Aan de Voorzitter van de TweedeKamerderStaten-Generaal
Binnenhof4
Den Haag
- Eenheid Strategische Beleidsplanning
Bezuidenhoutseweg 67
Postbus 20061
2500 EB Den Haag
Datum
- 3 mei 2004
Behandeld
- Maarten Lak
Kenmerk
- SPL/084/04
Telefoon
- +31(0)70 - 348 6654
Blad
- 1/9
Fax
- +31(0)70 - 348 4258
Bijlage(n)
- -1-
- maarten.lak@minbuza.nl
Betreft
- AIV adviesaanvraag: 'Toekomstig EU-beleid met betrekking tot de Oostelijke Buren na de uitbreiding
Graag - bied iku hierbij- aan, de- - - AIV adviesaanvraag: 'Toekomstig EU-beleid met betrekking tot de Oostelijke Buren na de uitbreiding'.- -
Een eensluidende brief zend ik aan de Voorzitter van de Eerste Kamer der Staten-Generaal.
- De Minister van Buitenlandse Zaken,
Dr. B.R. Bot
Adviesaanvraag toekomstig EU-beleid met betrekking tot de Oostelijke Buren na de uitbreiding-
Inleiding
De afgelopen twee jaar is geleidelijk binnen de Europese Unie een discussie op gang gekomen over het beleid t.a.v. de (nieuwe) buurlanden, die in de nabije toekomst niet in het proces van EU-uitbreiding zullen worden opgenomen. Centraal daarbij staat, dat met de uitbreiding het ontstaan van nieuwe scheidslijnen binnen Europa dient te worden voorkomen.
In maart 2003 publiceerde de Europese Commissie de Mededeling " 'Wider Europe' New Neighbourhood: A New Framework for Relations with our Eastern and Southern Neighbours". Anticiperend op de uitbreiding van de Unie in 2004, stelt de Commissie dat de EU in de toekomst als gebied van stabiliteit, welvaart en vooruitgang alleen succesvol kan zijn, wanneer zij de positieve ontwikkelingen binnen de EU ook kan projecteren over de grenzen van de Unie heen.
Het gaat daarbij om het bevorderen van gedeelde waarden, en het versterken van samenwerkingsverbanden, waardoor deze landen beter met de Unie kunnen samenwerken bij het aanpakken van een breed scala van gezamenlijke uitdagingen. Tevens zou bevorderd moeten worden, dat deze landen zich in hun interne transformatie geleidelijk verder ontwikkelen in dezelfde richting als de Europese Unie.
De Mededeling spreekt zich bewust niet uit over een eventuele toetreding op termijn. Het gaat om het bevorderen van allerlei vormen van samenwerking en integratie, los van een mogelijk perspectief op lidmaatschap.
Aanvullend publiceerde de Commissie later in 2003 een tweede in dit kader relevante Mededeling, t.w. "Paving the Way for a New Neighbourhood Instrument", waarbij de verdere ontwikkeling van het financiële instrumentarium dat de EU nodig heeft om dit samenwerkingsproces te bevorderen centraal staat. In de discussie wordt hierbij soms al een voorschot genomen op het aflopen van bestaande contractvormen als Partnerschaps- en Samenwerkingsverdragen (vanaf 2007), het aflopen van de geldigheid van de
huidige TACIS-verordening (in 2006) en de financiële perspectieven na 2006. Hierbij wordt tevens rekening gehouden met een uitfasering van instrumenten die van toepassing waren op in 2004 (of in 2007) toetredende nieuwe lidstaten.
Hoewel de mededeling van de Commissie is geschreven als geïntegreerd kader voor de relaties met de buurlanden, spitst deze zich toe op twee verschillende regio's met een eigen specifieke problematiek:
·de Oost-Europese regio van nieuwe buren: met name Oekraïne, Moldavië en Wit-Rusland, waarbij de Russische Federatie vooral als een factor van invloed op deze landen wordt meegenomen. Inmiddels wordt overwogen ook de landen van de Zuidelijke Kaukasus hieronder te laten vallen, waarover onder het Ierse Voorzitterschap een besluit zal moeten worden genomen;
·de Mediterrane regio.
