Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
`s -Gravenhage,
Directie Werk en Bijstand
Nr. W&B/URP/04/33399
Nader rapport inzake het voorstel van wet tot
vaststelling van een nieuwe regeling inzake
inkomensvoorziening voor kunstenaars (Wet
werk en inkomen kunstenaars).
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 10
februari 2004, no. 04.000419 machtigde Uwe Majesteit de Raad van
State zijn advies inzake het bovenvermelde ontwerp van een voorstel
van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd
26 april 2004, no. W12.04.0058/IV, bied ik U hierbij aan.
De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet en de
memorie van toelichting te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-
Generaal, nadat met zijn opmerkingen rekening zal zijn gehouden. Het
advies van de Raad heeft ertoe geleid het voorstel van wet en de
memorie van toelichting op enkele punten aan te passen.
1. De Raad constateert dat voor elke beroepsgroep het uitgangspunt
geldt dat men in beginsel zelf dient te voorzien in de noodzakelijke
middelen van bestaan en dat dit uitgangspunt evenzeer geldt voor
kunstenaars. Indien daarvoor aanleiding is kan een (aanvullend)
beroep worden gedaan op de Wet werk en bijstand (WWB) Dit
roept aldus de Raad de vraag op, waarom is gekozen voor
voortzetting van een aparte inkomensvoorziening voor kunstenaars.
De Raad is van mening dat het onderhavige wetsvoorstel op een
aantal punten afwijkt van de huidige WIK - onder andere op het
gebied van het inkomen van de kunstenaar en de echtgenoot en het
grotere accent op activering - en nu meer aansluit bij de
uitgangspunten van de WWB. De Raad vraagt zich af in hoeverre
deze wijzigingen aanleiding zijn geweest voor een herijking van de
oorspronkelijke uitgangspunten van de huidige WIK. Tevens is
onduidelijk welke bijzondere overwegingen anders dan
inkomenspolitieke ten grondslag liggen aan het onderhavige voorstel.
De Raad beveelt aan een dragende motivering te geven aan het
voorstel om een aparte inkomensvoorziening voor kunstenaars te
2
continueren.
Aan de Koningin Ook in zijn advies over de huidige WIK heeft de Raad de vraag naar
het waarom van een aparte inkomensvoorziening voor kunstenaars
aan de orde gesteld. In het nader rapport naar aanleiding van dit
advies is hierop uitgebreid ingegaan. Uit het feit dat dezelfde vraag
wederom door de Raad wordt gesteld in zijn advies over de WWIK
kan het belang worden afgeleid dat de Raad hecht aan een
overtuigende motivatie achter het continueren van een aparte
inkomensvoorziening voor kunstenaars. De vragen die de Raad in dit
verband thans stelt kunnen worden opgesplitst in de vraag naar de
wenselijkheid van een aparte voorziening voor kunstenaars en in het
verlengde daarvan, als een aparte voorziening voor kunstenaars
wenselijk wordt geacht, of dit kan worden gerealiseerd via specifieke
regelgeving in de WWB of dat hiervoor een aparte wet noodzakelijk
is.
In het algemene deel van de memorie van toelichting bij het
wetsvoorstel WWIK is in paragraaf 2 volstaan met aan te geven dat
de centrale uitgangspunten die destijds mede hebben geleid tot het
voorstel van wet inzake de WIK onverkort gehandhaafd blijven voor
de WWIK. Noch de evaluatie van de WIK, noch de invoering van de
WWB zijn voor de regering aanleiding om de beginselen die ten
grondslag liggen aan de WIK te wijzigen. Van deze uitgangspunten
kan worden gesteld dat deze deels culturele aspecten en deels
aspecten van sociale zorg bevatten. Onze samenleving kent wat
betreft de sociale zorg aan kunstenaars een lange historie. Al in 1949
werd de Regeling Sociale Bijstand voor Beeldende Kunstenaars
(contraprestatie) van kracht, welke in 1956 werd omgezet in de
Beeldende Kunstenaars Regeling (BKR).
