Toetsing verdeelsystematiek
werkdeel WWB
Inge Groot
Lennart Janssens
Corine Zijderveld
Onderzoek in opdracht van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
Amsterdam, april 2004
"Het doel der Stichting is het verrichten van economische onderzoekingen, zowel op het
terrein der sociale economie als op dat der bedrijfseconomie, ten dienste van wetenschap en
onderwijs, mede ten nutte van overheid en bedrijfsleven"
(art. 2 der stichtingsakte)
SEO-rapport nr. 743
ISBN 90-6733-264-X
Copyright © 2004 SEO Amsterdam. Alle rechten voorbehouden. Het is geoorloofd
gegevens uit dit rapport te gebruiken in artikelen en dergelijke, mits daarbij de bron
duidelijke en nauwkeurig wordt vermeld.
Inhoud
Voorwoord......i Samenvatting...i
1 Inleiding....1
1.1 Inleiding....1
1.2 Het verdeelmodel voor het werkdeel WWB........2
1.3 Criteria waaraan een verdeelmodel moet voldoen....3
1.4 Onderzoeksopzet.....5
1.5 Leeswijzer............6
2 De verdelende werking van het model..7
2.1 Een model dat voorziet in de behoefte......7
2.2 Een stabiel model.............19
3 De effecten van het model.........23
3.1 Een model zonder negatieve effecten......23
3.2 Een model met gelijke effecten voor de gemeenten.........27
4 De bestuurlijke acceptatie..........29
4.1 De kenmerken moeten goed worden geregistreerd...........29
4.2 Manipulatie van de kenmerken is niet mogelijk......30
4.3 Een model met lage administratieve lasten.........31
4.4 Een inzichtelijk en transparant model......31
5 Conclusies..........33 Referenties....37 Summary.......38 Bijlage bij hoofdstuk 1...........43 Bijlage bij hoofdstuk 2...........45 Bijlage bij hoofdstuk 3...........51
---
Voorwoord
Met de introductie van de Wet Werk en Bijstand (WWB) ontvangen gemeenten twee budgetten. Met het inkomensdeel kunnen gemeenten de uitkeringen aan bijstandsgerechtigden betalen. Het werkdeel kunnen gemeenten inzetten om bijstandsgerechtigden, Anw-ers en mensen zonder uitkering te begeleiden naar werk. Gemeenten kunnen het werkdeel ook inzetten om gesubsidieerde arbeid te financieren. Beide budgetten worden met een eigen verdeelsystematiek verdeeld. In dit onderzoek is de in de Memorie van toelichting WWB voorgestelde verdeelsystematiek voor het werkdeel getoetst: wat zijn de zwakke en sterke punten van het verdeelmodel?
Voor dit onderzoek hebben we veel analyses uitgevoerd bij het Centrum voor Beleidsstatistiek van het Centraal Bureau voor de Statistiek. Wij willen de medewerkers van het Centrum voor Beleidsstatistiek graag hartelijk danken voor de geboden faciliteiten en hulp bij ons onderzoek.
Het onderzoek is begeleid door een klankbordgroep, bestaande uit Ilse Claessens, Thelma Dorsman, Job den Heeten, Monique Verbraeken en Arjen Verkaik van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, door Rob Bakker van de gemeente Den Haag en door Gerrit van Romunde van de Vereniging voor Nederlandse Gemeenten. Wij willen hen hartelijk danken voor het constructieve meedenken met het onderzoek.
Amsterdam, 16 april 2004
Inge Groot
Lennart Janssens
Corine Zijderveld
---
Samenvatting
Doel van het onderzoek
Per 1 januari 2004 is de Wet Werk en Bijstand (WWB) ingevoerd. Via deze wet krijgen gemeenten de beschikking over twee budgetten, een inkomensdeel waarmee de uitkeringslasten betaald moeten worden en een werkdeel waarmee gemeenten reïntegratiemiddelen kunnen inkopen. De middelen van het werkdeel worden via een verdeelmodel over de gemeenten verdeeld. Het in de Memorie van Toelichting WWB voorgestelde verdeelmodel voor het budget van het werkdeel is gebaseerd op de aanname dat de reïntegratiekosten die een gemeente maakt gerelateerd zijn aan de uitkeringsduur. In overleg met de VNG, gemeenten en overige departementen is toegezegd de mate waarin de uitkeringsduur een goede maat vormt voor de kosten van de reïntegratietrajecten te laten onderzoeken. Daarnaast is bij de behandeling van het wetsvoorstel WWB in de Tweede Kamer toegezegd dat zal worden bezien of personen met een uitkering op grond van de Algemene nabestaandenwet en de zogenaamde niet-uitkeringsgerechtigden meegenomen kunnen worden bij de verdeling van het budget. In dit rapport worden deze onderzoeksvragen beantwoord.
Onderzoeksaanpak
Om te bepalen of het in de Memorie van Toelichting WWB voorgestelde model een goed model is, moeten criteria worden geconstrueerd waaraan een verdeelmodel zou moeten voldoen. Op basis van deze criteria kan dan worden bepaald op welke punten het model zwak of juist sterk scoort. Wij onderscheiden drie soorten criteria:
1. leidt het verdeelmodel tot een goede verdeling van de middelen?
2. heeft het verdeelmodel ongewenste neveneffecten?
3. wordt het verdeelmodel bestuurlijk geaccepteerd?
Om de verschillende verdeelmodellen te toetsen aan de verschillende criteria hebben wij gebruik gemaakt van drie verschillende onderzoekstechnieken:
- data-analyse;
- micro-simulaties;
- interviews.
Het voorgestelde verdeelmodel hebben wij vergeleken met drie alternatieve verdeelmodellen. In Tabel S.1 zijn de verdeelmodellen samengevat. Model 2 is het door het ministerie voorgestelde model. Modellen 1 en 3 zijn varianten op dit model: in model 1 zijn de gewichten voor alle vier de klassen identiek en in model 3 zijn de gewichten zodanig gekozen dat de gewichten zo goed mogelijk aansluiten bij de kosten die gemeenten maken voor de verschillende groepen bijstandsgerechtigden. In de modellen 1, 2 en 3 krijgt een gemeente budget per bijstandsgerechtigde. Met dit budget moet de gemeente de gemeentelijke doelgroep begeleiden naar werk. Impliciet wordt aangenomen dat het aantal mensen met een gesubsidieerde baan, het aantal nuggers en het aantal Anw-ers lineair samenhangt met het aantal bijstandsgerechtigden. In model 4 wordt deze aanname losgelaten.
Tabel S.1 De verschillende verdeelmodellen
Model 1 Model 2 Model 3 Model 4 Verdeelkenmerk Aantal Aantal Aantal bijstands- Aantal mensen in de bijstandsgerechtigden bijstandsgerechtigden gerechtigden naar gemeentelijke naar uitkeringsduur uitkeringsduur doelgroep Gewicht Geen onderscheid Duur 4 jaar: 1/7 aansluiten bij de doelgroep kosten die gemeenten maken Populatie Alleen voor de Abw- Alleen voor de Abw- Alleen voor de Per Abw-er, nugger, ers wordt budget ers wordt budget Abw-ers wordt Anw-er, ID-er en gekregen gekregen budget gekregen Wiw-er krijgt de gemeente een bedrag
De verdelende werking van het model
De gemeentelijke doelgroep bestaat uit bijstandsgerechtigden, mensen op een gesubsidieerde baan en Anw-ers en nuggers. Hoewel er een groot potentieel aan Anw-ers en nuggers is, valt slechts een zeer klein deel van deze mensen onder de gemeentelijke doelgroep.1 De reïntegratie-inspanningen van gemeenten richten zich vooral op bijstandsgerechtigden en mensen met een gesubsidieerde baan.
Het is niet eenvoudig om de behoefte aan reïntegratiebudget voor een gemeente te bepalen. De behoefte aan reïntegratiemiddelen voor een gemeente is benaderd aan de hand van de kenmerken die bepalend zijn voor de kans dat iemand een instrument krijgt aangeboden. Daarbij gaat het om persoonskenmerken (leeftijd, etniciteit, etc.), maar ook om lokale kenmerken (de regionale arbeidsmarkt en de omvang van de gemeente om te corrigeren voor grootstedelijke problematiek). Bij de behoeftebepaling wordt rekening gehouden met alle groepen uit de gemeentelijke doelgroep (Abw-ers, Anw-ers, nuggers, ID-ers en Wiw- ers). Daarbij wordt voor ID-ers en Wiw-ers de kans geschat dat ze een instrument zouden
1 Nuggers en Anw-ers vallen in de praktijk, onder de gemeentelijke doelgroep als zij 1) zich hebben ingeschreven bij het CWI, 2) hebben aangegeven dat zij graag worden een reïntegratietraject willen volgen en 3) een voldoende grote afstand tot de arbeidsmarkt hebben (dus fase 2, 3 of 4).
