[Download docu
de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Datum Uw brief (Kenmerk) Ons kenmerk
BZ 2004 429 M
Onderwerp
Voorjaarsnota 2004
1. Hoofdlijnen
De economische situatie is na het indienen van de Miljoenennota 2004 sterk verslechterd. Forse budgettaire
tegenvallers waren het gevolg. Zonder nadere maatregelen zou de 3%-grens uit het Verdrag van Maastricht en het
Stabiliteits- en Groeipact in 2004 overschreden worden; een herhaling van 2003. Het Verdrag van Maastricht stelt dat
lidstaten buitensporige tekorten zullen vermijden. In het Stabiliteits- en Groeipact hebben de lidstaten zich er
uitdrukkelijk toe verbonden onverwijld de begrotingsaanpassingen uit te voeren die zij noodzakelijk achten wanneer zij
informatie ontvangen waaruit blijkt dat er een buitensporig tekort dreigt. Ook laat het structurele tekort zoals
gepresenteerd in het Centraal Economisch Plan 2004 niet de in het kader van het Stabiliteits- en Groeipact gevraagde
0,5%-punt verbetering zien totdat een structureel tekort van maximaal 0,5% BBP wordt bereikt. Het Kabinet heeft daarom
besloten tot een pakket van aanvullende maatregelen. Na de besluitvorming in de Ministerraad op 16 april jongstleden
bent u reeds op hoofdlijnen geïnformeerd over dit pakket. Deze Voorjaarsnota biedt meer inzicht in de details. De met
de Voorjaarsnota samenhangende suppletore begrotingen zullen zo spoedig mogelijk aan de Tweede Kamer worden
aangeboden.
Om ervoor te zorgen dat het EMU-tekort beneden de 3% BBP blijft en het perspectief op begrotingsoverschotten met het
oog op de vergrijzing behouden blijft, is besloten tot het treffen van aanvullende maatregelen. Met het pakket worden
de prioriteiten van het kabinet gerespecteerd en wordt de economie ontzien. De koopkracht, zoals eerder gemeld op
basis van het Najaarsakkoord 2003, blijft vrijwel ongewijzigd. De oplossingen zijn zoveel mogelijk gezocht op de
terreinen waar zich budgettaire problemen voordoen.
2. Economische ontwikkeling
In de Miljoenennota 2004 werd er nog vanuit gegaan dat de Nederlandse economie in 2003 niet zou groeien. Inmiddels
gaat het CBS er vanuit dat het Nederlandse BBP in 2003 met 0,7% is gekrompen. Voor 2004 voorspelt het CPB een
economische groei van 1¼% waar in de Macro Economische Verkenningen (welke ten grondslag lagen aan de Miljoenennota
2004) een groei van 1% werd verwacht. De ramingen voor 2004 zien er daarmee lichtelijk gunstiger uit dan eerder werd
aangenomen, maar dat is onvoldoende om de doorwerking van de verslechtering in 2003 te compenseren.
Tabel 1 Macro-economische variabelen voor 2004
CEP 2004MN2004Mutatie
Volume BBP 1¼ % 1 % +¼ %
Prijs BBP 1½ % 1½ % -
Consumentenprijsindex 1¼ % 1½ % -¼ %
Contractloon marktsector 1¼ % 1½ % - ¼ %
Werkloosheid ( in dzd personen) 515 540 - 25
Rente (lang) 4¼ % 4 % +¼ %
Dollarkoers (in euro?s) 1,25 1,15 + 0,10
Olieprijs (in $) 29,0 24,1 + 4,9
Aangezien het CEP2004 is uitgekomen vóór de besluitvorming in de Ministerraad op 16 april is daarin nog geen rekening
gehouden met de economische effecten van de in deze Voorjaarsnota opgenomen maatregelen. Dankzij de specifieke
invulling van het pakket, zal het effect van de maatregelen op de economische groei naar verwachting echter beperkt
zijn.
3. Uitgavenbeeld 2004
Tabel 2 geeft een overzicht van de uitgavenmutaties voor 2004 sinds Miljoenennota 2004, bij ongewijzigd beleid.
