Ministerie van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid
De 12 instellingsvoorwaarden voor een kandidaat-dienst die een baten-lastenstelsel
voert:
1. Er is een omgevingsanalyse uitgevoerd die inzichtelijk maakt welke actoren in de
omgeving van een dienst een (aan)sturingsrelatie hebben met deze dienst, wat de
aard en inhoud van deze relatie is en welke verbeteringen hierin mogelijk zijn om
te komen tot een grotere resultaatgerichtheid. De beoogde (aan)sturingsrelaties na
de start als dienst tussen eigenaar en opdrachtnemer respectievelijk tussen op-
drachtgever en -nemer zijn vastgelegd in managementafspraken (als bijlage bij de-
ze instellingsvoorwaarden gevoegd).
Secretaris-generaal
De Secretaris-generaal (SG) van het kerndepartement vervult een aantal rollen binnen de con-
text waarin de Inspectie Werk en Inkomen als dienst die een baten-lastenstelsel voert functio-
neert. Zo kan hij worden aangemerkt als de eigenaar. De SG waakt over de continuïteit en
kwaliteit van de organisatie. Hij houdt zicht op de doelmatige en rechtmatige besteding van de
middelen door de inspectie en op de kwaliteit van de bedrijfsvoering. Hij stelt zich daarvan op
de hoogte door middel van het jaarplan, de verantwoordingsrapportages en het jaarverslag van
IWI. Hij maakt daarbij gebruik van de diensten van de stafdirecties DAD en FEZ die respec-
tievelijk als departementale accountant en controller de interne toezichtfunctie binnen het depar-
tement verzorgen. De SG is tevens de bevoegde functionaris om de inspectie het budget be-
schikbaar te stellen dat zij voor de uitoefening van haar taken nodig heeft. In deze hoedanigheid
vervult de SG tevens de rol van financier. De SG verstrekt dit budget op het jaarplan (incl. be-
groting) zoals deze met de minister is besproken. De SG toetst of de begroting past binnen de
budgettaire kaders die departementsbreed gelden.
Inspecteur-generaal
De Inspectie heeft de bevoegdheid op onafhankelijke wijze haar agenda te bepalen. Daarmee is
de scheiding tussen de functies beleid en toezicht geborgd. De inspecteur-generaal (IG) stelt op
grond van deze bevoegdheid het jaarplan van IWI vast na overleg met de staatssecretaris en
minister. Overeenkomstig afspraak met de SG heeft de IG eveneens overleg met de SG over
het jaarplan. Afspraken over de te leveren producten, de kwaliteit van die en de prijs van die
producten maakt de IG wel met de SG maar zonder dat de SG en minister formeel de be-
voegdheid hebben om wijzigingen in het jaarplan (en de daarin opgenomen producten) door te
voeren. De IG is tevens eindverantwoordelijk voor de dienst die een baten-lasten stelsel voert
(IWI) die als opdrachtnemer het product/dienst tegen de afgesproken kwaliteit en de afge-
sproken prijs levert.
Minister/staatssecretaris/beide Kamers der Staten-Generaal
De producten die IWI vervaardigt dienen onder andere om de minister en de staatssecretaris
het mogelijk te maken hun verantwoordelijkheid voor het beleidsterrein Werk en Inkomen te
dragen. In deze zin kunnen de minister en staatssecretaris gezien worden als klant, waarbij de
SG namens hen optreedt als directe afnemer van de producten van IWI. Opgemerkt wordt dat
2
de minister de wettelijke plicht heeft rapporten van de inspectie binnen vier weken na ontvangst,
al dan niet voorzien van zijn commentaar, door te sturen naar de Kamers der Staten Generaal.
Dit houdt in dat de klant formeel niet de mogelijkheid heeft producten te weigeren.
Daarnaast bieden de producten van IWI de leden van Eerste en Tweede Kamer inzicht in het
functioneren van de publieke organen op het beleidsterrein Werk en Inkomen. De wetgever,
waarbij de beide Kamers der Staten generaal deel van uitmaken, bepalen via wet- en regelge-
ving de taken van IWI. In verband met de bijzondere positie van de IG kan daarom de wetge-
ver gezien worden als de 'actor' die de rol van opdrachtgever voor de inspectie vervult.
Stafdirecties FEZ en DAD
De stafdirecties DAD en FEZ hebben respectievelijk een controlerende en een controltaak
binnen het ministerie van SZW. Zij verzorgen, in de termen van het instellingstraject, een toe-
zichthoudende taak. Daarnaast heeft de dienst die een baten-lastenstelsel voert (IWI) direct of
indirect te maken met de Algemene Rekenkamer die als hoog College van Staat toeziet op het
functioneren van het ministerie van SZW en zijn onderdelen. De ARK richt zich bij zijn onder-
zoeken met name op de bijdragen van het toezicht van IWI aan de taakvervulling door het de-
partement.
Het eindproduct van de omgevingsanalyse: vertalen van sturingsrelaties en rollen in
een convenant
In verband met de bijzondere positie van de IG die zelf zijn jaarplan vaststelt, is in deze omge-
vingsanalyse de wetgever beschouwd als opdrachtgever. Dit heeft voor de vertaling van de uit-
komsten van deze analyse tot gevolg dat voor de sturingsrelaties in feite één managementaf-
spraak volstaat; die tussen de IG en de SG als eigenaar. In de managementafspraak is uitwer-
king gegeven aan de relatie tussen IG en SG, waarbij tevens het reeds geldende protocol tussen
SG/IG betrokken wordt.
2. De producten en diensten die het aangrijpingspunt zijn van sturing zijn geïdentifi-
ceerd en voldoen aan criteria van externe focus, commitment, representativiteit,
homogeniteit, meetbaarheid en eenduidigheid.
De hoofdproducten van IWI zijn inspectiebevindingen uitmondend in onderzoeksrapporten, T-
toetsen en risicoanalyses.
Inspectiebevindingen
De inspectiebevindingen zijn de belangrijkste basisproducten van IWI. Het product bestaat uit
een schriftelijke weergave van de uitkomsten van een door IWI verricht onderzoek, vergezeld
van de analyse van deze uitkomsten en de conclusies/oordelen die de Inspectie aan deze analy-
se verbindt. De schriftelijke weergave kan diverse vormen aannemen, afhankelijk van de op-
dracht cq. de meest aangewezen manier om de bevindingen, analyse en oordelen over te bren-
gen (rapport, brief, nota)
Inspectiebevindingen betreffen:
- de verantwoording van de uitvoeringsinstanties,
- de uitvoeringsregels en besluiten van uitvoeringsinstanties,
- de samenwerking en interactie tussen uitvoeringsinstanties,
3
- specifieke thema's of aspecten van de uitvoering,
- het functioneren van uitvoeringsinstanties,
T-toetsen
Eén van de taken van de Inspectie werk en inkomen op grond van de Wet structuur uitvoering
werk en inkomen (Wet Suwi) is het, op verzoek van de Minister van Sociale Zaken en Werk-
gelegenheid (SZW), uitvoeren van een zogenoemde Toezichtbaarheidstoets (T-toets). Dit is
geregeld in artikel 41 van de Wet Suwi. In de T-toets rapporten vormt IWI zich een oordeel
over de (on)mogelijkheden van toezicht op de uitvoering van voorgenomen sociale zeker-
heidswetgeving. IWI voert T-toetsen uit op verzoek van de SG namens de minister van SZW.
IWI doet daarbij geen uitspraken over de wenselijkheid van alternatieve beleidsopties of de
kwaliteit van het beleid. Het product bestaat uit een schriftelijke weergave (rapport, brief) van
de uitkomsten van de T-toets.
Risicoanalyses
Bij een risicoanalyse maakt IWI een taxatie van de stand van zaken in de uitvoering bij een uit-
voerende instantie, op een bepaalde wet of op een specifieke thema. De taxatie betreft de mo-
gelijke afbreukrisico's voor het niet behalen van de wettelijke doelen door de uitvoering. IWI
koppelt de uitkomsten van risicoanalyses terug aan de betrokken uitvoerende instantie met het
verzoek te beoordelen of de uitvoerende instantie de analyse van IWI deelt, en zo ja of en
welke maatregelen de uitvoerende instantie getroffen heeft danwel gaat treffen. IWI gaat er van
uit dat een dergelijke terugkoppeling aan de uitvoerende instantie het effect kan hebben dat de
uitvoerende instantie aandacht krijgt voor de onderscheiden risico's, zijn prioriteiten verlegt,
etc. Mocht de uitvoerende instantie aangeven een onderscheiden risico te herkennen en daar
ook maatregelen op genomen te hebben, dan past IWI zijn toezichtactiviteiten daar op aan.
