Verbetering van het
Objectieve Verdeelmodel voor
de Wet Werk en Bijstand
R.S. Halbersma
C.M. Visscher
R. Goudriaan
L.J.M. Aarts
Advies voor het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
© Aarts De Jong Wilms Goudriaan Public Economics bv (APE)
Den Haag, april 2004
Verbetering van het Objectieve Verdeelmodel voor de Wet Werk en Bij-
stand.
R.S. Halbersma, C.M. Visscher, R. Goudriaan en L.J.M. Aarts
Ape rapport nr. 147a
© 2004 Aarts De Jong Wilms Goudriaan Public Economics bv (APE)
Website: www.ape.nl
Omslag: Brordus Bunder, Amsterdam
Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt door middel van
druk, fotokopie of op welke andere wijze dan ook, zonder voorafgaande schriftelijke toe-
stemming.
INHOUD
SAMENVATTING 3
Aanleiding 3
Aanpak in hoofdlijnen 3
Actualisatie van het Objectieve Verdeelmodel 2004 4
Objectieve Verdeelmodel 2005 zonder granieten voorraad 5
Objectieve Verdeelmodel 2005 met granieten voorraad 7
Historische kosten en budgettering 9
Conclusies 9
1 INLEIDING 11
1.1 Aanleiding 11
1.2 De gemeentelijke bijstandsuitgaven 11
1.3 Probleemstelling 13
1.4 Indeling van het rapport 14
2 ONDERZOEKSAANPAK IN HOOFDLIJNEN 15
2.1 Inleiding 15
2.2 Stapsgewijze aanpak 15
2.3 Structuur van het Objectieve Verdeelmodel 2004 16
2.3.1 Typering van verdeelkenmerken 16
2.3.2 Gegevens 17
2.4 Schattingsmethoden 18
2.4.1 Schatting van het Objectieve Verdeelmodel 2004 18
2.4.2 Schatting van het Objectieve Verdeelmodel 2005 18
2.4.3 Optimale gewicht van de maatstaf granieten voorraad 19
2.4.4 Optimale gewicht van het aandeel historische kosten 19
3 HET OBJECTIEVE VERDEELMODEL 2004 EN 2005 21
3.1 Inleiding 21
3.2 Actualisatie van het Objectieve Verdeelmodel 2004 21
3.2.1 Inleiding 21
3.2.2 Modelspecificatie 22
3.2.3 Schattingsresultaten 23
3.2.4 Herverdeeleffecten 25
3.3 Het Objectieve Verdeelmodel 2005 zonder granieten
voorraad 27
Ape 1
3.3.1 Inleiding 27
3.3.2 Modelspecificatie 28
3.3.3 Schattingsresultaten 32
3.3.4 Herverdeeleffecten 34
3.4 Het Objectieve Verdeelmodel 2005 met granieten
voorraad 36
3.4.1 Inleiding 36
3.4.2 Modelspecificatie 36
3.4.3 Schattingsresultaten 37
3.4.4 Herverdeeleffecten inclusief granieten voorraad 39
3.5 Vergelijking van de herverdeeleffecten in de Objectieve
Verdeelmodellen 2004 en 2005 41
3.5.1 Inleiding 41
3.5.2 Regionale patronen in de herverdeeleffecten 41
3.5.3 Herverdeeleffecten van drie verdeelmodellen
vergeleken 42
3.6 Samenvatting en conclusies 44
4 HISTORISCHE KOSTEN EN BUDGETTERING 47
4.1 Inleiding 47
4.2 Optimale aandeel historische kosten 47
4.3 Samenvatting en conclusies 49
LITERATUUR 51
A. HET VERDEELMODEL VOOR DE 60.000- GEMEENTEN 53
A.1 Inleiding 53
A.2 Het Objectieve Verdeelmodel 2004 53
A.2.1 Modelspecificatie 53
A.2.2 Schattingsresultaten 54
A.2.3 Herverdeeleffecten 55
A.3 Het Objectieve Verdeelmodel 2005 zonder granieten
voorraad 56
A.3.1 Modelspecificatie 56
A.3.2 Schattingsresultaten 58
A.3.3 Herverdeeleffecten 58
A.4 Het Objectieve Verdeelmodel 2005 met granieten
voorraad 60
A.4.1 Schattingsresultaten 60
A.4.2 Herverdeeleffecten 61
A.5 Conclusies 62
2 Ape
SAMENVATTING
Aanleiding
De invoering van de Wet Werk en Bijstand (WWB) per 1 januari 2004 be-
tekent dat gemeenten een budget ontvangen voor de bijstandsuitkeringen aan inwoners beneden de 65 jaar. In gemeenten met ten minste 60.000
inwoners is het budget voor 60% bepaald op basis van historische uitke- ringslasten en voor 40% op basis van een Objectief Verdeelmodel, dat APE heeft ontwikkeld.1 Gemeenten tot 40.000 inwoners ontvangen een budget
dat geheel historisch is bepaald. Bij gemeenten van 40.000 tot 60.000 in- woners loopt het historisch bepaalde deel van het budget af met de ge- meentegrootte.
Bij de behandeling van de WWB in de Tweede Kamer eind augustus 2003,
is veel aandacht besteed aan het Objectieve Verdeelmodel. De belangrijk- ste punten van kritiek betreffen de omvang van de herverdeeleffecten van het Objectieve Verdeelmodel, en meer nog het ontbreken van een afdoen- de verklaring voor de grote positieve en negatieve herverdeeleffecten. Bij de kamerbehandeling heeft de Staatssecretaris van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid (SZW) toegezegd vóór het zomerreces van 2004 met de
kamer te spreken over de uitkomsten van een onderzoek naar de verkla-
ring van de herverdeeleffecten en naar de mogelijkheden om het Objectie- ve Verdeelmodel te verbeteren. Het voorliggende deelrapport geeft aan
welke verbeteringen zijn aangebracht aan het Objectieve Verdeelmodel
voor de 40.000+ gemeenten.2
Aanpak in hoofdlijnen
In 2002 lopen de bijstandsuitgaven in gemeenten met meer dan 40.000
inwoners uiteen van nog geen 200 tot bijna 2.000 per huishouden van
15 tot en met 64 jaar. Het Objectieve Verdeelmodel moet deze verschillen in uitgavenniveau reproduceren, voor zover deze verschillen worden be
1 Goudriaan, R., R.S. Halbersma en L.J.M. Aarts, 2003, Een nieuw verdeelmodel voor de Wet Werk en Bijstand, Den Haag: APE (APE-rapport nr. 112).
2 Voor informatie over het Objectieve Verdeelmodel voor de kleinere gemeenten wordt verwezen naar de bijlage.
Ape 3
paald door objectieve demografische, economische en sociale kenmerken
van de gemeenten. Lukt dit niet, dan ontstaan ongewenste herverdeelef- fecten tussen gemeenten. Extreme herverdeeleffecten verdienen bijzon-
dere aandacht. Dat geldt ook voor systematische patronen in herverdeel- effecten naar regio, stedelijkheid en gemeentegrootte.
Het onderzoek bestaat uit de volgende stappen:
1. de actualisatie van het huidige Objectieve Verdeelmodel 2004;
2. een kritische heroverweging van de structuur van het huidige verdeel- model en de gehanteerde verdeelkenmerken;
3. een inventarisatie van in het verdeelmodel ontbrekende of onderbe- lichte kenmerken, zoals de economische structuur, de regionale con- junctuur en de problematiek van de langdurige bijstandsontvangers
('granieten voorraad');
4. de empirische toetsing van wijzigingen in de modelstructuur, en aan- passingen en uitbreidingen van de verdeelkenmerken;
5. de schatting van het Objectieve Verdeelmodel 2005 zonder granieten voorraad, maar met de gewijzigde structuur en de gewijzigde set van verdeelkenmerken;
6. een onderzoek naar de betekenis van de granieten voorraad voor het verdeelmodel;
7. de schatting van Objectieve Verdeelmodel 2005 met granieten voor- raad;
8. een analyse van de betekenis van de historischekostenbudgettering na invoering van het Objectieve Verdeelmodel 2005 met granieten voor- raad.
Actualisatie van het Objectieve Verdeelmodel 2004
Het bij de budgettering gehanteerde Objectieve Verdeelmodel 2004 berust op cijfers van het jaar 2001. Om de kwaliteit van het model te kunnen be- oordelen, is het Objectieve Verdeelmodel 2004 opnieuw geschat, maar nu met cijfers van 2002. De herverdeeleffecten nemen in het geactualiseerde verdeelmodel iets af ten opzichte van de oorspronkelijke versie van het verdeelmodel. Het geactualiseerde verdeelmodel leidt echter voor een
aantal gemeenten nog steeds tot extreme herverdeeleffecten. Bovendien
is sprake van een systematisch patroon van regionale herverdeeleffecten. Het geactualiseerde verdeelmodel 2004 sluit niet goed aan op de ver-
slechterde conjuncturele situatie in 2002. Regionale verschillen in econo- mische structuur en conjunctuur zijn in het Objectieve Verdeelmodel 2004
4 Ape
onvoldoende verwerkt. Daardoor krijgt bijvoorbeeld het verdeelkenmerk
werklozen met een maximale WW-duur, grotendeels gebaseerd op de ja-
ren met een gunstige conjunctuur, een te groot gewicht. De resultaten van de actualisatie van het Objectieve Verdeelmodel 2004 geven aan dat het huidige verdeelmodel aanpassingen behoeft. Dat betreft vooral de verwer- king van de rol van lokale en regionale economische factoren.
Objectieve Verdeelmodel 2005 zonder granieten voorraad
Bij de opstelling van het Verdeelmodel 2005 voor de 40.000+ gemeenten
hebben wij de structuur van het model en de tot nu toe gebruikte verdeel- kenmerken aan een nadere heroverweging onderworpen. Kritiek en sug-
gesties van onder meer de Tweede Kamer, de Vereniging van Nederlandse
Gemeenten en de Raad voor de Financiële Verhoudingen hebben een be-
langrijke rol gespeeld bij deze inhoudelijke heroverweging. Dit heeft geleid tot de volgende aanpassingen van het Objectieve Verdeelmodel en de bij- behorende kenmerken:
1. De keuze voor huishoudens van 15-64 jaar in plaats van inwoners van
20-64 jaar als aangrijpingspunt voor de middelentoedeling.
2. Een uitbreiding van het aantal verdeelkenmerken voor de economische structuur en de regionale conjunctuur.
3. Verfijndere meting van de sociale en demografische structuur van ge- meenten. Daartoe behoort ook een aanscherping van de meting van de verdeelkenmerken tot huishoudens of inwoners van 15-64 jaar (in
plaats van de totale bevolking).
De inhoudelijke heroverweging leidt voor het Objectieve Verdeelmodel
2005 in eerste instantie tot de in tabel 1 gepresenteerde selectie van de verdeelkenmerken 1 tot en met 11 plus een vaste voet per huishouden.3
In tweede instantie wordt tevens bezien of in het verdeelmodel rekening kan worden gehouden met de problematiek van huishoudens die langdurig
een bijstandsuitkering ontvangen. Dit geschiedt via verdeelkenmerk 12, de zogenaamde 'granieten voorraad'. Hierop komen wij later terug.
Het Objectieve Verdeelmodel 2005 zonder granieten voorraad telt vijf
kenmerken van de sociale en demografische structuur van gemeenten
3 Voor de kleinere gemeenten hebben wij een vergelijkbaar Objectief Verdeel- model ontwikkeld als voor de 40.000+ gemeenten (zie bijlage). Bij de kleinere gemeenten blijven de herverdeeleffecten relatief groot. Dat bemoeilijkt de toe- passing van het model voor budgetteringsdoeleinden bij de kleinere gemeen- ten.
Ape 5
(verdeelkenmerken 1 tot en met 5). De verdeelkenmerken 6 en 7 nemen
de centrumfunctie en de stedelijkheid van gemeenten in beschouwing. De economische structuur en de conjunctuur worden beschreven via de ver-
deelkenmerken 8 tot en met 11. Daarnaast bevat het verdeelmodel een
vaste voet per huishouden van 15 tot en met 64 jaar. De economische
verdeelkenmerken 9, 10 en 11 worden regionaal op het niveau van COR-
OP-gebieden gemeten (40 gebieden). De overige kenmerken worden op
gemeenteniveau gemeten.
Tabel 1: Het Objectieve Verdeelmodel 2005 voor de 40.000+ gemeenten,
zonder en met 'granieten voorraad'
