden hierna besproken.
4a. Integriteit in de publieke sector
Versterking van de aandacht voor de gemeenschappelijke normen en
waarden schept ook verplichtingen voor het overheidshandelen. De burger verwacht
dat de overheid het goede voorbeeld geeft. Integriteit van bestuurders en ambtenaren
vormt een van de belangrijkste voorwaarden voor het vertrouwen van burgers in het
openbaar bestuur. Integriteit is cruciaal voor alle geledingen in de samenleving en
dient te gelden voor zowel overheid als het particuliere bedrijfsleven. De bijzondere
kenmerken van de overheidstaken zoals de besteding van publieke middelen en het
monopolie over vele terreinen vereisen echter een extra hoog integriteitniveau.
Overheidswerknemers dienen zich te houden aan de normen en waarden die
verbonden zijn aan het uitoefenen van de overheidstaak. Voor politieke ambtsdragers
geldt dat nog in bijzondere mate. Hun onkreukbaarheid is van essentieel belang.
Voor het adequaat functioneren van de overheid zijn gezaghebbende bestuurders en
volksvertegenwoordigers noodzakelijk die het vertrouwen van de burgers genieten.
Tegen de achtergrond van het herstel van normen en waarden zal de Minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties zijn rol als coördinerend
bewindspersoon voor het integriteitbeleid intensiveren. In het Hoofdlijnenakkoord is
aangegeven dat hoge eisen worden gesteld aan integriteit en dat het kabinet een strikt
integriteitbeleid binnen de overheid zal voeren. In de Nota Integriteitbeleid openbaar
bestuur en politie is de stand van zaken van het integriteitbeleid weergegeven met een
overzicht van komende activiteiten.8 Dit betreft onder meer het wetsvoorstel tot
wijziging van de Ambtenarenwet in verband met goed ambtelijk handelen, goed
werkgeverschap en algemene regels over integriteit, dat op 23 februari jl. naar de
Tweede Kamer is gezonden. Het voorstel beoogt de kenbaarheid van de
grondbeginselen van integriteit te stimuleren. Overheidswerkgevers worden verplicht
een gedragscode op te stellen gericht op goed ambtelijk handelen. De gedragscode
vormt een krachtig instrument om de ambtenaar aan te spreken als hij zich buiten het
aangegeven kader begeeft. Het is belangrijk dat de overheid ook in bredere zin
integriteitbeleid ontwikkelt en daarom is de verplichting opgenomen een
integriteitbeleid te voeren en te verantwoorden. Tot slot wordt de eed of belofte bij
de aanstelling als ambtenaar weer verplicht gesteld.
De Nota Integriteitbeleid bevat verder onder meer beleidsvoornemens
gericht op het opstellen van protocollen voor integriteitonderzoeken, de
8 Kamerstukken 28 844.
Pagina
7/7
ontwikkeling van een internetsite integriteit en een kennis-/expertisecentrum. Voor
de Rijksdienst wordt een Model gedragscode ontwikkeld en worden Rijksbrede
integriteitsaudits verricht. Andere voornemens zijn de voorkoming van
belangenverstrengeling en de openbaarheid van nevenfuncties van politieke
ambtsdragers. Voor een overzicht en de stand van zaken van het geheel van
voornemens en van andere gedane toezeggingen wordt verwezen naar de brief van 8
oktober 2003 van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.9
In dit kader wordt nagegaan of overheidsorganisaties voldoende ondersteuning van
het Rijk en de koepelorganisaties krijgen. Het onderzoek wordt verricht door het
ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in samenwerking met de
griffie van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, de Vereniging van Nederlandse
Gemeenten, het Interprovinciaal Overleg en de Unie van Waterschappen. De Kamer
zal nog voor de zomer over de uitkomsten geïnformeerd. Daarbij zal tevens de
mogelijkheid worden bezien om waar nodig de implementatie van
integriteitbeleid te bevorderen.
4b. Ordening van en toezicht op de marktsector
Op het terrein van toezicht op de marktsector zijn de laatste jaren veel
stappen vooruit gezet. Een goed functioneren van markten en een goed toezicht
daarop is noodzakelijk voor de Nederlandse economie en welvaart. De oprichting
van toezichthouders als de NMa, de AFM en de OPTA zijn daar resultanten van.
Kenbare normen dragen - samen met de handhaving ervan - bij aan een goed
functioneren van markten. Duidelijk moet zijn welke marktgedragingen we wel en
niet toegestaan achten. Goede marktwerking (een transparant marktproces), een
gelijk speelveld voor marktpartijen en versterking van de positie van de consument
zijn hierbij als uitgangspunten gekozen. Zo ziet het kartelverbod toe op afspraken
tussen ondernemingen of onderling afgestemde feitelijke gedragingen die de
concurrentie beperken. Daarnaast geldt het verbod van misbruik van economische
machtspositie, waarmee voorkomen wordt dat een onderneming extreem hoge
prijzen rekent, onredelijke leveringsvoorwaarden hanteert, concurrenten uit de markt
drukt of voorkomt dat nieuwe ondernemingen tot de markt toetreden. In alle
gevallen geldt: dat een sterke markt ook een sterke overheid verdient.
Consumenten, bedrijven en overheid hebben ieder een eigen actieve rol.
Idealiter is sprake van een verinnerlijking van ieders verantwoordelijkheden en weten
partijen wat er over en weer van elkaar verwacht mag worden. Steeds vaker is de
afgelopen tijd gebleken dat dit ideaalbeeld niet de werkelijkheid is. Er dient dan een
proces op gang gebracht te worden waarbij oude ingesleten gewoontes die tot
normvervaging hebben geleid, hernieuwd onder de aandacht gebracht dienen te
worden; kort gezegd een cultuuromslag is nodig. Illustratief in dit verband is de
bouwfraude zoals die de afgelopen weken wederom aan de orde was. Zowel bij de
overheid, in casu de aanbestedende diensten, als ook bij de bouwsector zelf dient
hard gewerkt te worden aan normherstel.
9 Kamerstukken 28 844, nr. 4.
Pagina
8/8
Wat de overheid betreft betekent dit dat de naleving van de
aanbestedingsregels significant dient te verbeteren. Eveneens dient kenbaar te zijn
hoe aanbestedende bedrijven in de zogenaamde BIBOB- sectoren (bouw, ICT en
milieu) beoordeeld worden op hun integriteit alvorens tot gunning van een opdracht
over te gaan. De onlangs vastgestelde "beleidsregels uitsluiting" bieden hiervoor een
goed handvat voor de Rijksoverheid. In de nabije toekomst zal de reikwijdte van
deze regels ook naar lagere overheden worden uitgebreid.
Wat de bouwsector betreft betekent dit dat bouwbedrijven zich bewust moeten zijn
dat het bestaan van kartels, corruptie en fraude onacceptabel is en niet past bij de
ambitie om gericht te werken aan het versterken van hun (inter)nationale
concurrentiepositie.
4c. Het beleid ter bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik
In het algemeen overleg over Financieel-economische criminaliteit op 13
november 2003 (Kamerstukken II, 2003-2004, 17 050, nr. 256) is de Kamer
geïnformeerd over de bestrijding van de financieel-economische criminaliteit.
Er vinden vele strafrechtelijke onderzoeken plaats, er is aanpassing van wet en
regelgeving om gelegenheden tot fraude te dichten en het totaal van beleid draagt bij
aan de normstelling en de maatschappelijke discussie in de samenleving met
betrekking tot dit verschijnsel. Op velerlei punten verdienen bestuurlijke maatregelen
(toezicht, vergunningen, e.d.) de voorrang vanuit de optiek van effectief optreden,
waarmee het strafrecht alleen dan ingezet moet worden indien het bestuurlijk
optreden apert onvoldoende is. De eigen inspanningen van het bedrijfsleven om
financieel-economische criminaliteit te voorkomen is onmisbaar. Deze
complementaire rol van het strafrecht als `sluitstuk' is belangrijk om in het oog te
houden. Het is wenselijk om niet zonder meer te roepen dat de strafrechtelijke
handhaving moet worden geïntensiveerd. Wel kan worden bepaald dat het strafrecht
gericht wordt ingezet ter bescherming van de meest kwetsbare belangen en waar
bestuurlijke handhaving niet kan slagen.
Het huidige beleid van het kabinet kenmerkt zich door de organisatie van het geheel
te versterken en te professionaliseren.
Financieel-economische criminaliteit is een verzamelterm voor een groot
aantal vormen van criminaliteit. Als hoofdcategorieën zijn te onderscheiden: fraude,
witwassen en corruptie. Bij de aanpak daarvan is een groot aantal ministeries en
organisaties betrokken, elk vanuit een eigen specifieke verantwoordelijkheid. Naast
de meer traditionele vormen van fraude op de terreinen van fiscus, sociale zekerheid
en overheidssubsidies, spreken we nu ook over fraude ten koste van de private
sector, de groeiende problematiek van identiteitsfraude, bouwfraude, fraude in het
hoger onderwijs en fraude in de zorgsector. De fraudebestrijding groeit in Nederland
gestaag uit naar een niveau en een inzet die vertrouwen geeft. De afgelopen maanden
is voortgebouwd aan de organisatie van de opsporing en de aansturing door het
Openbaar Ministerie. Voor de komende tijd zijn onderwerpen benoemd die een
verhoogde aandacht krijgen. Bestrijding van de financieel-economische criminaliteit
Pagina
9/9
is echter niet alleen een zaak van politie en Justitie. De cultuur in onze samenleving
moet zodanig zijn dat het niet acceptabel wordt gevonden dat fraude of corruptie
wordt gepleegd. Melden van fraude was lange tijd taboe berichten de verzekeraars bij
de presentatie van hun jaarcijfers. Maar ze constateerden tegelijkertijd dat dat taboe
doorbroken lijkt. Boekhoudschandalen zijn aan het licht getreden en het
bedrijfsleven reageert met een corporate governance code.
Het opsporingsapparaat wordt kwalitatief en organisatorische sterker. De
professionalisering van de bijzondere opsporingsdiensten gaat door.
De SIOD van het ministerie van SZW bestaat een goed jaar en laat zeer regelmatig
van zich horen. Dat geldt voor de FIOD-ECD en voor AID en de VROM-IOD.
Maar deze laatste 2 bijzondere opsporingsdiensten (BOD'en) zijn wel zeer actief aan
het werk. Het Meldpunt ongebruikelijke transacties en het Bureau ter politiële
ondersteuning van de Landelijk officier van justitie inzake de Wet MOT (BLOM)
staan internationaal goed aangeschreven. Dit neemt niet weg dat de effectiviteit van
het meldingssysteem en de follow up verbeterd moeten worden. Aan het WODC is
al eerder opdracht gegeven onderzoek te verrichten naar de effectiviteit van de
`Keten Melding van ongebruikelijke transacties'.Op korte termijn zal het
onderzoeksrapport vergezeld van een kabinetsstandpunt aan de Kamer worden
gestuurd.
Op het terrein van de horizontale fraudebestrijding (fraude in het financieel-
economische verkeer buiten de staatsrechtelijke verhouding overheid-burger, maar in
de sfeer van gelijkwaardige (contract)partners) wordt de organisatie van de opsporing
gestroomlijnd. Bij de inrichting afgelopen jaar van de Nationale en bovenregionale
recherche zijn de Interregionale fraudeteams (IFT's) onderdeel geworden van de
bovenregionale recherche. Hiervan wordt de komende jaren een sterke
kwaliteitsimpuls verwacht.
De aansturing van de BOD'en door het Openbaar Ministerie heeft een
nieuwe vorm gekregen in de gestalte van een specifiek functioneel parket dat nog in
oprichting al samen met de BOD'en aan de slag is. De BOD'en hebben daarmee 1
loket gekregen voor al hun zaken. Prioritering, bewaking en afhandeling van zaken
zijn daarmee gewaarborgd. Het nieuwe functionele parket sluit nu jaarlijks met de
BOD'en Handhavingarrangementen af en met de ministeries van OC&W en VWS
worden dergelijke afspraken voorbereid nu eerst nog in de vorm van
intentieverklaringen. In formele zin zal een en ander vastgelegd worden in een Wet
op de BOD'en.
Uit internationale evaluaties komt het Nederlandse systeem van melding van
ongebruikelijke transacties goed naar voren. Te noemen valt o.a. rapport tweede
ronde EU wederzijdse evaluatie drugsbestrijding (MDW) van 17-02-2003
(CRIMORG 9), waarin het Nederlandse systeem als voorbeeld wordt genoemd voor
andere lidstaten. In 2002 is het Nederlandse anti-corruptiebeleid door de werkgroep
corruptiebestrijding van de Raad van Europa ("GRECO") geëvalueerd. Het
evaluatierapport geeft een goed beeld van het Nederlandse systeem van
corruptiebestrijding. De GRECO was erg te spreken over het evaluatierapport. Het
Pagina
10/10
Nederlandse rapport mag worden gerekend tot een van de betere in de reeks van
evaluaties van de GRECO. Dit komt onder andere tot uitdrukking in het geringe
aantal aanbevelingen.
Er is een Werkplan Corruptiebestrijding opgesteld dat voor het komende jaar
de leidraad is voor het vormgeven van de strijd tegen corruptie. Er zal een onderzoek
naar corruptie worden verricht en een corruptienota op worden gesteld. Het doel van
het onderzoek is inzicht krijgen in de aard en omvang van ambtelijke corruptie in
Nederland. Het doel van de corruptienota is tweeledig: aan de ene kant moet de nota
de huidige preventieve en repressieve maatregelen tegen corruptie beschrijven en het
proces van handhaving en berechting van corruptie. De knelpunten die uit de
beschrijving naar voren komen, zullen worden opgepakt. Hiermee fungeert de nota
dus ook als een blauwdruk voor de toekomst. Naast de nationale zullen ook de
internationale aspecten van corruptie in de nota worden meegenomen.
Ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel vormt een belangrijk
instrument in de strijd tegen die vormen van criminaliteit waarmee veel geld wordt
gegenereerd. Doel van ontneming is het afromen van `criminele winsten'. Zowel op
het gebied van wet- en regelgeving, als op het gebied van organisatie en
deskundigheid is en wordt veel geïnvesteerd in versterking en verbetering van het
instrument van voordeelsontneming. De ontneming van wederrechtelijk verkregen
voordeel is een reguliere taak op alle arrondissementsparketten; elk parket beschikt
thans over een `ontnemingcoördinator'. Daarnaast is er een landelijk
expertisecentrum, het Bureau Ontnemingwetgeving Openbaar Ministerie (BOOM)
ingericht. Het BOOM functioneert niet alleen als landelijke vraagbaak en
ondersteuningseenheid, maar heeft inmiddels ook een aantal executieve officieren
van justitie in dienst die ondersteuning bieden aan de parketten bij grote, complexe
zaken. Voorts is specialistische expertise aanwezig op het gebied van civiel recht en
forensische accountancy
Het kabinet heeft de notitie "bestrijding fraude en financieel-economische
criminaliteit 2002-2006", geschreven die op 19 april 2002 is aangeboden aan de
Tweede Kamer . Hierin zijn intensiveringen als bestrijding van zwarte fraude en
identiteitsfraude genoemd, gericht op een versterking en verbreding van de aanpak in
de periode 2002-2006. Als een van de speerpunten is genoemd Identiteitsfraude. In
dit verband wordt steeds meer duidelijk dat het belangrijk is om aandacht te hebben
voor het toezicht op het rechtmatig gebruik van identiteitsbewijzen(ID)-bewijzen en
pseudo ID-bewijzen in het maatschappelijk personenverkeer. Persoonsidentificatie,
authenticiteit van persoonsbewijzen en ontwikkeling van elektronische identificatie.
De initiatieven van BZK, Justitie, Financiën en SZW worden waar mogelijk
inhoudelijk op elkaar afgestemd.
In het Hoofdlijnenakkoord is gesteld dat illegaal verblijf van vreemdelingen in
Nederland krachtiger moet worden tegengegaan. Daarnaast is gesteld dat ook het
profiteren van illegalen door bijvoorbeeld werkgevers of huisjesmelkers actiever zal
worden bestreden. De minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie komt
Pagina
11/11
binnenkort met een brief aan de Kamer waarin waar gegeven wordt hoe het actieplan
er uit zal zien.
Bij de verantwoordelijkheden van de Minister van Justitie op het terrein van
de rechtshandhaving wordt doorgaans primair gedacht aan de strafrechtelijke
handhaving. Het terrein van de rechtshandhaving is breder dan alleen de
strafrechtelijke handhaving. Daarbij komen bestuursrechtelijke en privaatrechtelijke
vormen van rechtshandhaving in beeld. De (rechts)handhaving in Nederland wordt
op onderdelen door vele diensten uitgevoerd, onder rechtstreekse
verantwoordelijkheid van vele organen: openbaar ministerie, vakdepartementen,
provincies, waterschappen, gemeenten, ZBO's, etc. Om versnippering te voorkómen
en de inspanningen van de verschillende departementen en uitvoerende diensten op
het gebied van rechtshandhaving waaronder fraudebestrijding op elkaar af te
stemmen, vervult de minister van Justitie een coördinerende rol, die de eigen
verantwoordelijkheid van betrokken vakministers onverlet laat. Er zijn twee
programma's ontwikkeld die de professionaliteit van de handhaving in het algemeen
moeten vergroten.
1. Het programma Handhaven op Niveau
In 2000 is de stuurgroep Handhaven op Niveau (HoN) ingesteld. Deze heeft in het
bijzonder de opdracht om te werken aan professionalisering van de handhaving. Er
zijn twee samenhangende programmalijnen ontwikkeld, programmatisch handhaven
en de best practices. Ook hier gaat het om het stimuleren van de professionalisering van
de handhaving door het genereren van kennis en kunde. Handhaven op Niveau heeft
zich tot op heden vooral gericht op decentrale overheden; in het komende jaar zal de
stuurgroep meer aandacht besteden aan de samenwerking tussen (eerstelijns)
handhavingactiviteiten van decentrale besturen en rijksinspecties. De stuurgroep
Handhaven op Niveau wordt eind 2005 ontbonden, maar ook na 2005 zal van de
zijde van het ministerie van Justitie aandacht nodig zijn voor de professionaliteit van
de rechtshandhaving.
2. Het programma Rijk aan Handhaving
Een tweede programma gericht op versterking van de handhaving is het programma
van justitie "Rijk aan Handhaving". De kern van het project is dat het kabinet meer
werk gaat maken van de verdere professionalisering van de handhaving en naleving
van de ordeningswetgeving op rijksniveau. Rijk aan Handhaving bouwt voort op de
analyse van het rapport `Handhaven op niveau' en geeft invulling aan de
verantwoordelijkheid van het Rijk zelf om de kwaliteit van de handhaving van de
rechtsorde op een planmatige wijze verder te versterken. Rijk aan Handhaving
ondersteunt de andere betrokken ministeries: het project biedt actief methoden aan
voor (verdere) professionalisering van de handhaving, zoals de methodiek van
programmatisch handhaven en visitatie.
Pagina
12/12
5. Tot slot
Het kabinet realiseert zich dat een "publieke moraal" niet met
overheidsinterventies en met nieuwe regels alleen is te bevorderen. Openbare
discussie is ministens zo belangrijk. Het door uw Kamer geïnitieerde debat op 10
maart aanstaande kan daar een bijdrage aan leveren; de kabinetsdelegatie zal naast
ondergetekende uit de ministers van Financiën, van Economische Zaken, van Justitie
en van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties bestaan .
DE MINISTER-PRESIDENT,
Minister van Algemene Zaken,
Mr. dr. J.P. Balkenende
Pagina
13/13
Ministerie van Algemene Zaken