De sociale zorg aan kunstenaars vond en vindt zijn legitimering in de
breed gedragen overtuiging dat een goed kunstklimaat een bijdrage
levert aan de culturele saamhorigheid en aan de leefbaarheid en de
noodzakelijke dynamiek van de samenleving. In de memorie van
toelichting bij de huidige WIK is dit onder andere als volgt verwoord:
"Kunst kan zich soms vreemd en schokkend aan ons voordoen, maar
zonder die tegendraadse inbreng slaapt een cultuur in en verliest zij
haar waarde en betekenis."
In het verlengde van deze overtuiging is de sociale zorg aan
kunstenaars anderzijds gestoeld op de gedachte dat kunstenaars,
willen zij deze maatschappelijke bijdrage kunnen leveren, tot op
zekere hoogte autonoom, los van (bedrijfs)economische belangen
moeten kunnen functioneren en om die reden zo nodig financiële
ondersteuning verdienen. Hierbij speelt het bijzondere karakter van
het beroep van kunstenaar mede een rol. Afgestudeerden van
kunstvakopleidingen kunnen in tegenstelling tot wat bij vele andere
afstudeerrichtingen het geval is zeer zelden direct volledig emplooi
3
vinden in het beroep waarvoor zij zijn opgeleid. Het kost tijd om zich
te oriënteren op de kunstpraktijk en om zich binnen de kunstensector
een positie te verwerven. Bovendien hebben kunstenaars te maken
met een zeer specifieke markt waarop de wetten van vraag en aanbod
op een andere wijze werken dan in overige marktsectoren. In
paragraaf 5.2 van de memorie van toelichting bij de WWIK is hier
uitgebreid op ingegaan. Hier zij volstaan met erop te wijzen dat in de
autonome kunstensector het aanbod vaak voorafgaat aan de vraag.
De bovenstaande overwegingen lagen mede ten grondslag aan de
WIK en liggen ook ten grondslag aan de WWIK, zij het dat een en
ander de eigen verantwoordelijkheid van de kunstenaar voor de
voorziening in het bestaan onverlet laat. In de WWIK wordt dit
standpunt vertaald door de grotere nadruk op het vestigen van een
gemengde beroepspraktijk en in relatie daarmee het verwerven van
inkomsten en het daarop aansluitende ondersteuningsaanbod
(activering).
Het grotere accent op het verwerven van inkomsten uit een - al dan
niet gemengde - beroepspraktijk als kunstenaar en het grotere accent
op activering sluit inderdaad aan op de uitgangspunten van de WWB.
Deze aansluiting is echter niet nieuw, want was er ook al onder de
Abw. Deze constatering deed ten tijde van de WIK en doet ook
onder de WWIK echter geen afbreuk aan de specifieke
overwegingen om de inkomensvoorziening voor kunstenaars onder te
brengen in een aparte wet en niet als een specifiek onderdeel van de
Abw of thans de WWB. In een algemeen vangnet als de Abw of de
WWB is het immers noch mogelijk, noch wenselijk, rekening te
houden met de vereisten van de specifieke beroepsgroep. In de
WWB is de nadruk op het zelf in het bestaan kunnen voorzien,
ongeacht de wijze waarop, zelfs nog verder versterkt dan in de Abw.
Gelet op de doelstellingen die met een aparte regeling voor
kunstenaars worden beoogd, is de ratio daarvan met de komst van de
WWB dan ook eerder meer dan minder geworden.
Het grotere accent op het verwerven van inkomsten - al dan niet uit
kunst - door de kunstenaar en zijn echtgenoot en de daarop
aansluitende aandacht voor activering vloeit voort uit twee zaken. Op
de eerste plaats is het benadrukken van activering in deze specifieke
inkomensvoorziening voor kunstenaars nodig om het doel van de wet
- kunstenaars ondersteunen bij de opbouw van een renderende
beroepspraktijk als kunstenaar - te kunnen realiseren. Op de tweede
plaats is geconstateerd dat een gemengde beroepspraktijk in veel
gevallen de enige mogelijkheid blijkt te zijn om duurzaam het beroep
van kunstenaar te kunnen uitoefenen, zonder blijvende ondersteuning
van overheidswege. Dat andere inkomsten dan die uit de
kunstbeoefening in de WWIK een rol spelen vloeit rechtstreeks voort
uit die constatering.