Verdeelkenmerk
Sociale en demografische structuur
1. Lage inkomens (in % van huishoudens 15-64 jaar met inkomen) op basis van een driejaarsgemiddelde
2. Eenouderhuishoudens 15-44 jaar (in % van huishoudens 15-64 jaar)
3. Arbeidsongeschikten (in % van inwoners 15-64 jaar)
4. Totaal allochtonen 15-64 jaar (in % van inwoners 15-64 jaar)
5. Laag opgeleiden 15-64 jaar (in % van inwoners 15-64 jaar) op basis van een driejaarsgemiddelde
Centrumfunctie en stedelijkheid
6. Regionaal klantensurplus (= regionaal klantenpotentieel minus aantal inwoners, x 1.000)
7. Omgevingsadressendichtheid ´ woningvoorraad (x 1 mln.)
Conjunctuur en economische structuur
8. Werkzame beroepsbevolking (in % van totale beroepsbevolking) op basis van een driejaarsgemiddelde
9. Banen handel, horeca en schoonmaak (in % totaal aantal banen COROP-regio)
10. Procentuele banengroei in COROP-regio (driejaarsgemiddelde)
11. Totaal aantal banen per hoofd van de beroepsbevolking in COROP-regio Overig
12. Granieten voorraad: huishoudens ultimo 2001 ten minste 4 jaar in de bijstand (in % van huishoudens 15-64 jaar)
13. Vaste voet per huishouden 15-64 jaar
Bron: APE
Het Objectieve Verdeelmodel 2005 is ten opzichte van het Objectieve Ver- deelmodel 2004 op een aantal punten aangepast. Ten eerste zijn de ver
6 Ape
deelkenmerken laag opgeleiden, banengroei en banen per hoofd van de
beroepsbevolking aan het verdeelmodel toegevoegd. Dit leidt tot een ster- kere accentuering van de sociale en economische structuur en de regionale conjunctuur. Ten tweede is het aantal werklozen met de maximale WW-
duur (WW-max) als verdeelkenmerk vervangen door de werkzame be-
roepsbevolking. Deze aanpak voorkomt dat het budget van individuele
gemeenten van jaar op jaar sterk fluctueert door schommelingen in het
aantal werklozen met de maximale WW-duur; WW-max loopt in de prak-
tijk te veel achter bij de conjunctuur. Ten derde fungeren eenpersoons- huishoudens (alleenstaanden) niet langer als afzonderlijk verdeelkenmerk, maar zijn deze inbegrepen in de vaste voet per huishouden. Deze aanpas- sing houdt mede verband met de gewijzigde structuur van het verdeelmo- del (huishoudens in plaats van inwoners) en voorkomt dat de bijstands- budgetten in studentensteden te hoog wordt vastgesteld.. De overige ver- deelkenmerken zijn aangescherpt of ongewijzigd gebleven. De gewichten
van het Objectieve Verdeelmodel 2005 vertonen in de tijd een stabiel pa- troon.
Het Objectieve Verdeelmodel 2005 zonder granieten voorraad presteert
beter dan het Objectieve Verdeelmodel 2004. De gemiddelde herverdeel-
effecten en het systematische patroon van regionale herverdeeleffecten zijn verminderd. Vooral de extreme herverdeeleffecten zijn sterk afgeno- men; de herverdeeleffecten van deze gemeenten liggen nu dichter in de
buurt van de overige gemeenten. De plausibiliteit van de herverdeeleffec- ten is eveneens vergroot, vooral door de toegevoegde verdeelkenmerken
voor de economische structuur en conjunctuur.4 De gesignaleerde verbe- teringen laten onverlet dat de herverdeeleffecten van het Objectieve Ver- deelmodel 2005 zonder granieten voorraad substantieel zijn. In 2002 heeft
27% van de gemeenten een herverdeeleffect dat in absolute termen gro- ter is dan 15%.
Objectieve Verdeelmodel 2005 met granieten voorraad
Van diverse kanten is de suggestie gedaan om in het verdeelmodel reke- ning te houden met de problematiek van huishoudens die langdurig een
bijstandsuitkering ontvangen. Het betreft een categorie bijstandsontvan- gers die de gemeentelijke sociale diensten moeilijk kan beïnvloeden. Deze
4 Zie het andere deelrapport: Visscher, C.M., R.S. Halbersma, R. Goudriaan en L.J.M. Aarts, 2004, Objectief verdeelmodel WWB: Plausibiliteit van de verde- lende werking, Den Haag: APE (APE-rapport nr. 147b).
Ape 7
categorie bijstandsontvangers wordt ook wel aangeduid als de granieten voorraad of het granieten bestand. Het is een erfenis uit het verleden, die stamt uit de periode voordat de budgettering van de bijstand plaatsvond met het Objectieve Verdeelmodel. Doordat een groot deel van de granie- ten voorraad bovendien een gegeven is voor gemeenten, heeft dit ken-
merk het karakter van een objectieve bijstandsbepalende factor.
Voor een deel is de granieten voorraad ook begrepen in de historische
kosten, die thans eveneens een rol spelen bij de bijstandsbudgettering. De omvang van de granieten voorraad vertoont echter een andere spreiding
over de gemeenten dan de historische kosten. Om de granieten voorraad
als verdeelkenmerk te kunnen hanteren, dient de omvang ervan naar onze mening eenmalig te worden vastgesteld voor een wat langere periode. Een jaarlijkse actualisatie dient achterwege te blijven om geen verkeerde prik- kels te genereren.
Wij hebben de granieten voorraad gedefinieerd als het aantal bijstands- ontvangers dat ultimo 2001 - vóór invoering van de budgettering met het Objectieve Verdeelmodel ten minste vier jaar een bijstandsuitkering in de gemeente genoot. Dit aantal wordt gerelateerd aan het aantal huishou- dens van 15-64 jaar (zie tabel 1.1, regel 12). Onze analyses geven aan dat de granieten voorraad een zelfstandige invloed uitoefent op de bij- standsuitgaven die niet is verdisconteerd in de overige verdeelkenmerken. Wij zien dit mede als een belangrijk argument om de granieten voorraad als objectief verdeelkenmerk in het model op te nemen.
Het optimale budgetaandeel voor respectievelijk de granieten voorraad
(36,9%) en het objectieve budget zonder granieten voorraad (63,1%)
hebben wij via regressieanalyse empirisch vastgesteld. De resultaten hier- van leiden tot het Objectieve Verdeelmodel 2005 met granieten voorraad. Dit verdeelmodel resulteert in een duidelijk betere aansluiting tussen bij- standsuitgaven en bijstandsbudgetten dan het Objectieve Verdeelmodel
2005 zonder granieten voorraad:
· De gemiddelde herverdeeleffecten nemen met ruim een kwart af.
· 90% van de gemeenten heeft kleinere herverdeeleffecten dan 15%; dit is 73% in het verdeelmodel zonder granieten voorraad.
· Bij 73% van de gemeenten blijven de herverdeeleffecten beperkt tot
10%; dit is 60% in het verdeelmodel zonder granieten voorraad.
8 Ape
Historische kosten en budgettering
De budgetten van de grote gemeenten berusten in 2004 voor 40% op de
resultaten van het Objectieve Verdeelmodel 2004. De overige 60% van de budgettoedeling geschiedt op basis van de historische kosten. De vraag is of het aandeel objectief bij de budgettoedeling kan toenemen nu de aan- sluiting tussen de uitgaven en het objectieve budget sterk is verbeterd in het Objectieve Verdeelmodel 2005 met granieten voorraad.
Via regressieanalyse hebben wij het optimale budgetaandeel voor respec- tievelijk het objectieve budget inclusief granieten voorraad en het histori- schekostenbudget berekend. Optimaal betekent in dit verband de verhou- ding die tot de kleinste herverdeeleffecten leidt. Het zo berekende opti- male aandeel objectief is 73,3% tegen 26,7% voor het aandeel historisch. Bij toepassing van het Objectieve Verdeelmodel 2005 met granieten
voorraad is het dus mogelijk om het aandeel van de historischekostenbud- gettering terug te brengen ten opzichte van de huidige situatie en tegelij- kertijd de herverdeeleffecten aantoonbaar te verminderen. Bij de gevon- den optimale verhouding tussen objectief en historisch heeft 96% van de gemeenten een herverdeeleffect dat kleiner is 15%. Bij 79% van de ge-
meenten blijven de herverdeeleffecten beperkt tot minder dan 10%.
Conclusies
Naar onze mening is het Objectieve Verdeelmodel 2005 een duidelijke
verbetering ten opzichte van het Objectieve Verdeelmodel 2004:
· De selectie van de verdeelkenmerken vormt een betere afspiegeling van lokale verschillen in bijstandsbepalende factoren. De sociale en economische structuur en de conjunctuur zijn in het verdeelmodel
2005 beter vertegenwoordigd.
· In het algemeen zijn de herverdeeleffecten duidelijk afgenomen. Dat geldt in het bijzonder voor het Objectieve Verdeelmodel 2005 met gra- nieten voorraad.
· Extreme, en daarmee implausibele, herverdeeleffecten zijn sterk ver- minderd.
· Het systematische patroon van regionale herverdeeleffecten is vrijwel verdwenen.
· Het belang van historische kosten voor de verdelende werking is gere- duceerd.