EX ANTE TOETS NOTA RUIMTE
Centraal Planbureau
Ruimtelijk Planbureau
Sociaal en Cultureel Planbureau
Den Haag, 3 mei 2004
INHOUD
Inleiding 4
De sturingsfilosofie van de ruimtelijke ordening 4
Een onzekere toekomst 5
Decentralisatie 6
Het afwegen van belangen 7
De doeleinden in relatie tot de middelen 7
De nota en maatschappelijke trends 10
Bijlagen
1 CPB, Nota Ruimte: sturen en ruimte geven 13
2 RPB, Kanttekeningen bij de behoefte aan woningen
(2010-2030) 34
3 RPB, Europa en de Nederlandse ruimtelijke ordening 42
4 SCP, De sturingsfilosofie 48
5 SCP, Maatschappelijke ontwikkelingen en mobiliteit 54
---
Voorwoord
De planbureaus is gevraagd de `Nota ruimte: ruimte voor ontwikkeling' aan een `ex
ante toets' te onderwerpen. Zoals bekend, hebben de planbureaus reeds eerder een
dergelijke toets uitgevoerd op deel 1 van de `Vijfde Nota voor de Ruimtelijke Orde-
ning'. Formeel is niet alleen de Nota Ruimte een vervolg op de Vijfde Nota (deel 1
van de PKB) en het Structuurschema Groene Ruimte II (deel 1 van de PKB), maar is
ook deze ex ante toets een vervolg op de voorgaande toets. Mede gelet op de snel-
heid waarmee de Nota Ruimte het licht zag, hebben de planbureaus dan ook beslo-
ten om geen nieuwe volwaardige ex ante toets te verrichten, maar om de nieuwe
nota van enkele weloverwogen kanttekeningen te voorzien.
Deze ex ante toets verschijnt onder verantwoordelijkheid van het CPB, het RPB en
het SCP. Het Milieu- en Natuurplanbureau heeft besloten een eigen toets uit te
voeren en daarover afzonderlijk te publiceren.
Prof dr Wim Derksen
directeur RPB
---
Inleiding
Een ex ante toets gaat uit van de gekozen politieke doeleinden. Het gaat bij een ex
ante toets niet om de correctheid van de beleidsvoornemens. Wel kan, gegeven de
gekozen doeleinden, worden geanalyseerd in welke mate de doeleinden van het
beleid onderling consistent zijn, de gekozen instrumenten aansluiten op de gekozen
doeleinden (in termen van effecten en kosten-baten) en het beleid aansluit op de
maatschappelijke en ruimtelijke ontwikkelingen.
Indien we de planbureaus in de navolgende paragrafen kanttekeningen
maken bij de Nota Ruimte, betreffen die dan ook de consistentie van doeleinden,
instrumenten en maatschappelijke ontwikkelingen. De kanttekeningen worden
overigens gemaakt tegen de achtergrond van een algehele waardering voor de nota
zoals deze momenteel voorligt. In het algemeen worden in de nota heldere keuzes
gemaakt, wordt terecht veel aandacht besteed aan de bijbehorende uitvoerings-
agenda en lijkt de nuchterheid van de nota een realistischer antwoord op de com-
plexe ruimtelijke en maatschappelijke werkelijkheid dan de soms moeilijk te opera-
tionaliseren doelstellingen van de Vijfde Nota. Ten slotte is het te waarderen dat het
kabinet, meer dan in het verleden het geval was, een serieuze poging heeft gedaan
al het ruimtelijk relevante beleid onder de vleugels van één nota te brengen.
In het onderstaande plaatsen we eerst enkele kanttekeningen bij de sturings-
filosofie van de ruimtelijke ordening en de planning voor een onzekere toekomst.
Daarnaast worden de doeleinden op hun onderlinge consistentie getoetst. In de
daarop volgende paragrafen toetsen we de doeleinden op hun haalbaarheid en
stellen we de vraag in welke mate het beleid een antwoord geeft op relevante
maatschappelijke, ruimtelijke en bestuurlijke ontwikkelingen.
De sturingsfilosofie van de ruimtelijke ordening
Wat is de rol van de overheid in de ruimtelijke ordening dan wel bij de ruimtelijke
ontwikkeling? In abstracto zijn twee posities te schetsen. Op grond van politieke
doeleinden kan de overheid een blauwdruk maken van de gewenste ruimtelijke
inrichting. Deze blauwdruk is in de praktijk vaak gekoppeld aan een wenselijke
maatschappelijke ordening. Daartegenover kan het beleid ook de autonome
ruimtelijke ontwikkeling als uitgangspunt nemen. De overheid grijpt dan pas in als
publieke belangen in het geding komen. Hoewel deze keuze hier de rijksoverheid
betreft, zal ook elke gemeente het dilemma herkennen. Een voorbeeld kan deze
posities verduidelijken.
In de eerste benadering beslist de overheid op voorhand waar toekomstige
burgers moeten wonen. In de tweede benadering mogen de burgers dat zelf doen,
tenzij dit ten koste gaat van gebieden waarvan het behoud dan wel het onbewoond
laten een publiek belang dient. In de eerste benadering beslist de overheid dat toe-
komstige burgers in Almere moeten wonen of in de Zuidplaspolder, als onderdeel
van een breder plan om bijvoorbeeld het Groene Hart open te houden. In de tweede
benadering volgt de woningbouw de consumentenvoorkeuren, tenzij burgers willen
wonen in het kwetsbare Groene Hart of in de te directe nabijheid van de aanvlieg-
routes van Schiphol.
De eerste benadering was vooral in de eerste decennia na de Tweede Wereld-
oorlog dominant; sedertdien heeft de tweede benadering steeds meer terrein
gewonnen. De mondigheid van burgers en de kapitaalkrachtige vraag zijn immers
enorm toegenomen. Het is dan ook niet verbazingwekkend dat het kabinet in de
huidige nota in principe voor de tweede benadering lijkt te kiezen. In dit licht past
ook de uitgesproken voorkeur voor ontwikkelingsplanologie, een vorm van hande-
---
lingspraktijk die heel goed aansluit bij de moderne mens en de moderne
samenleving.
Toch wordt deze tweede benadering niet overal doorgevoerd. Al geeft de Nota
Ruimte de decentrale overheden een grotere vrijheid om zelf in de woningbehoefte
te voorzien, zij wijst (toch) zelf ook verschillende locaties voor nieuwbouw aan.
Tevens zouden de meest kwetsbare delen van het Groene Hart een sterkere be-
scherming kunnen krijgen dan nu in de nota is voorzien. Daar staat tegenover dat
er juist wel nadrukkelijk voor wordt gekozen om in algemene zin een basiskwaliteit
te definiëren en de primaire veiligheid van burgers te borgen.
Vanzelfsprekend is het onderscheid tussen de twee benaderingen `blauwdruk'
en `consumentenvoorkeuren' in de praktijk minder zwart/wit dan hier wordt
gesuggereerd. Niettemin kan worden vastgesteld dat het kabinet nog geen een-
duidige keuze lijkt te hebben gemaakt. Zelfs in het verloop van de nota lijkt de
benadering te verschuiven. De overheid in het eerste hoofdstuk lijkt meer facili-
terend, en wakend voor de publieke belangen die in het geding dreigen te komen;
de overheid in het laatste hoofdstuk lijkt meer te sturen en door grote bouwlocaties
aan te wijzen aan de consumentenvoorkeuren voorbij te gaan. Het meest recente
Woningbehoefteonderzoek (uit 2002) laat immers zien dat er eerder een overschot
dan een tekort is aan woningen in het woonmilieu dat met `buiten centrum' wordt
aangeduid (en waaronder tot op heden de meeste grote bouwlocaties vallen). In het
algemeen geven de huishoudens die willen verhuizen, er vooral de voorkeur aan
minder stedelijk te gaan wonen. In het licht van de voorkeur in de Nota Ruimte voor
Almere is het ook niet zonder belang te constateren dat de verhuisgeneigdheid naar
Flevoland erg gering is.1
Een onzekere toekomst
Achter de politieke keuze tussen sturen en faciliteren gaat voor een deel een be-
stuurskundig dilemma schuil. Ruimtelijk beleid is bij uitstek gericht op de toekomst
en heeft daarom per definitie te kampen met onzekere voorspellingen. Toch heeft
ook dit beleid zich lange tijd gekenmerkt door een benadering die in de bestuurs-
kunde bekend staat als `analyse en instructie': vaststellen welke toekomst ons te
wachten staat en bepalen welke antwoorden dat van de regering vereist. Een an-
dere benadering is ook denkbaar: variëteit en selectie. In deze benadering blijft de
onzekerheid van de toekomst het uitgangspunt en de leidraad voor het handelen.
Omdat de overheid zich op een onzekere toekomst moet voorbereiden, is het beter
meerdere handelingsalternatieven en opties open te houden, en pas een keuze te
maken als het moment van beslissen daadwerkelijk is gekomen. Hierbij is het wel
van belang dat de overheid een koers uitzet: welke doelen wil zij in de toekomst
bereiken?
Kiest de Nota Ruimte nu voor de eerste of voor de tweede benadering? De plan-
bureaus constateren dat de regering geneigd is voor de tweede benadering te
kiezen. Zij geeft een richting aan en legt niet vast maar zet een duidelijke koers uit,
waarbij de concurrentiepositie van Nederland het meeste gewicht krijgt. Vooral de
ruimte die aan decentrale overheden wordt gelaten om naar bevind van zaken op
het geëigende moment de beslissingen te nemen die passen binnen de uitgezette
koers, is typerend voor de tweede benadering.
Toch ontkomt het kabinet niet aan elementen die de eerste benadering kenmer-
ken. De discussie over de woningbehoefte in de Randstad lijkt zich niet alleen te
fixeren op concrete aantallen, maar ook op `instructies' waar `variëteit' meer op haar
1 Zie bijlage 2, `Kanttekeningen bij de behoefte aan woningen (2010-2030)'.
---
plaats zou zijn. Ten eerste zou het, wanneer we spreken over de periode 2010-2030
zoals de Nota Ruimte doet, beter zijn uit te gaan van de bandbreedtes van verschil-
lende scenario's, dat wil zeggen een set van mogelijke toekomsten. Ten tweede lijkt
het niet verstandig om te nadrukkelijk te bepalen waar de toekomstige woningen
moeten worden gebouwd, zoals nu in de Randstad lijkt te gebeuren. Waar de on-
zekerheid over de toekomst groot is, is het beter gemeenten, en met name burgers,
meer mogelijkheden te geven zelf de noodzakelijke keuzes te maken wanneer de
problemen zich daadwerkelijk aandienen.
Dat de Nota Ruimte hier op twee gedachten hinkt, illustreren we aan de hand
van de casus Almere. Niet alleen worden in de nota concrete en grote bouwop-
drachten aan de gemeente Almere toegedacht, ook wordt de gemeenten en de
provincies in het algemeen een grotere vrijheid gegeven om in te spelen op de
woningbehoefte. Omdat de belangstelling van burgers om op grote locaties in
Almere te gaan wonen vooral wordt bepaald door de schaarste aan woningen elders,
is deze combinatie van maatregelen kwetsbaar. Deze kwetsbaarheid berust ove-
rigens vooral op de grootschaligheid van de benodigde woonlocaties, en laat on-
verlet dat er woonconsumenten zijn die naar volle tevredenheid in Almere wonen.
De kwetsbaarheid zal zeker gelden indien op dit moment voor 2030 een te grote
woningbehoefte is geraamd.
Decentralisatie2
Het bestuurlijke model is geënt op een aantal uitgangspunten:
§ decentraal wat kan, centraal wat moet
§ minder centrale regels en meer beleidsruimte voor provincies en gemeenten
§ heldere verdeling van taken en verantwoordelijkheden tussen rijk, provin-
cies en gemeenten.
Uit het voorgaande is reeds duidelijk dat een dergelijke benadering goed past bij
een per definitie onzekere toekomst. Toch twijfelen we aan de uitwerking van deze
voornemens. De uitvoering van het in de nota geformuleerde beleid zou namelijk tot
grote bestuurlijke drukte en intensief bestuurlijk verkeer kunnen leiden. Bij elk
beleidsonderwerp zijn immers alle drie bestuursorganen betrokken, zij het steeds in
een andere hoedanigheid (overigens besteedt de nota weinig aandacht aan de taak
en verantwoordelijkheden van functionele bestuursorganen zoals waterschappen).
Hoewel wordt aangekondigd dat `bij elk beleidsonderwerp is aangegeven wie waar-
voor verantwoordelijk is', is de bestuurlijke vervlechting onontkoombaar. Bovendien
is de verantwoordelijkheidsverdeling niet duidelijk. Alleen al op grond hiervan
kunnen vraagtekens worden gezet bij de effectiviteit van het ruimtelijke beleid.
De bestuurlijke vervlechting wordt vooral helder als we kijken naar de ver-
antwoordelijkheden die het rijk voor zichzelf ziet op grond van nationale belangen.
Het rijk is verantwoordelijk voor de nationale Ruimtelijke Hoofdstructuur (RHS).
Deze omvat de economische kerngebieden van Nederland, de mainports, de green-
ports, de nieuwe nationale sleutelprojecten, de hoofdverbindingen en bijbehorende
ruimtelijke investeringen, de nationale stedelijke netwerken, stedelijke transforma-
tie (milieu en externe veiligheid), de grote rivieren en wateren, de kust, de gebieden
die vallen onder de vogel- en habitatrichtlijn, natuurbeschermingsgebieden, de eco-
logische hoofdstructuur en de robuuste ecologische verbindingen, de werelderf-
goedgebieden van de UNESCO en de nationale landschappen. Wie deze RHS afleest
van de kaarten uit de Nota Ruimte, ontdekt al spoedig dat er maar weinig gebieden
zijn waarmee het rijk géén bemoeienis heeft.
2 Zie uitgebreider bijlage 4, `De sturingsfilosofie'.
---
Daarmee dreigt dat rijk, provincies en gemeenten voor te veel beleidsonderwerpen
met elkaar aan tafel moeten, in steeds wisselende taak- en verantwoordelijkheids-
verdeling. Zoals bekend is dit geen onbekend fenomeen in het binnenlands bestuur,
dat vertraging en stroperigheid van beleidsvorming tot gevolg heeft. Deze bestuur-
lijke vervlechting moet worden ontward in een heldere verdeling van taken en
verantwoordelijkheden. Uitgangspunt hierbij zou moeten zijn dat taken en ver-
antwoordelijkheden aan niet meer dan één bestuursorgaan worden toegedeeld.
Grensoverschrijdend bestuurlijk verkeer is niet te vermijden, maar moet tot een
minimum worden beperkt. Hier is nog winst te halen.
Het afwegen van belangen
In de ruimtelijke ordening bestaat niet één dominante waarde waaraan het belang
van de verschillende sectorale belangen kan worden afgemeten. In de afgelopen
decennia hebben vier waarden met wisselend gewicht een rol gespeeld. Ten eerste
kunnen ruimteclaims worden beoordeeld in termen van sociale rechtvaardigheid,
zoals jarenlang een hoofddoelstelling van het ruimtelijk beleid is geweest. Ruimte-
lijke ordening is niet voor niets een pronkstuk van de verzorgingsstaat. Ten tweede
kunnen de ruimteclaims worden beoordeeld in financieel-economische termen. Het
derde criterium is duurzaamheid, wat geen gemakkelijk criterium is. Achter `duur-
zaamheid' gaan immers verschillende waarden schuil, zoals biodiversiteit, het ver-
mijden van gezondheidsrisico's en het handhaven van de natuur om voldoende
recreatiemogelijkheden te bieden. Ten vierde kan bij het beoordelen van ruimte-
claims de belevingswaarde van de ruimte (het landschap, de stad) centraal staan.
Omdat het Nederlandse landschap een cultuurlandschap is, namelijk gemaakt door
mensenhanden, kunnen we ook zeggen dat het hier gaat om het behoud van de
cultuur.
Het probleem van de ruimtelijke ordening mag duidelijk zijn: deze vier invals-
hoeken zijn moeilijk tot elkaar te herleiden. Daarbij is het ook niet mogelijk het ene
criterium, zeg: welvaartsontwikkeling, per definitie als belangrijker te waarderen
dan een criterium als duurzaamheid. De politiek moet hier kiezen.
Wat valt in dit verband op aan de Nota Ruimte? Duidelijk is dat het kabinet voor een
pragmatische positie kiest. Doel van het kabinetsbeleid is ruimte te scheppen voor
de verschillende ruimtevragende functies.
Vervolgens maakt het kabinet een keuze voor vier doeleinden. Daarmee kan het
bovengeschetste probleem, hoe de doeleinden tegen elkaar af te wegen, overigens
niet worden omzeild. Die afweging lijkt eerder impliciet plaats te vinden. De `ver-
sterking van de concurrentiepositie van Nederland' lijkt niet zonder reden als eerste
te zijn genoemd. Ook het streven naar vitale steden beargumenteert het kabinet in
de Nota Ruimte vooral vanuit economisch perspectief. In het verlengde daarvan
krijgt duurzaamheid een minder prominente plaats.
De doeleinden in relatie tot de middelen
Versterking van de concurrentiepositie van Nederland3
Ruimtelijk beleid is slechts één van de mogelijkheden om de internationale concur-
rentiepositie van Nederland te versterken. Er zijn krachtiger instrumenten die
daarop aangrijpen. Te denken valt aan een hogere kwaliteit van het onderwijs en
3 Zie uitgebreider bijlage 1, `Nota Ruimte: sturen en ruimte geven'.
---
aan een herijking van de welvaartsstaat rond arbeid, sociale zekerheid, belastingen
enzovoort. Niettemin kan het ruimtelijk beleid de economische structuur van
Nederland, en daarmee de concurrentiepositie van Nederland, mede versterken.
Overigens gaat het hier ook om de vergroting van de welvaart in breder verband.
Voorstellen waarbij de maatschappelijke baten niet opwegen tegen de maatschap-
pelijke kosten, leiden immers tot welvaartsverlies. Dit geldt bijvoorbeeld voor het
voorstel om een Zuiderzeelijn aan te leggen.
We vatten de economische structuur hier op in termen van woon- en werk-
klimaat. Het ruimtelijk beleid kan het woon- en werkklimaat op drie manieren
versterken. Ten eerste door de restricties ten aanzien van nieuwe woon- en werk-
locaties te versoepelen. De Nota Ruimte had op dit punt meer impulsen kunnen
geven. Zo gaven we hierboven reeds aan dat het woonbeleid nog onvoldoende is
afgestemd op de consumentenvoorkeuren. Tevens blijkt uit onderzoek van ECORYS
dat het bijna twee miljard euro voordeliger is om de verstedelijking in de Randstad
over verschillende locaties te spreiden dan te bundelen in met name Almere en
Rijnenburg.
Ten tweede kan het woon- en werkklimaat worden versterkt door te investeren
in de economische structuur, met name de infrastructuur. Een goed functionerende
economie heeft een adequate infrastructuur nodig. Het is dan ook een belangrijke
uitdaging voor de langere termijn belangrijke knelpunten in de infrastructuur tijdig
en in voldoende mate weg te nemen. Een strategie die zich richt op versterking van
het hoofdwegennet in de meest verstedelijkte delen van het land, zoals in de Nota
Ruimte wordt aangegeven, biedt gunstige perspectieven voor een rendabel inves-
teringsbeleid. Wel is het zaak meer aandacht te besteden aan het Onderliggend
Wegennet (OWN), als alternatief voor en aanvulling op investeringen in het relatief
kostbare Hoofdwegennet (HWN). Dit kan nader aan bod komen in de Nota Mobiliteit.
Minder duidelijk is de toegevoegde waarde van subsidies voor de ontwikkeling
van bedrijventerreinen en kantoorlocaties. Het is hierbij vaak niet duidelijk of er
sprake is van marktfalen. Bovendien veronderstellen de subsidies veel informatie
van de overheid, vergen zij belastingmiddelen die moeten worden onttrokken aan
de particuliere sector en kunnen zij leiden tot ongewenste verstoringen op de markt.
De derde manier om het woon- en werkklimaat te versterken en meer in het
algemeen de slagvaardigheid van het ruimtelijk beleid te vergroten, is de coördina-
tieproblemen effectief op te lossen. Uit onderzoek van het CPB is gebleken dat de
belangrijkste functionele afhankelijkheden bij wonen, werken en mobiliteit op stads-
gewestelijk of provinciaal niveau liggen. Effectieve coördinatie op deze niveaus kan
ervoor zorgen dat onder- en overinvesteringen door individuele gemeenten worden
tegengegaan en dat ongewenste beleidsconcurrentie tussen gemeenten wordt
beperkt. De, naar het zich laat aanzien, versterkte samenwerking van de kaderwet-
gebieden in de vorm van een uitgebreide Wet op de Gemeenschappelijke Regelingen
(WGR-plus) sluit goed aan bij het niveau waarop het leeuwendeel van de coördinatie-
problemen betrekking heeft. Ook de versterkte betrokkenheid van de provincies die
in de nota wordt voorgesteld, kan ertoe bijdragen dat samenhang en afstemming
beter worden. Toch zal veel afhangen van de prikkels voor gemeenten om tot
effectieve samenwerking te komen. In de jaren negentig van de afgelopen eeuw is
gebleken dat de samenwerking binnen de kaderwetgebieden vooral van de grond
kwam, als hiervoor ook enige rijksmiddelen werden ingezet.
Sterke steden en vitaal platteland
Hoe fraai de slogan `sterke steden en vitaal platteland' ook klinkt, het is de vraag of
het digitale onderscheid tussen stad en platteland niet strijdig is met het denken in
termen van stedelijke netwerken waarvan de nota in belangrijke mate getuigt. Gaat
het kabinet met het onderscheid ook niet te zeer voorbij aan het `tussenland' dat
---
inmiddels een plek heeft gevonden tussen wat vroeger als stad en land kon worden
aangeduid?
Dit conceptuele vraagstuk doet zich bijvoorbeeld voor waar gesproken wordt
over bundeling van economie, infrastructuur en ruimtelijke ontwikkeling. De `vernet-
werking' van de ruimte sluit daar goed bij aan. Het is echter de vraag waarom deze
bundelingsgedachte zo nadrukkelijk wordt verbonden met het oude onderscheid
tussen stad en land. Deze bundeling kan toch even goed plaatsvinden op nieuwe
knopen in het netwerk, die zich helemaal niet laten duiden in termen van stad en
land? Om die reden doet ook het streven naar een evenredige ontwikkeling van
bundelingsgebieden en niet-bundelingsgebieden kunstmatig aan. Vanuit het streven
naar bundeling van economie, infrastructuur en verstedelijking valt dit in ieder geval
moeilijk te verdedigen.
Opmerkelijk is dat de nota de stedelijke economie wil versterken door grote
aantallen woningen in de steden te concentreren. Worden de belangrijkste sociaal-
economische problemen in de grote steden doorgaans immers niet in verband
gebracht met de eenzijdige samenstelling van de bevolking? Als men hierin veran-
dering wil brengen, dan is beleid nodig dat aangrijpt op de samenstelling van de
bevolking, en niet zozeer beleid dat de stedelijke dichtheden verder verhoogt. Om
meer midden- en hogere inkomens aan de stad te binden, zullen in de steden
ruimere woningen en meer relatief groene woonomgevingen moeten worden
aangeboden. Deze kwaliteitsslag vraagt om ruimte, naast de ruimte die toch al
nodig is voor de noodzakelijke kwaliteitsverbetering bij de vervangende nieuwbouw.
Het is opvallend dat het kabinet in de Nota Ruimte bij de toekomstige
woningbouw geen woord wijt aan de moeizame hedendaagse woningbouwproductie.
Naar onze inschatting moeten de oorzaken daarvan niet alleen worden gezocht in de
vervlechting tussen lokale overheden en projectontwikkelaars, maar ook in het
ruimtelijk beleid. Een ruimtelijk beleid dat te weinig ruimte biedt voor woningbouw,
belemmert een goede marktwerking tussen de projectontwikkelaars en lijkt daar-
mee de woningbouw te verstikken. In de noodzakelijke analyse van de huidige
woningbouwproductie zou ook aandacht moeten worden geschonken aan de
haalbaarheid van het streven om 40 procent van de nieuwbouw te plegen in het
bebouwde gebied, op basis van de grenzen van de bebouwde kom in 2000.
Het doel is vooral de leefbaarheid en sociaal-economische positie van de steden
te verbeteren. De grote steden kunnen de problemen niet alleen aan, ook de
omliggende gemeenten moeten in de lasten delen. Hoe dat echter moet worden
bereikt, wordt in de Nota Ruimte nog niet nader ingevuld.
Borging en ontwikkeling van belangrijke (inter)nationale ruimtelijke waarden
De nationale landschappen lijken goed gekozen. Maar bij het begrip `borging' ver-
wachten wij soms meer dan bescherming middels bestemmingsplannen. Dit is te
meer van belang daar de EU het rijk verantwoordelijk houdt, ook in het geval het rijk
bepaalde taken heeft gedecentraliseerd. Het is opvallend hoezeer de Nota Ruimte
hier op toelatingsplanologie vertrouwt, terwijl elders wordt gepleit voor een meer
actieve en offensieve planningspraktijk in de vorm van ontwikkelingsplanologie. Een
actiever optreden van de overheid om de nationale landschappen te beschermen,
lijkt gewenst. Dit zou ertoe kunnen nopen het aantal en de omvang van de
nationale landschappen te beperken. Het woord ontwikkelingsplanologie mag met
name hier niet verkeerd worden begrepen: de kwaliteiten van veel van de
geselecteerde landschappen vergen vooral behoud en geen ontwikkeling.
Borging van de veiligheid
Opvallend is dat dit onderwerp nauwelijks wordt uitgewerkt. De Nota Ruimte bevat
geen harde planologische reserveringen in verband met overstromingsrisico's. Ook
---
is een ruimtelijke strategie om Nederland te beschermen tegen wateroverlast en
overstromingsrisico's nog niet goed uitgewerkt. Uit de ex ante toets van de Nota
Ruimte door het Milieu- en Natuurplanbureau blijkt dat de implementatie van de
deelstroomgebiedsvisies stagneert. Dit komt doordat maatregelen en locaties
onvoldoende specifiek zijn, de financiering ontoereikend is en schadevergoedings-
instrumenten ontbreken.
De nota en maatschappelijke trends
In welke mate spoort het beleid met maatschappelijke trends? Besteedt het kabinet
daaraan voldoende aandacht? Hier willen we slechts kanttekeningen plaatsen bij
twee majeure maatschappelijke ontwikkelingen: internationalisering en
individualisering.