In dit verband wijst de regering er op dat de huidige WIK deels ook
4
voortvloeit uit de kamerbrede onvrede over de na de opheffing van de
BKR ontstane gedoogpraktijk binnen de Abw op het gebied van
sollicitatieplicht en inkomstenverrekening. Deze praktijk was het
gevolg van het feit dat kunstenaars die (tijdelijk) over onvoldoende
middelen ter voorziening in het bestaan beschikten, vanwege de
opheffing van de BKR gedwongen waren een beroep te doen op de
bijstand. Al tijdens de behandeling in 1994 van een stipendiumregeling
voor circa 1200 beeldende kunstenaars, onder verantwoordelijkheid
van de minister van WVC, bleek dat de Kamer een oplossing wenste
voor het brede probleem van de sociale positie van de kunstenaar en
de spanning tussen het bijstandsbeleid met zijn arbeidsplicht, sancties
en trajectbegeleiding en het op bevordering van kwalitatieve
kunstbeoefening gerichte kunstbeleid.
2. Onder verwijzing naar de in het Jaarverslag van het Ministerie van
Sociale Zaken en
Werkgelegenheid opgenomen doelstellingen inzake het voorkomen en
aan het licht brengen van fraude, refereert de Raad aan de evaluatie
van de WIK, waaruit blijkt dat het aantal geconstateerde
fraudegevallen gering is. Tegelijkertijd wordt echter geconstateerd dat
de aard van de inkomsten van kunstenaars controle hierop
bemoeilijkt. De Raad adviseert om het wetsvoorstel in zijn geheel
door te lichten op fraudegevoeligheid.
De door de gemeenten genoemde onderdelen van de WIK die er
blijkens de evaluatie toe bijdragen dat de WIK niet stimuleert tot
fraude komen in gewijzigde en al dan niet aangescherpte vorm, terug
in de WWIK. Het beroepskostenforfait wordt beperkt tot één
bedrag, waardoor in de WWIK het onderscheid tussen scheppende
en niet-scheppende kunstenaars vervalt. De brutering van het
uitkeringssysteem maakt dat het inkomen in het kader van de
bijverdienruimte eenvoudiger en sneller kan worden vastgesteld. De
omzeteis wordt gewijzigd in een bruto-inkomsteneis, die een
progressief karakter krijgt (progressie-eis). Deze aanscherping heeft
tot gevolg dat kunstenaars moeten kunnen aantonen over in hoogte
stijgende eigen inkomsten te beschikken om het recht op een uitkering
ingevolge de WWIK te kunnen behouden. Verzwijgen van inkomen
ligt hierdoor minder voor de hand.
In tegenstelling tot in de WIK wordt in de WWIK ook jaarlijks
beoordeeld of de kunstenaar nog kan worden aangemerkt als
beroepsmatig kunstenaar. Hiermee wordt tegengegaan dat personen
die niet als kunstenaar kunnen worden aangemerkt een beroep doen
op de WWIK.
In de WWIK is de informatieplicht van de kunstenaar opgenomen in
artikel 20. De hieruit voortvloeiende verplichtingen zijn ten opzichte
van de WIK als volgt aangescherpt:
5
- ten aanzien van de adviserende instelling geldt een informatieplicht
met betrekking tot de voor de advisering relevante feiten en
omstandigheden.
- de informatieplicht wordt eveneens opgelegd aan de echtgenoot van
de kunstenaar.
In de regeling van het gegevensverkeer (de artikelen 40 en 43) is de
adviserende instelling toegevoegd, aangezien de uitwisseling van
gegevens tussen het college en de adviserende instelling gebruikelijk is
en van belang is bij de uitvoering van de WWIK.
De terugvorderingsbepalingen zijn ten opzichte van de WIK
uitgebreid met de verplichting van terugvordering van de uitkering
over een kalenderjaar indien de kunstenaar of zijn echtgenoot
(voorzover deze arbeid verricht in bedrijf of zelfstandig beroep) nalaat
de jaarcijfers en andere inkomstenbewijzen over het betreffende
kalenderjaar aan het college te overleggen. Deze bepaling prikkelt de
kunstenaars om de jaarcijfers tijdig aan het college te overleggen.