---
krijgen alsof ze Abw-er waren. Bij de interpretatie van de uitkomsten moet rekening worden gehouden met het feit dat de behoefte niet precies bekend is, maar is benaderd. Wij hebben vervolgens voor de vier verschillende verdeelmodellen onderzocht hoe goed de budgetten die de gemeenten volgens deze modellen krijgen aansluiten bij de behoefte van een gemeente, zie figuur S.1. Daaruit blijkt dat:
- de prestaties van de vier modellen weinig van elkaar verschillen;
- er een sterke correlatie is tussen de door het model voorspelde budget en de behoefte;
- desalniettemin het budget voor individuele gemeenten behoorlijk kan afwijken van de behoefte.
De aansluiting tussen de behoefte en het budget is niet 100%. Gemeentelijke bijstandspopulaties verschillen op meer punten van elkaar dan op alleen uitkeringsduur. De kansen van de gemeenten om bijstandsgerechtigden succesvol te reïntegreren zijn daarmee niet voor alle gemeenten even groot. Het is echter niet mogelijk om met alle verschillen tussen gemeenten rekening te houden in een verdeelmodel. Bovendien leidt toename van het aantal parameters in het verdeelmodel tot een afname van de transparantie. Naast een model dat voorziet in de behoefte is het ook belangrijk dat het model stabiel is. De budgettoekenning voor het jaar t vindt immers plaats op basis van de gegevens over jaar t - 2. Dit is geen probleem als de relatieve behoefte aan reïntegratiebudget in jaar t - 2 voor een gemeente vergelijkbaar is met de relatieve behoefte aan reïntegratiebudget in jaar t. De toe- of afname van het aantal bijstandsgerechtigden (en daarmee de verandering in de behoefte van de gemeente aan reïntegratiebudget) is sterker voor kleine gemeenten dan voor grote gemeenten, maar is voor de meeste gemeenten beperkt. Doordat het verdeelmodel is gebaseerd op een gemiddelde waarde van het aantal bijstandsgerechtigden over de twaalf maanden in jaar t 2 wordt bovendien gecorrigeerd voor schommelingen in de omvang van de gemeentelijke bijstandspopulatie.
iv Samenvatting
Figuur S.1 Relatie tussen berekend budget en behoefte voor de 54 kleinste MOSA- gemeenten2
Behoefte (var. 2) versus budget, gemiddelde waarde over drie gemeenten
3 0 0 0 0 0 0
2 5 0 0 0 0 0
Behoefte en budgetten
2 0 0 0 0 0 0
1 5 0 0 0 0 0
1 0 0 0 0 0 0
5 0 0 0 0 0
0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 1 0 1 1 1 2 1 3 1 4 1 5 1 6 1 7 Gemeenten oplopend in aantal Abw-ers (gemiddelde waarde van drie gemeenten) behoefte model 1 model 2 model 3 model 4
Bron: bewerkingen SEO op MOSA, Abw-statistiek, ID-monitor en Wiw-monitor. De cijfers zijn gemiddelde waarden over drie gemeenten. Met deze weergave kan de anonimiteit van de gemeenten worden gewaarborgd. De analyses zijn wel uitgevoerd voor de individuele gemeenten. De effecten van het model
Wij hebben voor een aantal fictieve situaties van bijstandsgerechtigden en nuggers doorgerekend welke stimulans de gemeente heeft om hen te reïntegreren. We hebben daarbij alleen rekening gehouden met de directe financiële gevolgen voor een gemeente: de kosten van het reïntegratietraject en het mislopen van budget uit het werkdeel bij geslaagde
2 De 85 grootste gemeenten van Nederland zijn verplicht om de Monitor Scholing en Activering (MOSA) in te vullen. In deze monitor geven gemeenten informatie over de samenstelling van de gemeentelijk doelgroep en over de besteding van de middelen uit het scholings- en activeringsbudget.
---
reïntegratie aan de kostenkant en de besparingen op het inkomensdeel aan de batenkant.3 In werkelijkheid zullen gemeenten ook rekening houden met andere maatschappelijke kosten- en batenposten, zoals bijvoorbeeld de versterking van de sociale cohesie. Uit deze simulaties kan een aantal conclusies worden getrokken.
- De positieve prikkel om zo veel mogelijk mensen aan het werk te helpen uit het inkomensdeel is aanmerkelijk sterker dan de negatieve prikkel uit het werkdeel.
- De prikkel uit het inkomensdeel wordt wel verkleind door de verdeelsystematiek voor het werkdeel.
- Voor de gemeenten is het het minst lucratief om te investeren in nuggers met een kleine kans op instroom in de bijstand en Anw-ers. Voor deze groep worden weinig besparingen behaald en reïntegratie gaat wel gepaard met kosten. Als de nuggers en Anw-ers expliciet meetellen als verdeelkenmerk in het verdeelmodel waardoor de gemeente per nugger of Anw-er een bepaald bedrag krijgt is het voor de gemeente nog minder lucratief om de nugger of Anw-er te reïntegreren. Reïntegratie van de nugger of Anw-er impliceert immers dat er minder nuggers en Anw-ers zijn: in de toekomst is het budget uit het werkdeel daarmee lager.
- Investeringen in gesubsidieerde arbeid worden afgebouwd.
De bestuurlijke acceptatie van het model
Een goed werkend verdeelmodel moet worden geaccepteerd door degenen voor wie het verdeelmodel de middelen verdeelt. Zo helpt het als de verdeelmaatstaven goed waarneembaar zijn: de maatstaven moeten bijvoorbeeld voor alle gemeenten op hetzelfde tijdstip en op dezelfde wijze worden gemeten. En als de administratieve lasten laag zijn. Aan een transparant, herkenbaar en inzichtelijk model wordt veel waarde gehecht door de gemeenten. Het model moet bijvoorbeeld bij voorkeur rekening houden met een verschillen in de gemeentelijke doelgroepen. Dit vergroot de herkenbaarheid van het model. De vier verschillende modellen voldoen grotendeels aan deze criteria.
Er is wel een aantal aandachtspunten. Ten eerste wordt de uitkeringsduur niet door iedereen op gelijke wijze geregistreerd. De registratie van uitkeringsduur van draaideurcliënten
3 Het gederfde budget voor het werkdeel en de uitgaven aan reïntegratietrajecten zijn voor een gemeente slechts een gedeeltelijke kostenpost. De middelen uit het werkdeel moeten immers geoormerkt worden uitgegeven. In de voorbeelden is verondersteld dat voor de gemeente de middelen uit het werkdeel niet toereikend zijn om iedereen te reïntegreren. De gemeente moet vervolgens bepalen wie een reïntegratietraject krijgt. Bij deze beslissing houdt de gemeente ook rekening met een eventuele korting op het werkdeel in de toekomst. Een korting op het werkdeel betekent immers dat een gemeente in de toekomst minder budget heeft om haar bijstandsgerechtigden, nuggers en Anw-ers te reïntegreren en om te investeren in gesubsidieerde arbeid.
vi Samenvatting
verschilt tussen de gemeenten. Door de uitkeringsduur te baseren op het aantal maanden dat iemand voorkomt in de statistieken, in plaats van op de door de gemeenten geregistreerde instroomdatum, kunnen dergelijke problemen worden verminderd. Ten tweede is registratie van nuggers een aandachtspunt. Momenteel is het niet eenvoudig om het aantal nuggers per gemeente te achterhalen. Een derde aandachtspunt zijn bijstandsgerechtigden die verhuizen: welke uitkeringsduur telt mee in het verdeelmodel, de totale uitkeringsduur of de uitkeringsduur per gemeente?
De modellen vergeleken
In tabel S.2 zijn de uitkomsten van de vier verschillende verdeelmodellen gewaardeerd en met elkaar vergeleken.
Tabel S.2 De modellen vergeleken met rapportcijfers
Model 2, alleen Abw- Model 3, alleen ers, voorgestelde Abw-ers, optimale Model 4, de gehele Model 1, gewichten voor gewichten voor gemeentelijke alleen Abw-ers uitkeringsduur uitkeringsduur doelgroep Verdelende werking 6 6 6 7 Effecten van het model 7 7 7 6 Bestuurlijke acceptatie 7 7,5 8 7
---
Zie het origineel