Internationalisering
In Deel I van de Vijfde Nota werd veel gewicht gegeven aan de steeds dominantere
internationale context. Indertijd viel het te betreuren dat het kabinet het in belang-
rijke mate hield bij een constatering; aan het formuleren van een politiek antwoord
kwam het onvoldoende toe. In dat opzicht is de Nota Ruimte duidelijk een stap
verder. Zij noemt het versterken van de internationale concurrentiepositie van
Nederland als eerste beleidsdoeleinde. Toch wordt tegelijkertijd weinig aandacht
geschonken aan de directe internationale omgeving. De wereld lijkt achter de
grenzen op te houden en te weinig wordt gepoogd de ruimtelijke ontwikkeling te
bezien in samenhang met de ontwikkeling direct aan de andere kant van de grens.
Opvallender is dat nauwelijks aandacht wordt besteed aan verplichtingen die
voortkomen uit de internationalisering van het bestuur. Aan de Europese Unie wijt
de nota weliswaar een paragraaf, maar zij geeft niet aan welke betekenis het Euro-
pese beleid heeft voor de ruimtelijke ontwikkeling in Nederland, en met name welke
betekenis het toekomstige Europese beleid kan hebben voor deze ontwikkeling. 4
Zowel in het kader van de internationalisering (geleidelijke afbraak van
protectiemuren) als van het Europese beleid (afnemende subsidies en veranderend
beleid) was het logisch geweest wanneer de Nota Ruimte meer aandacht had ge-
schonken aan de positie van de landbouw en de ruimtelijke gevolgen van een even-
tuele verminderde aanwezigheid van die sector.
Individualisering
De individualisering komt demografisch tot uitdrukking in de huishoudensverdun-
ning (van de bijna 7 miljoen huishoudens bestaan er momenteel 2,5 miljoen uit één
persoon) en autobezit. Daarnaast groeit onder de bevolking de tendens naar vrijheid
en autonomie, naar zelfontplooiing en meer onafhankelijkheid. Men wil in toe-
nemende mate zelf beslissen hoe het eigen leven in te richten, is daartoe door het
groeiend opleidingsniveau ook steeds beter in staat en streeft hierbij naar zo min
mogelijke afhankelijkheid van anderen.
Deze individualiseringstendens heeft een robuust karakter, uit zich op velerlei
manieren en kent vele verschijningsvormen. Eén ervan is het mobiliteitsgedrag van
mensen en het vervoermiddel dat daar het beste bij past: de auto. Verwacht mag
worden dat in de toekomst, onder andere als gevolg van deze individualiserings-
tendens, de mobiliteit, of althans in elk geval de behoefte eraan, sterk zal groeien.
De burger zal hierbij toch het meest kiezen voor de auto. Prognoses duiden op een
verdubbeling van het aantal files in 2020 bij ongewijzigd beleid, waardoor de druk
4 Zie uitgebreider bijlage 3, `Europa en de Nederlandse ruimtelijke ordening'.
10
om het wegennet uit te breiden zal toenemen. Zonder aanvullend beleid zal de
bereikbaarheid verder onder druk komen te staan.5
5 Zie uitgebreider bijlage 5, `Maatschappelijke ontwikkelingen en mobiliteit'.
---
BIJLAGEN
1 CPB, Nota Ruimte: sturen en ruimte geven
2 RPB, Kanttekeningen bij de behoefte aan woningen (2010-2030)
3 RPB, Europa en de Nederlandse ruimtelijke ordening
4 SCP, De sturingsfilosofie
5 SCP, Maatschappelijke ontwikkelingen en mobiliteit
12
BIJLAGE 1
NOTA RUIMTE: STUREN EN RUIMTE GEVEN
Centraal Planbureau
Voor de ex ante toets van de planbureaus op de Nota Ruimte heeft het CPB een
globale verkenning gemaakt van de mogelijke gevolgen van de Nota Ruimte voor de
economische structuur. Een aantal wezenlijke noties uit deze verkenning zijn door
het CPB eerder ingebracht in de beleidsdiscussies voorafgaand aan de vaststelling
van de Nota Ruimte. Bij deze verkenning is economische structuur opgevat in
termen van het woon- en werkklimaat. Bij de verkenning van de effecten van beleid
is uitgegaan van het bredere maatschappelijke welvaartsbegrip. Versterking van het
woon- en werkklimaat via het ruimtelijk beleid kan op drie manieren vorm krijgen.
De eerste manier is om de restricties ten aanzien van het ontwikkelen van woon- en
werklocaties te versoepelen. Op grond van de sturingsfilosofie van de Nota Ruimte,
die meer ruimte biedt voor decentralisatie en ontwikkelingsplanologie, zou een
beleid tot stand kunnen komen dat beter aansluit bij de wensen van woonconsu-
menten en bedrijven. Bij de vormgeving van het concrete beleid in de latere hoofd-
stukken van de Nota Ruimte, wordt hier echter nog maar beperkt invulling aan
gegeven. Via de eisen rond het bundelingsbeleid, het handhaven van het verbod op
verstedelijking in de voormalige bufferzones en het aanscherpen van restricties in
de wijde omgeving van Schiphol blijven belangrijke restricties in en rond de grote
verstedelijkingsconcentraties in Nederland intact. De Nota Ruimte biedt daarmee al
met al maar bescheiden impulsen voor een woonbeleid dat beter kan worden af-
gestemd op de wensen van woonconsumenten en hiermee worden ook belangrijke
financieel-economische opbrengsten gederfd. Voorzover met dit beleid nationale
natuur- en landschapswaarden worden beschermd, is dit vanuit maatschappelijke
kosten-batenoptiek overigens goed te verdedigen. Een uniform beschermingsregime
van regionaal groen door het Rijk, zoals geschetst in de Nota Ruimte, is vanuit
kosten-batenoverwegingen daarentegen moeilijk te onderbouwen. Bij gebieden met
een uiteenlopende ruimtelijke kwaliteit, uiteenlopende verstedelijkingsbehoeften en
uiteenlopende alternatieve mogelijkheden voor verstedelijking zal maatwerk van
samenwerkende gemeenten en provincies belangrijke voordelen met zich kunnen
brengen, die nu niet kunnen worden benut.
Uit analyses van ECORYS komt naar voren dat een spreiding van de verstedelijking
in de Randstad over verschillende locaties een contante waardevoordeel oplevert
van bijna 2 miljard euro in vergelijking met een bundeling van verstedelijking in met
name Almere en Rijnenburg. Deze spreidingsvariant is bovendien nog niet geopti-
maliseerd vanuit woonvoorkeuren, zodat de bovengrens van de alternatieve kosten
van bundeling hier nog duidelijk bovenuit zal gaan.
In het verlengde hiervan moet worden geconstateerd dat, zoals de Nota Ruimte
zelf ook aangeeft, in de tijd toenemende (belasting)middelen nodig lijken om sterk
verstedelijkte locaties steeds intensiever te bebouwen. Opmerkelijk is dat dit
concentreren van grote aantallen woningen in de steden in de Nota Ruimte vooral
wordt beargumenteerd vanuit de wens om tot versterking van de stedelijke eco-
nomie te komen. De belangrijkste sociaal-economische problemen in de steden
worden doorgaans echter in verband gebracht met de eenzijdige samenstelling van
13
de bevolking in met name de grote steden. Als men hier verandering in wil brengen,
dan is beleid nodig dat aangrijpt op de samenstelling van de bevolking en niet
zozeer beleid dat de dichtheden verder verhoogt. Om meer midden en hogere in-
komens aan de stad te binden, zullen ruimere woningen en meer relatief groene
woonomgevingen in de stad moeten worden aangeboden. Deze kwaliteitsslag vraagt
om ruimte, naast ruimte die toch al nodig is voor de noodzakelijke kwaliteitsverbe-
tering bij de vervangende nieuwbouw.
In het licht van het bovenstaande verdient het aanbeveling om nog eens kritisch na
te gaan of de sturingsfilosofie in de Nota Ruimte voldoende consistent is doorge-
voerd in de concrete beleidsvoornemens in de betreffende hoofdstukken en ook bij
de verdere uitwerking van het beleid de nodige aandacht te schenken aan de
aansluiting hiervan op de voorkeuren van woonconsumenten en bedrijven en de
daarmee verbonden financieel-economische voordelen.
De tweede manier is door te investeren in versterking van de economische struc-
tuur. Dit heeft vooral betrekking op investeringen in infrastructuur. Een goed
functionerende economie heeft een adequate infrastructuur nodig en het tijdig en in
voldoende mate wegnemen van belangrijke knelpunten in de infrastructuur is dan
ook een belangrijke uitdaging voor de langere termijn. Een strategie die zich richt
op versterking van het hoofdwegennet in de meest verstedelijkte delen van het
land, zoals in de Nota Ruimte aangegeven, biedt gunstige perspectieven om een
rendabel investeringsbeleid te ontwikkelen. Om hieraan ook daadwerkelijk invulling
te geven, is het zaak om kosten-batenafwegingen te maken rond concrete grote
wegenprojecten en voorselecties op andere gronden zoveel mogelijk te mijden. Ook
is het zaak om meer aandacht te besteden aan het Onderliggend Wegennet (OWN),
als alternatief voor en aanvulling op investeringen in het relatief kostbare Hoofd-
wegennet (HWN). Dit kan nader aan bod komen in de nota mobiliteit.
Minder duidelijk is de toegevoegde waarde van subsidies voor de ontwikkeling
van bedrijventerreinen en kantoorlocaties. Het is vaak niet duidelijk of er sprake is
van marktfalen, het veronderstelt veel informatie van de overheid, het vergt
belastingmiddelen die moeten worden onttrokken aan de particuliere sector en het
kan ook leiden tot ongewenste verstoringen op de markt. In het algemeen moet
worden geconstateerd dat er buiten de ruimtelijke ordening veel ander beleid
beschikbaar is dat sterker aangrijpt op de internationale concurrentiepositie.
Te denken valt aan de kwaliteit van het onderwijs en de inrichting van de welvaarts-
staat rond arbeid, sociale zekerheid, belastingen enzovoort. Ruimtelijk stimulerings-
beleid zou gerechtvaardigd kunnen worden door cluster- of agglomeratie-effecten,
maar overtuigend materiaal dat deze effecten laat zien, is schaars. Daarnaast geldt
dat het bestaan van dergelijke effecten nog geen antwoord geeft op de vraag hoe
het rijk met specifieke ruimtelijke ontwikkelingssubsidies deze effecten kan op-
roepen of versterken.
De derde manier om het woon- en werkklimaat te versterken en meer in het alge-
meen de slagvaardigheid van het ruimtelijk beleid te vergroten, is het effectief
oplossen van coördinatieproblemen. Uit eerdere studie is gebleken dat de belang-
rijkste functionele interdependenties bij wonen, werken en mobiliteit op stads-
gewestelijk of provinciaal niveau liggen. Effectieve coördinatie op deze niveaus kan
ervoor zorgen dat onder- en overinvesteringen door individuele gemeenten wordt
tegengegaan en dat ongewenste beleidsconcurrentie tussen gemeenten wordt
beperkt. De, naar het zich laat aanzien, versterkte samenwerking van de kaderwet-
gebieden in de vorm van de zogenaamde WGR-plus (Wet Gemeenschappelijke
Regelingen) sluit goed aan bij het niveau waarop het leeuwendeel van de coördina-
14
tieproblemen betrekking heeft. Ook de versterkte betrokkenheid van de provincies
die de Nota Ruimte wenst te realiseren, kan bijdragen aan verbeterde samenhang
en afstemming. The `proof of the pudding is in eating', veel zal afhangen van de
prikkels voor gemeenten om tot effectieve samenwerking te komen. In een eerdere
evaluatie van het Ministerie van BZK is gebleken dat de samenwerking binnen de
kaderwetgebieden, vooral dan van de grond kwam als er ook enige rijksmiddelen in
dit kader werden ingezet.
Bij het concept van de stedelijke netwerken `Randstad Holland' en `Brabantstad'
zijn daarentegen vraagtekens te plaatsen. Het schaalniveau sluit niet aan bij de
functionele processen en het aantal betrokken gemeenten is groot. Ook rijst de
vraag hoe deze samenwerkingsverbanden zich verhouden tot de WGR-plus. Al met al
rijst de vraag of de baten van samenwerking op dit niveau wel opwegen tegen de
kosten. Deze bezwaren spelen veel minder bij de andere stedelijke netwerken die
wel aansluiten bij functionele regionale samenhangen rond wonen, werken en
verkeer.
Een belangrijk aandachtspunt is, ten slotte, ook hier het OWN; netwerkoptima-
lisatie vereist een integrale aanpak van het HWN met het OWN in de relevante regio's.
Hier ligt een belangrijke uitdaging voor het rijk om samen met de medeoverheden
tot afstemming te komen.
1 Inleiding
De Nota Ruimte (Nota Ruimte) is een strategische nota, waarin het Kabinet de
hoofdlijnen schetst van de ruimtelijke ordening voor de langere termijn. In de nota
worden de volgende centrale doelen geformuleerd: `Hoofddoel van het nationale
ruimtelijke beleid is om ruimte te scheppen voor de verschillende ruimtelijke
functies'. Meer specifiek richt het kabinet zich in het nationaal ruimtelijk beleid op:
versterking van de concurrentiepositie van Nederland, bevordering van krachtige
steden en een vitaal platteland, borging en ontwikkeling van belangrijke
(inter)nationale waarden en borging van de veiligheid.
Het eerste doel is van overkoepelende aard: de essentie van ruimtelijke ordening is
het geven van ruimte aan verschillende en veelal concurrerende maatschappelijke
functies: wonen, werken, recreatie, water en landschap en natuur. De andere doel-
stellingen kunnen worden gezien als nadere uitwerking van wat hiermee wordt
beoogd: een sterkere concurrentiepositie, vitale steden, behoud en versterking van
natuur.
Vanuit economisch perspectief is het belangrijk om een onderscheid te maken
tussen geprijsde en niet-geprijsde functies. Voor woningen, kantoren en bedrijfs-
terreinen bestaan markten, die worden geruimd via het prijsmechanisme. Voor
natuur en open landschap ontbreken deze markten. Consequentie hiervan is dat als
deze laatste functies niet door de overheid worden beschermd, ze worden wegge-
drukt door de marktfuncties. De overheid staat met andere woorden voor de taak
om te bepalen welke gebieden worden beschermd en welke gebieden beschikbaar
worden gesteld voor verstedelijking.
Naast de kwestie overheid versus markt, is er de vraag welke overheid het beste
wat kan doen. Het gaat dan om het optimale schaalniveau voor het ruimtelijk beleid
en de wijze waarop met coördinatieproblemen wordt omgegaan. Ook deze kwestie is
van belang om te voorkomen dat over- of onderinvestering plaatsvindt door indivi-
duele gemeenten en om ongewenste beleidsconcurrentie tussen gemeenten te
voorkomen.
15
Daarnaast is er de investeringsstrategie die samenhangt met het ruimtelijk
beleid en het mobiliteitsbeleid. De zorg voor een goed aanbod van infrastructuur ligt
bij de overheid. Door tijdig knelpunten weg te nemen in de infrastructuur kunnen
kostenbesparingen en productiviteitswinsten worden gerealiseerd. Indien de Nota
Ruimte en vervolgens de Nota Mobiliteit het pad effenen voor een rendabele inves-
teringsstrategie, dan kunnen hier in potentie grote maatschappelijke voordelen mee
zijn gemoeid.
Langs de hierboven geschetste lijnen van reguleren, investeren en coördineren
wordt hieronder kort stilgestaan bij de mogelijke effecten van de keuzen die in de
Nota Ruimte worden aangekondigd.
2 Restrictief ruimtelijk beleid
Beschermen natuur en landschap, unieke nationale waarden
De door het kabinet voorgestane bescherming van unieke natuurgebieden, nationale
landschappen en cultureel erfgoed is vanuit maatschappelijke kosten-batenoptiek
goed verdedigbaar. De kosten-batenbalans van een dergelijk beleid is positief, zo-
lang er voldoende ander (onbebouwd) gebied bestaat waar kwalitatief min of meer
vergelijkbare verstedelijking kan plaatsvinden. Dit lijkt inderdaad het geval: de
unieke gebieden die worden beschermd zijn slechts een beperkt deel van de niet of
beperkt bebouwde ruimte in zowel heel Nederland als in de Randstad. Indien men
meer ruimte wil bieden aan verstedelijking, dan is het waarschijnlijk altijd te prefe-
reren om te bouwen in beperkt of niet-bebouwd gebied, waarmee geen grote
natuur- of cultuurwaarden zijn verbonden, in plaats van gebieden aan te tasten die
wel een grote nationale natuur- of cultuurwaarde hebben.
Het is tevens duidelijk dat hier een taak ligt voor de rijksoverheid: het bescher-
men van deze nationale waarden voor alle Nederlandse burgers kan niet worden
overgelaten aan de voorkeuren van lokale overheden en het Rijk zal ook moeten
kunnen garanderen dat Nederland aan zijn internationale verplichtingen voldoet
inzake bijvoorbeeld de Vogel- en Habitatrichtlijnen.
Beschermen van open ruimte en regionaal groen door het Rijk
Voor de Randstad, waar de helft van de Nederlandse burgers woont en werkt, en
een aantal andere sterk verstedelijkte regio's maakt de Nota Ruimte een onder-
scheid tussen bundelingsgebieden en overige gebieden. De gedachte van het
concentreren van verstedelijking in en rond het meest verstedelijkte gebied is in het
verleden vooral beargumenteerd door de wens om open ruimte tussen de steden te
behouden. Het nadeel van dit beleid is dat het ongedifferentieerd is: de mogelijk-
heden en kosten van het ontwikkelen van nieuwe verstedelijkingslocaties kan van
stad tot stad of van regio tot regio zeer verschillen. Bovendien is ook de waarde van
open ruimte afhankelijk van lokale omstandigheden en lokale voorkeuren: gaat het
bijvoorbeeld om weiland dat verder geen betekenisvolle recreatieve of ecologische
waarde heeft, of gaat het om een landschap dat hoog wordt gewaardeerd door de
bevolking en waar regelmatig fiets- en wandeltochten plaatsvinden?
Aangezien het om vele verschillende locaties gaat, is het onaannemelijk dat in
alle gevallen binnen vooraf bepaalde cirkels op de kaart, ontmoediging van verste-
delijking de juiste strategie is. Vanuit de optiek van maatschappelijke kosten en
baten is een gedifferentieerde aanpak aangewezen, waarbij op basis van maat-
schappelijke voor- en nadelen telkens per locatie een inhoudelijke afweging kan
plaatsvinden. Dit lijkt ook de strategie die het beste aansluit bij de sturingsfilosofie
16
van de Nota Ruimte, waar het adagium `Decentraal waar het kan, centraal waar het
moet' wordt gehanteerd.
In algemene zin ligt een gedifferentieerde aanpak het meest in de rede, maar zijn
de voordelen van een dergelijk beleid kwantitatief ook belangrijk? Afgaande op
informatie van ECORYS6 kan inderdaad worden geconcludeerd dat het bundelen van
verstedelijking op een beperkt aantal locaties, hoge alternatieve kosten met zich
meebrengt.
In onderstaande grafieken wordt de residuele grondwaarde (marktwaarde loca-
tieontwikkeling verminderd met de ontwikkelingskosten van de locatie) weergege-
ven, omgerekend naar de waardecreatie per (identieke) woning (zie ook de tabel A).
Figuur 1 Surplus per woning op 20 onderzochte locaties in de Randstad
6 ECORYS-NEI, Kengetallen kosten-batenanalyse Verstedelijkingsalternatieven Randstad, april
2004 en CPB, Second opinion KKBA's `Verstedelijkingsalternatieven Randstad' en `Corridor', CPB
Document 57, april 2004.
17
Figuur 2 Vijfde Notabeleid
Figuur 3 Spreiden
Uit figuur 1 blijkt dat de verschillen tussen locaties omvangrijk kunnen zijn: varië-
rend van locaties met kleine exploitatietekorten tot locaties waar bijna 50.000 euro
per woning aan surplus gerealiseerd kan worden.
ECORYS heeft vervolgens vier verstedelijkingsopties onderzocht. Voor het vraag-
stuk van bundelen versus spreiden is het informatief om het Vijfde Notabeleid eens
af te zetten tegen de variant spreiden. Dat wordt in figuren 2 en 3 weergegeven.
18
Het verschil in contante waarde tussen beide varianten bedraagt volgens berekenin-
gen van ECORYS 1,8 miljard euro. Anders gezegd: de alternatieve kosten van bunde-
ling van woningbouw in Almere, zoals voorgestaan in de Vijfde Nota, bedragen
1,8 miljard euro. De achtergrond hiervan is dat belangrijk geachte bundelings-
locaties zoals Almere en Rijnenburg (licht) negatieve residuele grondwaarden
kennen, terwijl de spreidingslocaties veelal surpluslocaties zijn. Daarbij moet boven-
dien worden aangetekend dat de spreidingsvariant nog bepaald niet geoptimaliseerd
is, zo ontbreekt bijvoorbeeld de meest renderende locatie Valkenburg. Als men over
de vier onderzochte verstedelijkingsopties de locaties in één variant op grond van
surpluswaarden zou optimaliseren, dan kan de contante waarde van de spreidings-
variant met nog eens ruim 1 miljard euro worden verhoogd. Daarbij is het zoek-
gebied dan nog steeds beperkt tot de onderzochte twintig locaties waar veelal in
dezelfde omvang woningbouw is geplaatst (op de meeste locaties 5.000 woningen).
Conclusie is dat een beleid met veel differentiatie dat nauw aansluit op woonvoor-
keuren welvaartsvoordelen op zal leveren die enkele miljarden euro hoger zullen
liggen dan de welvaartsvoordelen van een beleid dat woonlocaties concentreert op
plekken die niet goed aansluiten bij de woonvoorkeuren van burgers. Daarmee is
uiteraard niet gezegd, dat iedere locatie die veel surplus oplevert vanuit het wonen
vanuit maatschappelijk perspectief ook zou moeten worden ontwikkeld. Het geeft
echter wel aan dat aan behoud van open ruimte op verschillende locaties een grote
tot soms zeer grote waarde zou moeten worden toegekend, om aldaar niet tot
woningbouw over te gaan.
Het bieden van ruimte aan regionale besturen om surpluslocaties te kunnen ont-
wikkelen, heeft als bijkomend voordeel dat dergelijke locaties zich goed lenen voor
ontwikkelingsplanologie en publiek-private samenwerking. De netto opbrengsten
kunnen bijvoorbeeld worden gebruikt voor extra omgevingskwaliteit, via bijvoor-
beeld extra groen- en recreatievoorzieningen en ook voor bijvoorbeeld investeringen
in de lokale infrastructuur. Zo zijn er middelen om marktdoelen en bijzondere
publieke doelen te combineren en te optimaliseren.
Dat er grote surplussen op diverse locaties te realiseren moeten zijn, is ook nog op
een andere manier aannemelijk te maken. In de afgelopen 15 jaar blijken de
huizenprijsstijgingen bijna telkens boven de prijsontwikkeling van de bouwkosten uit
te zijn gegaan (zie kader `Achterblijvend aanbod?'). Dit moet betekenen dat er
steeds winstgevender te bouwen moet zijn, als de locaties ook daadwerkelijk
beschikbaar komen. Tegenvallende bouwproductie is in een dergelijke situatie een
belangrijke indicatie voor ruimtelijke `mismatch' op de woningmarkt en dit spoort
ook weer met de informatie over de gevolgen van het steeds verder moeten inten-
siveren in reeds intensief bebouwd gebied in de steden, hetgeen in het bijgaande
kader wordt besproken.
Sterke steden: verhogen kritische massa versus ruimte voor kwaliteit
De Nota Ruimte meldt `Het streefgetal voor de realisatie van woningen en arbeids-
plaatsen in het huidige bestaand stedelijk gebied is 40 procent van het totale uit-
breidingsprogramma'. Opmerkelijk is dat het concentreren van deze grote aantallen
woningen in de steden volgens de Nota Ruimte tot versterking van de stedelijke
economie zou leiden. Het concentreren van relatief grote aantallen woningen in de
steden zou nodig zijn om voldoende kritische massa te behouden.
Deze gedachte spoort echter niet met de ontwikkelingen in de achterliggende
jaren. De steden hebben niet te kampen met te geringe dichtheden, maar juist met
grote moeite om almaar verdere intensiveringen te realiseren binnen het stedelijk
19
gebied. De Nota Ruimte wijst op het volgende: "Tussen 1997 en 2000 is ca 35%
van de uitbreidingsproductie, en voor het westen van het land 25% voor woning-
bouw binnen bebouwd gebied van 1996 gerealiseerd. Het risico is aanwezig dat dit
aandeel de komende jaren zal dalen, omdat de makkelijkste en goedkoopste loca-
ties het eerst gerealiseerd zijn." Hier ligt inderdaad de crux: het almaar intensiever
bebouwen van bestaand stedelijk gebied vertaalt zich in oplopende kosten en is
moeilijk verenigbaar met doelstellingen om meer ruimte voor kwaliteit te bieden.
De belangrijkste sociaal-economische problemen in de steden worden doorgaans in
verband gebracht met de eenzijdige samenstelling van de bevolking in met name de
grote steden. Als men hier verandering in wil brengen, dan is beleid nodig dat aan-
grijpt op de samenstelling van de bevolking en niet zozeer beleid dat de dichtheden
verder verhoogt. Om meer midden- en hogere inkomens aan de stad te binden,
zullen ruimere woningen en meer relatief groene woonomgevingen in de stad
moeten worden aangeboden. Deze kwaliteitsslag vraagt om ruimte. Daarnaast is
ruimte nodig voor de noodzakelijke kwaliteitsverbetering bij de vervangende nieuw-
bouw. De te vervangen woningen voldoen niet meer aan de kwaliteitseisen van deze
tijd en de woningen die moeten worden teruggebouwd vergen vaak meer ruimte, in
termen van woningruimte en van groen. Als in de grote steden meer kan worden
gebouwd in de midden en hogere segmenten van de woningmarkt, dan kan ook de
doorstroming op de woningmarkt worden bevorderd.
Achterblijvend aanbod?
De vraag naar nieuwbouwwoningen is in de afgelopen decennia toegenomen doordat er
meer huishoudens in Nederland zijn bijgekomen en de koopkracht van huishoudens is
toegenomen. In Nederland kan het aanbod zich niet automatisch aan de gewenste vraag
aanpassen, omdat de uitgifte van woningbouwgrond sterk door de overheid is geregu-
leerd. Het ruimtelijk ordeningsbeleid bewaakt de kwaliteit van de leefomgeving van
mensen en voorkomt dat iedereen overal huizen naar hun eigen wensen kan bouwen en
zodoende onvoldoende rekening houdt met negatieve effecten op de leefomgeving voor
derden.
Bron: CBS (Statline)
De huizenprijsontwikkeling vormt een belangrijke indicator voor de mate waarin het aan-
bod zich aanpast aan de vraag. Als het aanbod zich immers geheel flexibel aan de vraag-
ontwikkeling kan aanpassen, dan zal de huizenprijs op termijn de ontwikkeling van de
bouwkosten en de productiewaarde van landbouwgrond volgen. Nu geldt wel dat het
aanbod zich niet meteen aan vraagontwikkelingen kan aanpassen vanwege benodigde
20
doorlooptijden van woningbouwprojecten en de beperkte bouwcapaciteit. Op korte termijn
is dan ook vaak sprake van schommelende huizenprijzen. Echter, de huizenprijsontwikke-
ling laat vanaf 1985 een structurele prijsontwikkeling zien die ruim boven de inflatie ligt.