In de discussie is steeds de noodzaak van differentiatie onderstreept, zowel tussen deelregio's als tussen samenwerkingsvormen met individuele landen. Tevens gaat het erom voort te bouwen op reeds bestaande samenwerkingsvormen die tussen de EU en de betreffende landen bestaan. In grote lijnen zijn de Commissie-voorstellen door de RAZEB van 16 juni 2003 onderschreven.
Ook in de EU-veiligheidsstrategie, die de Europese Raad van 12-13 december 2003 vaststelde, wordt nadrukkelijk gewezen op het belang van economische en politieke samenwerking met de buurlanden voor het creëren van een veilige omgeving rondom de Europese Unie.
Begin mei 2004 zal de Commissie, waar nodig in nauwe samenwerking met de Hoge Vertegenwoordiger voor het GBVB, de eerste individuele Actieplannen m.b.t. een aantal nieuwe buren presenteren. Deze plannen zullen uiteindelijk met de betreffende landen moeten worden overeengekomen. De RAZEB van juni a.s. zou deze Actieplannen en verdere Commissie-intiatieven terzake moeten bespreken. Het "Wider Europe"-initiatief is inmiddels herdoopt tot "European Neighbourhood Policy".
In deze adviesaanvraag staat de gewenste richting van de concrete uitwerking van deze "European Neighbourhood Policy" centraal. Deze adviesaanvraag zal zich daarbij vooral richten op het te voeren beleid m.b.t. de drie bovengenoemde nieuwe Oosterburen. Daarnaast wordt separaat op de rol van de Russische Federatie ingegaan, met inbegrip van enige toegespitste vragen die in dit kader aan U worden voorgelegd. De regio die daarmee door de adviesaanvraag wordt bestreken vertoont voldoende samenhang
om zinvol als één geheel te worden behandeld. Tot slot wordt nog kort ingegaan op een mogelijke uitbreiding van het "European Neighbourhood Policy"-concept in de richting van de Zuidelijke Kaukasus, aangezien dit element in de discussie een nieuwe stimulans heeft gekregen door de recente ontwikkelingen in Georgië.
Ondersteuning van transformatie
Nu het perspectief op toetreding niet expliciet onderdeel is van een EU beleid richting de "nieuwe buren", zal toch op enigerlei wijze een effectieve "conditionaliteit" moeten worden ingebouwd om de transformatie naar markteconomie en democratische rechtsstaat aan te moedigen en te ondersteunen. Bij de Midden- en Oost-Europese landen die in 2004 (of later in 2007) zullen toetreden was dit perspectief uiteindelijk de beste stimulans om impopulaire maatregelen op de korte termijn in eigen land te
verkopen. Hoe kan zonder een dergelijk perspectief toch effectief een zekere convergentie van beleid worden bevorderd aan weerszijden van de grens?
In dit kader kunt U aandacht besteden aan de volgende punten:
·dient een nieuw soort contractuele relatie met deze landen de huidige PCA's (die voor 10 jaar gelden en voor de meeste landen rond 2007 aflopen) te vervangen? Zo ja, op welke terreinen zijn aanvullende afspraken nodig? Hierbij dient ook te worden betrokken, dat de huidige PCA's in de praktijk door de meeste landen al sub-optimaal lijken te worden benut. Hoe kan worden bevorderd dat eventuele nieuwe bilateraal af te spreken "benchmarks" en actieplannen ook daadwerkelijk in de praktijk worden
gebracht?
·met welk soort instrumentarium kan de EU het meest effectief de betreffende landen bij hun transformatie ondersteunen? De huidige TACIS-verordening loopt in 2006 af en thans al wordt vooral voor grensoverschrijdende regionale samenwerking gekeken naar elementen van PHARE (dat met de toetreding van de betreffende landen wordt uitgefaseerd), Interreg en andere instrumenten.
·dienen vormen van regionale grensoverschrijdende samenwerking als het "Noordelijke Dimensie-initiatief" of het Stabiliteitspact voor de Balkan als voorbeeld voor een nieuw te ontwikkelen "Oostelijke Dimensie" (waarvan ondermeer Polen een voorstander is)?
·hoe dient de EU-ondersteuning te worden afgebakend t.o.v. wat andere internationale organisaties (Wereldbank, EBRD, NAVO, Raad van Europa en OVSE) in dezelfde landen doen om een succesvolle transformatie te bevorderen?
