Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

`s -Gravenhage, 21 april 2004 Project Walvis/Sub
Nr. Project Walvis/Sub/04/27622

Nader rapport inzake het voorstel van wet houdende regels
betreffende de financiering van de sociale verzekeringen
(Wet financiering sociale verzekeringen)

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 8 december 2003, no.03.005052, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 16 maart 2004, No.W12.03.0505/IV, bied ik U hierbij aan.

Naar aanleiding van het advies van de Raad van State merk ik, mede namens de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de Staatssecretaris van Financiën en de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, het volgende op.


1. Artikel 4.2 van de invoeringswet, welk artikel de Raad hier in de eerste plaats aan de orde stelt, regelt de bevoegdheid tot het stellen van zo nodig afwijkende regels met het oog op een goede invoering van de wet. De Raad relateert de voorgestelde bevoegdheid weliswaar ook aan de omvang en complexiteit van de operatie, maar wijst vervolgens op de tijdnood die zich kan voordoen bij noodzakelijke en spoedeisende `wijzigingen in het regime'. Het artikel ­ niet voor niets opgenomen in de invoeringswet ­ ziet echter niet op wijzigingen in het regime. Zoals uit de memorie van toelichting blijkt, moet bij regels op grond van dit artikel worden gedacht aan overgangsrechtelijke en invoeringsproblemen die een spoedige oplossing vragen. Behalve spoedeisend zullen deze naar verwachting vaak ook technisch van karakter zijn. Om beide redenen is regeling op ministerieel niveau gewenst. Een algemene maatregel van bestuur zal voor dit doel veelal een te tijdrovend en, gemeten naar de inhoud, een te zwaar instrument zijn. Evenzo ligt wettelijke bekrachtiging in deze gevallen niet voor de hand.

Bij dit alles dient voorts te worden bedacht dat uit de clausulering (het verband met een goede invoering) volgt, dat het per definitie een

bevoegdheid van tijdelijke aard betreft. Overigens staat niets eraan in de weg (en dit verdient in daarvoor in aanmerking komende gevallen Aan de Koningin ook zeker de voorkeur) om wat op grond van dit artikel zou worden geregeld en het karakter van een tijdelijke noodvoorziening te boven gaat, naderhand in de structurele wetgeving op te nemen. Evenmin staat het artikel in de weg aan enige, al dan niet periodieke, herstelwet.

De andere artikelen waar de Raad in dit punt van zijn advies op wijst en die bevoegdheden bevatten om af te wijken van de wet, zijn onderdeel van de Wfsv zelf en niet van de invoeringswet, en daardoor van een geheel ander karakter. Daarbij gaat het, zoals de Raad ook zelf opmerkt, niet om bevoegdheden met het oog op een goede invoering, maar om blijvende bepalingen. Daarnaast is de afwijkingsbevoegdheid beperkt tot een afzonderlijk onderdeel van de wet, of betreft deze specifieke onderwerpen. Deze door de Raad genoemde bepalingen zijn, met inbegrip van de afwijkingsbevoegdheid, alle aan bestaande wetgeving ontleend. De overheveling ervan naar de Wfsv vormt geen reden tot wijziging op dit punt.


2. Opgemerkt wordt dat in de antwoorden op vragen van de vaste commissie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid uit de Tweede Kamer aandacht is besteed aan de risico's en de daarop te nemen beheersmaatregelen (Kamerstukken II 2003/04, 28 371, nr. 7). Naar aanleiding van het advies is onderdeel 6.1 van de memorie van toelichting in overeenstemming gebracht met eerdergenoemde antwoorden. Tot slot wordt opgemerkt dat het voorstel van wet reeds voorziet in de mogelijkheid van uitstel (artikel 8.5 van het wetsvoorstel en artikel 4.5 van de invoeringswet).


3. De Raad adviseert, ter wille van de toegankelijkheid van de nieuwe wet, de artikelsgewijze toelichtingen geheel uit te schrijven, met name op bepalingen die uit bestaande wetgeving zijn overgenomen. Op zichzelf kan het kabinet met de strekking van dit advies instemmen. Mede gelet op de diversiteit (naar ouderdom en inhoud) van deze bepalingen, zou echter voor het `volledig uitschrijven' van de toelichting zelden kunnen worden volstaan met overneming van de oorspronkelijke toelichting. Vaak zal raadpleging van een omvangrijke wetsgeschiedenis, inclusief de mondelinge behandeling, nodig zijn. Daarnaast zal nogal eens sprake zijn van achtereenvolgende wijzigingen van dezelfde bepalingen en zal voor een juist begrip ook aandacht moeten worden besteed aan bijvoorbeeld jurisprudentie, uitvoeringspraktijk en uitgebrachte adviezen.

Erkend moet worden dat deze omstandigheden de toegankelijkheid van dergelijke bepalingen inderdaad niet bevorderen. Dit geldt echter niet in het bijzonder voor de in dit wetsvoorstel van elders overgenomen

bepalingen, maar is in het algemeen een kenmerk van bestaande
wetgeving, met name als deze van oudere datum is en/of herhaaldelijk is gewijzigd. In casu is bestaande wetgeving naar een nieuwe wet
verplaatst; nadat met behulp van de transponeringstabellen de
oorspronkelijke bepaling is gevonden, is de situatie niet wezenlijk
anders dan bij andere bestaande wetgeving.

Niettemin is naar aanleiding van dit onderdeel van het advies de
memorie van toelichting aan een nadere beschouwing onderworpen. Dit
heeft geleid tot het op een aantal plaatsen aanvullen van de memorie
van toelichting, in het algemeen door opneming van enkele algemene,
samenvattende beschrijvingen in het artikelsgewijze deel.


4. Zoals is aangekondigd in de antwoorden op de vragen van de
Tweede Kamer over de eindrapportage Samenwerking UWV en
Belastingdienst van april 2003 (Kamerstukken II 2003/04,
28 371, nr. 7), zal een actualisering plaatsvinden van de structurele
effecten van de genoemde wijzigingen voor de administratieve lasten.
Dit houdt verband met de nieuwe nulmetingen administratieve lasten die eind 2003/begin 2004 hebben plaatsgevonden (zie ook de brief van 8
april 2004 van de Minister van Financiën en Economische Zaken
inzake "Meer ruimte voor ondernemers door minder lasten").
Vorenbedoelde actualisering zal voor juni 2004 aan de Tweede Kamer
worden gezonden, waarbij mede zo veel mogelijk aan de door de Raad
gevraagde nadere detaillering invulling zal worden gegeven.


5. In het voorgestelde systeem is de rechtsbescherming voor de
werknemer gewaarborgd, omdat hij zowel bij UWV als bij
ziekenfondsen zijn verzekeringsstatus kan laten vaststellen, als ook een rechtsingang bij de Belastingdienst heeft tegen ingehouden premies.
Bovendien, zo constateert ook de Raad, zal cassatie de rechtseenheid
waarborgen. Gelet op deze aspecten kiest het kabinet ervoor de
systematiek van de gescheiden loketten, voor de collecterende en
distribuerende processen, ook bij de rechtsbescherming door te
voeren. Het kabinet verwacht dat de toename van procedures die dit
met zich zal brengen, beperkt zal zijn. Het komt immers ook thans al
voor dat werkgever en werknemer volgtijdelijk een eigen procedure
voeren over de verzekeringsstatus.
Als een werknemer onder het voorgestelde regime in bezwaar en
beroep komt tegen de van hem ingehouden premies, is het op grond
van afdeling 8.1.3 van de Awb mogelijk dat zijn procedure wordt
gevoegd met de eventuele procedure die de werkgever min of meer
gelijktijdig opstart. Hierdoor zullen de extra kosten die samenhangen
met de toename van de procedures beperkt kunnen blijven.
In hoofdstuk 3.5.8 van de memorie van toelichting is onderkend dat het wetsvoorstel op een enkel onderdeel tot een kleine toename kan leiden

van het aantal procedures. Dit wordt echter gecompenseerd doordat
het wetsvoorstel op andere onderdelen tot een afname van het aantal
procedures zal leiden, als gevolg van de synergie-effecten ervan. Het
wetsvoorstel als geheel zal daardoor naar verwachting niet tot extra
procedures leiden.

Op grond van de systematiek van de AWR is de werknemer geen
belanghebbende in een procedure van de werkgever over de aan de
werkgever afgegeven beschikking verzekeringsplicht. Omdat de
rechtsbescherming van de werknemer voldoende is gewaarborgd en
het kabinet zo min mogelijk inbreuk wil maken op de
tweelokettengedachte van dit wetsvoorstel, is er niet voor gekozen om
werkgever en werknemer in elkaars procedures te laten participeren,
ook niet ingeval van tegenstrijdige belangen. Bovendien zou de invloed van een dergelijke participatiemogelijkheid op het aantal procedures
relatief klein zijn. Participatie heeft namelijk alleen invloed op het aantal procedures dat zonder participatie gelijktijdig zou worden gevoerd. In de meeste gevallen is echter sprake van volgtijdelijke geschillen (eerst werkgever en later werknemer).

De Raad mist in de memorie van toelichting de afweging tussen het al
dan niet onderbrengen van het beroep tegen besluiten over de
verzekeringsstatus bij één rechter. Het onderbrengen bij één rechter (de fiscale rechter of de socialeverzekeringsrechter) zou een ingrijpende
wijziging van de rechterlijke competentieverdeling op beide terreinen
betekenen. De daaraan verbonden aspecten raken belangrijke
onderwerpen van de rechterlijke organisatie (zoals de positionering van de Centrale Raad van Beroep) die het kader van het huidige
wetsvoorstel te buiten gaan.

Naar aanleiding van bovenstaande is de memorie van toelichting in
onderdeel 3.5.5 aangevuld.


6. Het veranderde karakter van de verzuimboete van artikel 67b AWR is gevolg van het feit dat de nieuwe loonaangifte veel meer dan
voorheen een bron van informatie is. De betrouwbaarheid van die
informatie is van essentieel belang voor het goed kunnen functioneren
van de polisadministratie. In verband met dit toegenomen belang van de aangifte heeft het kabinet ervoor gekozen het zwaartepunt van de
sanctionering enigszins te verschuiven van het beboeten van het
financiële nadeel naar het beboeten van onjuiste of onvolledige
informatie.

Vergelijking van de situatie waarin een werkgever thans zijn aangifte
loonbelasting en de loonopgave voor de premies te laat en onjuist
indient (waardoor er zowel een belasting- als een premienadeel

optreedt), met de situatie waarin straks de nieuwe loonaangifte te laat en onjuist wordt ingediend (met bijbehorend betaalverzuim) gevolgd
door een te laat en onjuist ingediend correctiebericht, laat zien dat het maximum van de op te leggen boetes in het nieuwe systeem op
hetzelfde niveau ligt als nu. Verwezen wordt naar onderdeel 3.7.1 van
het algemeen deel van de memorie van toelichting.
Wel zal in de praktijk in die gevallen waarin de verzuimboete wegens
betaalverzuim onder het maximum ligt (omdat het belasting- en
premienadeel relatief gering is), het nieuwe boeteregime er toe kunnen leiden dat een belanghebbende per saldo met een hogere boete wordt
geconfronteerd. Dit komt echter alleen voor als een inhoudingsplichtige in verzuim is zowel ten aanzien van de in te dienen aangifte, áls van het te betalen bedrag, áls van een eventueel in te dienen correctiebericht. Deze verhoging is gerechtvaardigd, omdat een inhoudingsplichtige die
erop gewezen is dat de aangifte onjuistheden bevat het in eigen hand
heeft om een juist correctiebericht in te dienen. Voorzover in een
individueel geval de beboeting onredelijk uitpakt, bieden de
matigingsregels uit het Besluit Bestuurlijke Boeten Belastingdienst 1998 de mogelijkheid deze onredelijkheid weg te nemen.

Het kabinet is dan ook van mening, dat het geheel van voorgestelde
verzuimboeten een evenwichtige beboeting mogelijk maakt, die recht
doet aan het veranderde karakter van de nieuwe loonaangifte. De
memorie van toelichting is in dit verband in onderdeel 3.7.1.3
aangevuld.


7. Gehoor gevend aan het advies van de Raad is in onderdeel 3.8 van de memorie van toelichting nader ingegaan op de weging van de
belangen van de fiscus en de belangen van derden bij de uitbreiding van het bodem(voor)recht naar de premies werknemersverzekeringen.


8. Het kabinet merkt op dat voor een aantal met name genoemde
beschikkingen op aanvraag, die de Belastingdienst na invoering van het wetsvoorstel op verzoek zal afgeven, gekozen is om de bestaande
beslistermijn van dertien weken te handhaven. Deze termijn blijkt in de praktijk noodzakelijk om aanvragen van de betreffende beschikkingen
te kunnen behandelen. Deze termijn wijkt daarmee af van de
beslistermijn die in de AWB is omschreven. Op dit punt zou het
afschaffen van artikel 5a AWR geen veranderingen met zich
meebrengen.