De resultaten van de evaluatie van de WIK in ogenschouw nemend, is
de regering van oordeel dat deze resultaten in combinatie met de
hierboven opgesomde aanscherpingen ten opzichte van de WIK
voldoende waarborg bieden voor het voorkomen en tijdig constateren
van misbruik en oneigenlijk gebruik van de WWIK.
3. In de WWIK krijgt het inkomen van de kunstenaar en zijn
echtgenoot aldus de Raad meer betekenis. In afwijking van in de
WIK telt voor de bruto-inkomenseis het totale arbeidsinkomen van
de kunstenaar en zijn echtgenoot mee voor de beoordeling van
(voortzetting van) het recht op uitkering. Bovendien krijgt deze eis in
de WWIK een progressief karakter. De Raad is van oordeel dat
gezien het wezenlijke karakter van de bruto-inkomenseis, de kern van
deze eis in artikel 11 van de wet zelf dient te worden geregeld en dat
dit ook geldt voor de beoordeling van het voldoen aan de
uitkeringsvereisten en voor de mogelijkheid van één
kwijtscheldingsperiode. In de toelichting op artikel 11 dient meer
duidelijkheid te worden verschaft over het in aanmerking te nemen
inkomen.
De opmerkingen van de Raad vormen aanleiding de wettekst van
artikel 11 overeenkomstig aan te passen. Naast hetgeen reeds was
geregeld wordt in de tekst van artikel 11 aangegeven dat de bruto-
inkomenseis een progressief karakter heeft. Bovendien is toegevoegd
de periode waarover het inkomen in aanmerking wordt genomen en
de periodiciteit van de beoordeling van de bruto-inkomenseis. De
mogelijkheid van éénmalige kwijtschelding wordt niet op wetsniveau
geregeld. De regering is van mening dat deze mogelijkheid zich
evenals mogelijkheid van gehele of gedeeltelijke ontheffing van de
inkomenseis bij ziekte of beroepskwalificerende scholing bij uitstek
6
leent voor uitwerking op het niveau van een algemene maatregel van
bestuur.
4. Naar aanleiding van de bemerking van de Raad inzake de diverse
mogelijkheden van subdelegatie is nog eens kritisch beoordeeld in
hoeverre de mogelijkheid van subdelegatie thans noodzakelijk is, of
op termijn noodzakelijk kan worden. Een en ander heeft ertoe geleid
dat in de door de Raad genoemde artikelen de mogelijkheid van
subdelegatie is komen te vervallen.
5. a. De Raad constateert dat noch uit de wettekst, noch uit de
toelichting blijkt of de Inspectie Werk en Inkomen die ingevolge het
tweede lid van artikel 45 van het wetsvoorstel het toezicht uitoefent,
ook toeziet op de adviserende instelling, bedoeld in artikel 35 van het
wetsvoorstel. Uit de toelichting op artikel 35 blijkt dat de minister
geen toezichtstaak heeft op de inhoudelijke taak van de advisering.
De Raad adviseert in de wettekst en de toelichting duidelijkheid te
verschaffen over de reikwijdte van dit toezicht.
In artikel 45 is het toezicht geregeld. Ingevolge artikel 45, eerste lid,
houdt de minister toezicht op de rechtmatigheid van de uitvoering van
deze wet door het college en op de doeltreffendheid van deze wet.
Uit de wettekst volgt dat de reikwijdte van het toezicht zich beperkt
tot dit domein, en dat er geen toezicht is op de adviserende instelling.
In de visie van het kabinet is toezicht op de adviserende instelling niet
noodzakelijk, als bij werkzaamheden van een instelling niet gesproken
kan worden van een zelfstandig uit te voeren publieke taak. Om die
reden heeft de regering mede vanuit het oogpunt van deregulering
besloten om geen regels te stellen omtrent de registratie van de
termijnen bedoeld in artikel 19, eerste en tweede lid, van het
wetsvoorstel. Daardoor is het oorspronkelijke tweede lid van artikel
35 komen te vervallen.
Het college is verantwoordelijk voor het vaststellen van het recht op
uitkering, en betrekt daarbij het advies van de adviserende instelling.
Omwille van meer duidelijkheid is in de toelichting op artikel 45
expliciet aangegeven dat de minister - evenals onder de WIK - geen
toezicht houdt op de adviserende instelling. In verband hiermee is uit
de toelichting op artikel 35 verwijderd, dat de minister geen
toezichtstaak heeft op de inhoudelijke aspecten van de advisering.
Om duidelijk te maken dat er tussen de adviserende instelling en de
minister geen toezichts- maar een subsidierelatie bestaat, is aan de
toelichting op artikel 52 over de financiering van de adviserende
instelling toegevoegd, dat de minister de rechtmatigheid van de
uitvoeringskosten van de adviserende instelling beoordeelt op grond
van de accountantsverklaring bij de kostenopgave van de adviserende
instelling.
7
5.b. Wat betreft de door de Raad geconstateerde discrepantie tussen
tekst van de wet en de toelichting daarop en de reden waarom
bepalingen uit de WWB, waarnaar in de toelichting op de wet wordt
verwezen niet in de wet zijn opgenomen, zijn alle opmerkingen van de
Raad overgenomen dan wel is meer duidelijkheid verschaft.
Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om in het wetsvoorstel en de
memorie van toelichting nog enkele wijzigingen aan te brengen. De
wijzigingen betreffen in hoofdzaak tekstuele verbeteringen en
verduidelijkingen. De wijzigingen die inhoudelijke aanpassingen
betreffen worden hierna omschreven en toegelicht.
In artikel 10 is de verwijzing naar de artikelen 8, 9 en 10 gewijzigd in
8, 10, 19, 25 en 26. In artikel 9 is namelijk geen beëindigingsgrond
opgenomen, maar in de artikelen 19, 25 en 26 juist wel. Tevens is aan
artikel 10 een lid toegevoegd dat betrekking heeft op de
uitsluitingsperiode in het geval de aanvraag is afgewezen of de
uitkering is beëindigd op grond van de beroepsmatigheidseis, of van
de inkomenseis bij aanvraag, of tijdens de uitkeringsperiode. Zonder
nadere regelgeving zou het voor een kunstenaar wiens aanvraag is
afgewezen of wiens uitkering is beëindigd op grond van de
inkomenseis dan wel de beroepsmatigheidseis, mogelijk zijn om direct
na de afwijzing van de aanvraag of de beëindiging van de WWIK-
uitkering op bovengenoemde gronden wederom een beroep te doen
op de WWIK. Ter voorkoming hiervan is in dit lid geregeld dat een
kunstenaar van wie het recht op een WWIK-uitkering om een der
genoemde redenen is afgewezen dan wel beëindigd, opnieuw een
WWIK uitkering kan aanvragen, maar niet eerder dan nadat er een
periode van 6 kalendermaanden is verstreken gerekend vanaf het
tijdstip waarop het besluit tot afwijzing van de aanvraag is genomen,
respectievelijk de beëindiging van de uitkering plaatsvond.
Aan artikel 16 is een lid toegevoegd, inhoudende dat in afwijking van
de algemene regel dat het inkomen over het kalenderjaar in
aanmerking wordt genomen, bij kunstenaars wier uitkering is
beëindigd in verband met het bereiken van de maximale uitkeringsduur
slechts het inkomen over de periode in het kalenderjaar die
voorafgaat aan de datum van beëindiging in aanmerking wordt
genomen. Zou in deze situatie ook het inkomen dat de kunstenaar in
het gehele kalenderjaar heeft verworven worden meegenomen, dan
kan dit ertoe leiden dat het inkomen van een kunstenaar over een
periode dat geen enkele aanspraakmogelijkheid meer bestaat op de
WWIK er oorzaak van is dat de verstrekte WWIK-uitkering over het
betreffende kalenderjaar (gedeeltelijk) moet worden terugbetaald.
Een dergelijke uitkomst druist in tegen de bedoeling van de WWIK
8
die erop gericht is om te bevorderen dat een kunstenaar na maximaal
48 maanden een dusdanig inkomen uit een beroepspraktijk weet te
verwerven dat hij uitkeringsonafhankelijk is.
Aan artikel 19 is een lid toegevoegd, inhoudende dat het college
regelmatig dient te onderzoeken of het recht op uitkering nog bestaat,
gelet op de maximale uitkeringsduur van vier jaar, op te nemen binnen
een periode van tien jaar na eerste toekenning. Deze bepaling is
opgenomen om te benadrukken dat de centrumgemeente die de
uitkering verstrekt verantwoordelijk is voor de beëindiging van het
recht op uitkering zodra de maximale uitkeringsduur is bereikt.
Bovendien is de centrumgemeente verantwoordelijk voor het afwijzen
van het recht op uitkering indien een kunstenaar die al over de
maximale duur uitkering ingevolgde de WIK of de WWIK heeft
genoten opnieuw een beroep doet op de WWIK.
Hiermee verband houdend is het tweede lid van artikel 35 waarin
regels werden gesteld over de wijze waarop de maximale
uitkeringsduur dient te worden geregistreerd komen te vervallen.
Overwegingen van deregulering hebben hierbij een rol gespeeld.
Gemeenten zijn zelf verantwoordelijk voor het bewaken van de
maximale uitkeringsduur en kunnen zelf het best bepalen op welke
wijze zij deze termijn kunnen bewaken.
In artikel 21 is opgenomen dat de woongemeente - en niet de
centrumgemeente -verantwoordelijk is voor het aanbieden van
voorzieningen, gefinancierd uit het flexibel reïntegratiebudget WWB,
gericht op de additionele inschakeling in de arbeid buiten het
kunstberoep. De woongemeente hiervoor verantwoordelijk stellen
hangt samen met de financiering van dit activerend beleid, namelijk uit
het flexibel reïntegratiebudget WWB.
Wat betreft de inschakeling van reïntegratiebedrijven is thans geheel
aangesloten bij het regime van de WWB.
Aan artikel 25, eerste lid, is toegevoegd dat de opschorting ten
hoogste acht weken mag bedragen, overeenkomstig de WWB.
Aan artikel 30 is toegevoegd dat de uitkering over het voorgaande
kalenderjaar tevens wordt teruggevorderd, indien de verplichting om
de administratie aan het college te overleggen is gericht op de
echtgenoot van de kunstenaar met een eigen bedrijf of zelfstandig
beroep, maar niet wordt nagekomen.
Indien het wetsvoorstel tot wijziging van de Ziekenfondswet in
verband met het invoeren van een no-claimteruggaaf voor
verzekerden die geen of weinig gebruik hebben gemaakt van zorg
waarop ingevolge die wet aanspraak bestaat (Kamerstukken II,
9
2003/04, 29 483) tot wet wordt verheven, wordt in de WWIK
conform de WWB geregeld dat deze teruggaaf niet tot de middelen
van de uitkeringsgerechtigde worden gerekend. Het nieuwe artikel 72
voorziet in toevoeging van deze vrijlatingsbepaling aan artikel 4,
tweede lid, zodra dat voorstel tot wet wordt verheven.
De redactionele kanttekeningen van de Raad zijn overgenomen, met
uitzondering van de volgende twee. Ten eerste is de kanttekening om
zonodig te voorzien in de wijziging van artikel 14f van Algemene
bijstandswet niet overgenomen, aangezien er op dit moment geen
voornemen is om dit nog geldende artikel te wijzigen. Ten tweede is
de kanttekening om de laatste volzin van paragraaf 4.3 te vervangen
door twee volzinnen voorgesteld door de Raad niet overgenomen
aangezien het niet zo is dat belasting en premie niet als zodanig kunnen
worden teruggevorderd. De zinsnede is in zoverre gewijzigd dat nu is
opgenomen dat de terugbetaalde bruto-uitkering aan te merken is als
negatief inkomen.
Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van
wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer
der Staten-Generaal te zenden.
De Staatssecretaris van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid,
(M. Rutte)
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid