Ministerie van Buitenlandse Zaken

Een sociaal Europa werkt

De toekomst van de verzorgingsstaten in Europa

Maandag 8 maart 2004

Sociaal Europa. De toekomst van de verzorgingsstaten in Europa.

Perscentrum Nieuwspoort, Den Haag

Atzo Nicolaï, Staatssecretaris voor Europese Zaken

Samenvatting

Het sociale vangnet van de Europese verzorgingsstaten dreigt een hangmat te worden. Structurele hervormingen zijn vereist. Tijdens een debat over de toekomst van de verzorgingsstaten wees staatssecretaris Nicolaï van Europese Zaken op het belang van vergroting van de arbeidsparticipatie om de hangmat om te vormen tot een trampoline. De EU kan de nationale regeringen daarbij ondersteunen. Nicolaï wees in dat verband op de gezamenlijke vaststelling van minimumnormen en de bevordering van de goede werking van de interne markt. Het meest verwacht Nicolaï van de Lissabonstrategie, maar dan moet het tempo van de hervormingen in Europa wel aanzienlijk worden opgeschroefd.

Dames en heren,

In 2001 zegde mijn voorganger, Dick Benschop, de Tweede Kamer bij de aanbieding van de Staat van de Europese Unie toe om de planbureaus jaarlijks de opdracht te geven een gezamenlijke verkenning op te stellen van Europese trends en ontwikkelingen die voor Nederland van belang kunnen zijn.

Het eerste resultaat van dit initiatief verscheen in 2002 onder de titel 'Leeft Europa wel?'. Deze verkenning van de Europese Unie in de publieke opinie en het onderwijs was opgesteld onder verantwoordelijkheid van het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP). Het uitgangspunt van het debat van vandaag vormt de eerste verkenning die door het Centraal Planbureau (CPB) en het SCP gemeenschappelijk is opgesteld. De titel van deze verkenning is 'Sociaal Europa'.

Als we het hebben over 'Sociaal Europa', dan gaat het om onderwerpen als de arbeidsmarkt, de sociale zekerheid, de zorg en immigratie. En dus hebben we het over de Europese verzorgingsstaat. Dankzij de Europese verzorgingsstaten zijn de burgers in de Unie niet zoals in vele andere delen van de wereld overgeleverd aan de grillen van de markt. Integendeel, ze kunnen rekenen op een van de sterkste sociale vangnetten ter wereld.

Maar vanwege zijn betrouwbaarheid is het vangnet in de loop der tijd steeds zwaarder belast. Structurele trends als vergrijzing, verslechtering van de positie van laagopgeleiden, grotere heterogeniteit van de samenleving en grotere mobiliteit van kapitaal zetten de Europese verzorgingsstaten onder druk. Het vangnet dreigt een hangmat te worden. Als we niets doen, dan prijzen we ons uit de markt.

Om dat te voorkomen spraken de Europese regeringsleiders vier jaar geleden in Lissabon af dat zij hervormingen zouden doorvoeren om de slagkracht van Europa te behouden. Die hervormingen moeten ertoe leiden dat Europa in 2010 is uitgegroeid tot de meest dynamische, concurrerende en duurzame kenniseconomie ter wereld. Willen wij deze ambitie verwezenlijken, dan moet de overbelaste hangmat weer een veerkrachtig vangnet worden.

Niet inkomenssteun, maar participatie dient centraal te staan. De hangmat moet een trampoline worden die tot handelen stimuleert en inactieven helpt de weg omhoog te vinden. Mensen moeten uit de sociale zekerheid de arbeidsmarkt op. Want alleen door een zo hoog mogelijke participatie op de arbeidsmarkt kunnen de Europese verzorgingsstaten overleven.

Om dit te bereiken zijn structurele hervormingen onontkoombaar. De Europese verzorgingsstaten hoeven niet te worden gesloopt, maar er moet wel dringend achterstallig onderhoud worden verricht. Welke rol moet en kan de Europese Unie spelen bij het verrichten van dit onderhoud?

Het sociale beleid van de EU streeft naar een betere werkomgeving, vereenvoudiging van de combinatie van werk en gezinstaken, bevordering van het actief ouder worden en gelijke kansen voor iedereen, ongeacht ras of geslacht. Het richt zich met name op het scheppen van werkgelegenheid. En dat is een terechte keuze, want werkloosheid is in Europa nog steeds een groot maatschappelijk probleem, vooral onder ouderen en vrouwen.

Bij het streven van de Unie om de meest concurrerende en dynamische kenniseconomie ter wereld te worden, zou niemand aan de kant moeten blijven staan. Momenteel heeft slechts 64% van de bevolking in de werkende leeftijd betaald werk. Het doel is dit cijfer binnen nu en 2010 te verhogen tot 70%. Maar hoewel deze streefcijfers in Europees verband zijn afgesproken, is het niet zozeer de EU die voor de stijging van de arbeidsparticipatie kan zorgdragen. Sociaal beleid is op dit moment grotendeels voorbehouden aan de lidstaten. De vraag is of dit moet veranderen.

Bij de beantwoording van die vraag is het subsidiariteitsbeginsel de leidraad: besluitvorming moet plaatsvinden op het laagste niveau dat voor een bepaalde kwestie geëigend is of ­ in de zogenaamde horizontale variant van het subsidiariteitsbeginsel ­ door zelfregulering, bijvoorbeeld door de sociale partners.

Tot nu toe is in de EU unanimiteit vereist om besluiten te nemen over sociaal beleid. Daardoor beperkt het sociaal beleid van de EU zich vooral tot het vaststellen van minimumnormen en -rechten. Denk bijvoorbeeld aan Europese regelingen die werknemers beschermen tegen risico's voor zijn of haar gezondheid, zoals lawaai of chemische stoffen. Maar denk ook aan regelingen voor zwangerschap, en aan die voor werkende jongeren onder de achttien jaar. Deze minimumnormen en -rechten voorkomen sociale dumping ­ een proces waarbij lidstaten uit concurrentiemotieven afstand doen van sociale verworvenheden.

Besluitvorming over minimumvoorschriften voor de sociale zekerheid moet wat mij betreft onderworpen blijven aan het vereiste van unanimiteit. Lidstaten moeten het recht behouden om de uitgangspunten van hun socialezekerheidsstelsel zelf te bepalen. Omdat lidstaten zullen willen vasthouden aan hun soevereiniteit op dit terrein, zou eventuele invoering van meerderheidsbesluitvorming ook weinig praktische betekenis hebben.

De nationale verankering van de socialezekerheidsstelsels en de positie en verantwoordelijkeheid van de sociale partners vragen om terughoudendheid bij de overdracht van bevoegdheden aan de EU op sociaal terrein. Dit neemt niet weg dat de EU bij het vaststellen van minimumnormen en -rechten een nuttig instrument is gebleken. Dankzij deze minimumnormen en -rechten is voor iedereen in Europa duidelijk aan welke voorwaarden sociale vangnetten in ieder geval moeten voldoen. Hier heeft de EU op sociaal gebied wat mij betreft een meerwaarde.

Betekent dit nu ook dat ik van mening ben dat besluitvorming over sociaal beleid dus niet hoeft te veranderen? Dat unanimiteit volstaat? Nee. Ik pleit voor een uitbreiding van meerderheidsbesluitvorming op sociaal-economisch terrein. Meerderheidsbesluitvorming gekoppeld aan medebeslissing door het Europees Parlement zou daar zelfs regel moeten zijn.

Dit geldt in het bijzonder voor maatregelen die de goede werking van de interne markt betreffen. Meerderheidsbesluitvorming op dit terrein vergroot de daadkracht van de Unie. Want alleen door meerderheidsbesluitvorming kan worden voorkomen dat besluiten door een enkele lidstaat worden geblokkeerd. En het risico op blokkades wordt in een Unie van 25 lidstaten natuurlijk alleen maar groter. En dat zou jammer zijn, omdat nog veel verbetering mogelijk is. Bijvoorbeeld op het gebied van arbeidsmobiliteit binnen de EU.

Een markt veronderstelt dat vraag en aanbod bij elkaar komen en dat er instanties zijn die informatie verschaffen en bemiddelen. De Europese arbeidsmarkt staat wat dit betreft nog in de kinderschoenen. Een belangrijke factor voor de beperkte mobiliteit binnen Europa is de gebrekkige afstemming van nationale regelingen voor sociale zekerheid, belastingen, pensioenen etc. Wie in het ene land woont en in het andere werkt, of tijdens zijn of haar loopbaan in verschillende landen werkt, loopt tegen steeds weer dezelfde vragen op: 'In welk land betaal ik sociale premies?', 'In welk land ben ik verzekerd?', 'Waar betaal ik belasting?', 'Kan ik opgebouwde rechten meenemen?'.

Het is dan ook geen wonder dat de Europeanen van de huidige 15 lidstaten slechts op bescheiden schaal gebruik maken van hun recht om elders in de EU aan de slag te gaan. Het aantal EU-burgers dat naar een andere lidstaat verhuist uitgedrukt als percentage van de totale bevolking van de EU stagneert al jaren rond 0,2%. Dit is niet alleen absoluut gezien klein, maar ook gering in vergelijking met de migratie tussen de regio's van lidstaten. Ter vergelijking: de migratie tussen de staten in de Verenigde Staten bedroeg in het midden van de jaren negentig maar liefst 2,2% per jaar: elfmaal zoveel als in de EU!

De EU spant zich in om de belemmeringen voor migrerende werknemers te laten verdwijnen. Dat is niet zo gemakkelijk als het klinkt. Werknemers zullen vaak een taal- en cultuurbarrière moeten overwinnen. En werkgevers moeten inzicht hebben over welke kwalificaties en competenties potentiële werknemers uit andere EU-landen beschikken. Dit vereist Europese afspraken over de wederzijdse erkenning van diploma's, stroomlijning van de onderwijsstructuur en duidelijkheid over elkaars beroepskwalificaties. En natuurlijk is ook heel belangrijk dat iemand die in een ander EU-land wil gaan werken weet dat er óók voor hem of haar een plaatsje in het sociale vangnet is, mocht dat nodig zijn. Op al deze terreinen onderneemt de Unie dan ook actie.

De geëigende plaats voor een discussie over unanimiteit en meerderheidsbesluitvorming voor het Europees sociaal beleid is de Intergouvernementele Conferentie (IGC) over het Grondwettelijk Verdrag. Hoe deze discussie ook uitvalt, zeker is dat veel aspecten van het sociaal beleid aan de lidstaten blijven voorbehouden.

Veel belangrijker nog dan het voeren van een principiële discussie over de verantwoordelijkheid voor het Europees sociaal beleid is momenteel het terugbrengen van de dynamiek in de Lissabonstrategie. De Voorjaarsraad nadert immers met rasse schreden. En als we op de ingeslagen weg voortgaan, dan lossen we de belofte van Lissabon nooit en te nimmer in. Dan kunnen we de Lissabonstrategie bijzetten in een praalgraf van Europese onmacht met als opschrift: 'Hier ligt een baby met vijftien ouders, die stierf als een wees'. Dat mogen we niet laten gebeuren.

Vier jaar na de top in Lissabon is de achterstand van Europa op de Verenigde Staten toegenomen, zijn de overheidsfinanciën verslechterd, ligt de werkloosheid in de vijftien lidstaten gemiddeld boven de acht procent, zijn er nog steeds te weinig studenten exacte vakken, gaan toponderzoekers in groten getale naar de VS en zijn de arbeidsmarkten nog te star en de sociale zekerheid nog niet slank genoeg. De tussentijdse doelstellingen voor 2005 zullen sowieso niet worden gehaald. En als het tij niet snel wordt gekeerd, dan is de ambitie van de EU om de Verenigde Staten binnen zes jaar als leidende kenniseconomie voorbij te streven tot mislukken gedoemd.

Hebben we dan in Lissabon de lat met z'n allen te hoog gelegd? Dat vind ik niet. Europa is het aan haar stand verplicht hoge doelen te stellen. Bovendien zijn het geen irreële doelstellingen; de Scandinavische landen binnen de Unie hebben de meeste ervan al gehaald.

Ook de methode staat wat mij betreft niet ter discussie. Bij de opencoördinatiemethode stellen lidstaten in onderling overleg doelen. Vervolgens wordt periodiek gemeten welke vorderingen de individuele lidstaten hebben gemaakt. Dit proces van 'benchmarking', 'ranking', 'peer pressure' en het uitwisselen van 'bestpractices' is weliswaar vrijwillig, maar daarom niet vrijblijvend. Bovendien weerspiegelt de methode uitstekend het idee dat lidstaten verantwoordelijk zijn voor hun socialezekerheidsstelsels, zonder dat dit daadwerkelijke Europese convergentie in de weg staat.

Het probleem van de Lissabon-strategie is niet het doel of de methode, maar het tempo. Dat deugt van geen kanten. Om het tempo op te voeren, moeten we ons toeleggen op de terugkeer van economische groei en in het kielzog daarvan de toename van de werkgelegenheid. En daarvoor is ook de inzet van de sociale partners noodzakelijk.

De doelstelling van de Lissabon-strategie om drie procent van het gezamenlijk inkomen aan onderzoek te besteden, moet grotendeels door de werkgevers worden waargemaakt. Voor hervorming van de sociale zekerheid is medewerking van de vakbonden nodig. Het Najaarsakkoord waarin de regering en de sociale partners loonmatiging overeenkomen plaveit de weg naar economisch herstel. Maar we zijn er nog niet. Ook bij de hervormingen van de WAO, het actief ouder worden en de kinderopvang hebben we elkaar hard nodig.

Betekent de nadruk op economische groei dat de Lissabonstrategie zich voortaan niets meer gelegen laat liggen aan sociaal beleid en milieu? Geenszins. We moeten niet vergeten dat deze drie beleidsterreinen onderling nauw samenhangen en elkaar versterken. Zeker tegen de achtergrond van de toenemende vergrijzing is een gezonde economie van belang voor de sociale en financiële houdbaarheid van het socialezekerheidsstelsel. Ook de kosten van duurzaamheid kunnen zo worden opgebracht. Bovendien geldt dat als meer mensen een baan hebben, minder mensen zich buitengesloten zullen voelen. Werkgelegenheid bevordert de sociale samenhang binnen een maatschappij.

Dames en heren,

Sociaal beleid is grotendeels nationaal beleid en dat moet zo blijven. Dat wil niet zeggen dat de EU op sociaal gebied geen meerwaarde heeft. Want dat heeft zij wel degelijk. Ik wees in dit verband op het vaststellen van minimumnormen en -rechten. Europa vermijdt zo een 'race to the bottom' waarbij lidstaten de mazen van hun sociale vangnet zodanig oprekken dat bijna iedereen erdoorheen valt. Dat willen we niet in Europa. Lidstaten moeten wel met elkaar concurreren, maar dan op het maken van nieuwe producten, op de prijs en kwaliteit van die producten en op het beter en slimmer organiseren van de productie. Niet op afbraak van essentiële sociale verworvenheden.

Daarnaast levert Europa een zeer nuttige bijdrage aan de bevordering van de goede werking van de interne markt. Ik heb u gezegd dat ik het dan ook zou toejuichen wanneer het belang van Europa op sociaal-economisch terrein door uitbreiding van meerderheidsbesluitvorming iets zou kunnen toenemen. Dit zou ondermeer een positief effect kunnen hebben op de totstandkoming van regelgeving die voorkomt dat werknemers die in een andere EU-lidstaat werken dan waar zij vandaan komen helemaal niet op een vangnet kunnen terugvallen.

Maar de belangrijkste bijdrage aan een sociaal Europa levert de EU door de Lissabonstrategie. Het karakter van de opencoördinatiemethode sluit aan bij de Europese realiteit dat sociaal beleid vooral nationaal beleid is. Als de lidstaten benchmarking, ranking, peer pressure en de uitwisseling van best practices serieus nemen, betekent dit echter niet dat Europa daarom machteloos staat. De Lissabonstrategie stelt ons juist in staat om de hangmat daadwerkelijk om te vormen tot een trampoline.

Voorwaarde is dan wel dat het tempo van de hervormingen wordt opgevoerd. Daar zal de aanstaande Voorjaarsraad voor moeten zorgen. Want doen we niets, dan kunnen we wel eindeloos blijven praten over hoe fijnmazig of breedmazig, hoe stug of veerkrachtig, hoe nationaal of Europees ons sociale vangnet moet zijn, maar dan is deze discussie tot mislukken gedoemd. Niet omdat zij niet interessant zou zijn, maar omdat we simpelweg geen vangnet meer kunnen bekostigen ­ ongeacht hoe die eruit zou moeten zien.

===