Er is in het kader van dit wetsvoorstel niet voor gekozen de
beslistermijn zoals opgenomen in artikel 5a AWR te laten vervallen.
Alvorens hiertoe zou kunnen worden overgegaan, zou eerst bezien
moeten worden wat hiervan de gevolgen voor de praktijk zullen zijn,
vooral voor die gevallen waarin thans een langere beslistermijn dan zes

weken noodzakelijk is.
Bovendien zou een heroverweging van artikel 5a AWR waarschijnlijk
gecombineerd worden met een heroverweging van de beslistermijn die
geldt voor de behandeling van bezwaarschriften (artikel 25 AWR). Een
dergelijke heroverweging van de fiscale beslistermijnen valt buiten het kader van dit wetsvoorstel.


9. De meldingsplicht die in het wetsvoorstel is opgenomen (artikel 33c, tweede en derde lid, Wet SUWI) en ertoe dient om de administratie
accuraat te houden, ziet niet alleen op degenen die een
verzekeringsbericht hebben ontvangen en de inhoud ervan onjuist of
onvolledig achten, maar ook op degenen die geen verzekeringsbericht
hebben ontvangen en redelijkerwijs konden verwachten er wel een te
ontvangen. Uitgangspunt in beide gevallen is de verzekering van
rechtswege: het recht op uitkering of verstrekking moet worden
beoordeeld naar feiten en omstandigheden en niet naar de
administratieve werkelijkheid van de polisadministratie alleen.

Het kabinet wijst erop dat ook bij het achterwege blijven van het
verzekeringsbericht de bewijslasttoedeling uit de toelichting is af te leiden. Immers, bij de verzekerde die kennelijk ten onrechte niet was
opgenomen in de polisadministratie (en dus geen verzekeringsbericht
ontving) én die zich in weerwil van de meldingsplicht niet tot UWV
wendde, berust ­ als hij een recht wil laten gelden op uitkering of
verstrekking ­ de bewijslast dat hij wel verzekerd is. Ook in zijn geval zal nader onderzoek moeten uitwijzen welke de feiten en
omstandigheden zijn, en dit kan tot correctie in de polisadministratie leiden, maar hangende de uitkomsten van het onderzoek zal uitgegaan
worden van niet-verzekering. Dat de bewijslasttoedeling in dit geval
afhangt van de formule `redelijkerwijs kon verwachten'(artikel 33c,
derde lid) betekent niet meer dan dat de rechter de toedeling van die
bewijslast kan toetsen aan wat redelijk is.

De Raad adviseert om te bezien of in dit geval niet uitgegaan kan
worden van de enkele mogelijkheid van herstel door de werknemer van
fouten in de polisadministratie, zonder dat bij het niet gebruiken van deze mogelijkheid daaraan voor hem gevolgen worden verbonden. Het
kabinet wijst er op dat deze mogelijkheid al bestaat doordat de Wet
bescherming persoonsgegevens van toepassing is op de onderhavige
gegevens. Op grond van die wet bestaat te allen tijde (ook zonder
verzekeringsbericht) het recht op inzage en correctie, met de
bijbehorende waarborgen van privacy- en rechtsbescherming. Dat
daarnaast, met inachtneming van het uitgangspunt van de verzekering
van rechtswege, een meldingsplicht bestaat om de polisadministratie
accuraat te houden, acht het kabinet alleszins aanvaardbaar. De
betrokkene heeft er namelijk belang bij dat zijn recht op uitkering of

verstrekking bij zijn aanvraag accuraat kan worden vastgesteld, op
basis van gegevens uit de polisadministratie, zonder dat op dat moment een eventueel tijdrovend onderzoek naar feiten en omstandigheden
hoeft plaats te vinden.


10. Naar aanleiding van het advies is in het wetsvoorstel een nieuw artikel 6.1.1.1 opgenomen, dat bepaalt dat de vrijwillige
volksverzekeringen worden gefinancierd door premieheffing. Een
overeenkomstige bepaling (artikel 6.2.1.1) is toegevoegd voor de
vrijwillige werknemersverzekeringen. In de toelichting wordt aan deze
artikelen aandacht besteed.


11. Dit advies is opgevolgd.


12. Dit advies is opgevolgd.


13. Het tweede lid van artikel 10b WFV is niet in artikel 2.3.1 van het wetsvoorstel overgenomen, omdat een jaarlijkse beslissing over een
mogelijke rijksbijdrage aan het Ouderdomsfonds niet wettelijk verplicht gesteld hoeft te worden (jaarlijkse besluitvorming is wel praktijk). Het derde lid is overbodig, aangezien in de vaststelling van de rijksbijdrage op grond van het eerste lid de bepaling van de omvang van die bijdrage begrepen is. De redactie van artikel 2.3.1 is wel verduidelijkt. Tevens is een toelichting op dit artikel opgenomen.


14. De Raad adviseert in artikel 3.4.4.2, tweede lid, op te nemen welk orgaan jaarlijks met ingang van 1 januari een korting en opslag vaststelt. Het kabinet geeft geen gevolg aan dit advies. Het bedoelde tweede lid bepaalt al dat de korting of opslag voor categorieën van werkgevers bij of krachtens algemene maatregel van bestuur wordt vastgesteld en dat
de korting of opslag voor werkgevers die niet behoren tot een categorie door de inspecteur wordt vastgesteld.


15. De Raad adviseert de toelichting aan te vullen bij artikel 4.1.2, tweede lid, van het wetsvoorstel, in verband met de verwijzing naar
artikel 2, derde of vierde lid, van de Wet op de loonbelasting 1964. De verwijzing naar artikel 2, derde of vierde lid, van de Wet op de
loonbelasting 1964 is vervallen in de voorgestelde wettekst omdat niet alle beoogde groepen onder deze verwijzing vielen. De artikelsgewijze
toelichting is hieraan aangepast.


16. De gegevens waar de Raad op doelt, hebben geen heffingsbelang. Dit betekent dat het niet tijdig of onjuist aanleveren van deze gegevens niet kan leiden tot het opleggen van een naheffingsaanslag. Omkering
van de bewijslast kan in deze gevallen dan ook niet worden toegepast.
Wel kan het niet voldoen aan deze informatieplicht strafrechtelijk

worden vervolgd als overtreding (niet als misdrijf, omdat het feit niet `ertoe strekt dat te weinig belasting wordt geheven').
Als de werkgever de betreffende gegevens niet tijdig of onjuist
aanlevert, wordt dit wel aangemerkt als het doen van een niet tijdige of onjuiste aangifte, waarvoor oplegging van de nieuwe verzuimboete van
maximaal 1134 mogelijk is. Ook kan dit leiden tot het opleggen van
een correctieverplichting, welke verplichting kan resulteren in een
verzuimboete wegens onjuist/niet tijdig correctiebericht.


17. Naar aanleiding van het advies is aan artikel 4.3.1 een lid
toegevoegd dat naar strekking overeenkomt met het bestaande artikel

18, vijfde lid, WFV.

18. Het bestaande artikel 40, tweede lid, WFV is niet overgenomen in
artikel 7.2.2.3 van het wetsvoorstel. Dit is gebeurd vooruitlopend op de inwerkingtreding (voorzien per

1 januari 2005) van de betreffende wijziging van dit artikel bij de wet van 30 januari 2003 tot wijziging van de Ziekenfondswet en de Wet
financiering volksverzekeringen mede in verband met het scheiden van
de financiering van de beheerskosten Zfw en AWBZ (Stb.69).
Overigens geldt hetzelfde voor de daarmee samenhangende wijziging
van artikel 51 WFV en artikel 7.2.2.4 van het wetsvoorstel. Een en
ander wordt in de toelichting alsnog aangegeven.


19. Tenslotte wordt opgemerkt dat aan de redactionele kanttekeningen van de Raad gevolg is gegeven. Ook is van de gelegenheid gebruik
gemaakt om de wettekst aan te passen aan de laatste stand van zaken
van enkele andere wetgevingstrajecten en zijn enige technische
verbeteringen in de wettekst aangebracht. De memorie van toelichting is mede naar aanleiding hiervan aangepast, inclusief een aantal
redactionele wijzigingen.

Ik moge u, mede namens de Staatssecretaris van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid, de Staatssecretaris van Financiën en de Minister van
Volksgezondheid, Welzijn en Sport, verzoeken het hierbij gevoegde
gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid,

(A.J. de Geus)