·hoe kan worden gestimuleerd dat EU-ondersteuning en vergelijkbare bilaterale ondersteuning vanuit de lidstaten zoveel mogelijk op elkaar wordt afgestemd?
·hoe kan het beste gebruik worden gemaakt van de in de toetredende landen (als Polen, Litouwen en Hongarije) inmiddels opgedane kennis en ervaring bij het doorvoeren van een succesvolle transformatie?
Landenspecifieke perspectieven
Wanneer het gaat om differentiatie en nadere invulling van "Wider Europe"/European Neighbourhood Policy moet ook nauw rekening worden gehouden met de ervaringen die de betreffende landen de afgelopen tien jaar met de EU hebben gehad en hun eigen visie op hoe de relaties zich verder zouden moeten ontwikkelen.
Met Oekraïne bestaat een gestructureerde relatie in het kader van een Partnerschaps- en Samenwerkingsakkoord. Onlangs is uit een gezamenlijke evaluatie gebleken, dat de invulling hiervan op een aantal terreinen nog duidelijk voor verbetering vatbaar is. Op het terrein van justitie en binnenlandse aangelegenheden is reeds een zekere benchmarking overeengekomen. Ook had één van de eerste Gemeenschappelijke Strategieën van de EU betrekking op Oekraïne. Over de effectiviteit van dit (eenzijdige
EU-) instrument bestaan zware twijfels. Hoewel de mogelijkheden van de bestaande samenwerking binnen de huidige structuren nog geenszins zijn uitgeput, tracht Oekraïne telkens weer toe te werken naar een nieuwe verdragsrelatie en wil het op enigerlei wijze vastgelegd zien, dat het een perspectief heeft op uiteindelijke toetreding tot de EU. De huidige inzet is een vorm van Associatie-overeenkomst, waardoor Oekraïne op termijn naar de EU kan toegroeien. Oekraïne heeft met name in Polen een
pleitbezorger in het Europa van na de uitbreiding.
Ook met Moldavië bestaat thans een Partnerschaps- en Samenwerkingsakkoord. Daarnaast ondersteunt de EU de pogingen van de OVSE om een oplossing tot stand te brengen voor het conflict rond Transdnjestrië. Met een toetreding van Roemenië in 2007 komt Moldavië direct aan de EU te grenzen. Bovendien zal de relatie met Roemenië (waartoe voor de Tweede Wereldoorlog een groot deel van het huidige Moldavië behoorde) ook binnen de EU gevolgen kunnen hebben, wanneer het conflict rond Transdnjestrië in
2007 nog niet zou zijn opgelost. Moldavië dat deel uitmaakt van het Stabiliteitspact voor Zuidoost-Europa ziet zijn toekomstige relatie met de EU het liefst langs dezelfde lijnen verlopen als andere deelnemers aan dit Stabiliteitspact, t.w. de Balkan-landen. Aan deze laatste groep van landen is een duidelijk perspectief op toetreding op termijn geboden. In dit licht doet zich de vraag voor, of aan Moldavië niet ook een perspectief op een Stabilisatie- en Associatieakkoord zou moeten worden
geboden en zo ja, onder welke voorwaarden?
Het meest problematisch zijn de relaties met Wit-Rusland. De EU voert vanwege het autoritaire regime in Minsk een restrictief beleid gebaseerd op desbetreffende Raadsconclusies uit 1997. In 2002 kwam de EU een intern benchmark-papier overeen, dat aangaf hoe de EU met positieve maatregelen kan reageren op concrete stappen de autoriteiten in Minsk zetten op het pad van politieke en economische hervormingen. Tot nu toe beweegt de regering in Minsk echter nog geenszins in de door de EU beoogde
richting. De Wit-Russische lidmaatschapsaanvraag voor de Raad van Europa is al enige tijd bevroren. Ook is er geen PCA met de EU. Binnen de EU begint zich opnieuw een discussie te ontvouwen over welke mogelijkheden de EU (al dan niet gebaseerd op "Wider Europe") heeft om de ontwikkelingen te beïnvloeden en bijvoorbeeld de civil society en vrije media te blijven ondersteunen.
Welke landenspecifieke aanbevelingen kunt U doen, zowel in het licht van de bovengestelde vragen m.b.t. de bevordering van een succesvolle transformatie als in verband met de in het navolgende deel gestelde vragen m.b.t. de mogelijkheden voor verdere integratie in bredere Europese en Euro-atlantische kaders?