Tabel 2 uitgavenproblematiek 2004 o.b.v. CEP 2004, in mld euro
1. Uitgangspunt niveau MN2004 0,0
2. Nominaal 0,7
3. Zorg volume 1,0
4. SZA volume -1,0
5. Rente 0,2
6. HGIS (m.n. aflossing India) 0,3
7. Winst DNB 0,3
8. Diversen (oa gf/pf) 0,1
9. Totaal mutaties o.b.v. CEP 2004 1,7
w.v. Rijksbegroting in enge zin 1,2
w.v. SZA (incl. nominaal) -0,7
w.v. Zorg (in ijklijntermen, incl. nominaal) 1,1
De op te lossen uitgavenproblematiek bedraagt 1,7 miljard. Bij de toetsing van de uitgaven aan de kaders treedt een
overschrijding op vanwege het nominale beeld. De prijs Nationale Bestedingen (waarmee de uitgavenkaders worden
aangepast) daalt met 0,3%; deze daling wordt slechts ten dele gecompenseerd door lagere lonen en prijzen.
In de zorgsector doen zich aanzienlijke nieuwe tegenvallers voor. Een belangrjk deel is het gevolg van doorwerking van
de afrekening 2003. Deze tegenvaller wordt veroorzaakt door extra productie in de AWBZ (verpleging en verzorging en de
gehandicaptenzorg). Daarnaast heeft de doorwerking betrekking op extra productie in de curatieve zorg. Het laat zich
aanzien dat ook in 2004 sprake zal zijn van extra groei in de gehandicaptenzorg, de GGZ en de curatieve zorg.
In de sociale zekerheid is sprake van uitvoeringsmeevallers. De oploop van het aantal werkloosheidsuitkeringen
verloopt langzamer dan eerder werd gedacht. Bij de WAO is sprake van doorwerking van de lagere instroom in 2003,
onder meer als gevolg van de Wet Poortwachter en anticipatie-effecten op het nieuwe WAO-stelsel. In de REA is sprake
van een tegenvaller door een groter volume en door een hogere gemiddelde trajectprijs. Verder is in lijn met (de
afspraken in) het Najaarsakkoord afgezien van de in het Hoofdlijnenakkoord afgesproken anticumulatie van gouden
handdrukken in de WW.
De rentelasten nemen toe als saldo van hogere betalingen over de oplopende staatsschuld. Voorts bestaat de
uitgavenproblematiek vóór oplossingen uit de ODA-compensatie voor de versnelde aflossing van in het verleden
verstrekte ODA-leningen door India, een tegenvallende winstafdracht van De Nederlandsche Bank (vanwege een lagere
winst in 2003) en hogere kosten voor de opvang van asielzoekers.
4. Oplossingen Problematiek
Tabel 3 geeft op hoofdlijnen de uitgavenmaatregelen weer waartoe het kabinet heeft besloten. In de Verticale
Toelichting, die als bijlage bij deze Voorjaarsnota is gevoegd, is een gedetailleerde overzicht opgenomen per
begrotingshoofdstuk.
Tabel 3 Uitgavenmaatregelen 2004, in mld euro
2004
Zorg -0,3
Interim-dividend DNB -0,4
Fasering ODA u.h.v. aflossing India -0,3
Verkoop landbouwgronden -0,1
Kasritme investeringen Defensie -0,1
Doelmatig aanbesteden -0,2
Meevaller Betuweroute -0,2
Boetes NMA -0,1
Vermogen ZBO?s -0,1
Dividenden -0,2
Overig (o.a. gf/pf) -0,3
Totaal -2,4
Een omvangrijke verslechtering van het uitgavenbeeld is veroorzaakt door tegenvallers in de zorgsector. Voor 2004 is
het redresseren van deze tegenvallers niet meer volledig mogelijk. Wel kan de groei van de uitgaven in de AWBZ beperkt
worden tot het niveau van de reeds goedgekeurde productieafspraken per 1 maart 2004. Alleen in bijzondere situaties
kunnen aanvullende productieafspraken worden gehonoreerd. Bovendien worden, indien monitoring van de PGB-uitgaven daar
aanleiding toe geeft, extra beheersmaatregelen getroffen met betrekking tot de PGB-regeling. Deze maatregelen lopen
door in 2005 en verder, tenzij alternatieve maatregelen worden genomen die tenminste dezelfde budgettaire opbrengst
genereren. Hierdoor ontstaat een bijdrage aan de problematiek van ¼ miljard.
