Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

De Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Postbus 20018
2500 EA Den Haag
uw brief van

uw kenmerk

ons kenmerk
FEZ. 2004/1447
datum
14-05-2004

onderwerp
Instelling dienst die baten-lastenstelsel voert, de Algemene Inspectiedienst
TRC 2004/3592

bijlagen
2

Geachte Voorzitter,

Op grond van de voorhangprocedure van artikel 10 van de Comptabiliteitswet 2001 leg ik hierbij mijn voornemen voor, om met ingang van 1 januari 2005 de Algemene Inspectiedienst (AID) in te stellen als dienst die een baten-lastenstelsel voert. Deze voorhangprocedure houdt in dat het besluit niet eerder wordt genomen dan 30 dagen nadat het voornemen daartoe schriftelijk ter kennis is gebracht van de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Indien de Kamer binnen 30 dagen na ontvangst van de kennisgeving of binnen 14 dagen na het verstrekken van nadere inlichtingen zich uitspreekt tegen het voorgenomen besluit, wordt het besluit niet aangenomen.

Het Kabinet is met mij van mening dat het verlenen van deze status aan de AID en de daarbij behorende specifieke beheersregels de doelmatigheid van de AID zullen bevorderen. Het traject is begeleid door het Begeleidingsteam Verzelfstandigingen van de ministeries van BZK en Financiën (BiFi-team). Daarbij is uitgegaan van de twaalf instellingsvoorwaarden die naar aanleiding van de tweede rijksbrede evaluatie van het resultaatgerichte besturingsmodel in combinatie met het baten-lastenstelsel in december 2002 met de Tweede Kamer overeen zijn gekomen (TK 2002-2003, 28737, nr. 1). Hierna geef ik u een beschrijving van het organisatieprofiel, de missie en doelstellingen van de dienst en de bijbehorende taken.

datum
14-05-2004

kenmerk
FEZ. 2004/1447

bijlage

1.1. Missie AID

De AID is een professionele handhavingsdienst, behorend tot het ministerie van LNV. De opsporingsprioriteiten van de AID worden mede bepaald door het Openbaar Ministerie. De AID heeft grote deskundigheid in handhaving van wet- en regelgeving door middel van controle, opsporing, verificatie en handhavingscommunicatie. Deze activiteiten vormen een bijdrage aan het stimuleren of ontmoedigen van bepaald gedrag van actoren uit het werkgebied van LNV en dragen daardoor bij aan de effecten die daarmee worden beoogd zoals welvaart, gezondheid van mens en dier, en biodiversiteit.

De AID onderscheidt zich door:
* zijn kennis van het LNV-beleid;
* zijn kennis van de doelgroepen waar de handhaving zich op richt; * zijn kennis over de uitwerking van de regelgeving op die doelgroepen;
* zijn inzicht in de handhavingseffecten.

De AID benut die kennis in de advisering aan de LNV-beleidsverantwoordelijken.

De AID adviseert in een vroeg stadium van het beleidsproces over nalevings- en handhavingsvraagstukken en de rol die de AID en andere handhavingspartners daarbij kunnen spelen. De AID zoekt actief de samenwerking met andere handhavingspartners en investeert daarbij in kennisoverdracht.

1.2. Organisatieprofiel AID

De AID is de controle- en opsporingsdienst van het ministerie van LNV. Het doel van de activiteiten van de AID is het vestigen van een zowel politiek als maatschappelijk aanvaardbare naleving van wet- en regelgeving vanuit LNV en EU. De AID is verantwoordelijk voor: * controle op de naleving van deze wet- en regelgeving; * opsporing van overtredingen;
* advisering over controleer- en handhaafbaarheid van het beleid; * verificatie van de naleving van EU-subsidieregelingen.

De AID is actief in de volgende sectoren:
* landbouw;
* visserij;
* natuur en milieu;
* agribusiness.

De primaire processen worden uitgevoerd door circa 530 controleurs en rechercheurs. Besturing en ondersteuning vinden plaats door circa 50 lijn- en circa 130 staf- en administratieve functionarissen. De AID is opgebouwd uit drie regionale inspecties, een dienstonderdeel Opsporing en een staforganisatie op het hoofdkantoor. Het hoofdkantoor is gevestigd in Kerkrade.
De regionale inspecties zijn gevestigd in Zwolle, Eindhoven en De Meern. In deze laatste plaats is bovendien het dienstonderdeel Opsporing gevestigd.
De AID is een platte organisatie: er zijn drie hiërarchische lagen, te weten een directeur en een plaatsvervangend directeur, tevens Hoofd Dienstonderdeel Opsporing, de drie hoofdinspecteurs van de inspecties en circa 40 middelmanagers (teamleiders). Het beschikbare budget voor 2003 bedroeg circa EUR 50.000.000,--.

2. Ministeriële verantwoordelijkheid

Met de introductie binnen de rijksoverheid van diensten die het baten-lastenstelsel voert, is de mogelijkheid gecreëerd om met behoud van de volledige ministeriële verantwoordelijkheid verbetering aan te brengen in de bedrijfsvoering door afspraken over prestaties en kosten te maken. Deze diensten kenmerken zich door een resultaatgericht besturingsmodel in combinatie met een baten-lastenadministratie.

De ministeriële verantwoordelijkheid bij deze diensten blijft inhouden dat de minister door het parlement ter verantwoording kan worden geroepen voor het gehele handelen van de dienst. Als minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit zullen mijn bevoegdheden ten aanzien van de AID volledig intact blijven. De door de AID uit te voeren opsporingshandelingen vinden plaats onder medeverantwoordelijkheid van het Openbaar Ministerie.

3. Waarom de overgang naar een dienst die het baten-lastenstelsel voert?

In 1998 heeft er een Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) bij de AID plaatsgevonden. In de conclusie van dit onderzoek wordt aangegeven dat met het invoeren van het baten-lastenmodel er algemene voordelen bij de bedrijfsvoering kunnen worden gerealiseerd, zoals het vaststellen van de integrale kostprijs van te leveren producten, betere toerekening van vermogenskosten (interest, afschrijvingen, aanschaf en vervanging van kapitaalintensieve productiegoederen), het introduceren van opdrachtgever- en opdrachtnemersrelaties, interne- en externe sturing op kosten, de mogelijkheid te reserveren en te lenen voor grote investeringen en een transparanter inzicht in de kosten van uitvoering. Met het voeren van een baten-lastenstelsel binnen de AID kunnen deze belangrijke voordelen worden behaald, die binnen het kasstelsel niet of veel moeilijker kunnen worden gerealiseerd. Een bijkomend voordeel is dat met de invoering van een baten-lastenstelsel binnen de AID ook binnen LNV een sterker bewustzijn ontstaat van de kosten van uitvoering van beleid.

4. De wijze waarop de dienst voldoet aan de instellingsvoorwaarden

De praktijk leert dat het toepassen van de instellingsvoorwaarden een groot veranderingsproces is. Niet alleen van de dienst zelf, maar ook voor haar omgeving.
Het is meer dan alleen het formuleren van een papieren werkelijkheid. Het resultaatgericht werken moet geïnternaliseerd worden bij zowel de dienst als haar directe omgeving.
De AID is medio 2001 een traject gestart dat erop gericht is om per 1 januari 2005 als dienst, die het baten-lastenstelsel voert, te kunnen gaan functioneren.
De fasering van dit traject is als volgt:

2001:
Door het uitvoeren van een risico-analyse op het traject van omvorming, is op hoofdlijnen inzicht verkregen in de betekenis en gevolgen voor de AID als dienst met een baten-lastenstelsel voor de ambtelijke leiding van LNV, de directieraad AID en de projectorganisatie die met de omvorming belast is. Tevens is het ambitieniveau bepaald van aanpassingen, van de interne en externe besturing, om te komen tot grotere resultaatgerichtheid.

2002:
De instellingsproducten zijn door een projectorganisatie ontwikkeld, opgeleverd, getest en overgedragen aan de staande organisatie.

2003:
De financiële organisatie bij de AID is gereorganiseerd en kwalitatief en kwantitatief versterkt. Financiële systemen zijn ontwikkeld, getest en geïmplementeerd. Medewerkers zijn omgeschoold om met de nieuwe administratieve en financiële processen te kunnen werken. Er is veel tijd en energie gestoken in het culturele aspect van het veranderingsproces naar een dienst die een baten-lastenstelsel voert. Het management op de verschillende niveaus is voorbereid dat het in de toekomst andere beslissingen, zowel op strategisch, tactisch als operationeel niveau op het financiële vlak zal moeten nemen.

Het volledige proces van offerte-aanvraag, offerte en opdrachtverlening voor het jaar 2004 is in 2003 doorlopen conform de afspraken in het aansturingsprotocol.

2004:
Er zal een vol jaar proef worden gedraaid als dienst die een baten-lastenstelsel voert. Verder zullen de formele stappen, die nog moeten worden doorlopen, worden voorbereid.

5. Doelmatigheid en nulmeting

Met de instelling van een dienst die het baten-lastenstelsel voert, wordt beoogd de doelmatigheid van de organisatie te vergroten. Bij de AID gaat het hierbij vooral om een verbetering van de kwaliteit van de producten in relatie met de hoeveelheid. Voor de aansturing van de AID betekent dit dat naast kwantiteit, de kwaliteit van de output maatgevend is voor de bekostiging.
Binnen de aansturing van de AID zijn de volgende sterke doelmatigheidsprikkels vastgelegd:
* Met de opdrachtgever is afgesproken dat de output van agentschap AID bekostigd zal worden volgens de formule P X Q x q. Hierbij is P de kostprijs per product, Q de hoeveelheid afgenomen producten en q de gerealiseerde kwaliteit. De kwaliteit van de prestaties wordt uitgedrukt in de prestatie-indicatoren treffers bij de selecte controles en tijdig uitgevoerde verificaties. Dit zijn twee indicatoren voor de kwaliteit die betrekking hebben op ongeveer 80% van de output van de AID. Als de AID de afgesproken streefwaarden met betrekking tot de output niet haalt, dan heeft dat negatieve consequenties voor de opbrengsten van de AID. Bij het overtreffen van de doelstelling is er een bonus voor de organisatie. Er wordt daarmee afgerekend op de kwaliteit en kwantiteit van de output.
* Een prestatiemeetsysteem maakt transparant in welke mate de AID voldoet aan specifieke doelstellingen van de eigenaar en de opdrachtgever en welke ontwikkeling de prestaties van de AID in de loop der jaren kent.

Hierdoor kunnen zowel de opdrachtgever als de eigenaar nauwkeurig monitoren of de AID de gewenste doelmatigheid bereikt. Echter ook andere indicatoren kunnen de opdrachtgever en eigenaar redenen geven tot (on)tevredenheid over de producten van de AID en daarmee een aanzet geven tot verdergaande doelmatigheid. Met betrekking tot de kwaliteit van de AID worden - naast monitoring met behulp van de genoemde indicatoren - ook maandelijks kwaliteitsaudits uitgevoerd door onder meer de afdeling Audit, die nagaat of er conform de wet- en regelgeving en Administratieve Organisatie door de AID wordt gewerkt. Daarnaast voert de Europese Commissie jaarlijks inspecties uit op de werkwijze en uitvoering van de AID.

Het meten van doelmatigheid zal plaatsvinden door in de loop van de tijd (longitudinaal), na vaststelling van een exact beginpunt (nulmeting), te meten of de AID doelmatiger geworden is ten opzichte van het beginpunt. De AID zal met de eigenaar afspreken dat de gemeten waarden bij de nulmeting als normen gaan gelden om de doelmatigheid te kunnen beoordelen. De kwaliteit van de producten van de AID worden gemeten aan de hand van prestatie-indicatoren, zoals vastgelegd in het prestatiemeetsysteem AID.

6. Stand van zaken financieel beheer

Een belangrijk kenmerk van het resultaatgericht besturingsmodel in combinatie met een baten-latenstelsel is een grotere transparantie ten aanzien van de prestaties en bedrijfsvoering. Mede door deze grotere transparantie krijgt het financieel beheer elk jaar veel aandacht in de rapportage van de Algemene Rekenkamer. De diensten die het baten-lastenstelsel voeren, dienen ook het voorbeeld te zijn van goede bedrijfsvoering binnen de rijksoverheid. Derhalve wordt er groot belang gehecht aan het op orde zijn van het financieel beheer van deze diensten.
Het financieel beheer bij de AID is op vier sporen versterkt: * De financiële organisatie krijgt een kwaliteitsimpuls door het aantrekken van bedrijfseconomische medewerkers en een plaatsvervangend controller. Daarnaast is het een centraal geleide organisatie geworden met een gedeconcentreerde uitvoering. Zodoende worden consistentie, tijdigheid en volledigheid van het financieel beheer verbeterd;
* Per 1 januari 2004 is in het administratiesysteem van de AID reeds het baten-lastenstel geïntroduceerd;
* Vanaf maart 2004 gaan alle uitvoerende teams werken met een maandelijkse resultatenrekening;
* De financiële processen zijn in 2003 aangepast naar aanleiding van de aanbevelingen uit het baseline onderzoek in 2002, uitgevoerd door de departementale AuditDienst. Opzet en werking zijn door de departementale AuditDienst in totaal als voldoende beoordeeld. In 2004 zullen nog enkele aanpassingen worden doorgevoerd, waardoor alle elementen van het baseline onderzoek als ruim voldoende kunnen worden gekwalificeerd. Daarnaast is door de AuditDienst op 16 maart 2004 een accountantsverklaring afgegeven over het jaar 2003.

7. De wijze waarop de Tweede Kamer in de ontwerpbegroting en de eerste suppletoire begroting geïnformeerd zal worden

In de ontwerpbegroting wordt een korte bondige uiteenzetting over de dienst gegeven onder verwijzing naar de relevante beleidsartikelen waar de bijdragen voor de te leveren producten en diensten staan geraamd. Daarnaast zal de dienst zichtbaar maken welke indicatoren gebruikt gaan worden om de doelmatigheidsontwikkeling inzichtelijk te maken. In de toelichting wordt een indicatieve openingsbalans opgenomen met een toelichting op de begroting van baten en lasten, een kasstroomoverzicht en de ontwikkeling van het eigen vermogen. De eerste suppletoire begroting in het eerste uitvoeringsjaar als dienst bevat de definitieve openingsbalans. Daarnaast wordt in deze suppletoire begroting de formele nulmeting opgenomen. Deze indicatoren met bijbehorende waarden vormen het uitgangspunt voor het verder in de tijd volgen van de doelmatigheidsontwikkeling.

De minister van Landbouw, Natuur
en Voedselkwaliteit,

dr. C.P. Veerman

Bijlage: De 12 instellingsvoorwaarden

PDF-versie van de brief met bijlage

Voor downloaden van PDF-bestanden: Zie het origineel
Instelling dienst die baten-lastenstelsel voert, de Algemene Inspectiedienst (PDF-formaat, 281 kB)


---