Integratie van de Nieuwe Oostelijke Buren in Europese en Euro-atlantische kaders
In de Commissie-mededeling is sprake van een bredere integratie van de betreffende landen, waarbij zelfs een zekere deelname aan de interne markt op termijn niet wordt uitgesloten. Uitbreiding van de vier vrijheden (vrijheid van beweging voor personen, goederen, diensten en kapitaal) is een belangrijk element. Op termijn zouden de buurlanden kunnen deelnemen aan een bredere Vrijhandelszone.
Hierbij kunnen allereerst de volgende vragen worden gesteld:
·hoe ziet u de mogelijkheden voor deelname van de oosterburen aan de interne markt en uitbreiding van de vier vrijheden? Welke voorwaarden zouden hiervoor moeten gelden?
·moet de Unie streven naar vrijhandelsakkoorden met de oosterburen (na lidmaatschap WTO), net zoals met de zuiderburen?
·welke institutionele kaders zouden het best bijdragen tot het bereiken van deze doelstellingen?
Bij dit alles moet tevens rekening worden gehouden met de rol die Rusland nog altijd in de bredere regio van de voormalige Sovjet-Unie speelt. Hierop wordt meer specifiek ingegaan in het hiernavolgende deel over de "Rusland-factor".
In deze context kan alvast worden gerefereerd aan de intentie van de EU om in de relatie met de Russische Federatie invulling te geven aan de zogenaamde vier gemeenschappelijke ruimtes, zoals overeengekomen tijdens de EU-Rusland topconferenties in 2003 in St. Petersburg en in Rome:
·Gemeenschappelijke Europese Economische Ruimte, vergezeld van een intensieve energie-dialoog;
·Gemeenschappelijke Ruimte van Interne Veiligheid (justitie en binnenlandse zaken), waaronder bestrijding van georganiseerde misdaad en terrorisme;
·Gemeenschappelijke Ruimte van Externe Veiligheid; samenwerking op het gebied van GBVB en EVDB;
·Gemeenschappelijke Ruimte van Onderwijs, onderzoek en cultuur.
Vragen in dit verband zouden kunnen zijn:
- moeten de gemeenschappelijke ruimtes die met Rusland worden uitgewerkt uiteindelijk ook de oostelijke partners uit het "Wider Europe"-concept omvatten?
- in welke mate zou de EU zich bij de invulling van de relaties met Rusland moeten laten leiden door de belangen van de oostelijke nieuwe buren?
- kan de EU op sommige terreinen gemakkelijker en eerder overeenstemming bereiken met de nieuwe oosterburen dan met Rusland?De relatie van de nieuwe Oosterburen van de EU met de Russische Federatie
In het bovenstaande werd reeds ingegaan op de EU-Rusland relatie. Er is echter nog een ander belangrijk aspect, nl. de keuze waarvoor de nieuwe oosterburen zich gesteld zien tussen enerzijds integratie in Europese en Euro-atlantische structuren en anderzijds integratie in oostelijke (veelal door Rusland gedomineerde) kaders.
De Russische Federatie heeft duidelijk te kennen gegeven, dat het de voorkeur geeft aan een aparte (liefst geprivilegieerde) relatie met de EU boven een eventueel lidmaatschap. Rusland voelt zich voor dit laatste te groot en te speciaal ("Euraziatisch") om zich te voegen in een verband waarin het één van de vele leden is.
Eenzelfde Russische opstelling geldt voor het "Wider Europe"-initiatief. De Commissie was in de "Wider Europe"-Mededeling onduidelijk of de Russische Federatie uiteindelijk ook zelf object van deze exercitie zou kunnen zijn en niet alleen een factor van invloed op de relaties van de EU met de nieuwe oosterburen. Rusland zelf heeft inmiddels alle onduidelijkheid weggenomen: ook voor een behandeling in het kader van "Wider Europe" voelt het zich te groot en te speciaal. Dat neemt overigens niet
weg dat de Commissie in haar recente Mededeling inzake EU-Rusland relaties zich een voorstander betoont van een Actieplan ter invulling van de vier gemeenschappelijke ruimtes, dat in zekere zin vergelijkbaar zal zijn met de Actieplannen die nu worden ontwikkeld voor de relaties met de nieuwe oosterburen.
