Afghanistan
Kamerbrief inzake ISAF - Afghanistan
Ministerie van Buitenlandse Zaken Ministerie
van Defensie
Postbus
20061 Postbus
20701
2500 EB 's-Gravenhage 2500
ES 's-Gravenhage
Telefoon
070-3486486 Telefoon
070-3188188
Aan:
de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Binnenhof 4
's-Gravenhage
Uw brief Uw kenmerk Ons
nummer Datum
DVB/
CV-138/04 16 april 2004
Op 31 maart en 1 april jl. heeft in Berlijn een internationale
donorconferentie over Afghanistan plaatsgevonden die succesvol is
verlopen. Daarnaast heeft op 14 april jl. de Noord-Atlantische Raad
(NAR) zijn goedkeuring gehecht aan het nieuwe operatieplan van de Navo
voor de `International Security Assistance Force' (ISAF) in
Afghanistan. Hiermee kan ISAF het operatiegebied gefaseerd en op
termijn tot heel Afghanistan uitbreiden. In beide gebeurtenissen zien
wij aanleiding u nader te informeren over de situatie in Afghanistan.
Met Kamerstuk 27 925 nr. 109 bent u op 30 januari jl. geïnformeerd
over het regeringsbesluit met Apache-gevechtshelikopters deel te nemen
aan ISAF. Daarbij is gesteld dat de inzet van de Apache-helikopters
bij de uitvoering van het nieuwe Navo-operatieplan voor de uitbreiding
van het ISAF-gebied, een nieuw regeringsbesluit noodzakelijk maakt. In
overeenstemming met het Toetsingskader informeren wij u hierbij over
het nieuwe Navo-operatieplan, het regeringsbesluit de Nederlandse
Apache-helikopters ook onder het nieuwe operatieplan ter beschikking
te stellen aan ISAF, de gevolgen daarvan voor de inzet van de
Apache-helikopters, en over de voorwaarden waaronder dat gebeurt.
De situatie in Afghanistan
Na meer dan twintig jaar gewapende strijd is Afghanistan nog steeds
een getraumatiseerd land en blijven de noden in grote delen van het
land hoog. De economie en de infrastructuur hebben grote schade
opgelopen, de basisvoorzieningen zoals onderwijs, gezondheidszorg en
veilig drinkwater schieten ernstig tekort en het land ligt bezaaid met
mijnen. De levensomstandigheden zijn hard: eenzijdig voedsel, hoge
kinder- en moedersterfte, koude winters, en een groot gebrek aan
adequate huisvesting en primaire gezondheidszorg. Papaverteelt en
drugshandel zijn sterk toegenomen en een effectieve capaciteit voor
het bestuur van het land is nog in opbouw. Een ontwikkeling waarbij
Afghanistan verwordt tot een staat die wordt gecontroleerd door een
klasse van corrupte regionale bestuurders en internationale
drugskartels is niet in het Nederlands belang. In een dergelijke staat
zou tevens wederom ruimte kunnen ontstaan voor terroristische
netwerken als Al Qa'ida, dat met het verdrijven van het Taliban-regime
eind 2001 juist een grote slag is toegebracht.
Ondanks de enorme problemen moet ook worden opgemerkt dat er in
Afghanistan veel positieve ontwikkelingen zijn waar te nemen. De
resterende elementen van Al Qa'ida, Taliban en Hezb-e-Islami zijn niet
meer in staat tot grootschalig militair optreden. Het gezag van de
Afghaanse interim-regering neemt toe en de opbouw van een
regeringsapparaat, inclusief strijdkrachten en politie, vordert
gestaag. De komende verkiezingen kunnen de legitimiteit van de
regering nog verder vergroten. Miljoenen kinderen, onder wie veel
meisjes, gaan weer naar school. Er is een goede basis gelegd voor de
wederopbouw en de internationale gemeenschap heeft zich nadrukkelijk
verbonden met de toekomst van Afghanistan.
De wederopbouw van Afghanistan en de noodzakelijke politieke
hervormingen zijn onlosmakelijk verbonden met de veiligheidssituatie.
Twee jaar nauwe internationale betrokkenheid met Afghanistan heeft
uitgewezen dat veiligheid een noodzakelijke voorwaarde is voor
wederopbouw en vice versa. Zo heeft het gebrek aan veiligheid in het
zuiden en zuid-oosten ertoe geleid dat hulpverleners zich uit
bepaalde regio's hebben teruggetrokken. Mede als gevolg hiervan krijgt
de Pashtun-bevolking in die gebieden het gevoel dat de positieve
ontwikkelingen aan haar voorbijgaan, waarop zij zich vaak weer tot de
Taliban wendt.
Het verbeteren van de veiligheidssituatie heeft dan ook de hoogste
prioriteit. Deze situatie blijft, hoewel er aanzienlijke regionale
verschillen zijn, in het algemeen onzeker. Mede dankzij het optreden
van ISAF is de situatie in Kabul relatief rustig en is de Afghaanse
interim-regering erin geslaagd de grondslag te leggen voor een verdere
uitbreiding van een effectief centraal gezag in geheel Afghanistan.
Het gezag van de interim-regering is buiten de stad Kabul nog steeds
beperkt, al is het duidelijk aan het toenemen. Regionale en lokale
leiders, van wie sommigen een positie bekleden binnen de
interim-regering, beschikken nog steeds over eigen milities en zijn in
hun eigen gebieden machtiger dan de centrale regering. Verder komen er
regelmatig schermutselingen tussen regionale leiders voor. Zo waren de
stad Herat en de provincies Faryab en Balkh onlangs het toneel van
gewelddadigheden. Het conflict in de provincie Faryab betreft een
machtsstrijd tussen de regering in Kabul en de etnisch Oezbeekse
krijgsheer Dostum. Het optreden van Afghaanse regeringstroepen in
Faryab kan gezien worden als een voorbeeld van de toenemende invloed
van de regering in de provincie.
Om verbetering te brengen in de veiligheidssituatie dient militair te
worden opgetreden tegen de nog aanwezige terroristische elementen. Met
dit oogmerk worden in het kader van de operatie Enduring Freedom door
de Verenigde Staten en een aantal coalitiegenoten gevechtsoperaties
uitgevoerd tegen resterende elementen van Al Qa'ida, Taliban en
Hezb-e-Islami, in het bijzonder in het oosten en zuiden van
Afghanistan. Deze gevechtsoperaties binden de resterende elementen van
deze strijdgroepen, en dragen daarmee bij aan de veiligheid van de
huidige en toekomstige operatiegebieden van ISAF.
Voorts dient de invloed van de lokale en regionale krijgsheren te
worden ingedamd. Zij hebben in sommige gevallen een negatieve invloed
op de veiligheidssituatie en hebben daarnaast het vermogen het
verkiezingsproces en de politieke hervormingen te bemoeilijken. Verder
hebben zij een groot aandeel in de veelvoorkomende
mensenrechtenschendingen. Het is van belang dat deze beperking van hun
positie gepaard gaat met een vergroting van hun betrokkenheid bij de
opbouw van een centraal gezag in Kabul (het `Bonn-proces') en het
proces van staatsvorming. Dit gebeurt onder meer door de regionale
leiders een plaats te geven in de nieuwe politieke structuren en door
hervormingen van de veiligheidssector (Security Sector Reform, SSR).
Van SSR maakt een door Japan geleid programma van Ontwapening,
Demobilisatie en Reïntegratie (DDR) deel uit. Door uitvoering van een
door het Verenigd Koninkrijk geleid programma voor drugsbestrijding in
het kader van SSR kan ook de financiële basis van de regionale en
lokale leiders worden ondergraven. De andere onderdelen van SSR zijn
de vorming onder Amerikaanse leiding van een nieuw Afghaans leger, de
opbouw onder Duitse leiding van een nieuw politieapparaat en de
hervorming onder Italiaanse leiding van de justitiële sector.
De verdere stabilisering van Afghanistan kent vele facetten en vergt
derhalve de inzet van een breed instrumentarium. Alleen door middel
van een duurzame betrokkenheid zal de internationale gemeenschap in
staat zijn de benodigde middelen te genereren. Het kabinet blijft
bereid hierin zijn verantwoordelijkheid te nemen en zijn aandeel bij
te dragen. Nederland is zich bewust van de nauwe samenhang tussen
wederopbouw, politieke hervormingen en veiligheid in Afghanistan en
poogt hier op een coherente en duurzame wijze aan bij te dragen. Zoals
bekend is eind 2003 besloten om Afghanistan op te nemen in de lijst
van partnerlanden in de ontwikkelingssamenwerking. Verder heeft de
ministerraad onlangs besloten het ambassadekantoor in Kabul op te
waarderen naar een zelfstandige ambassade. De uitzending van
Nederlandse militairen, zowel in het kader van ISAF als - in het
recente verleden - operatie Enduring Freedom, is deel van het
instrumentarium dat wordt ingezet ter stabilisering van Afghanistan,
evenals de Nederlandse bijdrage aan het Afghanistan Reconstruction
Trust Fund (ARTF) waarmee de Afghaanse overheid de wederopbouw van het
land kan bekostigen.
Internationale conferentie in Berlijn
De Berlijn-conferentie werd bijgewoond door 65 landen en
internationale organisaties, veelal vertegenwoordigd op hoog politiek
niveau. De conferentie was om een aantal redenen een succes. Eens te
meer werd duidelijk hoezeer de Afghaanse regering hecht aan het
wederopbouwproces van Afghanistan (`ownership'). Verder heeft de
internationale gemeenschap blijvende, meerjarige steun in zowel
militair opzicht als bij wederopbouw toegezegd (`partnership').
Het rapport `Securing Afghanistan's Future' (SAF), waarin voor de
komende zeven jaar de behoeften worden omschreven om Afghanistan uit
de ergste armoede te verheffen, werd in Berlijn begroet als een goede
basis voor de verdere ontwikkeling van het land. Het rapport geeft een
grondige financieel-economische analyse van de voorwaarden voor
wederopbouw.
De conferentie werd afgesloten met een Slotverklaring met drie annexen
(vide bijlagen). De belangrijkste daarvan is `The Way Ahead - The
Workplan of the Afghan Government', waarin de Afghaanse autoriteiten
zich binden aan een werkplan met duidelijke doelen en tijdslijnen. Om
het werkplan mogelijk te maken heeft de internationale gemeenschap een
bedrag van 8,2 miljard dollar voor de komende drie jaar toegezegd.
Hierdoor is 69 procent van de benodigde fondsen voor die periode
gedekt. Nederland zegde een bedrag van 100 miljoen euro toe voor de
komende drie jaar. Daarvan zal 75 miljoen euro worden ingezet ten
behoeve van het Afghanistan Reconstruction Trust Fund (ARTF). De
resterende 25 miljoen euro zal worden besteed aan humanitaire hulp en
aan activiteiten uit het Stabiliteitfonds. In het verleden zijn uit
het Vredesfonds projecten gesteund op het gebied van DDR, politie,
vernietiging van kleine wapens, SSR-seminars en ontmijning.
Samen met andere grote donoren zoals Duitsland, Noorwegen en Canada
pleitte Nederland voor het centraal stellen van de volgende vier
elementen in het wederopbouwproces: effectieve armoedebestrijding en
sociaal beleid (met nadruk op onderwijs en gezondheidszorg), waarbij
ook de particuliere sector moet worden betrokken; de positie van
vrouwen en respect voor mensenrechten; verbeterde donorcoördinatie; en
goed bestuur, in het bijzonder het breken van de macht van krijgsheren
en andere ondemocratische lokale leiders. Voor een overzicht van alle
toezeggingen gedaan in Berlijn verwijzen wij naar de bijlagen
(slotverklaring met drie annexen; overzicht toezeggingen).
DDR en SSR
Het DDR-proces is langzaam op gang gekomen. Nu de verschillende
testprojecten (`pilots') redelijk succesvol blijken, dient op korte
termijn overgestapt te worden op een volwaardige demobilisatie. Dan
zal blijken of de regionale heersers werkelijk bereid zijn hun wapens
in te leveren. Ook om geweld en intimidatie in de aanloop naar de
verkiezingen te beperken is het van belang dat het DDR-proces wordt
versneld en geïntensiveerd. Hiertoe zijn in het Afghaanse werkplan dat
is aangenomen tijdens de Berlijn-conferentie ambitieuze doelstellingen
geformuleerd. Dit betreft de demobilisatie van veertig procent van
alle militieleden, alsmede de plaatsing van alle zware wapens onder
internationaal toezicht vóór de verkiezingen. Er bestaat algemene
overeenstemming dat een succesvol DDR-proces een belangrijke
voorwaarde is voor het vergroten van de veiligheid en voor het
teruggeven aan de regering van het monopolie op de inzet van
machtsmiddelen.
Het SSR-proces heeft er tot op heden toe geleid dat het nieuwe
Afghaanse Nationale Leger momenteel elf bataljons telt - ongeveer
7.500 militairen - die actief bijdragen aan de stabilisering van het
eigen land. Ook met de opbouw van politie- en douanediensten is goede
voortgang geboekt. Overigens heeft de Afghaanse interim-regering
onlangs besloten tot de oprichting van een Afghaanse Nationale Garde.
Drugs
Het drugsprobleem in Afghanistan is immens. Ongeveer driekwart van de
opium en heroïne in de wereld is afkomstig uit Afghanistan en de
drugseconomie genereert volgens het Internationale Monetaire Fonds
ongeveer de helft van het Afghaanse BNP. In een groeiend aantal
gebieden in Afghanistan vormen de teelt van papaver en de verwerking
van en handel in verdovende middelen belangrijke destabiliserende
factoren. Het succes van de strijd hiertegen is van groot belang voor
de toekomst van Afghanistan en de vestiging van een effectief centraal
gezag. Daarnaast worden de goede relaties tussen Afghanistan en zijn
buurlanden mede bepaald door de mate waarin Kabul in staat is de
grensoverschrijdende effecten van de drugsteelt een halt toe te
roepen. Om de samenwerking tussen Afghanistan en haar buren verder te
bevorderen werd en marge van de Berlijn-conferentie een
samenwerkingsovereenkomst ondertekend. De strijd tegen drugs wordt
primair gevoerd door de Afghanen zelf en de regering verdient daarvoor
steun van de internationale gemeenschap. Bij de strijd tegen drugs is
het van groot belang dat de boeren een alternatief wordt geboden voor
de teelt van papaver.
Het Verenigd Koninkrijk leidt de internationale donorinspanningen op
het gebied van drugsbestrijding, samen met de VN-organisatie UNODC. Op
9 februari jl. organiseerden UNODC, het VK en de Afghaanse
autoriteiten in Kabul een grote drugsconferentie waar de Afghaanse
Nationale Drugsstrategie werd besproken. Het rapport `Securing
Afghanistan's Future' stelt dat de aanpak van de drugseconomie een
essentieel en onlosmakelijk onderdeel zal moeten zijn van de
wederopbouwactiviteiten.
In VN-veiligheidsraadresoluties 1386 en 1510 is het mandaat van ISAF
ten aanzien van drugsbestrijding beperkt tot het leveren van
veiligheidsassistentie aan andere actoren. Zowel in het huidige als in
het nieuwe operatieplan heeft ISAF onder meer tot taak assistentie te
verlenen bij de Security Sector Reform (SSR). Dit proces wordt geleid
door enkele grote landen en de door het Verenigd Koninkrijk geleide
anti-drugsinspanning maakt daar deel van uit. De Afghaanse
overgangsregering heeft inmiddels een bewapende anti-drugseenheid
opgericht die naar verwachting nog zal worden uitgebreid. Op de rol
van de Apache-helikopters bij de strijd tegen drugs zal later in deze
brief nader worden ingegaan.
Verkiezingen
President Karzai heeft tijdens de conferentie in Berlijn bekendgemaakt
dat de presidents- en parlementsverkiezingen gelijktijdig in september
2004 zullen plaatsvinden. De definitieve datum is nog niet bekend. Het
houden van verkiezingen is belangrijk voor de legitimatie van de
regering. Ter voorbereiding van de verkiezingen zet UNAMA, de
VN-missie in Afghanistan, thans alles op alles om het
registratieproces af te ronden. In de grote steden verloopt dit proces
naar wens, met uitzondering van de registratie van vrouwen. In mei zal
de registratie worden uitgebreid, vooral in de plattelandsgebieden.
Ook de registratie van politieke partijen verloopt langzaam. Op 11
oktober jl. heeft president Karzai de Afghaanse wet op de politieke
partijen bekrachtigd, maar op dit moment zijn slechts enkele politieke
partijen geregistreerd. De veiligheidssituatie is een belangrijk punt
van zorg. Nederland heeft een forse financiële bijdrage geleverd aan
de beveiliging van het registratieproces (vijf miljoen euro). Tijdens
de Berlijn-conferentie werd in totaal 66 miljoen euro toegezegd voor
de begroting van de eigenlijke verkiezingen. Nederland heeft hiervan
een bedrag van twee miljoen euro toegezegd. Daarmee heeft Nederland in
totaal zeven miljoen euro bijgedragen aan het verkiezingsproces.
Momenteel wordt bezien hoe buitenlandse hulp bij de beveiliging van de
verkiezingen vorm zou moeten krijgen. Op verzoek van de Afghaanse
overgangsregering en UNAMA zal ISAF de komende presidents- en
parlementsverkiezingen in het ISAF-operatiegebied op het terrein van
veiligheid ondersteunen. ISAF zal echter niet de verantwoordelijkheid
voor een goed verloop van deze verkiezingen overnemen. Deze
verantwoordelijkheid blijft een zaak van de Afghaanse
overgangsregering en UNAMA terwijl de Afghaanse veiligheidsinstanties
primair verantwoordelijk zijn voor het verzekeren van de veiligheid,
zoals het beveiligen van stembureaus.
De Navo heeft besloten dat de ondersteuning van de verkiezingen in de
noordelijke en mogelijk de westelijke provincies zal worden verleend
in de vorm van een versnelde uitbreiding van het aantal
Navo-Provincial Reconstruction Teams (PRT's) en een tijdelijke
versterking van bestaande en nieuwe PRT's, en eventueel daarnaast door
middel van de tijdelijke inzet van een snelle reactiemacht die kan
reageren op verslechteringen in de veiligheidssituatie. In het
operatiegebied van Kabul en omstreken zullen de ISAF-eenheden de
verkiezingen ondersteunen door op dezelfde wijze te opereren als tot
dusver. Op de ontwikkelingen rond PRT's zal later in deze brief nader
worden ingegaan.
Politieke hervormingen
Institutionele hervormingen en capaciteitsopbouw zijn essentieel voor
het welslagen van de wederopbouw. Sinds de Constitutionele Loya Jirga
in januari jl. lijkt president Karzai aan invloed te hebben gewonnen
en zijn de krijgsheren meer bereid concessies te doen. Nu het centrale
gezag aan macht wint, lijken verschillende krijgsheren een positie bij
het centrale gezag veilig te willen stellen. President Karzai heeft
hervormingen in gang gezet door de benoeming van vertrouwelingen en
heeft onlangs weer enkele gouverneurs en politiechefs vervangen.
Recent is de burgemeester van Kabul vervangen nadat vorig jaar de
politiechef van Kabul eenzelfde lot onderging; beiden vanwege
vermeende corruptie.
Ten aanzien van de capaciteitsopbouw heeft minister Ghani (Financiën)
programma's ontwikkeld en voor financiering aan het ARTF voorgelegd.
Naar verwachting zullen deze spoedig worden aangenomen en kan de
implementatie van start gaan. Ook werkt minister Ghani aan een
saneringsplan voor het ambtenarenbestand.
Wederopbouw
Om de overheden op het laagste niveau te bereiken en te betrekken bij
de wederopbouw, alsmede om de bevolking zichtbare vooruitgang te
bieden, heeft de Afghaanse overheid het National Solidarity Programme
ontwikkeld. Hierbij krijgen dorpen eigen fondsen voor wederopbouw. In
de gekozen dorpsraden (shura's) wordt over de inzet van deze middelen
besloten. Dit drie-jarige programma heeft reeds 3000 dorpen bereikt.
Een soortgelijk programma wordt eveneens ontwikkeld op districtniveau
(het zgn. National Stabilisation Program).
In meerdere sectoren wordt vooruitgang geboekt. Zo krijgen meer dan
vijf miljoen kinderen nu primair en secundair onderwijs. Verder heeft
de overheid het plan opgevat om een basispakket gezondheids
voorzieningen te verstrekken en ziekenhuizen te verbeteren. Op het
gebied van de gezondheidszorg, in het bijzonder de moeder- en
kindsterfte, staat Afghanistan momenteel onderaan de lijst van Minst
Ontwikkelde Landen.
Mensenrechten
De mensenrechtensituatie in Afghanistan is slecht. De rechtsstaat is
vrijwel afwezig. De schendingen uit het verleden zijn nog niet
aangepakt; vrouwen, kinderen en teruggekeerde vluchtelingen hebben een
bijzonder kwetsbare positie en het rechtssysteem moet van de grond af
worden opgebouwd. Wel biedt de nieuwe grondwet in theorie een goede
basis voor respect voor de mensenrechten. Ondanks de goede wil bij
delen van de regering worden hervormingen ernstig bemoeilijkt door de
tegenwerking van krijgsheren en conservatieve krachten in alle lagen
van de bevolking. Zo probeert de Afghaanse onafhankelijke
mensenrechtencommissie schendingen in kaart te brengen en de
mogelijkheden voor 'transitional justice' te onderzoeken, maar
ondervindt zij tegenwerking en ontbeert ze mogelijkheden tot
afdwinging. Nederland steunt vooralsnog geen specifieke
mensenrechtenprojecten, maar beziet de mogelijkheden om zulks te gaan
doen.
Het nieuwe operatieplan van de Navo
Met resolutie 1510 van de VN-veiligheidsraad (13 oktober 2003) heeft
ISAF het mandaat gekregen niet alleen in Kabul en omgeving maar in
geheel Afghanistan de Afghaanse overgangsregering te assisteren bij
het handhaven van de veiligheid. In dat kader heeft ISAF reeds op 31
december 2003 het commando over het PRT in Kunduz overgenomen. Zoals
bekend fungeert Duitsland als `lead nation' van het PRT in Kunduz.
Tijdens de informele bijeenkomst van de ministers van Buitenlandse
Zaken van de Navo-landen op 2 april jl. werd het belang van het
welslagen van de ISAF-operatie breed benadrukt. De NAR stemde op 14
april jl. in met het nieuwe operatieplan, waarmee ISAF een belangrijke
bijdrage kan leveren aan het vergroten van de veiligheid en
stabiliteit in Afghanistan.
Voor de inzet van de Nederlandse Apache-helikopters heeft dit
operatieplan enkele gevolgen. In de loop van de uitzendtermijn kan het
operatiegebied van Kabul en omstreken worden vergroot. Hiertoe zal de
Navo pas overgaan als de veiligheidssituatie het toelaat en als
troepenleverende landen aan de Navo voldoende middelen beschikbaar
hebben gesteld om de taakuitvoering in deze provincies waar te kunnen
maken.
De regering heeft besloten de Apache-gevechtshelikopters ook onder het
nieuwe operatieplan aan ISAF ter beschikking te stellen, onder de in
deze brief genoemde voorwaarden. De belangrijkste daarvan is dat de
chef Defensiestaf, onder de verantwoordelijkheid van de minister van
Defensie, bij elke uitbreiding van het operatiegebied rondom Kabul zal
toetsen of de inzet van de Apache-helikopters in het toegevoegde
operatiegebied verantwoord is. Deze voorwaarden zullen worden
bekendgemaakt aan de Navo op het moment dat de hoogste militaire
commandant van de Navo (Saceur) met instemming van de NAR de
`Activation Order' van het operatieplan uitvaardigt.
Het nieuwe operatieplan voorziet in vijf deels overlappende fasen:
Fase 1: beoordeling en voorbereiding. Deze fase is reeds begonnen in
december 2003;
Fase 2: geografische uitbreiding.Deze fase vangt aan met uitvaardiging
van de `Activation Order' van het operatieplan en valt uiteen in vier
stadia waarin het operatiegebied van ISAF zal worden uitgebreid tot
heel Afghanistan. De vestiging van nieuwe PRT's en overneming van
bestaande PRT's vormen de concrete uitwerking van deze
gebiedsuitbreiding. Deze vier stadia worden later in deze brief nader
omschreven;
Fase 3: stabilisatie.Deze fase begint voor een PRT als deze geheel
operationeel inzetbaar is;
Fase 4: overdracht.ISAF begint verantwoordelijkheden over te dragen
aan het legitieme Afghaanse gezag;
Fase 5: terugtrekking.Alle verantwoordelijkheden worden overgedragen,
ISAF brengt de aanwezigheid geleidelijk terug.
Volgens het nieuwe operatieplan kan ISAF het huidige operatiegebied,
dat bestaat uit Kabul en omgeving alsmede de vier provincies rondom
het PRT in Kunduz (Kunduz, Takhar, Baghlan, Badakshan), in vier stadia
uitbreiden tot heel Afghanistan. In het eerste stadium daarvan zullen
de noordelijke provincies aan het operatiegebied worden toegevoegd.
Daarbij gaat het om de vijf provincies (Balkh, Samangan, Jowzjan,
Faryab, Sar-e-Pol) die nu worden bestreken door het Britse PRT in
Mazar-e-Sharif, alsmede - afhankelijk van Nieuw-Zeelandse
besluitvorming - de provincie Bamian waar zich het Nieuw-Zeelandse PRT
bevindt. Volgens de planning dient dit eerste stadium deze zomer te
zijn voltooid. Het streven is dat in het eerste stadium vier of vijf
nieuwe of bestaande PRT's onder ISAF-leiding zullen worden gebracht.
In het tweede stadium zullen de westelijke provincies tot het
operatiegebied gaan behoren. Mogelijk zal dit stadium worden voltooid
vóór de presidents- en parlementsverkiezingen die nu zijn voorzien
voor september. Met de derde en vierde stadia zullen de zuidelijke
respectievelijk oostelijke provincies volgen. De centrale provincies
rond de hoofdstad Kabul (Parwan, Kapis, Logar, Wardag en de provincie
Kabul) nemen een aparte positie in. Deze provincies of delen daarvan
kunnen na het eerste stadium aan het ISAF-operatiegebied worden
toegevoegd indien de Navo dit mogelijk acht.
In het operatieplan wordt voorts per regio een snelle reactiemacht
geformeerd en kan door de commandant van ISAF luchtsteun worden
gegeven. De snelle reactiemacht is in staat bij een verslechtering van
de veiligheidssituatie de Afghaanse overgangsregering te assisteren
bij de handhaving van de veiligheid. Verder kan de reactiemacht worden
ingezet bij een dreiging tegen of extractie van één of meerdere PRT's.
De termijn waarop ISAF zijn taken zal kunnen uitvoeren in de nieuwe
gebieden is afhankelijk van verbeteringen in de huidige
veiligheidssituatie en de beschikbaarheid van voldoende middelen. Op
advies van Saceur zal de NAR verdere besluiten nemen tot uitbreiding
van het operatiegebied van ISAF.
Provincial Reconstruction Teams
De taak van een PRT is het bevorderen van een stabiele en veilige
omgeving teneinde de centrale Afghaanse regering in staat te stellen
haar gezag uit te breiden en opbouwwerkzaamheden van de centrale
regering of derden mogelijk te maken.
PRT's doen dat door een laag militair profiel aan te nemen en door
contacten te leggen op alle niveaus van de plaatselijke samenleving.
Met de kennis van de plaatselijke omstandigheden die hiermee wordt
opgedaan kan een PRT vormen van instabiliteit, bijvoorbeeld een
dreigend conflict tussen milities, in een vroeg stadium onderkennen en
tegengaan.
Op dit moment zijn in Afghanistan twaalf PRT's actief waarvan er één,
het door Duitsland geleide PRT in Kunduz, onder verantwoordelijkheid
van ISAF valt. Het Britse PRT in Mazar-e Sharif en mogelijk ook het
Nieuw-Zeelandse PRT in Bamian zullen binnenkort overgaan van de
operatie Enduring Freedom naar ISAF. De overige PRT´s worden door de
VS geleid en vallen onder de operatie Enduring Freedom. Over de
termijn waarop deze PRT's zullen overgaan naar ISAF zijn nu nog geen
uitspraken te doen. Zowel de VS als de Navo hebben plannen nieuwe
PRT's op te richten.
Ook Nederland ziet in dat de ontplooiing van PRT's op dit moment de
enige realistische mogelijkheid is voor een uitbreiding van de
stabiliserende aanwezigheid van een internationale troepenmacht en
verdere versterking van het centrale gezag buiten Kabul. Om hieraan
een bijdrage te kunnen leveren bestudeert het kabinet thans de
wenselijkheid en mogelijkheid van deelname aan een PRT. De Kamer is
daarvan per brief op de hoogte gesteld op 5 maart jl. (Kamerstuk 27925
nr 119). Hiertoe is van 9 tot 18 maart een oriëntatiemissie naar
Afghanistan uitgevoerd. De eerste resultaten van deze oriëntatiemissie
laten zien dat een Nederlandse deelneming aan een PRT zeker tot de
mogelijkheden behoort. Nederland streeft daarbij naar samenwerking met
andere landen. Overigens blijft los van een bijdrage aan PRT's, een
bijdrage aan operatie Enduring Freedom tot de mogelijkheden behoren.
Ontplooiing van het Apache-detachement
Het Apache-detachement omvat zes gevechtshelikopters, waarvan er vier
permanent inzetbaar zijn, en ongeveer 135 militairen. De voorbereiding
van de ontplooiing heeft de nodige tijd gevergd omdat op het
internationale vliegveld van Kabul (KAIA) infrastructurele
aanpassingen moesten worden verricht.
Op 31 maart is de hoofdmacht in het missiegebied aangekomen. De
eenheid is vervolgens dezelfde dag overgedragen aan de Navo ("Transfer
of Authority"). Inmiddels hebben de eerste operationele vluchten
plaatsgevonden. De uitzendtermijn van zes maanden is ingegaan op het
moment van aankomst van de hoofdmacht in het missiegebied. Het van
kracht worden van het nieuwe operatieplan is niet van invloed op deze
uitzendtermijn.
De inzet van de Apache-helikopters
Met het van kracht worden van het nieuwe operatieplan zal de inzet van
de Nederlandse Apache-helikopters in veel opzichten ongewijzigd
blijven ten opzichte van het huidige, op 19 december 2003 door de NAR
goedgekeurde operatieplan. Dit operatieplan lag ten grondslag aan het
regeringsbesluit van 30 januari 2004 tot inzet van de Apaches, dat op
11 februari jl. brede parlementaire steun kreeg.
In deze paragraaf zal eerst het takenpakket van de Apache-helikopters
worden besproken. Op mogelijke wijzigingen van het operatiegebied zal
later in deze brief worden ingegaan.
Ongewijzigd blijven de volgende taken van de gevechtshelikopters onder
het huidige operatieplan:
- het optreden als snelle reactie-eenheid: het geven van luchtsteun
aan grondeenheden, alsmede het desgevraagd uitvoeren van
artilleriegeleiding vanuit de lucht;
- dominante presentie van dit wapensysteem in het inzetgebied,
waaronder tevens vallen het uitvoeren van luchtverkenningen, het
uitvoeren van escortetaken, en het beveiligen van grondkonvooien of
transporthelikopters.
Zoals door het kabinet werd uiteengezet tijdens het Algemeen Overleg
van 11 februari jl. kunnen de Apache-helikopters volgens het huidige
operatieplan in enkele specifieke gevallen buiten het operatiegebied
van Kabul en omstreken gaan optreden:
- verkenningen voor het vestigen van nieuwe PRT's;
- een aanval op ISAF van buiten het operatiegebied;
- noodgevallen, waaronder hulp in geval van een humanitaire ramp.
Voor de inzet in deze gevallen moet de Nederlandse vertegenwoordiger
in het hoofdkwartier in Kabul vooraf toestemming verlenen onder
verantwoordelijkheid van de chef Defensiestaf. Meestal zal de
Nederlandse vertegenwoordiger overleg kunnen plegen met een daartoe
door de chef Defensiestaf aangewezen functionaris in Den Haag. Na
verloop van tijd zal worden bezien of deze procedure uit het oogpunt
van operationele effectiviteit dient te worden gewijzigd.
Onder het nieuwe operatieplan zullen er ook ISAF-transporten tussen de
gebieden van ISAF plaatsvinden. Dit heeft tot gevolg dat er bij ISAF
een behoefte zal ontstaan aan een snelle reactiemacht die over een
grotere afstand inzetbaar is en aan mogelijkheden om vanuit de lucht
toezicht te houden. Luchtsteun, bijvoorbeeld met Apache-helikopters,
is hierbij van groot belang voor de veiligheid van deelnemende
ISAF-grondeenheden. De regering stemt dan ook in met de inzet van de
Apache-helikopters voor deze aard van bescherming van de eigen
eenheden of noodhulp, mits conform bovenomschreven procedure vooraf
toestemming is verleend voor inzet buiten het operatiegebied van Kabul
en omstreken.
Onder noodgevallen kan tevens worden verstaan het assisteren van
eenheden van operatie Enduring Freedom (OEF) als deze in grote
moeilijkheden zijn geraakt (`in extremis') en bijvoorbeeld hulp nodig
hebben bij extractie of ontzetting indien OEF-luchtsteun niet tijdig
beschikbaar is. Omgekeerd zijn er afspraken gemaakt dat OEF-eenheden
steun zullen verlenen aan ISAF-eenheden die in vergelijkbare grote
moeilijkheden verkeren. Zo zullen OEF-eenheden zonodig gewapende
reddingsmissies organiseren voor de Nederlandse Apache-helikopters
(Combat Search And Rescue'; CSAR). Zoals bekend zijn ISAF en OEF twee
gescheiden operaties. De Apache-helikopters zullen dan ook niet
deelnemen aan geplande OEF-operaties. Het Amerikaanse `Central
Command' behoudt de bevoegdheid te voorkomen dat activiteiten van OEF
en ISAF met elkaar in strijd raken ("authority to deconflict").
Wat betreft de militaire risicoanalyse, de medische risico's, de
financiën en de geweldsinstructie treden met het nieuwe operatieplan
geen wijzigingen op ten opzichte van wat is gesteld in de Kamerbrief
van 30 januari jl.. De bevelsstructuur zal wel enigszins worden
gewijzigd. In het bestaande operatieplan ressorteert het
Apache-detachement rechtstreeks onder de `Kabul Multinational Brigade'
(KMNB) van ISAF die verantwoordelijk is voor Kabul en omstreken. In
het nieuwe operatieplan maakt het Apache-detachement deel uit van een
luchtvaartbataljon dat naast KMNB ressorteert onder het hoofdkwartier
van ISAF. Dit heeft geen gevolgen voor de inzet van de
Apache-helikopters. Bij inzet van de gevechtshelikopters buiten Kabul
en omstreken geldt de bovenbeschreven procedure.