Het product risicoanalyse bestaat uit een schriftelijke weergave van de uitkomsten van een risi-
coanalyse, waarin de door IWI onderkende risico's zijn beschreven en getaxeerd op de kans
dat het risico zich voordoet, de mogelijke gevolgen van het risico en de termijn waarop de ge-
volgen zich zouden kunnen voordoen.
De hoofdproducten voldoen aan de criteria die behoren bij de instellingsvoorwaarde om echt
op producten te kunnen sturen en resultaatgericht te kunnen werken.
3. Er is een beschrijving van de bedrijfsprocessen van de dienst die het fundament
vormt voor de instellingsvoorwaarden 2, 4, 5 en 7.
Het primaire basisproces binnen de Inspectie Werk en Inkomen is de totstandkoming van de
producten van de organisatie: inspectiebevindingen, T-toetsen en risicoanalyses. Twee onder-
steunende processen zijn van cruciaal belang voor het primair basisproces. Dit zijn, gelet op de
taken en de producten van IWI, de processen die te maken hebben met personeel en met do-
cumentaire gegevens. De andere ondersteunende processen liggen op het terrein van het facili-
tymanagement, financieel beheer en automatisering. Deze processen zijn om doelmatigheidsre-
denen voor een deel uitbesteed aan het departement. Daarnaast kent de inspectie twee proces-
sen op het gebied van sturing en verantwoording. Deze processen gaan over de totstandkoming
van het jaarplan en het jaarverslag van de inspectie.
4
Alle processen zijn vastgelegd in beschrijvingen die aansluiten bij de geïdentificeerde producten
en diensten. De beschrijving is een belangrijke basis voor de toedeling van kosten aan de pro-
ducten, doordat in de procesbeschrijvingen wordt aangegeven wanneer welke middelen wor-
den ingezet. Deze beschrijving vormt tevens de basis voor de formulering van kwaliteitsindicato-
ren, de categorieën voor het tijdschrijfsysteem en de bepaling van risico's.
4. Er is een kostprijsmodel waarin de koppeling wordt gelegd tussen de geïdentifi-
ceerde producten en diensten enerzijds en de aan perioden toegerekende kosten
anderzijds. Het kostprijsmodel voldoet aan de criteria van transparantie, betrouw-
baarheid en is zodanig ingericht dat er voor- en nacalculatie evenals een verschil-
lenanalyse gemaakt kunnen worden.
Het kostprijsmodel van IWI is volgens de kostenplaatsmethode. De methode gaat uit van toe-
rekening van de kosten (kostensoorten) aan de ondersteunende afdelingen (hulpkostenplaat-
sen) en de directies (hoofdkostenplaatsen) en uiteindelijk aan de producten van IWI (kosten-
dragers). De directe kosten worden zoveel als mogelijk aan de organisatorische eenheden toe-
gerekend. De indirecte kosten worden toegerekend met behulp van verdeelsleutels. Ten slotte
worden de kosten aan de Inspectiebevindingen, T-toetsen en risicoanalyses toegerekend.
In de voorcalculatorische kostenverdeelstaat worden de begrote kosten opgenomen. Op basis
van het jaarplan en de geplande capaciteitsinzet worden de kosten per gepland product zicht-
baar. Na afloop van het jaar worden de kosten in de nacalculatorische kostenverdeelstaat toe-
gerekend aan de directies van de inspectie, waarna de gerealiseerde kosten per product op
basis van tijdschrijfgegevens inzichtelijk gemaakt worden. Op basis van de nacalculatorische
kostenverdeelstaat kan een verschillenanalyse gemaakt worden.
In de kostenverdeelstaat zijn indicatoren opgenomen die gebruikt kunnen worden bij het doel-
matigheidsbeheer.