Rusland is voor de nieuwe oosterburen van de EU niet alleen een zeer belangrijke partner, doch ook een kracht die streeft naar alternatieve vormen van (economische) integratie binnen het GOS of met een kleiner aantal staten uit de voormalige Sovjet-Unie. Binnen het GOS zijn er vanaf het begin vele pogingen geweest, waarvan de meeste in mooie woorden bleven steken. De meest recente poging is een plan voor een Gemeenschappelijke Economische Ruimte tussen Rusland, Wit-Rusland, Oekraïne en
Kazachstan. Met name in Oekraïne stuit dit bij een deel van de politieke elite op grote weerstanden, gezien de negatieve invloed die hiervan uit kan gaan op de gewenste integratie in Europese (EU-) structuren. Ook in Wit-Rusland zijn bezwaren geuit: hoewel Minsk een nauwere integratie met Rusland (ook in het kader van een Russisch-Wit-Russische Unie) nastreeft, lijken de voorwaarden die Moskou hiervoor stelt (en waarbij Wit-Rusland een ondergeschikte partner zou worden) niet aanvaardbaar voor
President Loekasjenko. Alle bij eerdergenoemde Gemeenschappelijke Economische Ruimte betrokken landen wensen toe te treden tot de WTO, doch of dit gelijktijdig zou kunnen geschieden is zeer de vraag, gezien het verschillende niveau en mate waarin hervormingen zijn doorgevoerd.
Parallel aan Russische pogingen een vorm van economische integratie met een aantal GOS-staten te verwezenlijken is de laatste jaren sprake van een duidelijk assertiever Russisch buitenlands beleid t.a.v. de GOS-landen (het "Nabije Buitenland"). Hierbij wordt dit als een speciale zone van Russisch belang beschouwd, hetgeen ook impliceert dat er tot nu toe minder bereidheid blijkt om hierover met derde landen (incl. EU) te spreken, laat staan samen te werken. Rusland gebruikt ook de veelal nog
bestaande economische afhankelijkheid (waaronder op energie-gebied) om politieke invloed op de landen in kwestie te blijven houden. Daarnaast is in deze landen sprake van groeiende economische invloed van Rusland door overname van ondernemingen door Russische bedrijven.
Vragen in dit kader zouden kunnen zijn:
·Hoe dient de EU zich op te stellen t.a.v. integratie-pogingen binnen het GOS en in het bijzonder: wat is voor de EU wel en niet in strijd met integratie in westelijke Europese kaders?
·Wat betekent e.e.a. voor WTO-toetreding van de desbetreffende landen, inclusief Rusland?
·Hoe dient de EU om te gaan met druk die Rusland uitoefent op landen van het "Wider Europe"; dient de EU de betreffende landen speciale ondersteuning te verlenen om dergelijke druk beter het hoofd te kunnen bieden?
·Hoe zou EU alsnog een meer coöperatieve opstelling van Rusland kunnen bevorderen bij samenwerking om bevroren conflicten in GOS-staten (in dit kader met name Moldavië/Transdnjestrië) op te lossen?
Uitbreiding van "Wider Europe" tot de Zuidelijke Kaukasus?
De EU heeft zich recentelijk actiever betoond met betrekking tot de Zuidelijke Kaukasus. Benoeming van een Speciale Vertegenwoordiger, de Finse Ambassadeur Talvitie, past in dit kader. In gesprekken met de drie landen in kwestie (Armenië, Azerbajdzjan en Georgië) bleek duidelijk hun wens om het "Wider Europe" concept ook uit te breiden tot de Zuidelijke Kaukasus. De RAZEB heeft hiertoe de ruimte steeds opengelaten en naar aanleiding van de recente ontwikkelingen in Georgië aanvaard, dat tijdens
het Ierse Voorzitterschap een besluit hierover zal worden genomen.
Hierbij doet zich tevens de vraag voor, of en zo ja hoe kan worden gedifferentieerd tussen de Zuid-Kaukasische landen en welke conditionaliteit zal gelden voor uitwerking van concrete Actieplannen? Overigens zijn alle drie Zuid-Kaukasische landen partner van de EU in het kader van een PCA en zijn zij ook alle lid van de Raad van Europa.
Met vriendelijke groet,
Redactie BZ-internetsite
Ministerie van Buitenlandse Zaken