De steeds verder oplopende prijzen lokken blijkbaar ook op langere termijn maar beperkt
extra aanbod uit. Vanuit de markt zou mogen worden verwacht dat er een sterke druk is
om bij structureel stijgende prijzen in verhouding tot bouwkosten, meer aanbod tot stand
te brengen. De rentabiliteit neemt immers in de tijd steeds meer toe. Nu dit niet tot stand
komt, wijst dit in de richting van belemmeringen van institutionele aard. De grondregule-
ring vanuit de ruimtelijke ordening is daarbij het voor de hand liggende aanknopingspunt.
Consequentie van het restrictieve ruimtelijke ordeningsbeleid is, dat het aanbod van
nieuwbouwwoningen in de afgelopen jaren sterk is achtergebleven bij de vraagontwikke-
lingen naar woningen. De hogere huizenprijzen zijn voor bestaande woningbezitters niet
ongunstig, maar deze belemmeren wel de toetreding tot de woningmarkt voor starters en
beperken de mogelijkheden voor doorstromers.
Schiphol: luchtvaartgroei versus woningbouw?
Naast bovengenoemde restricties, die vooral worden opgelegd om verstedelijking
samen te ballen, zijn er nog bijzondere restricties voor de woningbouw in de Nota
Ruimte. Dit betreft de ruimtelijke restricties die de nota in verband met luchthaven
Schiphol wil opleggen. Deze hebben niet alleen betrekking op de directe omgeving
van Schiphol, maar zijn ook van kracht in de wijdere omgeving van de 20KE-zone.
In de Nota Ruimte wordt bepaald dat er buiten de in de VINEX en VINAC 2010 vast-
gelegde locaties, geen nieuwe uitleglocaties kunnen worden ontwikkeld binnen de
53 Lden-contour (equivalent met de 20KE-contour) behorende bij de vijfde baan.
Dit komt neer op een verdere aanscherping van het restrictieve beleid. De
achtergrond hiervan is de wens om Schiphol tot 2030 op de huidige locatie verder te
kunnen laten groeien. Dit suggereert dat er sprake zou zijn van een gedwongen
keuze tussen luchtvaartgroei en woningbouw in de wijdere omgeving van de
luchthaven.
Op deze veronderstelling is veel af te dingen. Ten eerste laten de historische
ontwikkelingen zien dat zelfs zeer forse groei van de luchtvaart (een groei die voor
de komende decennia niet realistisch is) in de achterliggende jaren gepaard is
gegaan met een forse krimp van de geluidscontouren. In figuur 4 (bron: Schiphol)
worden de ontwikkelingen getoond voor de groei van de luchtvaart en de ontwik-
keling van de 35KE-zone, maar het beeld voor de 20KE-zone is overeenkomstig.
Er is geen aanwijzing dat in de komende jaren deze ontwikkelingen niet mogelijk
zouden zijn. Alleen al door vlootvernieuwing bij constante technologie daalt de
geluidbelasting per vlucht aanmerkelijk. Daarnaast worden nieuwe stillere vlieg-
tuigen en motoren ontwikkeld, worden nieuwe operationele technieken in gebruik
genomen c.q. breder toegepast en is er nog veel te winnen bij verdeling van het
verkeer over de banen. Het gaat daarbij deels om autonome ontwikkelingen en
deels om ontwikkelingen die met beleid belangrijk kunnen worden gestimuleerd,
zoals in het bijgaande kader wordt toegelicht. De extra restricties op woningbouw
die zo worden opgelegd aan verschillende gemeenten, lijken derhalve niet op
voorhand noodzakelijk, althans als dit is ingegeven door de gedachte dat Schiphol
anders op slot zou komen te zitten.
Gelet op het verschil tussen de woningbouwrestricties uit de Nota Ruimte en de
ruimtelijke restricties vanuit de bestaande regelgeving voor Schiphol, en het aan-
zienlijke verlies aan woonbaten dat met de extra restricties gepaard gaat, is het
verstandig om in de komende periode nog eens kritisch te kijken of een meer
21
integrale benadering met meerdere instrumenten tot vermindering van restricties
voor woningbouw in het gebied rond Schiphol kan leiden.
Figuur 4 Ontwikkeling oppervlakte 35KE-contour en vliegtuigbewegingen
Schiphol, periode 1984-2000
Geluidshinder Schiphol
Het luchtverkeer op Schiphol veroorzaakt geluidshinder in de directe en wijdere omgeving
van de luchthaven. Om de geluidsbelasting te beteugelen zijn zowel aan de totale geluids-
belasting als aan de woningbouw beperkingen opgelegd. De 35KE-contour speelt hierbij
een belangrijke rol. Zo geldt dat het aantal gehinderde woningen binnen de 35KE-contour
de 10.000 niet mag overstijgen. Woningen gebouwd na 1990 tellen hierbij niet mee.7
Aanvullend is op basis van de 35Ke-contour een vrijwaringszone aangewezen, waarin geen
nieuwe woningen mogen worden gebouwd. In de nieuwe `Wet Luchtvaart inzake de in-
richting en het gebruik van de luchthaven Schiphol' zijn de beperkingen op basis van de
35KE-contour vertaald naar de overeenkomstige 58Lden-contour.
7 Ministerie van Verkeer&Waterstaat (1995), Planologische Kernbeslissing Schiphol en
Omgeving.
---
Bezien over langere perioden is sprake van een sterke ontkoppeling van de groei van
het luchtverkeer en de geluidsbelasting. Technologische ontwikkelingen maken het moge-
lijk de geluidsbelasting in de tijd steeds verder te reduceren, ondanks de vrij forse toe-
name van het luchtverkeer. De belangrijkste factor achter de afnemende geluidsbelasting
is de in de tijd steeds afnemende geluidsproductie bij de introductie van nieuwe vliegtuig-
typen en -motoren. Door uitbreiding en vervanging neemt de geluidsbelasting van de op
Schiphol ingezette vliegtuigvloot af. Belangrijkste drijfveer voor de vliegtuigindustrie
hierbij is om door verbetering van de aërodynamica het brandstofverbruik van het vlieg-
tuig te verminderen. Verder bieden ook technologisch operationele maatregelen bij het
starten en landen (continue glijvlucht bij daling waardoor motorgebruik wordt gemini-
maliseerd en het zoveel mogelijk vliegen boven onbebouwd gebied, betere benutting van
de geluidspreferente banen) goede mogelijkheden om de daling van de geluidbelasting
verder te versterken.
Ook voor de toekomst mag een verdere ontkoppeling van het luchtverkeer worden
verwacht. Ten behoeve van de studie `Uitbreiding van Schiphol'8 heeft het Nationaal Lucht-
en Ruimtevaartlaboratorium (NLR) een inschatting gemaakt van verdergaande geluids-
reductie op basis van bestaande technieken, technisch operationele maatregelen en
pijplijneffecten van ontwikkelingen bij vliegtuigtypen en motoren. Voor de geluidsreductie
voor de periode na 2010 is volgens het NLR hierbij uitgegaan van een conservatief verloop
van de geluidsreductie in het licht van Amerikaanse en Europese onderzoeksprogramma-
doelstellingen. De hieruit resulterende geluidsreductie is niettemin ruimschoots voldoende
om de ontkoppeling met het luchtverkeer in de toekomst te verzekeren, waardoor de
geluidscontouren ook in de toekomst verder zullen krimpen.
De Nota Ruimte wil woningbouw binnen de 20KE-contour voorkomen om verder groei
van Schiphol te waarborgen. In de `MER Schiphol 2003''9 is getoetst op het aantal ernstig
gehinderde woningen binnen dit gebied. Als norm geldt dat het aantal ernstig gehinderde
woningen de 45.000 niet mag overschrijden (in 1990 was dit aantal 54.000). De MER laat
zien dat zelfs bij een relatief lawaaiige vloot en het volledig benutten van de geluids-
capaciteit het aantal ernstig gehinderden in 2003 en 2010 op respectievelijk 35.500 en
32.500 uitkomt. Dit betekent niet alleen dat de ontkoppeling sterker doorwerkt in het
gebied buiten de 35KE-contour, maar ook dat op basis van de 20KE-norm geconcludeerd
mag worden dat uitbreidingen van de woningvoorraad binnen de 20KE-contour niet on-
verenigbaar hoeven te zijn met verdergaande autonome groei van Schiphol. Daarbij is dan
ook nog geen rekening gehouden met specifieke geluidsreducerende maatregelen door
van de luchthaven (geluidsheffingen) of de luchtverkeersleiding (baangebruik e.d.).
Naast geluid speelt ook veiligheid een rol. Binnen de 10-5 individueel risicocontour (IR)
is bewoning niet toegestaan en binnen de 10-6 IR-contour mag geen woningbouw
plaatsvinden. Deze contouren liggen in het verlengde van de start- en landingsbanen en
vallen ruim binnen de 35KE contour. Voor groepsrisico bestaat nog geen norm. Bedoeling
is dat deze in de komende jaren wordt vastgesteld.
Ten slotte bestaan er nog vele andersoortige restricties en ruimteclaims, bijvoor-
beeld op het gebied van water (overstromingsrisico's, zoetwatervoorraad) en veilig-
heid (denk aan gevaarlijke stoffen) die de mogelijkheden voor wonen en werken
beperken. Dit versterkt de noodzaak om een zorgvuldige afweging te maken van
opgelegde restricties die de mogelijkheden voor woon- en werkfuncties beperken en
de ruimtelijke ordening niet onnodig te belasten.
8 CPB (2002), Gevolgen van uitbreiding Schiphol: een kengetallen kosten-batenanalyse
9 Ministerie Verkeer&Waterstaat (2002), MER Schiphol 2003
23
Alles overziende moet worden geconcludeerd dat de Nota Ruimte maar beperkt in-
vulling geeft aan het versoepelen van restricties ten aanzien van het ontwikkelen
van woon- en werklocaties. Via de eisen rond het bundelingsbeleid, het handhaven
van het verbod op verstedelijking in de voormalige bufferzones en het aanscherpen
van restricties in de wijde omgeving van Schiphol blijven belangrijke restricties in en
rond de grote verstedelijkingsconcentraties in Nederland intact.
3 Investeren in de economische structuur
Een goed functionerende economie vereist een adequate fysieke infrastructuur.
Vanuit mobiliteitsoogpunt is daarbij het wegennet het meest belangrijk. Het
leeuwendeel van het particuliere, zakelijke en vrachtverkeer wordt immers via het
wegennet afgewikkeld.10 De belangrijkste problemen hangen samen met de file-
vorming tijdens de spitsuren, in het bijzonder in de Randstad (maar niet beperkt tot
de Randstad). De reistijdverliezen die direct met de files samenhangen, bedragen in
geld uitgedrukt ongeveer 0,8 miljard euro per jaar. Daar komen de kosten die
samenhangen met uitwijkgedrag (reizen op andere tijdstippen, andere routes,
andere bestemmingen als gevolg van de files) nog bij die op circa 0,7 miljard euro
per jaar werden geraamd, waarmee de totale kosten op ca 1,5 mld euro per jaar
uitkomen11. Tenslotte gaan ook kosten gepaard met een afnemende voorspelbaar-
heid van de reisduur bij zeer hoge verkeersintensiteiten.
Aangezien er duidelijke knelpunten optreden bij de doorstroming van het ver-
keer, kunnen goed gerichte investeringen die deze knelpunten verminderen ook
belangrijke maatschappelijke baten opleveren. In 1998 hebben de planbureaus bij
de beoordeling van investeringen in de belangrijkste hoofdwegen geconcludeerd,
dat de meeste investeringen in deze richting een gunstig maatschappelijk rende-
ment hadden, in ieder geval met betrekking tot de weguitbreidingen12. Bij nieuwe
wegen die landschap doorkruisen, zal uiteraard een afweging moeten plaatsvinden
met de negatieve effecten op landschapsgebied, zodat dan niet (zonder meer)
geconstateerd kan worden dat de investeringen een gunstig maatschappelijk
rendement hebben.
De Nota Ruimte wil ruimte bieden voor een investeringsbeleid, waarbij belangrijke
uitbreidingen van het hoofdwegennet (HWN) mogelijk worden. Dit biedt ruimte voor
nog nader te bepalen investeringen die goed aansluiten bij belangrijke knelpunten in
de infrastructuur. Hiermee kunnen naar verwachting belangrijke kostenbesparingen
en productiviteitswinsten worden gerealiseerd die de economische structuur
versterken.
Wel is het zaak om de oriëntatie niet te beperken tot het HWN. Het grootste deel van
het autokilometrage wordt op het onderliggende wegennet afgewikkeld en dit OWN is
zowel de toevoer tot als in voorkomende gevallen een substituut voor het HWN. Op
het HWN kunnen filevrij hoge snelheden worden gerealiseerd, maar juist tijdens files
is de gemiddelde snelheid uiteraard laag. Het oWN dat is ingericht op lagere snel-
heden, heeft als voordeel dat het meer wegstroken kan bevatten bij een gegeven
10 In 2002 bedragen de verhoudingen in reizigerkilometers van de auto tot het openbaar
vervoer ca 6:1; bron CBS (2003), Onderzoek Verplaatsingsgedrag (OVG).
11 Koopmans/Kroes (2004), `Werkelijke kosten van files tweemaal zo hoog', ESB 2-4-2004 en
Koopmans/Kroes (2004), `Estimation of congestion costs in the Netherlands', SEO Discussion
Paper.
12 CPB, RIVM, SCP, AVV (1998), Kiezen of delen: ICES-maatregelen tegen het licht.
24
fysieke ruimte. Het mobiliteitsbeleid van de afgelopen decennia is gericht geweest
op het ontmoedigen van het OWN (mede in verband met veiligheid, milieu). Bestaan-
de regionale verbindingen zijn doorgeknipt en de verbindende functie van het regio-
nale wegennet is bewust onmogelijk gemaakt. Bijgevolg is de samenhang in het OWN
ver te zoeken. Een betere samenhang en benutting van het OWN zou voor de bestrij-
ding van de fileproblematiek wel eens van groot gewicht kunnen zijn, met name in
die situaties waar HWN en OWN substituten voor elkaar kunnen vormen. In dat geval
kan bij onverwachte filevorming op het HWN worden uitgeweken naar het OWN, wat
belangrijke positieve effecten voor de betrouwbaarheid van de reistijd met zich mee
zou kunnen brengen. Daarbij is het dan zaak om na te gaan welke verbeteringen
mogelijk zijn en welke kosten, zowel financieel als anderszins, in het geding zijn.
Een integrale aanpak van de bereikbaarheidsproblemen vraagt om het beschouwen
van HWN en OWN in onderlinge samenhang. De bereikbaarheidsbaten van verschil-
lende pakketten zouden dan afgewogen moeten worden tegen de financiële aspec-
ten en de effecten op veiligheid en milieu.
Bundeling van verstedelijking en infrastructuur
In de Nota Ruimte wordt voorts gewezen op de mogelijkheden om infrastructuur
beter te benutten door de verstedelijking te bundelen. Er is echter geen informatie
voorhanden die dit bevestigt. De informatie die wel beschikbaar is, betreft de
noodzakelijke investeringen in het HWN om in vier verschillende verstedelijkings-
opties een gelijke (en redelijk goede) doorstroming op het HWN te realiseren13. In
onderstaande tabellen worden deze investeringen naar verbindingen uitgesplitst.
13 CPB, Second opinion KKBA's `Verstedelijkingsalternatieven Randstad' en `Corridor', CPB
Document 57, april 2004. Deze second opinion betreft onderzoek van ECORYS op basis van
onder meer berekeningen van AVV ten behoeve van deze KKBA's.
25
Tabel 1 Benodigde investeringen in infrastructuur (HWN) in mln euro's
2010-202014
I/C
A 1 1202
---
---
---
---
A 2 2204 130 130 0 130
A 4 643 49 49 0 49
A 6 262 0 0 0 0
A 7 236 0 0 0 0
A 9 381 0 0 0 0
A10 1238 0 0 0 98
A 12 325 0 0 198 0
A 13 261 0 0 0 0
A 15 1165 0 0 0 0
A 16 400 0 0 0 0
A 20 390 0 81 81 130
A 27 1753 0 44 128 0
A 28 744 0 0 0 0
A 44 70 0 0 0 0
Totaal 11274 179 304 408 407
14 Boven een intensiteit-capaciteit (I/C) verhouding van 0,85 worden congestieproblemen
structureel.
De verstedelijkingsalternatieven omvatten het beleid uit de Vijfde Nota, `Uitstraling' waarin het
accent ligt op grootschalige verstedelijking aan de buitenflanken, met name in Almere,
`Instraling' waarin de woningbouwopgave grotendeels wordt toegedeeld aan de grotere bouw-
locaties met name in en om het Groene Hart en `Spreiding' waarin de bouwopgave wordt toe-
gedeeld aan kleinere woningbouwlocaties, zowel binnen de Randstad als aan de buitenflanken
26
Tabel 2 Benodigde investeringen in infrastructuur (HWN) in mln euro's
2020-2030
I/C
A 1 932
227
---
313
313
A 2 1881 280 0 74 170
A 4 1451 130 130 0 156
A 5 82 0 0 0 0
A 6 315 228 0 151 102
A 7 470 0 108 0 108
A 8 109 0 0 0 0
A 9 320 0 0 0 0
A10 712 0 0 0 0
A 12 1027 94 207 94 0
A 13 261 0 0 0 0
A 15 1569 603 0 603 603
A 16 230 65 65 0 65
A 20 248 0 0 0 0
A 27 1877 322 238 70 0
A 28 622 0 0 0 0
A 29 0 0 725 0 0
A 44 0 238 0 0 0
Totaal 12106 2187 1473 1305 1517
Uit de tabellen kan worden afgeleid dat de vereiste investeringen om een I/C-
verhouding van 0,85 te realiseren nauwelijks verschillen tussen de varianten. In de
ene variant moeten sommige wegen wat eerder worden aangepakt, dan anderen,
maar het overheersende beeld is dat van de overeenkomsten: wegen die in alle
gevallen moeten worden uitgebreid om een doorstromingsnorm te halen.
Voor het OV zou het beeld iets anders kunnen zijn, maar hier is geen informatie
over beschikbaar. Bundeling van inwoners wil overigens nog niet zeggen dat het
gedrag ook gebundeld wordt, er zijn allerlei kris-krasbewegingen in de mobiliteit en
interacties tussen wonen en werken, bijvoorbeeld in de vorm dat mensen die
verhuizen ook op termijn een baan proberen te vinden die dichter bij huis ligt.
In het kader `Autonome ontwikkeling van de werkgelegenheid belangrijk voor
fileproblematiek' wordt nog kort stilgestaan bij enige aspecten van ruimtelijke
ordening en mobiliteit.
Concluderend kan worden opgemerkt dat een robuuste investeringsstrategie zich
het beste kan richten op de brede trends die zich aandienen, waarbij specifieke
knelpunten die zullen optreden het beste van geval tot geval kunnen worden bezien.
Autonome ontwikkeling van de werkgelegenheid belangrijk voor
fileproblematiek
De fileproblematiek is vooral een spitsprobleem als gevolg van het woon/werkverkeer. De
allocatie van nieuwe woonlocaties speelt slechts een beperkte rol in de totale mobiliteits-
groei. Het is met name de werkgelegenheidsgroei die de toename in de verplaatsings-
behoefte van het woon/werkverkeer bepaalt. Deze werkgelegenheidsgroei wordt voor een
belangrijk deel opgevangen door toenemende participatie, hetgeen betekent dat een
27
substantieel deel van de werkgelegenheidstoename zal worden vervuld door mensen in
bestaande woongebieden. Iedere nieuwe woonlocatie zal lokaal extra verkeer genereren.
Onzeker is hoe dit voor het totale netwerk uitpakt. Zo is het vooraf moeilijk aan te geven
waar de werkgelegenheidsgroei regionaal neerslaat en ontstaan bij nieuwe woonlocaties
vele nieuwe kris/krasverbindingen. Tenslotte blijkt uit de praktijk dat slechts een beperkt
deel van de verhuizingen werkgerelateerd zijn. De keuze voor een woonlocatie wordt in
belangrijke mate bepaald door motieven van persoonlijke aard gevolgd door motieven ten
aanzien van de woonomgeving en de woning zelf15. De uitkomsten in termen van woon-
werkverkeer op specifieke relaties in de verre toekomst zijn dan ook uiterst onzeker en de
woonconsument laat zich moeilijk sturen in termen van mobiliteit.
Investeren in de Ruimtelijke Hoofdstructuur
Investeringen in infrastructuur en investeringen in bedrijfslocaties en ander stimu-
eringsbeleid (mainports, greenports) worden in de Nota Ruimte samengebracht
onder investeren in stedelijke netwerken of investeren in de ruimtelijke hoofd-
structuur. De Nota Ruimte maakt niet geheel duidelijk op welke wijze hierbij
rekening gehouden wordt met de principiële verschillen in overheidsrol die er zijn
tussen investeren in de fysieke infrastructuur en andere stimuleringsmaatregelen en
subsidies.
Bij de investeringen in het wegennet is de overheid degene die het aanbod
verzorgt. Dit hangt samen met het niet-rivaliserende gebruik van het wegennet
(niemand wordt uitgesloten van gebruik) en met het sterke netwerkkarakter van het
wegennet, waarbij het niet doelmatig is als iedere particuliere exploitant een stuk
weg aanlegt en op de markt brengt, omdat dan geen optimalisatie plaats zal vinden
over het hele netwerk.
Bij investeringen in bedrijventerreinen en kantoorlocaties is de rol van de over-
heid van een geheel andere aard dan bij het wegennet. Bedrijventerreinen en
kantoren worden in gebruik genomen door concreet belanghebbende bedrijven en
het gebruik is derhalve rivaliserend. Ook is geen sprake van netwerken, de ver-
schillende bedrijfsterreinen en kantoren concurreren met elkaar op de markt in
verschillende marktsegmenten. De implicatie hiervan is dat de rol van de overheid
primair van faciliterende aard is: het beschikbaar stellen van ruimte, waar vervol-
gens marktconform aanbod kan plaatsvinden. Hoeveel aanbod van welke kwaliteit
ontstaat, hangt af van de wensen van bedrijven en de daarmee samenhangende
betalingsbereidheid. Het ligt hier met andere woorden in de rede om te varen op het
kompas van de markt. Alleen bij duidelijke positieve externe effecten zou men een
andere opstelling van de overheid verwachten. Zo kunnen bijzondere ambities rond
de gewenste omgevingskwaliteit, die dan uitgaan boven de waardering die de
marktpartijen hieraan toekennen, een grond zijn voor de aanwending van belasting-
middelen.
In de Nota Ruimte worden ook economische argumenten in engere zin ge-
noemd, zo wordt op enkele plaatsen in de Nota Ruimte gewezen op het bestaan van
clusters en agglomeratievoordelen.
De literatuur vanuit met name de `new economic geography' wijst vooral op de rol
van transportkosten, die in combinatie met schaalvoordelen tot effecten kunnen
leiden die groter zijn dan de voordelen voor de (primaire) gebruikers van nieuwe
infrastructuur. Het aantal empirische verkenningen van deze effecten is beperkt.
De informatie die wel beschikbaar is, wijst in de richting van vrij bescheiden
15 CPB, Natuur- en milieuplanbureau RIVM, SCP, VROM-RPD, 2001, tOETS ex ante evaluatie van
de Vijfde Nota ruimtelijke ordening
28
effecten, die bovendien niet altijd optreden en in sommige situaties zelfs negatief
kunnen zijn.
In een overzicht van de empirische literatuur laat De la Fuente (2002)16 zien dat
investeringen in infrastructuur alleen bijdragen aan productiviteitsgroei als regio's of
landen hun verzadigingspunt nog niet hebben bereikt. Dit betekent dat voor een
land als Nederland met volwassen transportnetwerken, deze effecten klein zullen
zijn.
Clusters in de vorm van technologieclusters kunnen een reden zijn voor overheids-
stimulering. Het gaat er daarbij niet om dat er veel bedrijven zijn die intensieve
economische en ruimtelijke relaties met elkaar hebben, maar om bedrijven die
samen trekken op en toevoegen aan dezelfde kennisbasis. In die laatste situatie zijn
de baten van innovaties voor alle bedrijven groter dan de waarde die het individuele
bedrijf zich kan toe-eigenen, zodat de marktuitkomst tot onderinvestering zal
leiden. Het is daarbij wel zaak om `echte technologisch-economische clusters' te
onderscheiden van bedrijven die ruimtelijk en anderszins veel met elkaar van doen
hebben. De eerste categorie is de uitzondering, de tweede de regel. Het veelvoud
aan clusters dat in de Nota Ruimte wordt genoemd, behoort voor het grootste deel
tot de eerste. Het cluster rond Eindhoven heeft wel een aantal eigenschappen dat
wijst in de richting van een technologisch-economisch cluster. Toch rijst ook in de
laatste situatie de vraag of specifieke ruimtelijke stimuleringsmaatregelen van het
Rijk hier succesvol zullen zijn. Specifieke ruimtelijke stimuleringsmaatregelen
vragen om veel informatie van de overheid en als het om stimuleren van sectoren
gaat (zoals de tuinbouw vanwege de unieke internationale concurrentiepositie) dan
kan de vraag rijzen of de overheid hiertoe wel goed geëquipeerd is. Met een beleid
van `picking the winners' zijn nogal wat bezwaren gemoeid.
Een alternatief voor een specifiek beleid is een generiek beleid, via bijvoorbeeld
fiscale faciliteiten. Dit is minder goed te richten, maar heeft wel het voordeel dat
veel informatie- en transactiekosten kunnen worden vermeden.
Bij subsidies voor bedrijventerreinen en kantoorlocaties wordt vaak ook gedacht dat
hiermee de werkgelegenheid wordt gestimuleerd. Dit gaat echter voorbij aan
belangrijke lange termijneffecten van dergelijk beleid op zowel de arbeids- als de
grondmarkt. Extra aanbod van bedrijventerrein op de korte termijn als gevolg van
overheidssubsidies zal een drukkend effect hebben op de prijs en daarmee ook de
vraag naar bedrijventerrein doen toenemen. De druk op de prijs zorgt er echter
tevens voor dat aanbod elders, dat in de startsituatie nog rendabel te ontwikkelen
was, nu niet op de markt komt. Zo is er sprake van verdringing op de grondmarkt.
Ook op de arbeidsmarkt speelt verdringing een belangrijke rol. Een structurele
vermindering van de werkloosheid lijkt alleen mogelijk als de productiviteit van met
name laaggeschoolden op de specifiek te ontwikkelen locatie hoger ligt, dan elders
het geval zou zijn. Wel is het zo dat met dergelijke ruimtelijk stimuleringsbeleid een
verschuiving in werkgelegenheid tussen regio's kan optreden.
Concluderend kan worden vastgesteld dat het subsidiëren van economische activi-
teit zijn achtergronden moet hebben in marktfalen en de baten van vermindering
van dit marktfalen als gevolg van de subsidie moeten vervolgens ook opwegen
tegen de maatschappelijke kosten die het subsidiebeleid met zich meebrengt. Een
constatering dat Nederland een vooraanstaande positie heeft op het gebied van
16 De la Fuente, A., 2002, Infrastructure and productivity: a survey, Mimeo Instituto de
Análisis Económico, Barcelona.
29
logistiek of tuinbouw, of dat het zou gaan om `stuwende activiteiten' is op zichzelf
geen voldoende economische onderbouwing voor overheidssteun.
4 Decentralisatie en coördinatie
Decentralisatie, zoals beoogd door het Kabinet, kan belangrijke maatschappelijke
voordelen hebben. In het algemeen liggen de voordelen van decentralisatie bij de
mogelijkheden om het beleid beter te kunnen laten aansluiten op lokale omstan-
digheden en lokale voorkeuren. Rijksbeleid heeft als nadeel dat het bijna altijd een
generiek karakter moet hebben: gebieden worden geclassificeerd en daarbinnen
gelden algemene regels, die soms heel goed kunnen werken en soms tot lokaal
suboptimale resultaten leiden. Deze generieke regels zijn ook in de Nota Ruimte op
diverse plaatsen te herkennen. Hieronder volgen enige voorbeelden:
`De verhouding tussen de binnen deze gebieden gebundelde en daarbuiten verspreide
verstedelijking moet tenminste gelijk blijven' (hoofdstuk 2, p 15) (implicerend dat de
historisch gegroeide situatie in allerlei verschillende regio's de optimale situatie is, zowel
thans als in de toekomst), de restricties ten aanzien van de voormalige bufferzones `In
deze gebieden zijn ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk, mits de landschappelijke en
recreatieve kwaliteiten worden behouden of versterkt' (hoofdstuk 2, p 16/17), de keuze
van het rijk voor de groei van Almere (hoofdstuk 4, p 12-14) en de `Het streefgetal voor
de realisatie van woningen en arbeidsplaatsen in het huidige bestaand stedelijk gebied is
40% van het totale uitbreidingsprogramma' (hoofdstuk 2, p 28).
Het is niet aannemelijk dat in allerlei uiteenlopende situaties dergelijke normen tot
lokaal goede uitkomsten leiden en zo worden de potentiële baten van decentralisatie
dan, zoals eerder betoogd, ook maar beperkt benut.
Terwijl decentralisatie in beginsel belangrijke voordelen kan hebben, kunnen er ook
belangrijke nadelen zijn. Deze hebben betrekking op coördinatieproblemen, waarbij
individuele gemeenten onvoldoende rekening houden met elkaars belangen en de
mogelijkheden om gezamenlijk tot een effectiever beleid te komen onvoldoende van
de grond komen. Deze problemen spelen ook al nadrukkelijk in de huidige praktijk
en zijn ook niet verwonderlijk gelet op het grote aantal factoren dat in de complexe
gereguleerde omgeving van de ruimtelijke ordening actief is.
Een belangrijke mogelijkheid om het woon- en werkklimaat te versterken en
meer in het algemeen de slagvaardigheid van het ruimtelijk beleid te vergroten, ligt
dan ook bij het effectief oplossen van coördinatieproblemen. Uit eerdere studie is
gebleken dat de belangrijkste functionele interdependenties bij wonen, werken en
mobiliteit op stadsgewestelijk of provinciaal niveau liggen17. In figuur 5 worden de
ruimtelijke schaalniveaus van wonen, werken en mobiliteit illustratief weergegeven.
17 CPB, Natuur- en milieuplanbureau RIVM, SCP, VROM-RPD, 2001, tOETS ex ante evaluatie van de
Vijfde Nota ruimtelijke ordening
30
Figuur 5 Ruimtelijke schaalniveaus wonen, werken en mobiliteit18
Uit de grafiek kan worden opgemaakt dat voor wonen en werken het zoek- en
verplaatsgedrag van respectievelijk woonconsumenten en bedrijven sterk is gericht
op de eigen gemeente en de dicht daarbij gelegen omgeving. Bij het wonen zorgen
allerlei sociaal-culturele en functionele bindingen voor een sterke oriëntatie op de
eigen gemeente (aanwezigheid familie, vrienden, school, werk etc), bij het werken
speelt de personeelsfactor waarschijnlijk een belangrijke rol. Bedrijven die zich
verplaatsen zullen graag belangrijke werknemers aan zich willen blijven binden en
dit zal moeilijker worden als het personeel moet `meeverhuizen' dan als een nieuwe
plek binnen dezelfde regio wordt gevonden. Bij de mobiliteit komen de kaderwet-
gebieden duidelijk naar voren; de grote pendelstromen tussen bijvoorbeeld de grote
steden en de hen omringende gemeenten.
Effectieve coördinatie op met name het zogenaamde kaderwetgebiedniveau kan
ervoor zorgen dat onder- en overinvesteringen door individuele gemeenten wordt
tegengegaan en dat ongewenste beleidsconcurrentie tussen gemeenten wordt
beperkt. De, naar het zich laat aanzien, versterkte samenwerking van de kader-
wetgebieden in de vorm van de zogenaamde WGR-plus sluit goed aan bij het niveau
waarop het leeuwendeel van de coördinatieproblemen betrekking heeft. Ook de
versterkte betrokkenheid van de provincies die de Nota Ruimte wenst te realiseren,
kan bijdragen aan verbeterde samenhang en afstemming. The `proof of the pudding
is in eating', veel zal afhangen van de prikkels voor gemeenten om tot effectieve
samenwerking te komen. In een eerdere evaluatie van het Ministerie van BZK is
gebleken dat de samenwerking binnen de kaderwetgebieden, vooral dan van de
grond kwam, als er ook enige rijksmiddelen in dit kader werden ingezet.
Bij het concept van de stedelijke netwerken `Randstad Holland' en `Brabantstad'
zijn daarentegen vraagtekens te plaatsen. Het schaalniveau sluit niet aan bij de
functionele processen en het aantal betrokken gemeenten is groot. Ook rijst de
vraag hoe deze samenwerkingsverbanden zich verhouden tot de WGR-plus. Al met al
rijst de vraag of de baten van samenwerking op dit niveau wel opwegen tegen de
18 Verdeling wonen gebaseerd op voorkeuren van verhuisgeneigden volgens periodiek
woningbehoefte onderzoek (VROM. Verdeling werken gebaseerd op bedrijfsverplaatsingen
gemeten in bruto vloeroppervlak (Robert Koshiek en Laurens Warniek, 2001, 'Honkvaste
kantoren', Rooilijn nr 1, 2001). Verdeling mobiliteit gebaseerd op verplaatsingen in vier
verstedelijkte regio's in de periode 1995-1997 (AVV, 1999, 'Personenvervoer in ruimtelijk
perspectief: corridors en netwerksteden').
31
kosten. Deze bezwaren spelen veel minder bij de andere stedelijke netwerken die
wel aansluiten bij functionele regionale samenhangen rond wonen, werken en
verkeer.
Een belangrijk aandachtspunt is, tenslotte, ook hier het onderliggend wegennet
(OWN); netwerkoptimalisatie vereist een integrale aanpak van het hoofdwegennet
met het OWN in de relevante regio's. Hier ligt een belangrijke uitdaging voor het rijk
om samen met de medeoverheden tot afstemming te komen en effectieve instru-
menten te kunnen inzetten om op netwerkniveau tot goede resultaten te kunnen
komen.
32
Tabel A Waarde van woningbouw op verschillende locaties (per woning in
duizenden euro
Verstedelijkings- Verkoopprijs Verschil tussen waarde van
alternatief van woning woning en kosten van
verwerving
en bouwa (= waardecreatie)
Per locatie
Valkenburg Vijfde Nota 363 48
Bovenkerkerpolder Spreiding 344 42
TU-wijk Delft Spreiding 308 33
Leiden Boterhuispolder Vijfde Nota/Spreiding 314 31
Locaties
Bollenstreek Instraling/Spreiding 300 29
Breukelen Instraling/Spreiding 314 28
Rijn Gouwelijn Spreiding 314 26
Zeist Bunnik Spreiding 294 25
Locaties
Haarlemmermeer Instraling 286 23
Leusden Stoutenberg Spreiding 278 22
Zoeterwoude Grote Polder Spreiding 295 21
Bunschoten e.o. Spreiding 275 20
Schalkstad Uitstraling/Spreiding 286 17
Purmerend West Spreiding 259 14
's-Gravendeel-Heinenoord Spreiding 259 14
Laag Zestienhoven Spreiding 264 13
Wageningen e.o. Spreiding 261 13
Hoeksche Waard Uitstraling 259 13
Harmelen Spreiding 270 10
Woerden Instraling/Spreiding 270 9
IJsselstein/Lopik Spreiding 253 6
Velserbroek Oost Spreiding 294 5
Rijnenburg Vijfde Nota/Spreiding 250 4
Zuidplaspolder/RZG Driehoek Vijfde Nota/Instraling 261 3
Zoetermeer ZO Spreiding 261 - 4
Almere 5N/Uitstraling/Instraling 234 - 5
Purmerend/Zaanstreek Uitstraling 259 - 5
Leiden-Alphen Vijfde Nota 272 Pm
gemiddeld per alternatief
Spreiding 20
Instraling 13
Vijfde Nota 5
Uitstraling 4
a Gemiddeld voor vrije sector en sociale woningbouw.
Bron: ECORYS-NEI (2004). KKBA Verstedelijkingsalternatieven Randstad.
---
BIJLAGE 2
KANTTEKENINGEN BIJ DE BEHOEFTE AAN WONINGEN (2010-2030)
Ruimtelijk Planbureau
1 Inleiding
In deze bijlage plaatst het Ruimtelijk Planbureau enkele kanttekeningen bij de
woningbehoefte tot 2030. Ten eerste stellen we de vraag hoe groot de behoefte zal
zijn. Daarbij zoomen we in op de Randstad. Ten tweede geven we een analyse van
de woonwensen van burgers, ten aanzien van zowel de plaats als het woonmilieu.
2 Hoeveel woningen
2.1
Verschil tussen prognoses en scenario's
Voor het verkennen van de vraag `hoeveel woningen hebben we nodig in 2030'
kunnen zowel prognoses als scenario's behulpzaam zijn. Prognoses zijn gebaseerd
op de meest waarschijnlijk geachte ontwikkelingen. Prognoses voor de behoefte aan
woningen kunnen bijvoorbeeld gebaseerd zijn op de verwachte ontwikkeling van het
aantal geboorten, de sterfte en de migratie. Voor de relatief korte termijn is het
zinvol prognoses te maken. Het probleem van prognoses voor de langere termijn
ligt echter in de onzekerheid over `de meest waarschijnlijk geachte ontwikkelingen'.
Naarmate we verder kijken, is het steeds moeilijker te bepalen welke ontwikke-
lingen het `meest waarschijnlijk' zijn.
Om die reden wordt voor de verkenning van de langere termijn vaak gebruik
gemaakt van scenario's. De veronderstellingen achter een scenario zijn gebaseerd
op mogelijke toekomstbeelden: `what-if'-situaties. Vaak gaat men daarbij uit van
enkele `driving forces' (bijvoorbeeld economische groei en internationale migratie),
die leiden tot een aantal scenario's (veel groei/veel migratie; veel groei/weinig
migratie; enz.). Waar een prognose een meest waarschijnlijke ontwikkeling laat
zien, geeft een scenario ontwikkelingen binnen mogelijke toekomstbeelden weer.
Tegelijkertijd moeten we de verschillen tussen prognoses en scenario's niet
overdrijven. Soms betreffen scenario's onbekende verten. Meestal echter zijn de
driving forces in de scenario's niet meer dan de variabelen waarover binnen de
prognoses de meeste twijfels bestaan (hoe zal de economische groei uitvallen?
enz.). In dat geval geven scenario's met name de bandbreedte aan die bij de
prognoses moeten worden aangehouden.
Toch kan het beleid niet op beide zijn gebaseerd. Ofwel kiest men voor de
bandbreedtes van de scenario's, ofwel voor de (schijnzekerheid) van de exactheid
van een prognose.
2.2 Karakteristieken Scenario's Vijfde Nota en Primos 2003
In de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening is gewerkt met drie scenario's, mogelijke
toekomstbeelden op basis van vooraf bepaalde veronderstellingen. Deze ver-
34
onderstellingen zijn gebaseerd op vijf drijvende krachten: internationale, eco-
nomisch-politieke ontwikkelingen, demografische, technologische, sociaal-culturele
en economische (sectorale) ontwikkelingen. Twee van die drie scenario's zijn afge-
leid van de CPB-langetermijnscenario's. Hieraan is het Hoge Ruimtedruk Scenario
(HRT) toegevoegd (Vijfde Nota, deel 1: 117). HRT is opgebouwd uit een combinatie
van de sterkst denkbare ruimtebehoevende ontwikkelingen uit het GC-scenario
(hoge economische groei en hoge individualisering), het EC-scenario (sterke demo-
grafische groei; hoge vruchtbaarheid en hoge migatie) en extra ruimtebehoefte voor
waterberging en -opvang en voor natuur- en recreatiedoeleinden.
Uit tabel 1 blijkt tot welke verschillen deze scenario's leiden in demografisch
opzicht. Het scenario Laag is gebaseerd op het DE-scenario, scenario Midden op het
EC-scenario en het scenario Hoog op het HRT-scenario. Volgens de prognoses van het
CBS groeit de bevolking tot 17,6 miljoen inwoners in 2030 (op basis van 67% be-
trouwbaarheid valt de bevolkingsprognose voor 2030 tussen de 16,5 miljoen en de
18,6 miljoen inwoners). Het aantal huishoudens kan in 2030 uitkomen tussen de
7,6 miljoen en de 8,9 miljoen. De kolom woningbehoefte bevat de berekende totale
behoefte aan nieuwe woningen in de periode 20022030. Deze berekening is
volgens de scenario's tot stand gekomen, en volgens `de meest waarschijnlijke ont-
wikkelingen' op basis van CBS-prognoses over bevolkingsomvang en aantallen
huishoudens. Berekeningen zijn gemaakt met het Primosmodel, het model dat door
het ministerie van VROM bij de prognosticering van de woningbehoefte wordt gehan-
teerd.
Overigens kiezen we hier louter om pragmatische redenen voor het Primos-
model. Het RPB heeft inmiddels samen met het CBS het plan opgevat om een beter
model te ontwikkelen. Ook het CPB heeft meermalen aangegeven dat het Primos-
model tekort schiet. Zo wordt in dit model geen rekening gehouden met het feit dat
de verhouding tussen het aantal huishoudens en het aantal woningen bij een
stijgende welvaart zal veranderen. Die invloed van de welvaart op die verhouding is
voor het verleden empirisch vastgesteld en ook de buitenlandse literatuur onder-
scheidt dergelijke effecten.19 Voorlopig is echter nog geen nieuw en beter model
voorhanden. Om die reden sluiten we aan bij het gebruik in Den Haag om de
woningbehoeftenprognoses te baseren op het Primos-model.
Tabel 1 Demografische karakteristieken van de scenario's in de Vijfde Nota
(deel 3) en prognoses op basis van cijfers van het CBS (2002-2030)
Bevolkingsomvang Woningbehoefte
Scenario Laag (DET) 16,0 mln. 1 mln.
Scenario Midden (ECT) 18,5 mln. 1,5 mln.
Scenario Hoog (HRT) 18,5 mln. 2 mln.
Prognoses 17,6 mln. 1,3 mln.
Bron: Vijfde Nota RO, deel 3, bijlage 1 en PRIMOS (2003)
In de Nota Ruimte gaat het niet om de periode 2002-2030, maar om de periode
2010-2030. Op basis van de CBS-prognoses zal het aantal huishoudens in de periode
19 Zie onder andere CPB, `De ruimtevraag tot 2030 in twee scenario's', CPB Document nr 9. In
deze studie wordt voor het GC-scenario voor de periode 2010-2030 een woningbehoefte
berekend van 1,1 miljoen, versus 1,2 miljoen in het HRT scenario en 0,8 miljoen volgens de
prognoses.
35
2010-2020 toenemen met 532.000 en in de periode 2020-2030 met 333.000. Dit
zal dan leiden tot een nationale uitbreidingsbehoefte van 823.000 woningen voor de
periode 2010-2030.
2.3
Woningbehoefte Randstad
Op basis van bovenstaande CBS-prognoses komt de woningbehoefte voor de Rand-
stad voor de periode 2010-2030 uit op circa 360.000 woningen. Dit aantal is geba-
seerd op de middenvariant van de Primos-prognose (67% betrouwbaarheid).
Volgens het HRT-scenario is de woningbehoefte in dezelfde periode 440.000 wo-
ningen (zie tabel 2).
Tabel 2 Woningbehoefte Randstad voor de periode 2010-2030
HRT-scenario Prognoses
2010-2020 245.000 220.817
2020-2030 195.000 139.472
totaal 440.000 360.289
Bron: RPB (2004)
In tabel 3 wordt de woningbehoefte voor de Randstad uitgesplitst naar gebieden
binnen de Randstad.
Tabel 3 Uitbreidingsbehoefte binnen de Randstad (2010-2030)
2010-2020 2020-2030 2010-2030
Noordvleugel 76.441 58.446 134.887
Zuidvleugel 89.162 51.574 140.736
Groene Hart 17.054 7.811 24.865
Stedelijk Utrecht 36.346 21.246 57.592
Hoeksche Waard 1.814 395 2.209
Randstad 220.817 139.472 360.289
Bron: RPB (2004)
2.4
Een keuze
De politiek werkt graag met één concreet cijfer. Het probleem is evenwel dat de
toekomst zeer onzeker is. In dat licht heeft het weinig zin om één cijfer als uit-
gangspunt te nemen. Het is beter te werken met bandbreedtes, bijvoorbeeld door te
werken met scenario's. Het werken met onzekerheden dwingt ook om met onzekere
toekomsten rekening te houden. In dat opzicht is het streven naar één concreet
cijfer niet alleen onzinnig, maar ook onverantwoordelijk.
Toch zoekt de politiek vaak naar zekerheden, ook als iedereen weet dat het niet
meer dan schijnzekerheden zijn. Bandbreedtes laten immers veel ruimte en neigen
ertoe te verworden tot `open eindes'. Het lijkt soms beter een debat te beslechten
op een concreet aantal dan om iedereen de vrijheid te geven zijn eigen band-
breedtes op te rekken.
Dat gezegd hebbende, rijst de vraag welk cijfer nu als uitgangspunt moet
worden gekozen. Er is een elegante keuze denkbaar als het gaat om de te ver-
wachten ruimtebehoefte in Nederland en de Randstad in 2030. Twee opties dienen
zich aan:
36
· Indien gekozen wordt voor één scenario, dan vergt dat een nadere motivatie. Als
de regering bijvoorbeeld op alle toekomsten voorbereid wil zijn, is het wenselijk
het meest sombere scenario (in termen van ruimtebehoefte) te kiezen. Hier
dreigt wel verspilling van overheidsgeld, tenzij geen (financiële) consequenties
worden verbonden aan het reserveren van ruimte. en het reserveren van ruimte
daartoe ook niet dwingt.
· Indien men wil uitgaan van de meest waarschijnlijke ontwikkelingen, kan men
het beste uitgaan van prognoses, met een te hanteren bandbreedte voor
onzekerheden. De meest waarschijnlijke ontwikkeling laat zien dat voor de
komende 30 jaar de bevolking naar verwachting zal groeien van 16,1 miljoen in
2002 naar 17,6 miljoen in 2030.
In de Nota Ruimte kiest het kabinet voor een combinatie van beide opties. Voor het
reserveren van ruimte gaat het kabinet uit van de ruimtebehoefte volgens het HRT-
scenario; voor eventuele investeringen gaat het uit van de ruimtebehoefte volgens
de prognoses. Hierbij zijn enkele kanttekeningen te maken:
· Ten eerste is het de vraag hoe realistisch het HRT-scenario is, omdat het uitgaat
van een combinatie van een hoge economische groei, een hoge bevolkingsgroei,
een hoge migratie en een verdergaande individualisering. Bovendien is een
combinatie van individualisering en een hogere bevolkingsgroei op zich al niet
waarschijnlijk. Onze twijfels worden gevoed door de ontwikkelingen in de
afgelopen jaren: tussen 1995 en 2000 nam de bevolking toe met 86 duizend
personen per jaar, terwijl het HRT-scenario uitging van een toename van 105
duizend personen per jaar. Gelet op de groei van de bevolking is het aannemelijk
dat de ruimtebehoefte voor wonen minder groot zal zijn dan in het HRT-scenario
is voorzien. Ook is het niet waarschijnlijk dat de migratiecijfers uit het HRT-
scenario worden gehaald. Dit scenario gaat namelijk uit van een (historisch
bezien) erg hoog migratiesaldo (50.000 personen). De afgelopen twee jaar lag
het migratiesaldo inderdaad rond de 50.000 per jaar. Dat geldt niet voor vele
andere jaren. Het migratiesaldo vertoont in de praktijk een grillig patroon van
een hoog saldo aan het begin van de jaren negentig (1991: 48.411) naar een
lager saldo midden jaren negentig (1995: 13.904), om vervolgens weer te
stijgen aan het einde van de jaren negentig van de vorige eeuw (1998: 43.118).
· Ten tweede wordt in sommige literatuur rekening gehouden met een veel
snellere groei van de ruimtebehoefte voor wonen in Nederland. De huidige
modellen gaan bijvoorbeeld alle uit van een bepaalde verhouding tussen aan-
tallen huishoudens en aantallen woningen. Het is bekend dat in naburige landen
die verhouding heel anders ligt, omdat huishoudens over meer woningen be-
schikken. Het is verstandig met een vergelijkbare ontwikkeling in Nederland
rekening te houden. Anderszins vraagt dit ongetwijfeld een nieuwe discussie over
het `waar'.
· Ten derde is het niet in alle gevallen gelukkig dat bij de investeringen wordt
uitgegaan van een andere ruimtebehoefte dan voor de reservering van de ruimte
zelf. In feite zegt het kabinet tegen de gemeente Almere: "U wordt een grote
stad, maar we reserveren voorlopig geen geld voor de bijbehorende infra-
structuur en voorzieningen." Het is de vraag of het kabinet onder politieke druk
dit nadrukkelijke onderscheid zal kunnen handhaven.
· Ten vierde is het, indien de regering ruimte wenst te reserveren voor de
`somberste' toekomst, goed te kiezen voor variëteit in de locaties. Als de be-
hoefte aan (meer) woningen al zeer onzeker is, is het beter om een `teveel' niet
op één plaats te plannen. We zullen nog zien dat met name Almere in dat ver-
band geen gelukkige keuze is. De wens onder `verhuisgeneigden' om naar
Almere te verhuizen is relatief gering. In nationaal perspectief betekent dit dat
het totaal aantal huishoudens dat naar en binnen Almere wil verhuizen 18.954
37
bedraagt, slechts één procent van de totale verhuisbehoefte. De animo voor
Almere is onder verhuisgeneigden niet groot.
3 Verhuisgedrag
3.1 Verhuisgeneigdheid
Het aantal verhuisgeneigde Nederlanders bedraagt volgens het Woningbehoefte-
onderzoek uit 2002 (WBO 2002) 1.859.933 huishoudens (zie tabel 4). Het aantal
verhuisgeneigde huishoudens dat naar het buitenland wil verhuizen en het aantal
huishoudens dat naar een instelling wil/moet verhuizen, valt buiten dit aantal.
3.2
Binnen eigen woonplaats verhuizen
Van de 1,9 miljoen huishoudens wil 57,3 procent verhuizen binnen de woonplaats
waar men reeds woont; 27,6 procent wil verhuizen naar een andere woonplaats
binnen Nederland. Zo'n 281 duizend huishoudens heeft geen voorkeur voor een
woonplaats (15,1%).
Van de huishoudens die binnen de eigen woonplaats naar een andere woning wil
verhuizen, wil 31,3 procent een woning in de wijk waar men reeds woont. Het over-
grote deel, 486.691 huishoudens (45,7%), wil liever naar een andere wijk. Bijna
een kwart van de verhuisgeneigde huishoudens (245.423) die binnen de eigen
woonplaats wil verhuizen, heeft geen voorkeur voor een bepaalde wijk.
Tabel 4 Overzicht verhuisgeneigde huishoudens en hun verhuisgedrag
Aantal huishoudens
Verhuisgeneigde huishoudens 1.859.933
- binnen eigen woonplaats 1.065.046
- andere woonplaats 513.744
- geen voorkeur 281.143
- binnen eigen woonwijk 332.932
- andere woonwijk 486.691
- geen voorkeur 245.423
Gewenste wijk/buurt
- centrum (dorpskern / binnenstad) 134.126
- nieuwbouwwijk 68.857
- buitenwijk (groene wijk / rustige wijk) 133.770
- geen voorkeur 149.919
Gewenste gemeentegrootte
- dorp of woonplaats tot 10.000 inwoners 128.846
- dorp of woonplaats tot 20.000 inwoners 109.075
- kleine stad van 20.000 - 50.000 inwoners 149.741
- middelgrote stad van 50.000 - 100.000 126.003
inwoners
- grote stad van 100.000 inwoners of meer 124.319
- geen voorkeur 167.572
38
Van de huishoudens die binnen de eigen woonplaats, maar naar een andere
buurt of wijk wil verhuizen, wil 27,6 procent naar het centrum verhuizen en
27,5 procent naar een buitenwijk of een groene wijk binnen de eigen woonplaats.
Zo'n 69 duizend huishoudens wil naar een nieuwbouwwijk verhuizen, terwijl
30,8 procent geen voorkeur heeft voor een gewenste buurt of wijk.
3.3
Naar andere woonplaats verhuizen
Het aantal huishoudens dat naar een andere woonplaats wil verhuizen of dat geen
voorkeur aangeeft, bedraagt 794.886 huishoudens. Aan deze huishoudens is
vervolgens gevraagd of men een voorkeur heeft voor de grootte van de nieuwe
woonplaats. Een vijfde heeft wederom geen voorkeur, terwijl 18,6 procent van de
huishoudens naar een kleine stad wil verhuizen. Vervolgens wil nog eens 16 procent
naar een dorp of naar woonplaats met minder dan 10.000 inwoners, of naar een
middelgrote stad of een grote stad. De restende 13,5 procent wil naar een dorp tot
20.000 inwoners.
De meeste mensen willen verhuizen binnen de eigen provincie. In alle provincies
geldt dit voor de meerderheid van de verhuisgeneigden. Eén provincie, Flevoland, is
een uitzondering. De meerderheid van de verhuisgeneigden in deze provincie wil de
provincie juist verlaten. Uit tabel 5 is verder af te lezen dat mensen die wel naar een
andere provincie willen verhuizen, vaak kiezen voor een aangrenzende provincie.
Weinig mensen hebben plannen om van de ene kant van het land naar de andere
kant te verhuizen.
De verhuisredenen lopen uiteen van studie, werk, gezondheid, huidige woning of
woonbuurt. De provincies Noord-Holland, Zuid-Holland en Utrecht zijn een populaire
bestemming. Dit heeft vooral te maken met werk.
39
Tabel 5 In welke provincie zoeken de verhuisgeneigden die op zoek zijn naar een andere woonplaats, een nieuw huis? (in %)
Gewenste
provincie Groningen Friesland Drenthe Overijssel Flevoland Gelderland Utrecht N-H Z-H Zeeland Brabant Limburg
Groningen 57,0 4,9 18,0 5,4 1,7 1,9 1,2 1,3 1,9 1,3 1,8 1,5
Friesland 4,7 71,0 4,0 2,7 4,5 1,4 1,3 1,0 1,3 0,5 0,2 0,4
Drenthe 10,4 1,5 55,2 3,1 2,9 2,3 1,3 0,7 1,9 1,1 0,9 0,1
Overijssel 5,6 3,5 6,3 60,9 6,2 4,1 2,2 1,3 1,1 0,0 0,7 0,6
Flevoland 0,3 1,3 1,1 0,6 27,1 0,9 0,5 4,0 0,5 0,0 0,2 0,7
Gelderland 4,4 4,5 5,0 11,9 6,4 65,2 9,4 4,3 5,9 0,3 4,4 6,5
Utrecht 5,5 2,6 1,7 5,3 9,4 8,4 66,3 5,8 5,3 1,7 2,6 4,0
Noord- 6,3 6,2 3,5 4,3 30,0 4,8 7,5 74,7 6,2 2,1 4,9 3,9
Holland
Zuid- 3,3 3,4 4,1 2,6 4,9 5,0 6,9 3,9 68,5 8,6 5,6 2,3
Holland
Zeeland 0,0 0,0 0,0 0,0 0,2 0,3 0,4 0,7 1,6 71,2 1,2 0,3
Brabant 2,3 0,7 0,7 3,0 4,1 4,2 2,2 1,3 5,1 12,8 74,6 7,1
Limburg 0,3 0,5 0,2 0,1 2,5 1,5 0,9 1,0 0,8 0,4 2,8 72,6
Aantal 38.156 30.707 22.474 44.828 15.415 91.955 65.798 143.313 187.270 15.216 9.665 5.377
Bron: WBO (2002)
3.4
Gewenste woonmilieus
De huishoudens die geneigd zijn te verhuizen, willen vooral minder stedelijk gaan
wonen. Dit geldt zowel voor de huishoudens die nu ook al weinig tot niet-stedelijk
wonen als voor de huishoudens die sterk stedelijk wonen (zie tabel 6).
Tabel 6 Stedelijkheid van de gewenste woonplaats van verhuisgeneigde
huishoudens (in %)
Huidige Zeer sterk Sterk Matig Weinig Niet-
woonplaats stedelijk stedelijk stedelijk stedelijk stedelijk
Gewenste
woonplaats
Zeer sterk 16.7 1.9 3.3 2.5 2.6
stedelijk
Sterk stedelijk 3.1 25.0 15.0 10.6 7.5
Matig stedelijk 33.8 13.1 24.6 14.5 16.3
Weinig stedelijk 22.8 31.6 28.7 42.3 33.3
Niet stedelijk 21.5 26.6 25.9 27.7 36.3
Onbekend 2.0 1.7 2.5 2.4 4.0
Totaal 100 100 100 100 100
Bron: WBO (2002)
In het woningbehoefteonderzoek wordt ook een (verder) onderscheid gemaakt naar
woonmilieus (tabel 7).
Tabel 7 Verhuisgeneigdheid naar woonmilieu Nederland (in %)
Huidig woonmilieu Centrum- Buiten- Groen- Centrum- Landelijk-
Gewenst Stedelijk Centrum Stedelijk Dorps Wonen
woonmilieu
Centrum-Stedelijk 34.4 7.8 8.4 6.0 5.2
Buiten-Centrum 42.6 69.0 37.8 29.3 20.5
Groen-Stedelijk 8.6 10.4 33.0 10.0 10.5
Centrum-Dorps 11.4 9.5 16.1 45.4 32.7
Landelijk Wonen 3.0 3.3 4.6 9.4 31.0
Totaal 100 100 100 100 100
Bron: WBO (2002)
Als we daarin de huidige voorraad woningen verdisconteren, kunnen we vaststellen
aan welke milieus momenteel een overschot dan wel een tekort bestaat. Er zijn
tekorten binnen voor de volgende woonmilieus, in afnemende betekenis: groen-
stedelijk, centrum-stedelijk, centrum-dorps en landelijk wonen. Er is een overschot
aan woningen in het woonmilieu `buiten-centrum' (WBO 2002). Het is van belang dat
de grote bouwlocaties, zoals de meeste Vinexlocaties, worden gecategoriseerd als
`buiten-centrum'. Ook tegen deze achtergrond is de eerder gereleveerde kwets-
baarheid van een sterke uitbreiding van Almere van belang.
BIJLAGE 3
EUROPA EN DE NEDERLANDSE RUIMTELIJKE ORDENING
Ruimtelijk Planbureau
Inleiding
Europa kent geen ruimtelijk masterplan, geen Directoraat-Generaal Ruimtelijke
Ordening en zelfs geen formeel bindend ruimtelijk beleid (zie bijvoorbeeld Faludi en
Waterhout, 2002). Dit is niet vreemd, want ruimtelijke ordening lijkt bij uitstek een
nationaal beleidsterrein, waar de Europese Unie op basis van het subsidiariteits-
beginsel vanaf moet blijven. Toch blijkt de betekenis van Europa voor ruimtelijke
ontwikkelingen in ons land vrijwel elke week: `Europese Hof veegt vloer aan met
onze mestregels' (3 okt. 2003); `Europees geld voor ontwikkeling Groene Hart' (29
sept. 2003); `Europa bouwt mee aan Almere' (26 juni 2003); en `Project Grensmaas
onzeker: Brussel staat op openbare aanbesteding' (3 juni 2003). Blijkbaar heeft de
Europese Unie via het sectorale beleid een niet te verwaarlozen invloed op ruimte-
lijke beslissingen in ons land, ook als het niet expliciet wordt aangeduid als ruimte-
lijk beleid.
Over dit onderwerp heeft het Ruimtelijk Planbureau een verkennende studie
verricht: Unseen Europe (Van Ravesteyn en Evers 2004). Dit artikel komt voort uit
deze studie. Hieronder komen eerst de verschillende sectorale beleidsvelden van de
EU en hun ruimtelijke uitwerkingen aan de orde. Vervolgens wordt een analyse
geschetst van de overeenkomsten en verschillen tussen de EU en Nederland en van
de betekenis die de EU heeft voor de toekomst van de Nederlandse ruimtelijke
beleidsvoering. Dit gebeurt aan de hand van zes belangrijke Europese beleids-
velden: het regionale cohesiebeleid, het transportbeleid, het (gemeenschappelijke)
landbouwbeleid, het concurrentiebeleid (interne markt), het milieu- en natuurbeleid
en het waterbeleid.
Ruimtelijk relevant Europees beleid
Op Europese schaal heeft het regionale cohesiebeleid de grootste ruimtelijke bete-
kenis. Steunend op omvangrijke subsidieregelingen, vooral in het kader van de
structuurfondsen, wil dit beleid de ongelijkheid tussen armere en rijkere regio's
binnen de EU terugdringen. Deze fondsen worden toegekend voor een periode van
zeven jaar; de huidige periode loopt tot 2006. In deze periode ontvangt Nederland
in totaal 2,8 miljard euro, waarvan bijna de helft kan worden besteed aan ruimte-
lijke investeringen (bedrijventerreinen, infrastructuur) en maatregelen met een
indirect belang voor het ruimtelijk beleid (stedelijke herstructurering, toerisme en
recreatie, natuur- en waterbeheer).
De directe ruimtelijke gevolgen van het regionale cohesiebeleid zijn vaak moei-
lijk in te schatten. Het gaat hier immers om maatregelen die slechts gedeeltelijk
met Europese subsidie worden uitgevoerd, terwijl de eigenlijke projecten niet door
de EU zijn bedacht of opgelegd, maar het initiatief zijn van Nederlandse partijen. Zo
wordt vanuit de provincies en grote steden dit geld vooral gezien als smeermiddel
voor projecten die anders niet of pas later tot uitvoering zouden komen. Naar ver-
42
wachting zullen deze fondsen voor Nederland na 2006 grotendeels opdrogen, met
uitzondering van INTERREG, een EU-subsidieprogramma dat gericht is op grensover-
schrijdende en transnationale samenwerking (met name op ruimtelijk relevante
terreinen), mede als gevolg van de EU-uitbreiding per mei 2004.
Het Europese transportbeleid streeft ernaar de bereikbaarheid binnen de Unie te
verbeteren door ontbrekende schakels en knelpunten in vervoersnetwerken aan te
pakken, de bestaande capaciteit zo goed mogelijk te benutten en de afstemming
tussen verschillende vervoerssoorten te bevorderen. Het belangrijkste ruimtelijk
relevante instrument is de subsidiëring van de zogenoemde Trans-Europese net-
werken (TEN's). In Nederland werden de Betuwelijn en de HSL-Zuid uit deze Europese
middelen gefinancierd, zij het voor niet meer dan vier procent. Een TEN-aanduiding
heeft vooral een symbolische waarde; zij bevordert dat politiek draagvlak ontstaat
en nationale middelen beschikbaar komen. Zo is het draagvlak voor de Zuiderzeelijn
zeker verzwakt toen het project in november 2003 door de Europese Commissie niet
werd opgenomen in het meest recente EU-programma van TEN-T-projecten.
Het Europese landbouwbeleid heeft in Nederland een grote invloed gehad door
middel van de productiesubsidies aan melkveehouderijen en akkerbouwgewassen
zoals granen, zetmeelaardappelen en suikerbieten. De belangrijkste factor achter de
productiviteitsgroei voor Nederland was echter het wegvallen van de grensbeperkin-
gen tussen lidstaten, waardoor de Nederlandse export binnen Europa sterk kon
groeien. De tuinbouw en de intensieve veehouderij hebben vooral indirect geprofi-
teerd van deze Europese open markt.
Inmiddels zijn afspraken gemaakt om het landbouwbeleid aanzienlijk te her-
vormen. De EU-productiesubsidies worden geleidelijk vervangen door inkomenssteun
voor boeren, gekoppeld aan Europese milieu- en natuureisen. Daarnaast wordt
meer Europees geld gereserveerd voor het plattelandsbeleid, de zogenoemde
`tweede pijler' van het landbouwbeleid. De besteding hiervan loopt via het Platte-
lands Ontwikkelingsprogramma Nederland, dat voor de periode 2000-2006 via
allerlei vormen van mede financiering vanuit het rijk en de provincies beschikt over
een totaal budget van 2.326 miljoen euro, waarvan 917 miljoen euro van de EU (POP
2000-2006). Hieruit worden naast herstructurering van de landbouw, ook projecten
op het gebied van water-, natuur-, milieu- en landschapsbeheer gefinancierd.
Ook het Europese concurrentiebeleid heeft ruimtelijke gevolgen. Het optreden van
de EU tegen de rijkssubsidies voor pompstations langs de grens (als compensatie
voor de hogere benzineaccijnzen in Nederland) is hiervan een voorbeeld. Doordat de
EU de staatssteun aan bedrijven beperkt, openbare aanbestedingen eist en voor
liberalisatie van staatsbedrijven pleit, heeft het concurrentiebeleid zowel invloed op
de voorbereiding als op de uitvoering van ruimtelijke plannen. Als gevolg van de
scheiding van distributie- en productiebedrijven (NS, energiebedrijven) verandert de
handelingsruimte van overheden in het planningsproces. Er ontstaan nieuwe
afstemmingsvragen en er komen nieuwe actoren in beeld.
Doordat de EU grenzen stelt aan de staatssteun aan bedrijven, is het voor
gemeenten niet altijd mogelijk om bepaalde ruimtelijke ontwikkelingen rechtstreeks
te realiseren, zoals men eerder gewend was (Klinge-van Rooij et al. 2003). Aan-
gezien de EU ook het onder de kostprijs aanbieden van grond als staatssteun
beschouwt, zijn de mogelijkheden voor een pro-actief grondbeleid beperkt. Hier-
naast kunnen regels voor openbare bestedingen het uitvoeren van ruimtelijke
projecten bemoeilijken. Een voorbeeld is het Grensmaas-project, dat al jarenlang
vertraging oploopt omdat een Belgische aannemer bezwaar heeft gemaakt bij de
Europese Commissie tegen de gehanteerde onderhandse aanbestedingsmethode.
43
Het Europese milieu- en natuurbeleid staat bekend om zijn strenge, beperkende
regelingen. De Vogel- en Habitatrichtlijnen (1979, 1992) zijn hiervan de duidelijkste
voorbeelden. Volgens deze richtlijnen zijn lidstaten verplicht gebieden aan te wijzen
voor de bescherming van specifieke bedreigde dier- en plantensoorten. In Nederland
gaat het hier om een totale oppervlakte van ruim 750.000 hectare. Sindsdien
hebben veel gerechtelijke uitspraken bouwactiviteiten in of nabij deze gebieden
verboden, waardoor dit beleid sneller ruimtelijk effecten teweeg bracht dan het
traditionele natuurbeleid. In ieder geval heeft een aantal diersoorten uit de `rode
lijst' hierdoor ruime bekendheid gekregen, zoals de kamsalamander en de korenwolf
(Verschuuren 2003).
In het milieubeleid is thans ruim 70 procent van de wetgeving gebaseerd op
Europese regelingen, die veelal een directe ruimtelijke doorwerking in Nederland
hebben. Zo verplicht de Nitraatrichtlijn de intensieve veehouderij tot strengere
mestnormen en bepaalt de Kaderrichtlijn Luchtkwaliteit grenswaarden voor fijn stof
en NO2, met mogelijk forse gevolgen voor woningbouw dicht langs snelwegen.
Vanwege het Europese klimaatbeleid moet Nederland in de komende jaren een forse
achterstand inlopen op het gebied van duurzame elektriciteitsopwekking, ofwel een
extra impuls om meer ruimte voor windmolens vast te leggen.
Bij het waterbeleid heeft de Kaderrichtlijn Water (2000) voor forse onrust gezorgd in
de Tweede Kamer bij de behandeling van de betreffende invoeringswet toen de
uitkomsten van de Alterrastudie `Aquarein' (Van der Bolt et al. 2003) eind 2003
bekend werden. Deze studie wees namelijk uit dat om de benodigde stikstof- en
fosfaatdoelen te behalen de grondgebonden landbouw in meer dan de helft van ons
land zou moeten verdwijnen. Vooral in gebieden waar in het verleden teveel mest is
gebruikt, zal de in de bodem aanwezige fosfaat de waterkwaliteit nog lange tijd
nadelig beïnvloeden. Hoewel de Kaderrichtlijn Water lange invoeringstermijnen kent,
lijkt Nederland bij de implementatie nu al een achterstand op te lopen. Dit kan
leiden tot een Nederlands verzoek tot uitstel en aanpassing van de regeling. Het
komt vaker voor dat zich bij de implementatie van Europees beleid dit soort knel-
punten voordoen. Enige achterliggende redenen worden in de volgende paragrafen
beschreven.
Ruimtelijk beleid op EU-niveau
Veroorzaakt het sectorale karakter van het Nederlandse rijksbeleid veel bezwaren,
op EU-niveau is dit vele malen ernstiger. Het enige geïntegreerde, informele, ruimte-
lijke beleidskader binnen de EU is het Europees Ruimtelijk Ontwikkelingsperspectief
(EROP) (Europese Commissie 1999). Dit is bedoeld als referentiepunt voor strategie-
bepaling ten aanzien van ruimtelijke ontwikkelingen, die door de lidstaten voor hun
ruimtelijke planning en door de Europese Commissie kan worden gebruikt om de
doeltreffendheid van Europees beleid te verhogen. Op basis van het EROP is een
ambitieus Europees onderzoeksprogramma opgezet dat veelbelovende EU-brede
statistische resultaten, beleidsrelevante analyses en een groeiend inzicht in ruimte-
lijke kenmerken van het Europese grondgebied belooft op te leveren. Vanwege de
informele status van het EROP is het uiterst onzeker of hiervan in de nabije toekomst
een effectieve sturing (of horizontale coördinatie) is te verwachten, bijvoorbeeld bij
de toedeling van middelen uit de structuurfondsen, de inrichting van het gemeen-
schappelijke landbouwbeleid of de TEN's. Voorlopig lijkt het voor de ruimtelijke
ordening belangrijker om de sectorale ontwikkelingen van de EU goed te volgen. Dit
---
geldt ook omgekeerd: als het Nederlandse ruimtelijke beleid meer invloed in de EU
wil krijgen, dan zijn de sectorale regelingen het belangrijkste aangrijpingspunt.
Hiernaast is het van belang te beseffen dat Europa een andere sectorale beleids-
indeling kent dan Nederland. Zoals gezegd ontbreekt op EU-niveau een DG-Ruimte.
Bovendien zijn in Nederland de beleidsvelden milieu en natuur verdeeld over twee
ministeries, terwijl deze bij de EU elkaar wederzijds versterken omdat ze onder
hetzelfde Directoraat-Generaal vallen.
Omgaan met regels
In Nederland worden ruimtelijke projecten vaak geregeld via consensus, langdurig
overleg en ad-hoc besluiten. Als gevolg hiervan lopen ruimtelijke plannen vaak
achter en wordt regelgeving niet altijd strikt nageleefd. In het Groene Hart groeit de
bebouwing bijvoorbeeld sneller dan in de steden eromheen, regels met betrekking
tot vakantiewoningen zijn moeilijk te handhaven en een aanzienlijk deel van de
bouwplannen loopt via zogenaamde artikel 19 WRO procedures (Verdaas en Van
Damme 1996).
Op EU-niveau berust de regelgeving op sectorale richtlijnen met heldere normen
en resultaatsverplichtingen. Vaste tijdschema's en monitoringbepalingen maken het
voor de Europese Commissie goed mogelijk de vinger aan de pols te houden. De
lidstaten mogen zelf bepalen hoe zij deze regels in hun wetgevingsstelsels op-
nemen; alleen het resultaat telt. Een voor bouwers berucht voorbeeld is de Vogel-
en Habitatrichtlijn. Alleen onder druk van het Europese Hof was Nederland bereid
een striktere regelgeving in te voeren. Een ander voorbeeld is de Nitraatrichtlijn.
Blijkens de uitspraak van het Europese Hof van oktober 2003 moet Nederland de
ontoereikende mestregelgeving drastisch aanpassen (aanwendnormen voor mest in
plaats van het regulerende heffingstelsel). De lidstaten kunnen door particulieren
aansprakelijk worden gesteld bij schendingen van EU-recht (onder meer bij onjuiste
of ontijdige omzetting van EU-regels in nationale wetgeving). Daarnaast kan het
Europese Hof van Justitie uiteindelijk een dwangsom aan de lidstaten opleggen als
de voorgeschreven normen niet worden gehaald. Het Europese Hof treedt ook daad-
werkelijk op als sluitsteen in het Europese reguleringsstelsel, zoals bijvoorbeeld
bleek met het verbieden van staatssteun aan bedrijven. Met dit verschil in regule-
ringstraditie kunnen knelpunten ontstaan: Europa kent geen gedoogbeleid. Maar dit
heeft ook een positieve kant, want door de aandacht van de Commissie voor na-
leving van EU-regels krijgen burgers en maatschappelijke organisaties meer helder-
heid, vooral als de regels Europabreed worden ingevoerd.
Overeenkomsten en verschillen
Nederland en Europa hebben niet alleen andere werkwijzen om ruimtelijke pro-
blemen aan te pakken, ook de achterliggende beleidsdoelen verschillen soms nogal.
In enkele gevallen loopt Nederland voorop als `braafste leerling van de klas', terwijl
ons land op andere gebieden juist in de problemen komt. Zo behoort Nederland op
het gebied van liberalisatie van staatsbedrijven en het afschaffen van staatssteun,
samen met Engeland, tot de koplopers. Ook op het gebied van het landbouwbeleid
vertonen de ambities van Nederland en Europa grote overeenkomsten: meer libe-
ralisatie, afbouw productiesteun, koppeling van milieu- en dierenwelzijnseisen aan
inkomenssteun van boeren en bevordering van plattelandsontwikkeling. Bij het
water-, milieu- en natuurbeleid ligt het anders. Daar stemmen de doelen wel goed
met elkaar overeen, maar vindt Nederland het moeilijk om bepaalde richtlijnen op
45
tijd en volledig in de nationale wetgeving over te nemen. Dit speelde onder meer bij
de Vogel- en Habitatrichtlijn. Voor de Nitraatrichtlijn, de Kaderrichtlijn Water en de
Kaderrichtlijn Luchtkwaliteit zal waarschijnlijk een verzoek om uitstel of uitzonde-
ringspositie nodig zijn om deze in Nederland in te voeren. Het ruimtelijk aspect is bij
de implementatie van deze richtlijnen zeker een complicerende factor. Hoewel
Nederland qua beleidsontwikkeling voortrekker was op deze terreinen, lijkt bij de
overname van deze richtlijnen sprake te zijn van een remmende voorsprong.
Er zijn ook beleidsgebieden waar de beleidsaansluiting minder goed is. Zo vindt
de EU goede spoor- en waterverbindingen, naast weginfrastructuur van belang voor
het interne transport, terwijl Nederland op dit gebied vrijwel niet investeert. Voor
zowel het regionale cohesiebeleid als het transportbeleid lijkt Nederland de
schaalsprong naar het denken op EU-niveau moeilijk te kunnen maken. Toch zal dit
voor de positie van Nederland als handels- en transportland steeds belangrijker
worden.
Conclusie
De ruimtelijke effecten van het EU-beleid in Nederland verschillen per schaalniveau.
Op lokaal niveau gaat het veelal om incidentele beperkende en stimulerende in-
vloeden op een bepaald project. Lokale en vooral provinciale overheden ontdekken
steeds beter hoe zij (soms rechtstreeks) financiële steun vanuit Brussel kunnen
krijgen; zij nemen daartoe zelfstandig initiatieven voor Europese samenwerking op
lokale of regionale schaal. Bezwaren tegen beperkende regelingen op natuur- en
milieugebied zijn vaak het gevolg van een trage en terughoudende implementatie
van Europese regels op nationaal niveau. Op dit moment lijkt op het nationale
niveau vooral Euroscepsis te heersen: de politiek legt veel nadruk op de financiële
aspecten van de EU en werkmigratie als gevolg van de uitbreiding van de interne
markt. Deze defensieve houding belemmert een actief meedenken over de ver-
betering van de economische en sociale cohesie binnen de Unie en het benutten van
de kansen die de uitbreiding biedt. Dit is moeilijk te begrijpen gezien de positie van
Nederland als gateway to Europe. Bovendien zou Nederland de nieuwkomers veel
kennis kunnen bieden op terreinen als landbouw, milieutechnologie en waterbeheer.
Ten slotte heeft Nederland binnen Europa een goede naam opgebouwd op het
gebied van de ruimtelijke ordening, onder andere als medegrondlegger van het EROP
(Faludi en Waterhout 2002). Met beleids- en onderzoeksinitiatieven op dit gebied
zou ons land een belangrijke bijdrage kunnen leveren aan de ruimtelijke samenhang
tussen Europese beleidssectoren en aan strategieën die ruimtelijke ontwikkeling op
EU-niveau nader invullen.
46
Literatuur
Bolt, F. van der et al (2003), Aquarein, Alterrarapport 835, Wageningen.
Europese Commissie (1999), Europees Ruimtelijk Ontwikkelingsperspectief,
Europese Commissie, Luxemburg.
Faludi, A. en B. Waterhout (2002), No Masterplan, London: Routledge.
POP 2000-2006, (2001), Plattelands Ontwikkelingsprogramma Nederland 2000-2006,
Ministerie van LNV, Den Haag
Klinge-van Rooij, I. et al. (2003), Bouwen voor Ruimte, Kluwer, Deventer.
Ravesteyn, N.R. van en D. Evers (2004), Unseen Europe, Ruimtelijk Planbureau,
Rotterdam: Nai Uitgevers.
Robert, J. et al (2001), Spatial Impacts of community policies and costs of non-
coordination, studie in opdracht van DG-Regional Policy, Europese Commissie,
juni 2001.
Verdaas, J.C. en L.A. van Damme (1996), Plannen laten zich niet plannen, Delft:
Eburon.
Verschuuren, J.M. et al (2003), De invloed van het Europees recht op Ruimtelijk
bestuursrecht, Bouwrecht, vl. 40, nr. 7, pp. 545-571)
47
BIJLAGE 4
DE STURINGSFILOSOFIE
Sociaal en Cultureel Planbureau
1 Inleiding
Voor de evaluatie van de sturingsfilosofie is de volgende werkwijze gevolgd. Voor de
in de Nota Ruimte geformuleerde uitgangspunten van decentralisatie, deregulering
en verdeling van taken en verantwoordelijkheden is nagegaan op welke wijze zij zijn
uitgewerkt en toegepast. Om tot een oordeel te kunnen komen over de consistentie
van de sturingsfilosofie zijn de bestuurlijke uitgangspunten vervolgens vergeleken
met de uitwerking die eraan gegeven is. Dit oordeel is gevormd aan de hand van
geijkte bestuurskundige criteria als doelmatigheid en effectiviteit. Daarnaast wordt
afzonderlijk aandacht geschonken aan de relatie tussen het decentralisatiebeginsel
en de doorwerking van beleid.
Ten slotte zij opgemerkt dat hierbij de huidige bestuurlijke indeling van
Nederland als gegeven is genomen. Gegeven die bestuurlijke context is nagegaan
wat bestuurskundig gezien de slaagkans van het voorgenomen beleid is.
2 Taakverdeling
In de Nota Ruimte staat het bestuurlijk adagium `decentraal wat kan, centraal wat
moet' centraal. Dat betekent dat de sturing van het rijk gericht is op de nationale
Ruimtelijke Hoofdstructuur (RHS) en het waarborgen van de basiskwaliteit van de
ruimte in Nederland. Bestuurlijke uitgangspunten voor de rijksbemoeienis met de
ruimtelijke inrichting zijn vooral: minder Haagse regels, meer ruimte voor decen-
trale besluitvorming, meer `ontwikkeling' en minder `ordening'. Het rijk stuurt vooral
op hoofdlijnen. Daarbij wordt opgemerkt dat het de decentrale overheden vrij staat
"om in aansluiting op deze nota, te sturen en daartoe aanvullend eigen beleid te
formuleren, wanneer dat niet strijdig is met de (ruimtelijke) rijksdoelen" (par. 1.3.1,
p.6). Niet wordt aangegeven wat het rijk gaat doen in het geval die strijdigheid zich
voordoet.
Het rijk zal intensieve bemoeienis hebben "met de uitwerking van het beleid en
de uitvoering die betrekking heeft op de selectie van gebieden en netwerken die
onderdeel uitmaken van de nationale Ruimtelijke Hoofdstructuur (RHS) en het zal
zich daarbuiten terughoudend en selectief opstellen" (par. 1.3.1, p.5). Deze RHS
omvat de economische kerngebieden van Nederland, de mainports, de greenports,
de nieuwe nationale sleutelprojecten, de hoofdverbindingsassen en bijbehorende
ruimtelijke investeringen, de nationale stedelijke netwerken, stedelijke transforma-
tie (milieu en externe veiligheid), de grote rivieren en wateren, de kust, de vogel-
en habitatrichtlijngebieden, natuurbeschermingswetgebieden, de ecologische hoofd-
structuur en de robuuste ecologische verbindingen, de werelderfgoedgebieden van
UNESCO en de nationale landschappen. Daaraan wordt toegevoegd dat er ook onder-
werpen van een specifiek nationaal belang zijn, zoals mobiliteit, elektriciteitsvoor-
ziening en militaire terreinen. Hiervoor zal het rijk, in aansluiting op de Nota Ruimte,
"een nadere uitwerking of aanvullend kader" opstellen.
48
Bij de nota zijn kaarten gevoegd waarop deze bemoeienissen zijn uitgetekend;
worden deze kaarten op elkaar gelegd, dan blijken er weinig gebieden te zijn waar-
mee het rijk géén bemoeienis heeft. Met andere woorden: rijk, provincies en ge-
meenten zitten bij elk beleidsonderwerp met elkaar aan tafel in steeds wisselende
verantwoordelijkheden. Deze dichte bestuurlijke vervlechting zal naar verwachting
leiden tot veel overleg en druk bestuurlijk verkeer, met vertraging en stroperigheid
van beleidsvorming als gevolg.
Ten aanzien van de basiskwaliteit gaat het rijk ervan uit dat gemeenten en provin-
cies, ondanks de vergroting van hun beleidsvrijheid, "rekening zullen houden met
structuren, systemen en belangen op een hoger schaalniveau" (par 1.3.4, p.9). De
vraag wat te doen wanneer deze overheden daarmee geen rekening houden, wordt
niet beantwoord. Onder basiskwaliteit wordt verstaan: het stellen van een onder-
grens aan de drie lagen van de lagenbenadering of aan de drie waarden van de
ruimtelijke kwaliteit. Waar die ondergrens ligt, is evenwel niet direct duidelijk. Aan
de ene kant wordt van gemeenten en provincies verwacht dat zij in dit kader ex-
pliciet aandacht besteden aan de landschappelijke kwaliteit en het ruimtelijke
ontwerp. Aan de andere kant regelt het rijk wettelijk de basiskwaliteit voor een
aantal onderwerpen, zoals gezondheid, veiligheid, milieu en natuur. Ten aanzien van
het waarborgen van de basiskwaliteit stelt het rijk aan gemeenten en provincies
geen extra inhoudelijke eisen, maar kiest het voor de weg van de stimulans en de
verleiding. Aan de Nota Ruimte is een kwaliteitsagenda voor landschapsontwikkeling
als checklist toegevoegd, alsmede een actieprogramma voor ruimte en cultuur.
Als laatste instrument kondigt het rijk aan de basiskwaliteit te willen waarborgen
door een aantal financiële principes toe te passen zoals het `veroorzakersbeginsel'
(par. 1.3.4.2, p.9). Dat houdt in dat er "geen afwenteling van negatieve effecten en
bijbehorende opgaven plaats mag vinden op het bestaande ruimtegebrek en op de
verschillende functies, zoals water, natuur en infrastructuur" (idem). In het verleng-
de hiervan zijn gemeenten, provincies en eventueel marktpartijen zelf verantwoor-
delijk voor de kosten van groenvoorzieningen, verkeers- en vervoersontsluiting en
andere investeringen die samenhangen met bouwplannen en andere initiatieven.
De vraag is hoe dit beginsel in de praktijk zal uitwerken. In hoeverre wordt hiermee
een rem gezet op voorgenomen bouwplannen?
Tot slot zij opgemerkt dat het rijk ruimtelijk beleid breder opvat dan sectoraal
beleid: het "heeft vooral meerwaarde om integrale afwegingen te maken en ervoor
te zorgen dat niet alleen de belangen van één functie of één sector tot hun recht
komen" (par 1.3.3, p.7). In die zin is weer sprake van ruimtelijkeordeningsbeleid als
facetbeleid.
De nieuwe Wet Ruimtelijke Ordening (WRO) zal het juridische instrumentarium om-
vatten voor de uitvoering van de Nota Ruimte. Deze wet gaat er vanuit dat ruimte-
lijke problemen moeten worden aangepakt op het meest geëigende bestuurlijke
schaalniveau. In de meeste gevallen zal dat de gemeente zijn. De wet spreekt van
een structuurvisie als een "beleidsdocument van elke overheid waarin beleidsdoelen
worden opgenomen, die richtinggevend zijn voor de inzet van bestuurlijke, finan-
ciële en juridische instrumenten voor het bereiken van die doelen." De nieuwe WRO
gaat uit van kaderstelling vooraf: algemene regels en aanwijzingen worden vooraf
gegeven en in bestemmingsplannen verwerkt. Binnen dit kader hebben andere
overheden en maatschappelijke organisaties de ruimte om hun beleid in te richten.
Het bestemmingsplan blijft het centrale document dat het grondgebruik regelt en
dat bindend is voor burgers en overheden.
49
3 Verantwoordelijkheidsverdeling
Wat de bestuurlijke vormgeving betreft, ligt het accent op een heldere verdeling van
verantwoordelijkheden tussen de drie overheden. Het rijk houdt zich alleen bezig
met zaken van nationaal belang. De beleidsvrijheid van provincies en gemeenten
wordt vergroot om hen in staat te stellen een op hun grondgebied gericht ruimtelijk
beleid te voeren. De regievoering van de provincies voor bovenlokale en boven-
regionale belangen wordt ten opzichte van gemeenten en rijk versterkt voor zaken
als bedrijventerreinen, bovenlokale voorzieningen, het bundelingsbeleid en het
beleid voor wonen in de landelijke gebieden. Het rijk zal die sleutelrol van de pro-
vincie ondersteunen via "een procedure, naar analogie van de projectprocedure die
voor rijk en gemeenten bestaat" (par. 1.3.2, p.6). Het zwaartepunt van de uit-
voering ligt bij gemeenten.
Uit de tekst van hoofdstuk 1 kan worden afgeleid dat op het eerste gezicht inder-
daad sprake is van een duidelijke taak- en verantwoordelijkheidsverdeling. De
duidelijkheid neemt evenwel af omdat verschillende soorten verantwoordelijkheden
geïntroduceerd worden. Een onderscheid wordt namelijk gemaakt in systeemverant-
woordelijkheid en eindverantwoordelijkheid c.q. resultaatverantwoordelijkheid,
zonder overigens die begrippen scherp af te bakenen. Het rijk is verantwoordelijk
voor het systeem, waarbij niet wordt omschreven wat daaronder ware te verstaan.
"Voor alle onderwerpen in deze nota is het rijk tenminste verantwoordelijk voor het
systeem" (par. 1.3.2, p. 6). Gesproken wordt wel van een "procesarchitectuur voor
de decentrale overheden", zonder dat precies de consequenties van deze archi-
tectuur duidelijk worden. Wel mag worden verwacht dat hieruit veel overleg tussen
de overheden zal voortvloeien, nodig om het in de Nota Ruimte voorgenomen
ruimtelijk beleid uit te voeren. Vervolgens wordt opgemerkt dat het afhangt van de
verantwoordelijkheid voor het desbetreffende onderwerp hoe sterk de sturing door
het rijk zal zijn. Wanneer het rijk resultaatverantwoordelijk c.q. eindverantwoorde-
lijk is, zal het sterkere middelen inzetten dan waar slechts sprake is van systeem-
verantwoordelijkheid.
Onduidelijkheid in de verantwoordelijkheidsverdeling blijkt onder meer uit het
feit dat het rijk zegt dat waar nationale belangen in het geding zijn (nationale RHS),
regie van het rijk nodig is: "In een aantal gevallen is het rijk zelfs resultaatverant-
woordelijk, in andere gevallen kan het rijk nationale programma's of projecten die
gerelateerd zijn aan de nationale RHS opdragen aan de provincies. Nationale land-
schappen zijn hiervan een voorbeeld". In welke gevallen het rijk welke verantwoor-
delijkheid heeft, wordt niet nader gespecificeerd.
Het wordt nog veel onduidelijker waar het rijk stelt dat "het in veel gevallen
kiest voor een decentralisatie van de verantwoordelijkheid van rijksdoelen, bunde-
ling van budgetten en sturing op doelen (en niet op instrumenten)" (par. 1.3.2,
p.6). Het wordt dan een lastige opgave de verantwoordelijkheid uit te oefenen en
daarover verantwoording af te leggen. Tegelijkertijd kiest het rijk voor een "selec-
tieve, directe betrokkenheid bij concrete ruimtelijke inrichtingsopgaven gerelateerd
aan de nationale RHS. (...) Bij strategische opgaven die verband houden met de
nationale RHS is het rijk in elk geval `partner'. Waar vele onderdelen van de natio-
nale RHS samenkomen of elkaar kruisen, zoals in de Randstad Holland, is de rijks-
bemoeienis relatief het grootst." Daarbuiten is het rijk eerder `facilitator'."(idem,
p.6).
Kortom, het onderscheid in de verschillende typen verantwoordelijkheden van
de verschillende overheden leidt niet tot een heldere bestuurlijke taakverdeling.
50
4 Regionaal niveau
Om gemeenten tot meer samenwerking te bewegen wordt per 1-1-2005 de WGR+
ingevoerd. Op basis hiervan kunnen gemeenten verplicht worden samen te werken,
met als minimumpakket wonen, ruimtelijke ordening, grondbeleid en economische
ontwikkeling. De zeven kaderwetgebieden heten voortaan `Plusregio's'; daarnaast
zal er ruimte zijn voor nieuwe plusregio's.
Juist op het gebied van de ruimtelijke ordening is het regionale schaalniveau van
belang, vooral het gebied rond de grote steden. Bij WGR+-constructies blijft de rol
van de provincie groot en is er in principe geen sprake van robuuste regionale be-
stuurlijke constructies. Het is één van de redenen voor de Raad van het Openbaar
Bestuur (2003) te pleiten voor de instelling van regiogemeenten in stedelijke
gebieden. Probleem blijft evenwel dat elke bestuurlijke territoriale indeling in princi-
pe geen rekening houdt met voortgaande schaalvergroting.
Opvallend is dat in de Nota Ruimte wel gesproken wordt over de grote steden en
de stedelijke netwerken, maar dat het grotestedenbeleid geheel buiten beschouwing
wordt gelaten. In de bestuurlijke convenanten zijn afspraken vastgelegd over de
verplichtingen van het rijk en de grote stad, waarbij de regio weer buiten beschou-
wing is gelaten. Niet alleen in de stedelijke gebieden, maar ook in de landelijke
gebieden is het regionale niveau echter in toenemende mate van belang, onder
meer vanwege de versnelde transformatie van de landbouw en de reconstructie van
de zandgronden. Ook het streven naar ontwikkelingsplanologie vraagt om een
grotere aandacht voor de regio, omdat veel van het ontwikkelingspotentieel op
regionaal niveau is te vinden.
Het stimuleren van de samenwerking tussen gemeenten gaat voorbij aan de
toegenomen concurrentie tussen overheden om bedrijven en burgers naar zich toe
te trekken. Gemeenten concurreren met elkaar om bedrijven binnen hun grond-
gebied te krijgen en zo de lokale economie een impuls te geven. Landen doen
hetzelfde, al neemt de internationale concurrentie om de specialistische beroeps-
groepen toe. In die onderlinge concurrentie worden zowel de hoogte van de vesti-
gingskosten als allerlei kwaliteiten van de locatie ingezet. Daarbij gaat het niet
alleen om direct aan de bedrijfslocatie verbonden zaken als toegankelijkheid, maar
ook om het vestigingsklimaat in de bredere zin: cultureel klimaat, kwaliteit van het
arbeidsaanbod, veiligheid. Voor de grotere steden speelt die concurrentie niet alleen
nationaal, maar ook internationaal.
Aan deze concurrentie zitten voor- en nadelen. Ze zet de overheid op het spoor
van de ontwikkelingsplanologie, een richting die in de Nota Ruimte wordt voorge-
staan; ze dwingt de overheid tot efficiënter gebruik van haar middelen en kan met
lage tarieven proberen bedrijven en burgers te lokken. Er zijn echter ook nadelen.
Het concurreren met publieke middelen om bijvoorbeeld bedrijven binnen de
grenzen te krijgen, leidt tot concurrentievervalsing en inefficiency op een hoger
schaalniveau: op dat schaalniveau maakt het niet uit waar het bedrijf zich vestigt.
Op dit punt zou een toetsende rol van de rijksoverheid op haar plaats zijn.
5 Decentralisatie en doorwerking
Naast decentralisatie en deregulering is doorwerking van beleid een derde bestuur-
lijk sleutelbegrip, hoewel niet expliciet genoemd. Het gaat dan niet alleen om de
doorwerking van nationaal beleid in provinciaal en gemeentelijk beleid, maar ook
om de opvattingen en ideeën die het rijk heeft over de gewenste inhoud van het
autonome beleid van provincies en gemeenten.
51
In de bij de Nota Ruimte gevoegde Uitvoeringsagenda wordt in bijlage 1
(`Doorwerking') een gedetailleerd overzicht gegeven van de gevolgen van het
nationale ruimtelijke beleid voor het ruimtelijke beleid en de plannen van provincies
en gemeenten. Daarin worden 45 richtlijnen, suggesties, aanwijzingen geformuleerd
voor het provinciale en gemeentelijke beleid die betrekking hebben op de nationale
Ruimtelijke Hoofdstructuur en het waarborgen van de Basiskwaliteit. Dit overzicht
roept de vraag op hoe deze 45 uitspraken over de inhoud van het provinciale en
gemeentelijke beleid zich verhouden tot de in de nota geformuleerde sturingsfilo-
sofie van decentralisatie. Bovendien zal realisering van deze Uitvoeringsagenda
intensief bestuurlijk verkeer genereren.
De PKB-uitspraken in de Nota Ruimte vormen het toetsingskader van het rijk
voor zijn ruimtelijk beleid. Het rijk gaat er daarbij van uit dat het nationale beleid
vertaald wordt in streekplannen en regionale structuurplannen (en eventueel ander
ruimtelijk beleid van provincies en samenwerkende gemeenten). Die plannen
worden door het rijk getoetst. Het rijk vraagt provincies jaarlijks inzicht te ver-
schaffen in uitvoering en handhaving van nationale ruimtelijke beleid. Daarnaast
wordt RPB en MNP gevraagd alle doelstellingen van de Nota Ruimte tweejaarlijks te
toetsen.
Bij de verhouding tussen de mate van decentralisatie en intensieve doorwerking
is een aantal kanttekeningen te plaatsen. Doorwerking impliceert dat de provincies
en gemeenten de beleidsrichting die in de Nota Ruimte is verwoord, overnemen en
accepteren. Verondersteld wordt dat provincies en gemeenten deze als leidraad voor
hun beleidshandelen zullen hanteren.
Hieraan zit twee aspecten: die van de bestuurlijke procedure en die van de
beleidsinhoud. Wat het eerste betreft, is het de vraag in hoeverre provincies en
gemeenten de wensen en plannen van het rijk in hun beleidsproces opnemen. Het
tweede aspect duidt op conformiteit: in hoeverre zijn provincies en gemeenten het
eens met de voornemens en plannen van het rijk en in welke mate conformeren zij
zich daaraan? Antwoord op deze vragen zal in de praktijk moeten blijken en is
vooraf lastig in te schatten, maar de risico's van deze aanpak zijn wel te illustreren.
In hoofdstuk 3 van de Nota Ruimte, over Water en Groene ruimte, is aange-
geven dat het rijk voor de realisering van de beleidsdoelstellingen kiest voor "drie
samenhangende ruimtelijke strategieën" (par. 3.2.). In de uitwerking daarvan
constateert het rijk aan de ene kant dat het hier gaat om zaken van nationaal
belang. aan de andere kant: "concrete invulling hiervan is veelal maatwerk en
regionaal bepaald en kan daarom het beste plaatsvinden door provinciale en lokale
overheden, marktpartijen, maatschappelijke organisaties en burgers."
Uit dit laatste zou mogen worden afgeleid dat het rijk zich terughoudend zal
opstellen. Dat nu echter is niet helemaal het geval. Het rijk zal deze aanpak niet
alleen stimuleren en faciliteren, maar stelt daaraan randvoorwaarden en geeft
provincies en gemeenten "richtinggevende uitspraken mee hoe welke kwaliteiten te
realiseren", waar het een aantal gebieden van grote (inter)nationale waarden be-
treft (bijvoorbeeld Ecologische Hoofdstructuur) en een aantal functies van nationaal
belang. Hier doet zich dus de vraag voor tot waar de bemoeienis van het rijk reikt
en waar die van provincies en gemeenten begint.
De vraag is nu wat het uiteindelijke resultaat van de doorwerking hiervan zal zijn,
aangezien tegelijkertijd de beleidsvrijheid van provincies en gemeenten wordt
vergroot. Belangrijk is op welke wijze het rijk de medewerking van provincies en
gemeenten denkt te kunnen verkrijgen. Welke instrumenten worden daarvoor
ingezet? Uit eerder onderzoek weten we dat het daarbij niet alleen gaat om juri-
dische en financiële middelen, maar ook om zaken als de aantrekkelijkheid van het
beleidsconcept, de communicatieve waarde, de beschikbare deskundigheid en
52
dergelijke. In hoeverre de voorgestelde beleidslijnen reeds via bestuurlijke over-
leggen met andere overheden zijn besproken, is niet onderzocht. Dit overleg kan
van cruciaal belang zijn voor een doorwerking van de in de nota gepresenteerde
beleidsvisies.
De nieuwe WRO is natuurlijk bij uitstek het juridische instrumentarium. Waar het
echter gaat om minder of niet-verplichtende aanwijzingen van het rijk aan provin-
cies en gemeenten, is de vraag wat daarvan in de praktijk terecht zal komen. En
wat wanneer provincies dan wel gemeenten een van het rijk afwijkend beleid gaan
voeren?
6 Evaluatie
Op het terrein van de ruimtelijke ordening is de regionale schaal een niveau waarop
veel beleid het best gerealiseerd kan worden. Om die reden krijgen de provincies
dan ook veel taken en verantwoordelijkheden. Onverlet blijft echter de vraag naar
het tussenniveau, het niveau tussen provincie en gemeente.
Hoewel gemeentelijke herindeling Nederland in de afgelopen decennia bestuur-
lijk voor een deel heeft opgeschaald, is hiermee niet in voldoende mate tegemoet
gekomen aan de noodzaak van een voor de ruimtelijke ordening noodzakelijke
regionale indeling. Voor bovenlokale kwesties zijn dus bestuurlijke hulpconstructies
nodig. Gevolg is een ruimtelijk beleidsproces dat gekenmerkt wordt door een hoge
bestuurlijke dichtheid en dus door ondoelmatigheid.
Een ander element dat naar alle waarschijnlijkheid contraproductief zal werken,
is de spanning die wordt gecreëerd tussen het streven naar decentralisatie en door-
werking van rijksbeleid. Aan de ene kant gaat het rijk uit van de eigen politieke en
bestuurlijke verantwoordelijkheid voor de inrichting en ontwikkeling van het eigen
grondgebied, hetgeen impliceert dat het rijk geen bemoeienis wenst met provinciaal
en gemeentelijk beleid. Aan de andere kant spreekt het rijk zich op legio plaatsen in
de Nota Ruimte uit over de gewenste richting van dat beleid. Daarbij gaat het niet
alleen om de consequenties van het rijksbeleid voor provinciaal en gemeentelijk
beleid, maar ook om de eigen doelstellingen van provincie en gemeente; daarover
spreekt het rijk zijn verwachtingen uit.
In het verlengde van het voorgaande zal duidelijk zijn dat het rijk in de reali-
sering van zijn doelstellingen sterk afhankelijk is van het beleid van de andere
overheden. Dat geldt ook voor het beleid dat onder zijn eigen bestuurlijke verant-
woordelijkheid is gedefinieerd, omdat daar altijd raakvlakken bestaan met pro-
vinciaal en gemeentelijk beleid. De inschatting is dat die bestuurlijke vervlechting de
effectiviteit van het rijksbeleid niet ten goede komt.
7 Conclusies
De belangrijkste conclusie is dat in de sturingsfilosofie van de Nota Ruimte onvol-
doende duidelijk is welke overheid voor welk onderwerp welke verantwoordelijkheid
heeft. Onvoldoende wordt gereflecteerd op de bestuurlijke problematiek van het
regionale schaalniveau. Verwacht mag dan ook worden dat uitvoering van het in de
Nota aangekondigde ruimtelijke beleid zal leiden tot intensief bestuurlijk verkeer.
53
BIJLAGE 5
MAATSCHAPPELIJKE ONTWIKKELINGEN EN MOBILITEIT
Sociaal en Cultureel Planbureau
1 Inleiding
Het SCP heeft ervoor gekozen om vanuit twee invalshoeken het overheidsbeleid zoals
verwoord in de Nota Ruimte vooraf te evalueren. Eén van die invalshoeken is een
maatschappelijke trend die het SCP zo'n tien jaar geleden ontwaarde: individuali-
sering. In dit verband wordt hieronder niet alleen de verdunning van huishoudens
verstaan (van de bijna 7 miljoen huishoudens bestaan er 2,4 miljoen uit één
persoon en dat aantal groeit nog steeds), maar ook de toegenomen autonomie van
mensen om hun leven naar eigen inzicht in te richten. Mensen zijn of voelen zich
minder afhankelijk van anderen. Die gegroeide en nog steeds groeiende zelfstan-
digheid vertaalt zich naar een groot aantal terreinen. Eén daarvan is de mobiliteit.
In de afgelopen jaren is de mobiliteit explosief gegroeid en de verwachting is dat die
groei nog zal doorzetten, met alle gevolgen voor het beslag op de ruimte.
Naast de toegenomen autonomie van het individu, zien we ook een intensivering
optreden in de tijdsbesteding, en dan met name de vrije tijd. Niet alleen op het
werk heeft men het druk (en ervaren sommigen te veel druk), maar ook in de
besteding van de vrije tijd zien we dat die steeds meer onder druk komt te staan.
Voor velen is de besteding van de vrije tijd geen ontspannen bezigheid meer, maar
een jachtig bestaan van de ene afspraak naar de andere. In het SCP-rapport Trends
in de tijd (Breedveld & Van den Broek, red., 2001) wordt deze ontwikkeling
uitvoerig verkend.
In het SCP-rapport Mobiel in de tijd (Harms 2003a) is nader ingegaan op de oor-
zaken van de explosieve groei van de mobiliteit in de afgelopen decennia. Behalve
de groei van de bevolking, de gestegen welvaart, ruimtelijke veranderingen zoals
ruimtelijke spreiding en de scheiding van wonen en werk, schaalvergroting en de
uitbreiding van het wegennet zijn ook verklaringen te vinden in sociale en cultu-
rele ontwikkelingen. Voorbeelden hiervan zijn de veranderingen in de gezinsvorming
en gezinsgrootte, de toegenomen arbeidsparticipatie van de vrouw, de verande-
ringen in de huishoudelijke taakverdeling en de invulling van de vrije tijd.
Hieronder wordt op die sociale en culturele tendenties nader ingegaan; zij
worden bezien tegen de achtergrond van de problematiek van de Nota Ruimte.
2 Mobiliteitsgroei
In de afgelopen decennia heeft de mobiliteit een enorme vlucht genomen. Met name
het autobezit en -gebruik zijn aanzienlijk gestegen. Het aantal personenauto's is
sinds 1975 meer dan verdubbeld: van nog geen 3,5 miljoen naar bijna 7 miljoen nu.
Reed men in 1975 met die 3,5 miljoen auto's op jaarbasis circa 55 miljard kilo-
meter, aan het begin van de eenentwintigste eeuw ligt het aantal gereden kilo-
meters op ongeveer 110 miljard. Niet alleen het aantal kilometer, maar ook de reis-
tijden zijn toegenomen. Anno 2000 is men gemiddeld 8,5 uur per week onderweg,
tegenover `nog' maar 6,5 uur in 1975.
54
Dit roept de vraag op naar het waarom van deze massamobilisering: Waar komt
die groei vandaan? Waarom al die auto's? Waarom die gigantische verkeersdrukte?
Hoewel op deze vragen uiteenlopende antwoorden denkbaar zijn, wordt de mobili-
teitsgroei vaak verklaard uit een drietal ontwikkelingen (figuur 1). Ten eerste zijn er
de demografische ontwikkelingen, zoals de bevolkingsgroei: hoe meer mensen, des
te meer mobiliteit. Een tweede verklaring bieden sociaal-economische ontwikke-
lingen, zoals de welvaartsstijging en het hiermee samenhangende autobezit. Een
derde veelgenoemde verklaring is de ontwikkeling van het aanbod: de uitbreiding
van het wegennet en de ruimtelijke scheiding en spreiding van wonen en werken.
Maar mobiliteit is meer dan de resultante van demografische, sociaal-econo-
mische en ruimtelijke ontwikkelingen. Ook sociale en culturele trends spelen een rol,
zij het vaak op indirecte wijze (figuur 1). In concreto gaat het dan om de verande-
rende voorkeuren en behoeften ten aanzien van de gezinsvorming, het huwelijk, de
positie van de vrouw, huishoudelijke taakverdelingen, opleidings- en beroepsper-
spectieven, en de invulling van de vrije tijd. Dergelijke voorkeuren en behoeften zijn
van invloed op de manier waarop men het dagelijks leven ordent en inricht, en op
de mobiliteitsbehoefte die hiervan het resultaat is.
Inzicht in de effecten van sociale en culturele ontwikkelingen op de mobiliteit is
met name relevant voor het beleid. Aan sociale en culturele ontwikkelingen liggen
immers veelal bewuste, beïnvloedbare gedragskeuzen ten grondslag, uiteenlopend
van levenskeuzen die voor langere termijn vaststaan (zoals de huishoudenssamen-
stelling en de arbeidsparticipatie) tot het meer fluïde kortetermijngedrag (waaronder
de vrijetijdsbesteding). De demografische, sociaal-economische en ruimtelijke ont-
wikkelingen zijn daarentegen meer kaderstellend van aard: zij vormen als het ware
de `onafhankelijke' context waarbinnen mensen beslissingen nemen over hun mobi-
liteitsgedrag. Met name de verschuivingen in de leeftijdsopbouw en de welvaarts-
stijging zijn min of meer autonome factoren, waar het beleid niet of nauwelijks
invloed op uit kan oefenen.
Figuur 1 Determinanten van mobiliteitsgroei
factoren voorbeelden
demografische bevolkingsgroei
ontwikkelingen
sociaal-economische stijging besteedbaar mobiliteits-
ontwikkelingen inkomen groei
ruimtelijke lengte en kwaliteit
ontwikkelingen wegennet
sociale en culturele individualisering
ontwikkelingen
3 Sociale en culturele ontwikkelingen
De verscheidenheid aan sociale en culturele ontwikkelingen is hieronder samengevat
onder twee noemers: individualisering en intensivering van het dagelijks leef-
patroon.
---
3.1
Individualisering: vrijheid en gelijkheid
Een eerste belangrijke sociale en culturele trend is individualisering. Dit is een veel
besproken en bediscussieerde ontwikkeling, die vaak wordt omschreven als een
toenemende vrijheid van het individu ten opzichte van zijn directe omgeving en
gelijkheid ten opzichte van andere leden en groeperingen in de maatschappij (figuur
2; zie o.a. Schnabel 2000: 22). Vrijheid betekent in dit verband dat men meer dan
voorheen een onafhankelijke wijze van bestaan ambieert. Dit heeft zich ten eerste
vertaald in een toename van het aantal kleinere gezinnen en éénpersoonshuis-
houdens. Daarnaast is het huishouden als samenlevingsvorm zelf ook in toenemen-
de mate geïndividualiseerd geraakt: meer dan voorheen onderhouden de gezins-
leden elk hun eigen activiteitenprogramma. De gelijkheid komt vooral tot uitdruk-
king in emancipatie, ofwel: een evenrediger verdeling van rechten, plichten, kansen
en verantwoordelijkheden tussen mannen en vrouwen.
Figuur 2 Operationalisatie individualisering
sociaal-culturele trend
Individualisering
Gelijkheid
waardeoriëntatie Vrijheid
leidt tot: leidt tot:
veranderd leefpatroon Huishoudensverdunning Emancipatie
- afname gezinsgrootte - arbeidsparticipatie ?
- meer één/tweepershh - meer tweeverdieners
Verzelfstandiging
activiteitenpatronen
Vrijheid
De waardeoriëntate op vrijheid is misschien wel het duidelijkst zichtbaar in de
langere jeugdfase. Deze wordt gekenmerkt door weinig verantwoordelijkheden en
een grote mate van onafhankelijkheid: tot op steeds oudere leeftijd hebben jong-
volwassenen wel een relatie maar geen gezin, wel geld maar weinig financiële
verplichtingen. Anders dan voorheen woont men voorafgaand aan het huwelijk vaak
ook nog langere tijd alleen, en wordt het hebben van kinderen uit- of soms zelfs
afgesteld. De individualiseringstendens doet zich echter ook bij oudere volwassenen
voor: bestaande samenlevingsvormen zijn namelijk minder stabiel dan voorheen, en
worden steeds vaker ook op latere leeftijd nog ontbonden. Per saldo heeft dit gere-
sulteerd in een toename van het aantal éénpersoonshuishoudens, een afname van
de gemiddelde gezinsgrootte en een explosieve stijging van het aantal echtschei-
dingen (tabel 1). Het gevolg van deze zogenaamde huishoudensverdunning is een
disproportionele groei van de aantallen huishoudens: tussen 1960 en 2003 nam de
bevolkingsomvang toe met ruim een derde (+42%), terwijl het aantal huishoudens
ruimschoots verdubbelde (+121%).
56
Tabel 1 Ontwikkeling van de bevolking en huishoudenssamenstelling in
Nederland, 1960-2003
1960 1970 1980 1990 2003
abs. index abs. index abs. index abs. index abs. index
bevolkingsomvang 11.41 12.95 14.09 14.89 16.19
100 113 123 130 142
(x 1.000) 7 8 1 3 3
aantal huishoudens 3.171 100 3.986 126 5.006 158 6.061 191 7.002 221
(x 1.000)
gemiddelde gezinsgrootte 3,6 100 3,2 90 2,8 78 2,4 68 2,3 64
eenpersoonshuishoudens 387 100 679 175 1.085 280 1.813 468 2.389 617
(x 1.000)
echtscheidingen (per 2,2 100 3,3 150 7,5 341 8,1 368 9,4* 427
1.000 gehuwde mannen)
* 2002
bron: CBS statline (SCP-bewerking)
De toename van het aantal éénpersoonshuishoudens en de gelijktijdige krimp van
het aantal leden van meerpersoonshuishoudens leidt ertoe dat de schaal van verzor-
ging en behoeftebevrediging smaller wordt. Het aantal verzorgers neemt toe, terwijl
het aantal personen dat hiervan kan profiteren afneemt. In 1960 waren er gemid-
deld 28 huishoudens om 100 Nederlanders te verzorgen, in 2003 ongeveer 43.
De gevolgen van deze schaalverkleining voor de mobiliteit zijn evident. Voor de
behoeftebevrediging van hetzelfde aantal Nederlanders zijn meer externe contacten
nodig. Dat geldt in eerste instantie voor de verplaatsingen die aan huishoudelijke
taken gerelateerd zijn, zoals boodschappen. Maar ook voor het onderhoud van
sociale contacten en de vrijetijdsbesteding zijn kleinere gezinseenheden
waarschijnlijk meer aangewezen op externe contacten. En omdat de toename van
het aantal huishoudens afhankelijk is van een evenredige groei van het aantal
inkomstenwervers, zal de huishoudensverdunning tevens resulteren in een groei
van het woon-werkverkeer.
Naast de huishoudensverdunning heeft zich, zoals gezegd, ook een individualisering
van de leefsfeer binnen huishoudens voorgedaan. Vooral de vrijetijdsbesteding vol-
trekt zich minder dan voorheen in gezamenlijkheid. Dit is mede mogelijk gemaakt
door de welvaartsstijging. Was vroeger één gezamenlijke kamer verwarmd, verlicht
en voorzien van audio, tv en andere toebehoren, tegenwoordig is dat het geval met
meerdere kamers, waardoor elk gezinslid de vrije tijd naar eigen believen kan in-
richten (Van den Broek en De Haan 2003). Doordat men tegenwoordig over meer-
dere vervoersmiddelen beschikt, is men ook voor de uithuizige activiteiten minder
dan voorheen op elkaar aangewezen. De individualisering van het verplaatsings-
gedrag en bijbehorende activiteitenpatronen is recentelijk nog eens aangewakkerd
door de opmars van de tweede, en in sommige gevallen zelfs derde, auto; inmiddels
beschikt één op de vijf huishoudens over twee of meer auto's. Deze tendens is ook
zichtbaar in de afnemende bezettingsgraad. Was in 1985 nog een kwart van alle
autokilometers voor rekening van de passagiers, in 2001 was dat geslonken tot een
vijfde, hetgeen als aanwijzing mag worden beschouwd voor een toenemend
`autosolisme' (CBS 2002).
Gelijkheid
57
Een ander aspect van individualisering is het streven naar onderlinge gelijkheid,
waardoor traditionele, hiërarchisch bepaalde maatschappelijke verhoudingen aan
belang inboeten (Schnabel 2000: 23). Dit heeft onder andere geleid tot emancipatie
van de vrouw, ofwel: de ontwikkeling naar een samenleving waarin sekseverschillen
er niet meer toe doen en vrouwen en mannen gelijke rechten, kansen, vrijheden en
verantwoordelijkheden kunnen realiseren (Portegijs et al. 2002: 15). Op meerdere
fronten is dit emancipatieproces vergevorderd. Dit blijkt onder andere uit het feit
dat traditionele rolpatronen en strikte taakverdelingen tussen vrouwen en mannen
steeds meer tot het verleden behoren. Een meer evenredige (arbeids)participatie en
evenwichtiger taakverdeling is tegenwoordig het credo. Het traditionele kostwin-
nershuishouden, waarin taakspecialisatie en gescheiden verantwoordelijkheden de
scepter zwaaiden, heeft het als dominante huishoudensvorm dan ook moeten af-
leggen tegen het tweeverdienershuishouden, waarin mannen en vrouwen een veel
gelijkwaardiger positie bekleden. Behoorde in 1986 30 procent van alle paren tot de
tweeverdieners, in 1998 was dit al 56 procent. Het aandeel van de traditionele
paren (waarvan de man het inkomen verdient) slonk in dezelfde periode van 50
naar 30 procent (Keuzenkamp en Oudhof 2000: 63).
De deelname van vrouwen aan de arbeidsmarkt is vooral sinds het midden van
de jaren tachtig van de vorige eeuw sterk gestegen. Van alle vrouwen in de leeftijd
van 15 tot 64 jaar had in 1985 bijna een derde een baan van minimaal 12 uur per
week; in 2001 was dit al meer dan de helft. Dit neemt niet weg dat er met name ten
aanzien van de arbeidsduur nog steeds aanzienlijke verschillen bestaan tussen
vrouwen en mannen (Portegijs et al. 2002: 79). Bijna twee derde van de werkende
vrouwen heeft een deeltijdbaan (van minder dan 34 uur per week). Het merendeel
van de mannen daarentegen werkt voltijd (88% werkt 35 uur of meer per week).
De toename van de tijd besteed aan arbeid heeft ertoe geleid dat het tijdsbudget
voor overige activiteiten is afgenomen. Toch nemen vrouwen nog steeds het over-
grote deel van de huishoudelijke en zorgtaken voor hun rekening. Tevens is de
vermindering van de tijd die vrouwen voor deze taken benutten, niet gecompen-
seerd door een evenredige toename van de tijd die mannen hieraan besteden. Het
is dus vooral het vrouwelijke deel van de bevolking dat veelvuldig taken combineert
(Van den Broek et al. 1999; Breedveld en Van den Broek 2001; Portegijs et al.
2002: 127).
De emancipatie komt niet alleen tot uitdrukking in een toename van de arbeids-
participatie en aantallen tweeverdieners. Ook de oriëntatie ten aanzien van de vrije
tijd is in de loop der jaren veranderd. Zo heeft Van Schendelen (1992) geconsta-
teerd dat werkende vrouwen er een actiever vrijetijdspatroon op na houden dan
niet-werkende vrouwen. Bovendien zijn zij meer georiënteerd op uithuizige acti-
viteiten. Ten slotte is er sprake van emancipatie gemeten naar rijbewijs en auto-
bezit. Dit laatste is echter direct te herleiden tot de toegenomen arbeidsparticipatie
en deelname aan uithuizige vrijetijdsactiviteiten (Batenburg en Knulst 1993: 67).
De emancipatie van vrouwen heeft er dus toe geleid dat zij in toenemende mate
deelnemen aan uithuizige activiteiten (inzake arbeid en vrije tijd). Omdat meer
uithuizigheid zich vertaalt in meer verplaatsingen, kan worden gesteld dat de
emancipatie en daarmee samenhangend: de opkomst van het tweeverdieners-
huishouden heeft geresulteerd in meer mobiliteit. Zo blijkt de groei van het woon-
werkverkeer voor een groot deel te kunnen worden verklaard door de toegenomen
arbeidsparticipatie van vrouwen (Steg en Kalfs 2000: 27). In eerder onderzoek
hebben ook Batenburg en Knulst (1993) en MuConsult (1998) een relatie aange-
toond tussen emancipatie en de groei van de mobiliteit.
58
Dat de mobiliteitsgroei van vrouwen is samengegaan met een toename van het
autogebruik, blijkt uit de stijging van het aantal met de auto afgelegde kilometers.
Tussen 1985 en 2001 is het autokilometrage van vrouwen (als autobestuurder)
verdubbeld van 5 kilometer per persoon per dag naar ruim 10 kilometer per persoon
per dag (CBS 2002). Alhoewel de afgelegde afstanden achterblijven bij die van
mannen, verplaatsen vrouwen zich frequenter. Waarschijnlijk is dit een gevolg van
het veelvuldig voorkomen van taakcombinatie bij vrouwen. Dit wordt onder andere
bevestigd door Van Schendelen (1992: 61), die stelt dat de taakcombinatie bij
vrouwen, in samenhang met de resulterende verplaatsingsketens, een drijfveer is
voor het autogebruik.
Meer werkende vrouwen betekent meer verkeer. En indien werkende vrouwen
onderdeel zijn van een tweeverdienershuishouden is de resulterende verkeerstoe-
name verhoudingsgewijs nog groter. De reden hiervoor is dat tweeverdieners bij de
keuze van de woonlocatie rekening houden met de ligging ten opzichte van twee
werkplekken. Vaak resulteert dit in een (ten opzichte van de werklocatie) subopti-
maal gesitueerde woonplek, met als gevolg een langere woon-werkreisduur en dito
afstand. Zo is in het Sociaal en Cultureel Rapport van 1998 (SCP 1998: 688) gecon-
stateerd dat de additionele arbeidsduur van tweeverdienershuishoudens ten op-
zichte van het traditionele kostwinnersgezin tweemaal zoveel reistijd vergt (zie ook
Van Ham 2003).
Resumerend
Mobiliteit vormt de hoeksteen van een maatschappij die op individualistische leest
geschoeid is. Twee ontwikkelingen zijn daarvoor verantwoordelijk: huishoudensver-
dunning en emancipatie. Als gevolg van het kleiner worden van de gemiddelde
huishoudensgrootte zijn er voor de behoeftebevrediging van hetzelfde aantal Neder-
landers meer externe contacten nodig. De emancipatie vertaalt zich in eerste in-
stantie in de toename van de arbeidsparticipatie en aantallen tweeverdieners. Met
name het woon-werkverkeer groeit hierdoor in sterke mate. Emancipatie leidt ook
tot een vergrote deelname van vrouwen aan sociaal-recreatieve verplaatsingen. Ten
slotte is er sprake van emancipatie in termen van rijbewijs- en autobezit, hetgeen
bevorderend is voor het autogebruik.
3.2 Intensivering: druk, druk, druk
Een tweede voorname sociale en culturele trend is intensivering. Nederlanders zijn
door de jaren heen een steeds drukker bestaan gaan leiden (tabel 2), hetgeen tot
een intensivering van het tijdsbestedingspatroon heeft genoopt (Breedveld en Van
den Broek 2001: 28). Ten eerste richt men zich steeds minder exclusief op één
hoofdtaak (arbeid, huishouden, educatie) en is het combineren van twee of meer-
dere taken steeds normaler. Ten tweede is de vrijetijdsbesteding geïntensiveerd.
Men heeft minder vrije tijd, maar besteedt deze wel aan meer uiteenlopende
(buitenshuis) te `beleven' activiteiten.
59
Tabel 2 Het tijdsbudget op hoofdlijnen, bevolking 12 jaar en ouder,
1975-2000 (in uren per week, index 2000, 1975 = 100
index 1975
1975 1980 1985 1990 1995 2000 = 100
verplichte tijd 40,7 40,8 40,7 42,0 42,6 43,9 108
arbeid 14,8 14,0 14,1 16,6 17,3 19,4 131
huishouden 19,1 19,5 19,4 18,5 18,9 19,0 99
onderwijs 6,7 7,3 7,2 6,9 6,4 5,5 82
persoonlijke tijd 76,3 76,8 75,3 75,5 75,0 76,6 100
(slapen, eten e.d.)
vrije tijd 47,9 47,0 49,0 47,2 47,3 44,8 94
% taakcombineerders 14 16 20 22 28 34
(20-64 jaar)*
* Taakcombineerders zijn hier gedefinieerd als de personen die 12 uur of meer werk per week combineren met
12 uur aan huishoudelijke en of zorgtaken.
Bron: Breedveld en Van den Broek (2001: 124); Portegijs et al. (2002: 126)
Taakcombinatie
De deelname en tijdsbesteding aan huishoudelijke- en zorgtaken zijn sinds 1975
behoorlijk aan verandering onderhevig geweest. In het stereotype gezin anno 1975
was een strikte scheiding van taken het devies. De man zorgde voor het inkomen,
de vrouw was verantwoordelijk voor allerhande huishoudelijke- en zorgtaken. Met
het toetreden van de vrouw tot de arbeidsmarkt (zie voorgaande paragraaf) kwam
er langzaam maar zeker een einde aan deze traditionele rolverdeling. Steeds vaker
moesten vrouwen arbeid en huishoudelijke en zorgtaken combineren. En alhoewel
minder actief, zijn ook mannen zich in het kielzog van de vrouwelijke emancipatie-
beweging meer gaan bekommeren om het huishoudelijk functioneren. Het deel van
de bevolking van 20-64 jaar dat 12 uur of meer werk per week combineert met
minstens 12 uur aan huishoudelijke taken, is hierdoor per saldo gestegen van
14 procent in 1975 tot 34 procent in 2000 (zie tabel 2).
Het toegenomen aandeel taakcombineerders is echter niet alleen een gevolg van
de opmars van tweeverdieners, ook de gestage opkomst van jonge alleenstaanden
is hier debet aan. Jonge alleenwonenden zijn immers ultieme taakcombineerders:
niet zelden zien zij zich genoodzaakt de tijdsbesteding aan huishoudelijke taken in
te passen in een palet aan andere bezigheden, waaronder onderwijs en arbeid (al
dan niet als neventaak).
De invloed die het toenemend aantal taakcombineerders en de hectiek die hiermee
gepaard gaat, hebben op de groei van de mobiliteit ligt voor de hand: personen met
twee of meer taken of bezigheden zijn vaker onderweg dan personen met één taak
(Harms 2003a). De aan mobiliteit bestede reistijd verschilt daarentegen nauwelijks
tussen wel- en niet-taakcombineerders. In zekere zin is dat ook wel logisch: taak-
combineerders zullen als gevolg van hun drukke agenda vooral veel korte verplaat-
singen genereren en zoveel mogelijk bezuinigen op afstanden en reistijden.
Het combineren van taken leidt ook tot meer autogebruik. Vaak wordt dit in
verband gebracht met verplaatsingsketens en kris-krasverplaatsingen (zie bijvoor-
beeld BGC 1995; MuConsult 1997). In verplaatsingsketens worden opeenvolgende
verplaatsingen gecombineerd met verschillende bestemmingen, zoals van huis naar
het werk naar de winkel, of van huis naar het sportveld naar familie. De redenering
60
is dat de ingewikkelde, op individuele wensen toegesneden verplaatsingspatronen
die hierdoor ontstaan, bevorderlijk zijn voor of zelfs afhankelijk zijn van het
gebruik van de auto.
Ook de tijdsdruk die men ondervindt door taken te combineren, resulteert in
meer autogebruik. Immers, de combinatie van taken betekent dat men veel ver-
plichte activiteiten in relatief korte tijd moet verrichten, omdat het anders ten koste
gaat van de vrije tijd. Om de tijd besteed aan verzorgende taken en de daarmee
gepaard gaande verplaatsingen tot een minimum te beperken, gaat men sneller
over tot het gebruik van het meest flexibel inzetbare vervoersmiddel: de auto (Dijst
1995: 70).
Vrijetijdsbesteding
In de huidige samenleving speelt vrije tijd een belangrijker rol dan ooit. Nederland
is veranderd in een `pretparadijs' waar genieten en beleven hoogtij vieren. Nooit
eerder waren er zoveel koopzondagen, feesten, tweede woningen, skihellingen,
megabioscopen, kinderparadijzen en stadions. En nooit eerder gingen Nederlanders
zo vaak op vakantie (Metz 2002). Anders dan voorheen ontleent men tegenwoordig
ook een belangrijk deel van de sociale identiteit aan de inrichting en besteding van
de vrije tijd. Het credo luidt niet langer `leven om te werken', maar `werken om te
(be)leven'. Toch is er in het aantal uren dat men hiervoor per week ter beschikking
heeft een opmerkelijke daling gaande. Besteedde de Nederlander in 1975 gemiddeld
48 uur per week aan vrije tijd, in 2000 was dit budget gezakt tot minder dan 45 uur
(tabel 3). Ook de buitenshuis bestede vrije tijd daalde van krap 15 uur in 1975 tot
13 uur in 2000.
Het belang dat aan de vrije tijd wordt toegedicht, vertaalt zich kennelijk vooral
in kwalitatieve zin: het gaat eerder om de intensiteit en beleefde kwaliteit dan om
de kwantiteit of duur ervan. Dit wordt onder andere weerspiegeld in de verschui-
vingen die zich hebben voorgedaan binnen de vrijetijdsbesteding. Mommaas (2000)
constateert in dit kader een verschuiving van extensieve vrijetijdsactiviteiten naar
intensieve belevingsactiviteiten.
De intensivering van de vrijetijdsbesteding blijkt ook uit de sterke groei van de
consumptieve bestedingen: hoewel de beschikbare hoeveelheid vrije tijd tussen
1975 en 2000 met 6 procent is afgenomen, zijn de uitgaven ten behoeve van de
vrije tijd in dezelfde periode met 78 procent gegroeid. Met andere woorden: de
waarde van de vrije uren neemt toe (Breedveld en Van den Broek 2001:47).
Wat zijn nu de gevolgen van de gesignaleerde trends in de vrijetijdsbesteding
voor het mobiliteitsgedrag?
61
Tabel 3 Tijdsbesteding en mobiliteit ten behoeve van de vrije tijd, bevolking
12 jaar en ouder, 1975 2000
vrije tijd vrije tijd waarvan
reistijd-
totaal buitens- reisduur aantallen waarvan per waarvan
aandeel
(uren) huis (uren) ritten per auto lopen/ per OV
(%)
(uren) fietsen
1975 47,9 14,8 2,6 15,2 5,5 2,9 2,5 0,5
1980 47,0 14,2 2,3 14,0 4,6 2,6 1,8 0,4
1985 49,0 15,0 2,9 16,2 5,6 3,2 2,3 0,4
1990 47,2 14,5 2,9 16,5 5,7 3,3 2,3 0,4
1995 47,3 15,3 3,2 17,2 6,2 3,5 2,6 0,4
2000 44,8 13,3 3,0 18,5 5,7 3,6 2,1 0,3
Toelichting:
Tabel 3 verschaft inzicht in de ontwikkelingen in de totale hoeveelheid vrije tijd, het aandeel buitenshuis
bestede vrije tijd, de hieraan gespendeerde reisduur, het reistijdaandeel en de aantallen verplaatsingen. De
cijfers hebben steeds betrekking op de gehele populatie van 12 jaar en ouder. De totale vrije tijd betreft het
aantal uren dat men op weekbasis besteedt aan vrije tijd. De vrije tijd buitenshuis verwijst naar het gemiddeld
aantal uren dat men per week spendeert aan vrijetijdsactiviteiten buiten de eigen woning, exclusief de hiervoor
benodigde reistijd. De reisduur heeft betrekking op het gemiddeld aantal uren dat men per week besteedt aan
het reizen in de vrije tijd. Het reistijdaandeel betreft de verhouding tussen reisduur en uithuizige vrije tijd.
Deze verhouding (die uitgedrukt is in procenten) is berekend door de reisduur te delen op de som van reisduur
en verblijfsduur (ofwel, de reistijd als aandeel van de totale buitenshuis bestede vrije tijd). De aantallen ritten
tenslotte hebben betrekking op het aantal in de vrije tijd gemaakte verplaatsingen. Daarnaast verschaft de
tabel inzicht in de aantallen ritten naar soorten vervoermiddelen, waarbij onderscheid is gemaakt naar de auto,
lopen en fietsen, en het openbaar vervoer.
Bron: SCP (TBO)
Niettegenstaande het gedaalde budget voor de vrijetijdsbesteding, is het aandeel
van de reistijd hierin juist toegenomen (tabel 3). In 1975 was men gemiddeld
tweeëneenhalf uur per week onderweg voor de vrije tijd (15%), anno 2000 `kostte'
de vrije tijd op weekbasis gemiddeld drie uur aan reizen (19%). Om aan de vrije-
tijdswensen te voldoen zijn Nederlanders dus steeds langer onderweg. Het aantal
verplaatsingen is min of meer gelijk gebleven, wat inhoudt dat de reizen niet alleen
langer duren, maar ook verder reiken. Ook gegevens uit het Onderzoek Verplaat-
singsgedrag (OVG) van het Centraal Bureau voor de Statistiek wijzen hier op.
Volgens deze dataset is de afstand die per persoon per dag ten behoeve van de vrije
tijd wordt afgelegd, toegenomen van nog geen 11,5 kilometer in 1985 tot ruim
13 kilometer in 2000. Kennelijk wegen de langere reistijden ruimschoots op tegen
hetgeen de vrijetijdsactiviteiten aan (gespecialiseerde) bijzonderheden te bieden
hebben. Dat men hier dan minder lang van kan genieten, vindt men kennelijk niet
zo erg.
Resumerend
Nederlanders leiden een steeds intensiever bestaan. In het dagelijks leven komt dit
tot uitdrukking in de opkomst van taakcombinatie. In plaats van één vaste hoofd-
taak (bijvoorbeeld werken) verricht men steeds vaker twee of meer hoofdtaken per
dag (bijvoorbeeld werken en huishoudelijke c.q. zorgtaken). De gevolgen voor de
mobiliteit zijn evident. Doordat men meerdere taken verricht, is men vaker onder-
weg. Taakcombinatie leidt ook tot een groei van het autogebruik. Dit komt doordat
men bij het combineren van taken vaker is aangewezen op ingewikkelde verplaat-
singsketens.
62
Ook de vrijetijdsbesteding is geïntensiveerd. Binnen een krimpend tijdsbudget
onderneemt en beleeft men meer uiteenlopende activiteiten. Het gevolg is dat de
sociaal-recreatieve mobiliteit en het autogebruik toenemen.
4 Mobiliteit herleid
Het dagelijks leefpatroon heeft dus in toenemende mate een geïndividualiseerd en
geïntensiveerd karakter. Vanuit de optiek van de mobiliteit betekent dit dat men
zich voor het dagelijks functioneren meer dan voorheen afhankelijk heeft gemaakt
van verplaatsingen. In andere bewoordingen: het wonen in kleinere leefeenheden,
de geëmancipeerde werkverdeling tussen mannen en vrouwen, het combineren van
taken, en de grotere verscheidenheid in de uithuizige vrijetijdsbesteding hebben de
verkeersdeelname bevorderd.
In deze paragraaf wordt de vraag beantwoord hoe groot nu precies de invloed is
van de veranderende leefpatronen op de groei van de individuele verkeersdeel-
name. Daarnaast wordt gekeken wat de invloed is van demografische en sociaal-
economische ontwikkelingen. Een overzicht van de uitgevoerde berekeningen en
toegepaste methodieken wordt gegeven in Harms (2003a.)
Het effect van sociale en culturele ontwikkelingen op de groei van de indiviudele
mobiliteit is samengevat in tabel 4 (reisduur per persoon per week) en tabel 5
(autoreisduur per persoon per week). Blijkens tabel 4 is 11 procent van de tussen
eind jaren zeventig en eind jaren negentig gerealiseerde mobiliteitsgroei (uitge-
drukt in reisduur) te herleiden tot sociale en culturele ontwikkelingen. Met name de
toename van het aantal kleine huishoudens, alsmede de groei van het aantal per-
sonen met een hectisch hebben de mobiliteit bevorderd. Daarentegen heeft de
toename van het aantal werkende vrouwen, tweeverdieners en taakcombineerders
nauwelijks tot geen effect gehad op de groei van de aan mobiliteit bestede reistijd.
De groei van de per auto gerealiseerde reisduur is voor een veel groter deel te
herleiden tot sociale en culturele veranderingen (tabel 5). Met andere woorden:
naast het aanwakkeren van de mobiliteit in algemene zin, hebben de veranderende
leefpatronen toch vooral geresulteerd in meer automobiliteit. De gemiddelde auto-
reisduur is niet alleen gestegen door de huishoudensverdunning en de intensivering
van de vrijetijdsbesteding, maar ook de toename van het aantal tweeverdieners en
de arbeidsparticipatie van de vrouw. Per saldo zijn sociale en culturele ontwikkelin-
gen verantwoordelijk voor ruim een kwart van de gerealiseerde groei van de
automobiliteit.
63
Tabel 4 Effecten van sociale en culturele ontwikkelingen op de groei van de
reisduur, 1975/1980 1995/2000
(E)
(A) (B) (C) (D) aandeel
waargenomen voorspeld waargenomen effect (%)
1975/80 1995/2000 1995/2000 (B - A) effect
voorspelling op basis van:
sociale en culturele 6,7 6,9 8,5 0,20 11
ontwikkelingen
individualisering 6,7 6,8 8,5 0,07 4
huishoudensverdunning 6,7 6,8 8,5 0,04 3
arbeidsparticipatie vrouwen 6,7 6,8 8,5 0,02 1
tweeverdieners 6,7 6,7 8,5 0,00 0
intensivering 6,7 6,9 8,5 0,13 7
taakcombineerders 6,7 6,7 8,5 - 0,02 - 1
vrijetijdshectiek 6,7 6,9 8,5 0,14 8
Toelichting:
(A) reisduur zoals waargenomen in 1975/1980
(B) reisduur zoals voorspeld voor 1995/2000, op basis van ontwikkelingen per (cluster van) factor(en)
(C) reisduur zoals waargenomen in 1995/2000
(D) het deel van de mobiliteitsgroei dat kan worden herleid tot de betreffende ontwikkelingen (B-A)
(E) aandeel effect in de totale mobiliteitsgroei (in procenten) (B-A / C-A)
Bron: SCP (TBO)
64
Tabel 5 effecten van sociale en culturele ontwikkelingen op de groei van de
reisduur per auto, 1975/1980 1995/2000
(E)
(A) (B) (C) (D) aandeel
waargenomen voorspeld waargenomen effect (%)
1975/80 1995/2000 1995/2000 (B - A) effect
voorspelling op basis van:
sociale en culturele 3,2 3,5 4,4 0,33 27
ontwikkelingen
individualisering 3,2 3,4 4,4 0,24 20
huishoudensverdunning 3,2 3,3 4,4 0,11 9
arbeidsparticipatie 3,2 3,2 4,4 0,03 3
vrouwen
tweeverdieners 3,2 3,3 4,4 0,10 8
intensivering 3,2 3,3 4,4 0,09 7
taakcombineerders 3,2 3,2 4,4 0,01 1
vrijetijdshectiek 3,2 3,3 4,4 0,07 6
Toelichting:
(A) reisduur zoals waargenomen in 1975/1980
(B) reisduur zoals voorspeld voor 1995/2000, op basis van ontwikkelingen per (cluster van) factor(en)
(C) reisduur zoals waargenomen in 1995/2000
(D) het deel van de mobiliteitsgroei dat kan worden herleid tot de betreffende ontwikkelingen (B-A)
(E) aandeel effect in de totale mobiliteitsgroei (in procenten) (B-A / C-A)
Bron: SCP (TBO)
Ook de groei van het aantal verplaatsingen kan voor een belangrijk deel uit sociale
en culturele ontwikkelingen worden herleid (Harms 2003a). De diffusie van sociale
en culturele trends is verantwoordelijk voor bijna een kwart van van de toename in
het aantal verplaatsingen. Voor autoverplaatsingen bedraagt het aandeel zelfs ruim
eenderde. Evenals bij de reisduur speelt met name de intensivering van de vrije-
tijdsbesteding een rol in het verklaren van de toegenomen verplaatsingsfrequentie.
Maar ook de arbeidsparticipatie van de vrouw heeft een bijdrage aan de groei
geleverd. Bij de aantallen autoverplaatsingen hebben ook de huishoudensverdun-
ning en de toename van het aantal tweeverdieners een relatief belangrijk aandeel in
de sociale en culturele verklaring voor de mobiliteitsgroei.
Voor het beleid zijn de sociale en culturele ontwikkelingen het meest interessant.
Hier liggen immers veelal bewuste gedragskeuzen aan ten grondslag, uiteenlopend
van levenskeuzen die op langere termijn vaststaan (zoals de huishoudenssamen-
stelling en de arbeidsparticipatie) tot het meer veranderlijke kortetermijngedrag
(waaronder de vrijetijdsbesteding). De demografische en sociaal-economische
ontwikkelingen zijn daarentegen eerder kaderstellend van aard. Met name de
verschuivingen in de leeftijdsopbouw en de welvaartsstijging zijn min of meer
autonome factoren, waarop het beleid niet of nauwelijks invloed uit kan oefenen,
maar die wel de groei van de mobiliteit hebben bevorderd. Wat is nu het precieze
effect geweest van deze demografische en sociaal-economische ontwikkelingen op
de toename van de individuele mobiliteit?
65
Behoudens het effect van de bevolkingsgroei op de geaggregeerde mobiliteit
heeft de demografische ontwikkeling een dempende invloed uitgeoefend op de groei
van de gemiddelde reisduur (-6%, tabel 6). De verklaring hiervoor is dat de bevol-
king ouder wordt: eind jaren negentig waren er relatief meer ouderen en minder
jongeren dan twintig jaar daarvoor. Aangezien zowel de gemiddelde reisduur als de
verplaatsingsfrequentie afneemt bij oplopende leeftijd (Harms 2003a), heeft de
veroudering van de bevolking per saldo een negatief effect gehad op de mobiliteit.
Tabel 6 effecten van demografische en sociaal-economische ontwikkelingen
op de groei van de reisduur, 1975/80 1995/2000
(E)
(A) (B) (C) (D) aandeel
waargenomen voorspeld waargenomen effect (%)
1975/80 1995/2000 1995/2000 (B - A) effect
voorspelling op basis van:
demografische 6,7 6,6 8,5 - 0,10 - 6
ontwikkelingen
leeftijd 6,7 6,6 8,5 - 0,10 - 6
geslacht 6,7 6,7 8,5 0,00 0
sociaal-economische 6,7 7,0 8,5 0,24 14
ontwikkelingen
inkomen 6,7 7,0 8,5 0,23 13
autobezit 6,7 6,8 8,5 0,01 1
Toelichting:
(A) reisduur zoals waargenomen in 1975/1980
(B) reisduur zoals voorspeld voor 1995/2000, op basis van ontwikkelingen per (cluster van)
factor(en)
(C) reisduur zoals waargenomen in 1995/2000
(D) het deel van de mobiliteitsgroei dat kan worden herleid tot de betreffende ontwikkelingen (B-A)
(E) aandeel effect in de totale mobiliteitsgroei (in procenten) (B-A / C-A)
Bron: SCP (TBO)
De sociaal-economische ontwikkelingen hebben de individuele mobiliteitsgroei wel
bevorderd (+14%). Met name de inkomensstijging heeft hierin een belangrijke rol
gespeeld. De invloed hiervan is echter primair faciliterend van aard: het heeft als
het ware de randvoorwaarde gecreëerd waarbinnen zich een `mobiliteitsafhankelijk'
leefpatroon kon gaan ontwikkelen. Anders gezegd: dankzij de gestegen inkomens is
het autobezit en -gebruik, en recentelijk ook de tweede auto, voor een steeds groter
deel van de bevolking toegankelijk geworden.
Bij de overige verklaringen voor de mobiliteitsgroei moet in eerste instantie worden
gedacht aan de ruimtelijke ontwikkelingen (als gevolg van data-technische redenen
kon de precieze invloed hiervan niet worden getoetst). Door de ruimtelijke spreiding
en scheiding van wonen, werken en voorzieningen, alsmede de schaalvergroting van
de arbeidsmarkt, woningmarkt, en vrijetijdsvoorzieningen is men zich over relatief
steeds grotere afstanden gaan verplaatsen. Hierdoor is ook de reisduur opgerekt.
Daarnaast spelen mogelijke infrastructurele ontwikkelingen een rol. De toename van
---
het aantal wegen en rijstroken heeft de reistijden bekort, waardoor voorheen veraf
gelegen bestemmingen aantrekkelijker zijn geworden.
Geheel andere verklaringen liggen op het niveau van de beleving. Zo is het com-
fort van auto's de laatste decennia steeds verder verbeterd, terwijl de kosten van
bezit en gebruik sinds 1980 min of meer gelijk zijn gebleven (zie ook Harms 2003b).
Vermoedelijk is de weerstand tegen lange of verre verplaatsingen hierdoor vermin-
derd (Van Wee et al. 2002). Ook zijn de mogelijkheden om reizen en andere activi-
teiten te combineren steeds verder vergroot. De uitbouw van de autoradio tot
multifunctionele audio-installatie met CD- en DVD-speler is hiervan een voorbeeld,
evenals de introductie van het handsfree bellen.
5 Mobiliteit door de tijd
In Nederland staan dagelijks tientallen kilometers file (AVV 2002). Het eerste
kabinet-Balkenende is aan dit fileleed tegemoet gekomen door 150 kilometer aan
`spitsstroken' aan te laten leggen: extra rijbanen die de doorstroming van het
verkeer gedurende de drukke ochtend- en avondspits moeten garanderen. Buiten
die tijdstippen zijn de stroken eigenlijk overbodig, omdat er dan veel minder verkeer
is en de bestaande wegcapaciteit ruimschoots voldoet. Indicatief voor de oneven-
redige concentratie van de verkeersdrukte is het feit dat ruim tweederde van alle
files kan worden toegeschreven aan een `ochtend-' of `avondknelpunt' (AVV 2002).
De rest van het etmaal liggen de wegen er relatief rustig bij. Eigenlijk is de oorzaak
van de fileproblematiek dus niet zozeer de ontoereikende wegcapaciteit, als wel het
feit dat te veel mensen tegelijkertijd onderweg zijn.
Waardoor wordt deze synchroniteit in de verplaatsingsbehoefte veroorzaakt?
Anders gesteld: waarom is iedereen tegelijkertijd onderweg? Voor een deel is dit te
wijten aan het strakke tijdschema van bedrijven, onderwijsinstellingen, winkels en
andere vormen van publieke dienstverlening. Het ritme van openings- en sluitings-
tijden dicteert als het ware de piektijden in het verplaatsingsgedrag (Batenburg en
Knulst 1993). Binnen een zekere marge liggen er echter ook individuele keuzes ten
grondslag aan de ordening en inrichting van de tijd. In paragraaf 2 is geconstateerd
dat de persoonlijk gekozen combinaties van bezigheden in de loop der jaren aan
verandering onderhevig zijn geweest. Vrouwen zijn bijvoorbeeld naast de bestaande
huishoudelijke en zorgtaken in toenemende mate (doch veelal in deeltijd) betaalde
arbeid gaan verrichten; mannen zijn zich meer dan voorheen gaan bemoeien met
huishoudelijke taken (hoewel nog lang niet in gelijke mate als de vrouw); en zowel
mannen als vrouwen hebben een steeds uiteenlopender repertoire aan vrijetijds-
activiteiten. De invloed van dergelijke veranderingen in leefpatronen op de groei van
de mobiliteit is onderzocht in de paragrafen 3 en 4. De gevolgen hiervan voor de
temporele ordening van activiteiten en de resulterende vervoerspieken staan
centraal in deze paragraaf.
Spreiding over het etmaal
Figuur 3 geeft een overzicht van de verdeling van de mobiliteit over de dagen en
kwartieren van de week. De frequenties hebben steeds betrekking op het aandeel
van de bevolking van 12 jaar en ouder dat gedurende een bepaald kwartier een
verplaatsing maakte. Door deze aandelen te vermenigvuldigen met de totale bevol-
kingsomvang (van 12 jaar en ouder) kan een indicatie worden verkregen van de
absolute aantallen verkeersdeelnemers.
De figuur laat in één oogopslag zien wanneer het druk is en wanneer rustig.
Opvallend is in ieder geval de extreme temporele concentratie van de verplaat-
singen op de doordeweekse ochtenden en avonden. Op werkdagen komt deze
67
drukte welhaast vanuit het niets zeer snel tot stand: rond zes uur `s ochtends is er
nog nauwelijks verkeer, om zeven uur zijn er al ruim 750 duizend mensen onder
weg, en rond acht uur wordt de topdrukte bereikt van 2 miljoen verkeersdeel-
nemers. Daarna zakt de verkeersdrukte snel terug tot minder dan 1 miljoen auto-
mobilisten om negen uur. Na twee kleine middagpieken om respectievelijk 12 uur
en 13 uur groeit de deelname vervolgens weer langzaam, totdat rond 17 uur een
tweede climax wordt bereikt: de avondspits met een omvang van circa 1,7 miljoen
deelnemers.
De zaterdagen en zondagen verlopen geheel anders. Op beide weekenddagen
komt de mobiliteit `s ochtends veel later tot stand; het aantal mensen dat onderweg
is loopt geleidelijk op, met een topdrukte rond 14 à 15 uur. Qua aantallen verplaat-
singen bereiken de pieken op zaterdag en zondag niet het niveau van de doorde-
weekse dagen. Het drukste moment van het weekend is zaterdag rond 14 uur,
wanneer circa 1,6 miljoen mensen onderweg zijn. Toch is de zaterdagmiddag per
saldo aanzienlijk drukker dan de doordeweekse ochtendspitsen van eind jaren
zeventig.
Iets anders dat opvalt, is dat de doordeweekse ochtendspitsen over het alge-
meen omvangrijker zijn dan de avondspitsen. Eind jaren negentig omvatte het
drukste kwartier in de ochtendspits gemiddeld 2 miljoen deelnemers, tegen
1,7 miljoen voor het drukste kwartier in de avondspits. Eind jaren zeventig was het
verschil tussen de ochtend- en avonddrukte veel minder pregnant. De ochtendpiek
is sinds 1975/1980 dus sneller gegroeid dan de avondspits. De avondspits duurt
echter wel langer dan voorheen, een indicatie voor een zekere spreiding van de
drukte. Kortom, anno 1995/2000 is het `s ochtends korte tijd zeer druk, en `s
avonds gedurende een langere tijd iets minder druk.
De vraag of de drukste dag van de week ook de hoogste piek kent moet ont-
kennend worden beantwoord. Hoewel de vrijdag gemeten over het hele etmaal het
meeste verkeer `verwerkt', heeft het van de doordeweekse dagen de minst volumi-
neuze ochtendspits, en wijkt de avondspits qua drukte niet beduidend af van de
andere dagen van de week. Wel begint de drukte op vrijdagmiddag eerder, en is er
ook `s avonds nog langer veel verkeer. De oorzaak hiervan is de mix van vrijetijds-
verkeer, huishoudelijke mobiliteit en woon-werkverkeer. Hoewel de ochtendpieken
elkaar qua drukte niet veel ontlopen, is de meest volumineuze piek op woensdag-
ochtend om 8.15 uur, wanneer ruim 2,1 miljoen Nederlanders onderweg zijn.
68
Figuur 3 Verdeling totale mobiliteit over kwartieren en dagen van de week,
1975 2000 (percentage verkeersdeelnemers)
20,0
18,0
16,0
14,0
12,0
10,0
8,0
6,0
4,0
2,0
0,0
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 1920 212223 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 2122 23
maandag dinsdag
20,0
18,0
16,0
14,0
12,0
10,0
8,0
6,0
4,0
2,0
0,0
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 1920 212223 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 2122 23
woensdag donderdag
20,0
18,0
16,0
14,0
12,0
10,0
8,0
6,0
4,0
2,0
0,0
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 1920 212223
vrijdag
20,0
18,0
16,0
14,0
12,0
10,0
8,0
6,0
4,0
2,0
0,0
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 1920 212223 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 2122 23
zaterdag zondag
1975/1980 1995/2000
Bron: SCP (TBO)
69
Samenstelling van de pieken
Uit een nadere analyse blijkt dat de woon-werk- en onderwijsgerelateerde ver-
plaatsingspieken in toenemende mate samenvallen met andere vormen van
mobiliteit, waaronder huishoudelijk en vrijetijdsverkeer (Harms 2003a). Figuur 4
geeft een beeld van de `gemiddelde' samenstelling van de ochtend- en avondspits
op werkdagen.
Figuur 4 Samenstelling mobiliteitspieken gemiddeld over werkdagen,
1975/1980 1995/2000
2.000.000
1.800.000
1.600.000
1.400.000
1.200.000 vrije tijd
onderwijs
1.000.000 hh/zorg
800.000 werk
600.000
400.000
200.000
-
1975/1980 1995/2000 1975/1980 1995/2000
ochtendspits avondspits
Bron: SCP (TBO)
Op alle doordeweekse dagen is de omvang van de ochtend- en avondspits toege-
nomen. Opvallend is vooral de aanzienlijke groei van de huishoudelijke en zorg-
mobiliteit tijdens de ochtendspits en het toegenomen vrijetijdsverkeer tijdens de
avondspits. Eind jaren zeventig van de vorige eeuw bedroeg het aandeel huishou-
delijk verkeer tijdens de ochtendpits 20 procent; twintig jaar later is dit 27 procent.
Het gezamenlijk aandeel van de woon-werk- en onderwijsmobiliteit daalde in
dezelfde periode van 76 naar 68 procent. De verklaring hiervoor is de toename van
het aantal personen dat huishoudelijke en zorgtaken combineert met betaalde
arbeid, en dus voorafgaand aan werktijd de kinderen naar school brengt of bood-
schappen doet (zie ook paragraaf 2).
In de avondspits is vooral het aandeel van het vrijetijdsverkeer gestegen: van
gemiddeld 16 procent eind jaren zeventig naar 20 procent eind jaren negentig,
hetgeen een extra belasting van de spits oplevert van circa 160 duizend personen)
Met name de avondspits op vrijdag bevat veel vrijetijdsverkeer (26%) evenals veel
huishoudelijke verplaatsingen (29%).
Samenvattend kan worden gesteld dat steeds meer personen om steeds meer
uiteenlopende redenen gelijktijdig onderweg zijn.
70
6. Resumé
Nederlanders hebben zich als gevolg van hun veranderende leefwijze in toenemende
mate afhankelijk gemaakt van de auto. Er is een cultuur van autoafhankelijkheid
ontstaan, die doordringt in alle geledingen van de maatschappij. Zelfs kinderen
worden steeds vroeger afhankelijk van de vierwieler. Steeds vaker chaufferen
bezorgde ouders hun kinderen van de school naar de speelplaats, en van het
sportveld naar een verjaardagsfeestje. Uit eerder onderzoek is gebleken dat het
opgroeien met de auto verregaande consequenties heeft voor het toekomstig
gedrag. Autoafhankelijke kinderen zijn de voorgeprogrammeerde automobilisten
van de toekomst (zie o.a. Mackett en Robertson 2000: 17).
Zoals uit dit onderzoek blijkt, is de autoafhankelijke maatschappij voor een belang-
rijk deel te herleiden tot veranderende leefpatronen. Men is meer betaalde arbeid
gaan verrichten, vaker werk en huishoudelijke taken gaan combineren, en op een
intensievere manier de vrije tijd gaan besteden. Deze veranderingen hebben aan de
ruimtelijke en temporele ordening en inrichting van het dagelijks leven een zekere
tijdsdruk verleend, die menigeen heeft genoopt de auto: in de beleving van velen
het meest geschikte vervoersmiddel om de verschillende activiteitenplaatsen op
flexibele wijze te verbinden.
Verkeersbeleid dat effect wil sorteren, zou er goed aan doen rekening te houden
met de onderzochte sociale en culturele drijfveren. Immers, deze vormen een
voedingsbodem van de op automobiele leest geschoeide maatschappij. Gezien de
rol die drukbezette huishoudens spelen in het bepalen van en richting geven aan de
groei van de mobiliteit, en de opeenhoping van verkeersdrukte die hiervan het
gevolg is, verdient het in temporeel opzicht absolute prioriteit de dagelijkse activi-
teiten daarbij zo goed mogelijk af te stemmen . Denk bijvoorbeeld aan een ver-
ruiming van de openingstijden van scholen en kinderdagverblijven, maar ook aan
het stimuleren en faciliteren van flexibele arbeidstijden, en telewerken en tele-
winkelen.
71
Literatuur
F. Alberda en G. Enthoven (2003). Vervoer in de toekomst ; een toekomstbeeld `in
beweging'. Delft: Ministerie van Verkeer en Waterstaat / Studio Wegen naar de
Toekomst (18 juni 2003)
AVV (2002). Jaarrapport Verkeersgegevens 2001. Rotterdam: Adviesdienst Verkeer
en Vervoer
R.S. Batenburg en W.R. Knulst (1993). Sociaal-culturele beweegredenen; onderzoek
naar de invloed van veranderende leefpatronen op de mobiliteitsgroei sinds de
jaren zeventig. Rijswijk: Sociaal en Cultureel Planbureau
BGC (1995). Taakcombinatie en mobiliteit; eindrapport. Deventer: Bureau Goudappel
Coffeng
K. Breedveld en A. van den Broek (red.) (2001). Trends in de tijd; een schets van
recente ontwikkelingen in tijdsbesteding en tijdsordening. Den Haag: Sociaal en
Cultureel Planbureau
K. Breedveld en A. van den Broek (2003). De meerkeuzemaatschappij; facetten van
de temporele organisatie van verplichtingen en voorzieningen. Den Haag:
Sociaal en Cultureel Planbureau
A. van den Broek, W. Knulst en K. Breedveld (1999). Naar andere tijden?
Tijdsbesteding en tijdsordening in Nederland, 1975 1995. Den Haag: Sociaal
en Cultureel Planbureau
A. van den Broek en J. de Haan (2003). `De commerciële emancipatie van de jeugd'.
In: J. de Haan, A. van den Broek, F. Huysmans en K. Breedveld (red.),
Tijdverschijnselen; impressies van de vrije tijd. Den Haag: Sociaal en Cultureel
Planbureau
CBS (2002). Statline. Voorburg/Heerlen: Centraal Bureau voor de Statistiek
CBS (2003). `Eén miljoen alleenstaanden erbij tot 2030'. In: CBS Webmagazine, 21
juli 2003. Geraadpleegd 24 juli 2003 via
http://www.cbs.nl/nl/publicaties/artikelen/algemeen/webmagazine/artikelen/20
03/1217k.htm
P. Dekker (2002). Particulier initiatief en publiek belang. Beschouwingen over de
aard en toekomst van de Nederlandse non-profitsector. Den Haag: Sociaal en
Cultureel Planbureau
M.J. Dijst (1995). Het elliptisch leven; actieruimte als integrale maat voor bereik en
mobiliteit. Modelontwikkeling met als voorbeeld tweeverdieners met kinderen in
Houten en Utrecht. Utrecht: Koninklijk Nederlands Aardrijkskundig Genootschap
M. van Ham (2003). `Strategische woonlocaties voor tweeverdieners'. In: Rooilijn
(2003) 3 (113-118)
L. Harms (2003a). Mobiel in de tijd; op weg naar een auto-afhankelijke
maatschappij, 1975-2000. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau
L. Harms (2003b). `Mobiliteit'. In: T. Roes (red). De Sociale Staat van Nederland
2003. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau (bijlage 8.4: Financiële
toegankelijkheid, zie: www.socialestaat.nl)
J. de Hart (red.) (2002). Zekere banden; sociale cohesie, leefbaarheid en veiligheid.
Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau
S. Keuzenkamp en K. Oudhof (2000). Emancipatiemonitor 2000. Den Haag: Sociaal
en Cultureel Planbureau
R.L. Mackett en S.A. Robertson (2000). Potential for mode transfer of short trips:
review of existing data and literature sources. London: Centre for Transport
Studies, University College London
T. Metz (2002) Pret! Leisure en landschap. Rotterdam: NAi Uitgevers
72
H. Mommaas (2000). De vrijetijdsindustrie in stad en land; een studie naar de
markt van belevenissen, WRR Voorstudies en achtergronden, Den Haag: Sdu
Uitgevers
H. Mommaas (2002). Naar Haastland of Traagland; de speurtocht naar de vergeten
dimensie van de tijd. Lezing gehouden op 14 november 2002, Amsterdam:
Stichting De Balie
MuConsult (1997). Tijdbestedingsonderzoek 1995; ontwikkelingen in tijdsbeste-
dingen en mobiliteit tussen 1975 en 1995; syntheserapport. Amersfoort:
MuConsult
MuConsult (1998). Sociaal-culturele ontwikkelingen en mobiliteit; eindrapport.
Amersfoort: MuConsult
W. Portegijs, A. Boelens en S. Keuzenkamp (2002). Emancipatiemonitor 2002. Den
Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau / Centraal Bureau voor de Statistiek
M.C. van Schendelen (1992). Op weg naar een emancipatoir mobiliteitsbeleid; een
verkennende studie naar de invloed van emancipatie op de mobiliteit. Den
Haag: Emancipatieraad, 1992
P. Schnabel (2000). `Een sociale en culturele verkenning voor de langere termijn'.
In: F.J.H Don en P. Schnabel (red.). Trends, dilemma's en beleid; essays over
ontwikkelingen op langere termijn. Den Haag: Centraal Planbureau/ Sociaal en
Cultureel Planbureau
SCP (1998). Sociaal en Cultureel Rapport 1998; 25 jaar sociale verandering.
Rijswijk: Sociaal en Cultureel Planbureau
L. Steg en N. Kalfs (2000). Altijd weer die auto! Sociaal- en gedragswetenschap-
pelijk onderzoek en het verkeers- en vervoerbeleid. Den Haag: Sociaal en
Cultureel Planbureau
A. Steenbekkers (2003), Sociaal-culturele dimensies in de toekomstverkenningen;
discussiestuk. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau (versie 15 april 2003)
B. van Wee, P. Rietveld en H. Meurs (2002). A constant travel time budget? In
search for explanations for an increase in average travel. Research
Memorandum 2002-31. Amsterdam: Vrije Universiteit
73