5. De dienst geeft vooraf aan hoe hij (en anderen) later kunnen beoordelen of men
doelmatiger is gaan werken. Basisindicator is de kostprijs per product of dienst. In
aanvulling hierop wordt een set van kwaliteitsindicatoren vastgesteld.
Ten behoeve van de beheersing van de doelmatigheid hanteert IWI een aantal kengetallen:
- Ratio: declarabele uren / niet declarabele uren. Deze ratio geeft inzicht in de productiviteit
van de medewerkers. IWI gaat er van uit dat een fulltime medewerker, na aftrek van verlof
en feestdagen, jaarlijks 1250 uur beschikbaar heeft voor de werkzaamheden.
- Ratio: direct productieve kosten / indirecte kosten. Deze ratio geeft een beeld van de kos-
ten die IWI rechtstreeks besteedt aan de totstandbrenging van haar producten in relatie tot
de 'overheadkosten'. Tot de direct productieve kosten wordt gerekend de personeelskosten
van de direct productieve uren. Tot de indirecte kosten worden gerekend de kosten van de
automatisering, huisvesting, bureaukosten en overige personeelskosten.
- Trend: ontwikkeling van de tarieven voor inspectiebevindingen, t-toetsen en risicoana-
lyses. Voor de vaststelling van de prijzen van de producten hanteert IWI tarieven, gebaseerd
---
op een integrale kostprijs. In de samenstelling van deze tarieven zijn de vaste en variabele
kosten opgenomen, alsmede een opslag voor vaste indirect productieve activiteiten (monito-
ring, vooronderzoeken, ontwikkelactiviteiten, etc.). De verhouding tussen deze samenstellen-
de delen geven een beeld van de directe en indirecte bijdrage van de ingezette middelen aan
de productie van IWI. Door deze verhoudingen in de tijd te volgen ontstaat een beeld van de
mate waarin IWI er in slaagt de inzet van deze middelen doelmatiger te laten plaatsvinden.
Daarnaast heeft de inspectie een set van kwaliteitsindicatoren vastgesteld voor haar producten.
De indicatoren hebben betrekking op tijdigheid, inzet van capaciteit, de betrouwbaarheid van
de bevindingen en op het actueel en bestuurlijk relevant zijn van de producten.
6. Er is sprake van een op resultaatgerichte externe planning- en controlcyclus tus-
sen moederministerie en dienst en een daarop aansluitende interne planning- en
controlcyclus binnen de dienst. Dit impliceert dat gestuurd en bekostigd wordt op
de kwantiteit, kwaliteit en prijzen van de geïdentificeerde producten en diensten
waarbij het aggregatieniveau extern en intern kan verschillen.
De sturing en beheersing van IWI is gericht op het behalen van haar (beleids)doelen. De inspec-
tie is een organisatie van het Ministerie van SZW. De sturingsfilosofie van IWI, en de wijze
waarop deze in de planning en controlcyclus tot uitdrukking komt, past derhalve binnen de visie
op de bedrijfsvoering van het departement.
In het jaarplan beschrijft de inspectie welke producten zij volgend jaar zal uitbrengen om de
doelen te behalen. De inspecteur-generaal stelt het jaarplan voor 1 juli van ieder jaar vast en
biedt het aan de minister aan. De minister brengt deze plannen, voorzien van zijn oordeel, bin-
nen vier weken na ontvangst ter kennis van de beide Kamers der Staten-Generaal.1 Ongeveer 3
maanden hierna stelt de SG de zgn. oktoberbrief vast. In deze brief is vastgelegd welke finan-
ciële middelen IWI krijgt voor het uitvoeren van het jaarplan.
Het jaarplan wordt intern binnen IWI uitgewerkt in projectcontracten. In de contracten wordt
ingegaan op het doel van een project, hoe het doel bereikt wordt en wat de benodigde midde-
len zijn. Na afloop van een project, als het product is afgerond, evalueert IWI of het contract
volgens afspraak is uitgevoerd. In het jaarverslag, inclusief de jaarrekening, legt IWI voor 1 mei
extern verantwoording af aan de minister over haar functioneren in het afgelopen kalenderjaar.