Naar aanleiding van de in 1998 afgesproken evaluatie van de winst- en vermogenspositie van DNB is begin 2004 onder
meer de afspraak gemaakt dat eventuele verliezen van DNB (ongerekend de winst op goudverkoop die volledig aan DNB
toekomt) voortaan worden gecompenseerd door deze gedurende zes jaar in mindering te brengen op de dividenden.
Onderdeel van de afspraak is weer terug te keren naar uitkering van een interim-dividend. Het interim-dividend over
het jaar 2004 wordt thans geraamd op ca. ? 364 mln. De definitieve vaststelling hiervan geschiedt in november ten
tijde van de Najaarsnota.
Er is gezocht naar begrotingsmaatregelen die de economische groei zo min mogelijk belemmeren. Zo wordt de ruimte voor
ontwikkelingssamenwerking (het zogenoemde ODA-plafond) als gevolg van aflossing van een oude ODA-lening door India,
gefaseerd aangewend. De verkoop van landbouwgronden wordt versneld en het kasritme van grotendeels buitenlandse
defensieaankopen wordt aangepast. De prijzen van investeringsprojecten moeten kunnen dalen als gevolg van doelmatiger
aanbesteden. Daar waar gemeenten (sleutel) projecten co-financieren kan zelfs sprake zijn van een multipliereffect. De
investeringsbudgetten worden neerwaarts bijgesteld. De gunning van de Betuweroute is onder de raming uitgekomen. Mede
naar aanleiding van de bouwfraude heeft de NMA boetes opgelegd. In de begroting is nu een raming van deze boetes
opgenomen.
Vooruitlopend op de uitkomst van een vermogensnormering van ZBO?s is reeds een vermogensnormering (5% van de omzet)
gehanteerd voor een viertal ZBO?s. De balanspositie 2004 van deze ZBO?s is hierdoor echter niet verslechterd omdat het
eigen vermogen omgezet wordt in een door het ministerie van Financiën verstrekte lening.
De dividendraming KPN en BNG kan opwaarts worden aangepast op basis van recent bekend gemaakte informatie. De post
overig bevat tenslotte onder meer doorwerking GF/PF (?samen trap op, samen trap af?), boetes en transacties en een
tijdelijke regeling ter ondersteuning scheepsbouw.
Per saldo resulteert het volgende uitgavenbeeld ten opzichte van de Miljoenennota.
Tabel 4: (Reële) uitgavenmutaties 2004 ( in mld euro?s)
Totaal -1,0
w.v. rijksbegroting in enge zin -1,1
w.v. sociale zekerheid en arbeidsmarkt -0,8
w.v. zorg (in ijklijntermen) 0,8
5. De belasting- en premieontvangsten
De totale ontvangsten
Het verslechterde economische beeld heeft ook zijn uitwerking op de inkomsten niet gemist. De totale
overheidsinkomsten (belastingen, premies en gasbaten) op EMU-basis komen op basis van de huidige inzichten 2,6 miljard
euro lager uit ten opzichte van de Miljoenennota 2004.
Tabel 5 Overheidsinkomsten 2004 op EMU-basis in miljarden euro's
Stand MN 2004 Stand VJN 2004 Mutatie
Belastingen 106,6 104,0 -2,6
Premies 67,6 67,5 -0,1
Gasbaten 2,0 2,1 0,1
Totaal 176,2 173,6 -2,6
Drie elementen liggen ten grondslag aan de ontwikkeling van de ontvangsten. Ten eerste werkt de lagere realisatie van
de ontvangsten in 2003 door naar de raming voor 2004 zoals zal worden toegelicht in het Financieel Jaarverslag 2003.
Daarnaast is de economische situatie van belang. Dit betreft vooral de verdere oploop van de werkloosheid en het
tragere herstel van de winstgroei bij bedrijven, alsmede de meer gematigde contractloon- en prijsontwikkeling. Tot
slot wordt in deze Voorjaarsnota een aantal lastenmaatregelen gepresenteerd die eerder al aan de Tweede Kamer zijn
gemeld. Het betreft hier onder meer het versneld afschaffen van de SPAK en een incidentele verhoging van de
AWBZ-premie. Het effect op de koopkracht hiervan wordt gecompenseerd door de neerwaartse bijstelling van de raming van
de inflatie. De met dit aanvullend pakket gepaard gaande economische effecten hebben met name invloed op de
ontvangsten.
Naast het aanvullend pakket betreft het beleid verder de uitkomsten van het Najaarsoverleg 2003 die onder meer heeft
geleid tot loonmatiging en verlaging van de nominale ziektekostenpremies. Het Najaarsoverleg heeft mede geleid tot
aanpassing van het Belastingplan in de Tweede Kamer.
Tabel 6 Toelichting ontwikkeling overheidsinkomsten in miljarden euro's
Totaal
Verslechterde uitgangssituatie 2003 -1,3
Economisch beeld 2004 -1,5
Beleid 0,2
w.v. aanvullende besluitvorming 0,5
w.v. Najaarsoverleg / overig -0,3
Totaal -2,6
De belastingontvangsten
De raming van de totale belastingontvangsten op EMU-basis voor 2004 komt 2,6 miljard euro lager uit dan de raming in
de Miljoenennota 2004.
Tabel 7 Mutatie van de raming van de belastingopbrengst 2004 t.o.v. Miljoenennota (in miljarden euro's)
Doorwerking realisatie 2003Autonome mutatiesGewijzigd economisch beeldTotaal
Kostprijsverhogende belastingen -0,2 0,0 -0,4 -0,6
Omzetbelasting -0,1 0,0 -0,5 -0,5
Overige -0,1 0,0 0,0 -0,1
Belastingen op inkomen, winst en vermogen* -1,5 -0,1 -0,1 -1,7
Loon- /Inkomstenbelasting -0,5 -0,1 0,3 -0,3
Vennootschapsbelasting -1,0 0,0 -0,3 -1,4
Overig 0,0 0,0 0,0 0,0
Totaal belastingen op kasbasis -1,7 -0,1 -0,6 -2,4
Kastranscorrectie -0,3
Totaal belastingen op EMU-basis -2,6
* Incl. niet nader toe te rekenen belastingontvangsten
De lagere ontvangsten is voor 1,7 miljard euro het gevolg van de doorwerking van een lagere realisatie van de
belastingontvangsten 2003 op kasbasis. Daarnaast leidt de economische situatie inclusief de doorwerking van het
aanvullend pakket tot een neerwaartse bijstelling van de inkomsten met 0,6 miljard euro. De belangrijkste wijzigingen
doen zich voor bij de omzetbelasting in verband met de lager geraamde inflatie en de vennootschapsbelasting als gevolg
van het trager op gang komen van het herstel van de winstontwikkeling dan eerder geraamd.
Premieontvangsten
De ontwikkeling bij de premies volksverzekeringen moet in combinatie worden gezien worden met de ontwikkeling bij de
loon- en inkomstenbelasting. De neerwaartse bijstelling uit hoofde van het economisch beeld is onder andere het gevolg
van een andere werkgelegenheidsontwikkeling waardoor de voorlopige verdeelsleutel voor 2004 tussen belasting en
premies volksverzekeringen anders is vastgesteld dan ten tijde van de Miljoenennota werd voorzien. De tegenhanger
hiervan is zichtbaar bij de loon- en inkomstenbelasting. Het saldo van de loon- en inkomstenbelasting en premies
volksverzekering op basis van het economisch beeld laat een daling van 0,1 miljard euro zien hetgeen voortvloeit uit
de meer gematigde contractloonstijging als gevolg van de afspraken uit het Najaarsoverleg.
Tabel 8 Mutatie van de raming premieontvangsten 2004 t.o.v. Miljoenennota (in miljarden euro's)
Doorwerking autonome gewijzigd
Realisatie 2003 mutaties economisch beeld Totaal
Volksverzekeringen -0,1 0,6 -0,4 0,1
Werknemersverzekeringen
WAO 0,0 0,8 -0,1 0,6
WAZ 0,1 -0,8 0,1 -0,6
Awf 0,1 0,0 0,0 0,0
ZFW (incl ZFI) 0,1 -0,3 -0,1 -0,3
Decentraal Wachtgeldfonds 0,2 0,0 -0,1 0,1
Totaal 0,3 0,3 -0,6 -0,1
Door autonome mutaties bij de premies volksverzekeringen is de raming met 0,6 miljard euro opwaarts bijgesteld. Dit is
het saldo van hogere ontvangsten als gevolg van de aanvullende besluitvorming, waaronder de versnelde afschaffing van
de SPAK en de incidentele verhoging van de AWBZ-premie met 0,3%-punt halverwege dit jaar, het Najaarsoverleg, de
behandeling van het Belastingplan in de Tweede Kamer en wegens de hoger dan geraamde nabetaling in 2004 van het Rijk
aan de sociale fondsen.
Bij de premies werknemersverzekeringen wijzigt het onderliggende premiebeeld vanwege het versnellen van de afschaffing
van de WAZ. Tegenover de afschaffing van de WAZ staat verhoging van WAO premie.
De nominale ziektekostenpremies zijn lager vastgesteld conform de afspraken uit het Najaarsoverleg en de lagere
vaststelling van de nominale rekenpremie.
Tezamen met de doorwerking van de hogere realisatie van vorig jaar komt de raming van de premieontvangsten op
EMU-basis voor 2004 per saldo 0,1 miljard euro lager uit dan de raming in de Miljoenennota 2004.
Aardgasbaten
De raming van de aardgasbaten (niet-belastingontvangsten exclusief FES) komt 0,1 miljard hoger uit dan de raming in de
Miljoenennota 2004. Dit is het gevolg van een hogere olieprijs en een lagere dollarkoers.
6. Lagere overheden
In 2002 en 2003 was er sprake van forse tekorten bij de lagere overheden (naar huidige inzichten in 2002 van 0,5% BBP
en in 2003 van 0,6% BBP). Een van de factoren achter het toegenomen tekort van de overheid is de teruglopende
opbrengst uit de verkoop van grond. Als netto inkomstenbron liepen deze volgens de Nationale Rekeningen terug van 0,3%
BBP in 1999 naar 0,1% in 2001. Mogelijk is in 2002 deze inkomstenbron volledig gestagneerd. Daarnaast kan het interen
op reserves een rol spelen.
Omdat gemeenten met een baten-lasten stelsel werken is het EMU-tekort tot nog toe geen sturingsvariabele geweest. Voor
de overheid als geheel is het EMU-saldo wel een relevante sturingsvariabele. De wet FIDO biedt de minister van
Financiën de mogelijkheid om in te grijpen bij de lagere overheden als de grens van 3% uit het Verdrag van Maastricht
wordt overschreden. Allereerst worden nu stappen ondernomen die erop gericht zijn de informatie over het EMU-saldo van
de lagere overheden te verbeteren en worden voorstellen ontwikkeld die de beheersing van het EMU-saldo van de lagere
overheden versterken.
Voor 2004 wordt vooralsnog uitgegaan van een tekort van 1,5 mld euro (0,3% BBP) bij de lagere overheden. Om dit ook
daadwerkelijk te bereiken zal met name door de gemeenten een beleidsinspanning moeten worden geleverd, bijvoorbeeld
door daar verantwoord investeringen of grondaankopen te temporiseren.
Het Rijk en VNG/IPO hebben op 24 maart en 14 april 2004 bestuurlijk overleg gevoerd over de ontwikkeling van het
EMU-saldo van de gemeenten, tijdige en adequate informatievoorziening en over de benodigde beleidsinspanning.
Afgesproken is dat samen met CBS en de decentrale overheden op korte termijn zal worden onderzocht welke maatregelen
genomen kunnen worden om de informatievoorziening te verbeteren en te versnellen. Dit moet voorkomen dat verrassingen
zoals die zich dit voorjaar voordeden, waarbij ramingen voor reeds afgesloten jaren fors moesten worden bijgesteld, in
de toekomst voorkomen kunnen worden. Op basis van een nadere analyse van de financiële ontwikkelingen bij de lagere
overheden zal een gezamenlijke werkgroep van rijk en lokale overheden zo snel mogelijk voorstellen ontwikkelen voor
een verbeterde beheersing van het EMU-saldo van de lagere overheden.
7. Het EMU-saldo en de EMU-schuld
Voor 2004 wordt een EMU-tekort verwacht van 2,9% BBP. Bij Miljoenennota werd nog uitgegaan van een tekort van 2,3%
BBP. De verslechtering van het saldo is het gevolg van tegenvallende inkomsten en uitgaven van het rijk en een
verslechtering van het saldo van de lagere overheden. Tegenover deze tegenvaller staat het aanvullende pakket dat
zodanig is vormgegeven dat het EMU-tekort onder de grens van 3% blijft.
De EMU-schuld wordt voor dit jaar geraamd op 56,0% BBP. Bij Miljoenennota 2004 is uitgegaan van 54,5% BBP. De
verslechtering van de schuld in 2004 is groter dan de verslechtering van het EMU-saldo omdat de schuld ook negatief
beïnvloed wordt door de saldoverslechtering in 2003.
8. Tot slot
Met het hierboven beschreven pakket van maatregelen meent het kabinet dat op evenwichtige wijze wordt gereageerd op de
thans ontstane situatie. Om te voorkomen dat overheidsfinanciën structureel ontsporen en het zicht op schuldaflossing
volledig achter de horizon verdwijnt, en om te voorkomen dat de grens van 3% uit het Verdrag van Maastricht opnieuw
overschreden wordt zijn aanvullende maatregelen nu noodzakelijk.
Bij het beleid voor deze kabinetsperiode, zoals weergegeven in het Hoofdlijnenakkoord, is ingezet op een structurele
versterking van de economie. De uitgangspunten van dit beleid zijn, ook na verwerking van het nu voorgestelde pakket
onverminderd van kracht. Bij de specifiek invulling van het pakket is voor maatregelen gekozen die de economische
ontwikkeling op korte en op middellange termijn minimaal belasten. Later ingrijpen zou navenant grotere negatieve
effecten op de economie hebben. Bovendien zou dit betekenen dat lasten worden doorgeschoven naar generaties die ook al
worden geconfronteerd met hogere lasten als gevolg van de vergrijzing.
DE MINISTER VAN FINANCIEN
Bijlagen:
1. Budgettaire kerngegevens
2. Verticale Toelichting
BIJLAGE 1 BUDGETTAIRE KERNGEGEVENS
Tabel 1.1 Budgettaire kerngegevens in miljoenen euro (in lopende prijzen; min betekent uitgaven)
2004
1. Begrotingsgefinancierde uitgaven -137.083
2. Niet belasting ontvangsten 22.268
3. Netto begrotingsgefinancierde uitgaven (3=1+2)-114.816
4. Belastingen 103.978
5. Uitgavenreserve 0
6. Overig -2.168
7. EMU-saldo Centrale Overheid -13.006
8. EMU-saldo Lokale Overheid -1.500
9. EMU-saldo Sociale Fondsen 973
10. EMU-saldo (- = tekort) -13.533
idem, in % BBP -2,9%
BBP (in miljarden euro) 466
- Verticale toelichting Voorjaarsnota
---
Doordat de voorlopige sleutels voor de verdeling van de inkomensheffing vastliggen, komt een deel van de
AWBZ-premieverhoging in eerste instantie bij de belasting terecht.
Ministerie van Financiën