Ten aanzien van de strijd tegen drugs moet worden opgemerkt dat ISAF
geen mandaat heeft om zelfstandig anti-drugsoperaties uit de voeren.
ISAF kan wel steun geven aan door de Afghaanse overgangsregering
geleide anti-drugsoperaties op de gebieden van logistiek,
inlichtingenvergaring en veiligheidsassistentie. De bijdrage van ISAF
op dit terrein zal worden vastgesteld op verzoek van en in nauwe
samenwerking met de Afghaanse autoriteiten, UNAMA of de `lead nation'
op dit gebied, het Verenigd Koninkrijk. Zo zullen ISAF-eenheden
waaronder de Apache-helikopters die tijdens hun reguliere inzet
informatie over drugsactiviteiten in bezit krijgen, deze informatie
delen met de relevante internationale, Afghaanse en Britse
anti-drugsinstanties.
Verdergaande inzet van militair materieel zoals de
Apache-gevechtshelikopters bij de strijd tegen drugs is doorgaans
minder geschikt, doch niet bij voorbaat uitgesloten. Daarbij wordt
terdege beseft dat bij de strijd tegen drugs de houding van de
bevolking sterk negatief kan worden beïnvloed. ISAF is voor een goede
taakuitvoering afhankelijk van een positieve houding van de bevolking.
Desalniettemin zijn er gevallen denkbaar dat ISAF-eenheden en middelen
kunnen worden ingezet ter ondersteuning van het Afghaanse optreden bij
anti-drugsoperaties. Als deze ISAF-eenheden worden aangevallen kunnen
de Apache-helikopters aan hen steun verlenen. In deze gevallen zal het
vrijwel altijd gaan om inzet buiten het huidige operatiegebied van
Kabul en omstreken, aangezien binnen dit operatiegebied geen
drugsproductie van betekenis voorkomt. Volgens de eerder omschreven
procedure dient Nederland apart toestemming te geven voor inzet van de
Apache-helikopters buiten dit operatiegebied.
Het operatiegebied van de Apache-helikopters
Het operatiegebied van de Apache-helikopters zal in de zeer nabije
toekomst niet wezenlijk veranderen. Omdat de Apache-helikopters vanaf
Kabul opereren en na een missie daar terugkeren, blijft de inzet
beperkt tot het vliegbereik van de gevechtshelikopters. Door
militair-operationele omstandigheden kunnen de Apache-helikopters
vanuit Kabul niet worden ingezet in alle noordelijke provincies, die
in het eerste stadium aan het ISAF-operatiegebied zullen worden
toegevoegd.
Wel is de provincie Bamian bereikbaar waar het Nieuw-Zeelandse PRT is
gevestigd, alsmede deelgebieden van andere noordelijke provincies
gelegen ten zuiden van het `Hindu Kush'-hooggebergte. Of de provincie
Bamian in het eerste stadium aan het ISAF-operatiegebied worden
toegevoegd, is afhankelijk van Nieuw-Zeelandse besluitvorming. Om deze
provincie en de gebieden ten zuiden van de het hooggebergte te
bereiken zal echter over gebied moeten worden gevlogen dat in het
eerste stadium nog geen deel zal uitmaken van het
ISAF-operatiegebied.
Voor de steun van ISAF aan de verkiezingen geldt eveneens dat inzet
van de Apache-helikopters beperkt is tot hun vliegbereik. De
westelijke provincies, waar ISAF in het kader van de verkiezingen
mogelijk steun gaat verlenen, zijn voor de in Kabul gestationeerde
Apache-helikopters grotendeels niet bereikbaar.
In de latere stadia van de ISAF-uitbreiding kunnen de helikopters
militair-operationeel gezien vanuit hun basis in Kabul worden ingezet
in de centrale provincies en enkele van de zuidelijke en oostelijke
provincies. Deze provincies zullen echter pas onder het operatiegebied
van ISAF worden gebracht als de veiligheidssituatie dat toelaat en als
de Navo over voldoende inzetmiddelen beschikt om de taakuitvoering
van ISAF in deze gebieden waar te maken.
Indien het huidige operatiegebied van Kabul en omstreken zal worden
vergroot, en een of meer provincies rondom Kabul tot het
operatiegebied van ISAF zullen gaan behoren, dan is dit een positieve
ontwikkeling. Het betekent immers dat er in dit geval belangrijke
vorderingen zullen zijn gemaakt met het verbeteren van de veiligheid
en stabiliteit in Afghanistan. Het ligt dan in de rede dat ook de
Nederlandse Apache-helikopters in deze gebieden worden ingezet voor
hun taken binnen ISAF. De chef Defensiestaf zal, onder
verantwoordelijkheid van de minister van Defensie, bij elke
uitbreiding van het ISAF-operatiegebied rondom Kabul zelf toetsen of
inzet van de Apache-helikopters in het toegevoegde gebied verantwoord
is.
De minister van Buitenlandse
Zaken, De minister van
Defensie,
Dr B.R.
Bot
H.G.J. Kamp
De minister voor Ontwikkelingssamenwerking,
A.M.A. van Ardenne-van der Hoeven
Ministerie van Buitenlandse Zaken