7. Er is een identificatie van de risico's die de dienst loopt, er zijn afspraken gemaakt
over de risicoverdeling tussen moederministerie en de dienst en er is een systema-
tische afweging gemaakt op het gebied van de sturing en beheersing van de risi-
co's.
De risico's die IWI loopt zijn geïdentificeerd en gecategoriseerd naar soort en zijn belegd waar
deze het beste zijn te voorkomen c.q. beheersen De onderscheiden risico's zijn onderverdeeld
in de categorieën exploitatierisico's, maatschappelijke en politieke risico's. In verband met het
specifieke karakter van de primaire processen van IWI zijn deze categorieën aangevuld met
1 Wet structuur uitvoering werk en inkomen (Stb. 2001, 624), artikel 38
6
personele en toezichtrisico's. Bij ieder risico is aangegeven welke taxatie IWI heeft gemaakt van
de kans dat het risico zich daadwerkelijk voordoet, de hoogte van de schade en de frequentie
van mogelijke herhaling.
Om te bepalen op welke wijze de risico's van invloed zijn op de relatie tussen eigenaar op-
drachtgever en opdrachtnemer is bepaald wie de zogenaamde risico-eigenaar is. Door de bank
genomen gaat het hierbij om degene die de meeste invloed kan uitoefenen op het risico. Vervol-
gens is opgave gedaan van de maatregelen waarmee IWI de onderscheiden risico's kan onder-
vangen of mitigeren. Dit betreft een grote diversiteit aan maatregelen, variërend al naar gelang
de aard van het risico. De maatregelen kunnen bestaan uit 'harde instrumenten' waarvan het ge-
bruik geregistreerd, gemeten en geaudit kunnen worden. Er is ook een aantal maatregelen dat
tot uitdrukking komt in de stijl en werkwijze van IWI.
In de risicoanalyse zijn alle redelijkerwijs te verwachten kansen dat IWI haar doelstellingen niet
zal kunnen realiseren, opgenomen. Tezamen met de opgenomen beheersmaatregels vormt dit
overzicht een sluitende weergave van de risicobeheersing binnen IWI. Op het niveau van de uit-
voering van het jaarplan voert IWI eveneens risicoanalyses uit en treft zij beheersmaatregelen.
Materieel levert deze inventarisatie een risicoverdeling op tussen de eigenaar en de opdracht-
nemer, waarbij het merendeel van de risico's worden beschouwd als onderdeel van de normale
bedrijfsvoering van IWI als opdrachtnemer.
8. Er is een plan van aanpak voor het opstellen van een openingsbalans, ondertekend
door de directeur Financieel-Economische Zaken, de directeur van de Departe-
mentale Accountantsdienst en de directeur van de dienst.
De inspectie voert al vanaf het moment van oprichting (1 januari 2002) een administratie die ge-
baseerd is op een baten-lastenstelsel. IWI stelt jaarlijks ter verantwoording een jaarrekening op
met daarin een balans, een staat van baten en lasten, een kasstroomoverzicht en een overzicht
van de ontwikkeling van het eigen vermogen. De balans van IWI per 31 december 2002 en per
31 december 2003 is voorzien van een goedkeurende accountantsverklaring.
De planning- en controlcyclus van IWI voorziet er in dat na afloop van een verslagjaar, ter ver-
antwoording van haar activiteiten een jaarverslag met jaarrekening wordt opgesteld. De jaarre-
kening 2003 bevat de balans van IWI per 31 december 2003. Deze balans is de proefope-
ningsbalans per startdatum proefdraaien. De jaarrekening bevat tevens de staat van baten en
lasten, het kasstroomoverzicht en het overzicht in de ontwikkeling van het eigen vermogen per
31 december 2003.
De indicatieve balans per 1 januari 2005 kan worden afgeleid van de balans per 31 december
2002, en het consolidatieoverzicht baten-lastendiensten 2002-2008 zoals deze op 11 maart
2003 aan de afdeling RIC van het Ministerie van Financiën is gestuurd.
Het tijdpad in de planning- en controlcyclus van IWI voorziet in een tijdige oplevering van defi-
nitieve openingsbalans per 1 januari 2005 met goedkeurende accountantsverklaring (vóór 1
maart 2005).
7
8
9. Er is aan plan van aanpak voor de in het financieel beheer aan te brengen wijzigin-
gen door de overgang naar een baten-lastenstelsel, ondertekend door de directeur
Financieel-Economische Zaken, de directeur van de Departementale Accountants-
dienst en de directeur van de dienst.
In dit plan van aanpak wordt beschreven wat de huidige stand van zaken is met betrekking tot
het financieel beheer van IWI. Aangegeven is dat IWI een goedkeurende accountantsverklarin-
gen op haar jaarrekening heeft ontvangen.
Voor alle onderdelen van het financieel beheer is een korte beschrijving opgenomen en zijn de
eventuele verbeterpunten aangegeven. Zo worden in het kort beschreven het financieel systeem,
de beschrijving van de administratieve organisatie, de vastlegging van de volmachten en be-
voegdheden in een handtekeningenregister, de beschrijving van de budgetstructuur, het kost-
prijsmodel en het systeem van tijdschrijven.
In het plan van aanpak financieel beheer wordt tevens aangegeven wat de gevolgen zijn voor
het financieel beheer van IWI bij de omvorming tot een dienst die een baten-lastenstelsel voert.
Punten die hierbij belicht worden zijn het resultaatsgericht besturingsmodel, de financiering van
IWI en hoe om te gaan met het onderhanden werk per balansdatum.
10. Er is een plan van aanpak opgesteld voor het proefdraaien met een resultaatge-
richt besturingsmodel. Bij startdatum 1 januari van het jaar t wordt tenminste ge-
durende het hele jaar t-1 proef gedraaid. Na afloop van het proefdraaien vindt een
nulmeting plaats die in de eerste suppletore begroting van het eerste bestaansjaar
aan de Staten-Generaal wordt verstrekt.
Dit plan is gecombineerd met het plan van aanpak onder punt 11
11. Er is een plan van aanpak opgesteld voor het proefdraaien met een baten-
lastenstelsel. Bij startdatum 1 januari van het jaar t wordt tenminste gedurende het
hele jaar t-1 proef gedraaid.
IWI zal als dienst die het baten-lastenstelsel voert aantoonbaar in staat moeten zijn om doelma-
tig te functioneren en de doelmatigheid van haar functioneren duurzaam te kunnen beheersen.
Het plan van aanpak Proefdraaien van IWI is er op gericht de instrumenten te bieden voor het
meetbaar maken en het verbeteren van de doelmatigheid van het functioneren van de inspectie
Daarnaast biedt dit plan actiepunten om de bewustwording bij leidinggevenden en medewerkers
over de invloed van hun handelen op de kwaliteit en doelmatigheid van IWI te vergroten.
Onderdeel van de instellingsprocedure is dat moet worden proefgedraaid met een baten-
lastenadministratie. IWI heeft vanaf de datum van inwerkingtreding de status van "tijdelijk
agentschap" en beschikt daarom al vanaf 1 januari 2002 over een baten-lastenadministratie.
IWI is per 1 januari 2002 ontstaan door samenvoeging van het Ctsv en de directie toezicht van
het ministerie van SZW. Het Ctsv was een zelfstandig bestuursorgaan en voerde reeds een ba-
---
ten-lastenadministratie. Ook de jaarstukken van IWI konden sinds 2002 de goedkeuring van
de departementale accountants wegdragen. De opzet van de financiële administratie van IWI
vormt een voortzetting van de financiële administratie van het Ctsv.2 IWI kan daarom volstaan
met een beperkt plan van aanpak voor het proefdraaien met een baten-lastenadministratie.
12. Er is een goedkeurende (deel-)accountantsverklaring bij de verantwoording. Bij
startdatum 1 januari van het jaar t heeft deze accountantsverklaring betrekking op
het jaar t-2.
Gelet op de startdatum van 1 januari 2005, heeft de goedkeurende accountantsverklaring be-
trekking op 2003.
2 De directie toezicht voerde geen zelfstandige administratie. Het kerndepartement voert een centrale administratie op basis
van het geïntegreerde verplichtingen-kassysteem.
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid