De Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Postbus 20018
2500 EA Den Haag
uw brief van
uw kenmerk
ons kenmerk
VVA. 2004/1560
datum
25-05-2004
onderwerp
Marktstructuur destructie
TRC 2004/3921
bijlagen
Geachte Voorzitter,
Op 27 mei aanstaande heb ik met uw Kamer overleg over de
destructietarieven voor het eerste halfjaar van 2004. Ik hoop tijdens
dit overleg overeenstemming te bereiken over de tarieven zodat deze op
korte termijn kunnen worden vastgesteld. Het feit dat er nu reeds ruim
vier maanden géén vastgestelde tarieven zijn, brengt inmiddels voor de
ondernemer en bij aanbieders grote financiële onzekerheid met zich
mee.
Eerder is gebleken dat bij uw Kamer vragen bestaan bij de
marktstructuur in relatie tot de kosten voor destructie. Ik wil daarom
in deze brief enige toelichting geven op deze marktstructuur en de
mogelijke gevolgen hiervan voor de kosten. Dit in vervolg op mijn
brief van 21 oktober 2003 (Kamerstukken II, 2003-2004, 27 495, nr.
15).
Hieronder schets ik allereerst de huidige marktstructuur en ga daarna
in op twee wegen die bewandeld worden om de nadelen van deze structuur
het hoofd te bieden: regulering van de destructietarieven en het
stimuleren van marktwerking.
datum
25-05-2004
kenmerk
VVA. 2004/1560
bijlage
Huidige marktstructuur
Op grond van de bestaande nationale wet- en regelgeving krijgt een
ondernemer die erkend is om categorie 1- en 2-materiaal te verwerken
een werkgebied toegewezen en moet hij al het materiaal dat hem wordt
aangeboden, ophalen en verwerken.
Houders van categorie 1- en 2-materiaal (waaronder alle dode
landbouwhuisdieren) moeten dit materiaal afstaan aan de ondernemer in
wiens werkgebied het materiaal zich bevindt. De markt voor destructie
wordt door wet- en regelgeving verdeeld in regionale monopolies,
waarin een aanmeld- en een ophaalplicht geldt. Er is op dit moment één
ondernemer in Nederland erkend om categorie 1- en 2-materiaal te
verwerken, die dus als werkgebied heel Nederland toegewezen heeft
gekregen en daarmee de facto een nationaal monopolie heeft. De wet- en
regelgeving sluit echter het bestaan van meerdere verwerkers niet uit.
De wetgever heeft destijds gekozen voor deze regionale exclusiviteit
in het belang van de volks- en diergezondheid. Door de
een-op-een-relatie tussen aanbieders en verwerker is de juiste
kanalisatie van destructiemateriaal goed controleerbaar en
handhaafbaar. Keerzijde hiervan is het gebrek aan keuzemogelijkheden
voor aanbieders.
Bovendien bestaat bij een dergelijke structuur het gevaar van een
eenzijdige en dus onrechtvaardige vaststelling van prijzen.
Overheidsregulering is dus noodzakelijk, hetgeen momenteel ook
plaatsvindt middels de instemmingsprocedure bij de destructietarieven.
Dit vergt de nodige bestuurslast. Daar staat tegenover dat de kosten
als gevolg van die regulering transparanter zijn dan in een normale
marktsituatie.
Op de nadelen van de bestaande marktstructuur zijn aldus twee reacties
denkbaar: ten eerste kan de overheid ingrijpen in de prijsvorming om
misbruik van machtspositie te voorkomen. Ten tweede kan de overheid
meer fundamentele maatregelen nemen om de machtspositie te verkleinen
en dus marktwerking te stimuleren.
Prijsregulering
De exclusieve positie van de ondernemer noodzaakt tot regulering van
de destructietarieven. Concreet betekent dit dat het ministerie van
LNV, voordat met de tarieven voor het nieuwe jaar wordt ingestemd,
nagaat of de opbrengst van de tarieven in het vorige jaar de
werkelijke kosten niet heeft overschreden. Daarnaast worden met de
ondernemer afspraken gemaakt welke ondernemersvergoedingen tot de
werkelijke kosten mogen worden gerekend, zodat vooraf bekend is welk
rendement de ondernemer zal behalen.
De kosten voor destructie zijn hierdoor relatief transparant in
vergelijking met een marktsituatie waarin geen regulering plaatsvindt.
Aandachtspunt bij de regulering is voor mij wel dat de gekozen
methodiek een zodanige (financiële) prikkel aan de ondernemer moet
afgeven dat een marktsituatie zo goed mogelijk wordt nagebootst.
Daarom laat ik ten behoeve van de afspraken met de ondernemer over de
in 2004 te hanteren ondernemersvergoedingen, de in 2003 overeengekomen
vergoedingen opnieuw toetsen aan hetgeen maatschappelijk verantwoord
mag worden geacht. Zoals eerder aangekondigd heb ik mij voor de
langere termijn laten adviseren over de vraag welke
reguleringsmethodiek als alternatief voor de huidige zou kunnen worden
toegepast.
De resultaten van dit onderzoek zal ik betrekken bij mijn visie op de
herziening van het destructiebestel (zie hieronder).
Parallel hieraan kies ik er, zoals bekend, voor om de
overheidsbemoeienis met de tarieven af te bouwen, in die zin dat ik de
financiële bijdrage van de overheid aan destructie van kadavers wil
beëindigen per 1 januari 2005.
Stimuleren van marktwerking
Hoewel de huidige structuur uit het oogpunt van de veterinaire
veiligheid naar tevredenheid functioneert, zou uit economisch oogpunt
meer marktwerking de voorkeur verdienen. In mijn brief van 21 oktober
2003 heb ik dan ook aangegeven dat ik het ontstaan van marktwerking op
de destructiemarkt wenselijk acht, mits het niet ten koste gaat van de
veiligheid van de verwerking van categorie 1- en 2-materiaal; aan de
volks- en diergezondheid kunnen immers geen concessies worden gedaan.
Om hieraan invulling te geven heb ik toegezegd na te zullen gaan welke
barrières de huidige nationale wet- en regelgeving bevat die
marktwerking (onnodig) belemmeren.
In de achterliggende periode heb ik deze inventarisatie samen met het
bedrijfsleven opgepakt, wat enkele concrete knelpunten heeft
opgeleverd.
Alternatieve verwerkingsmethoden
Het eerste knelpunt dat ik wil noemen is het ontbreken van de
mogelijkheid om dierlijke bijproducten te kunnen aanbieden aan andere
erkende bedrijven dan een destructiebedrijf, dat dierlijke
bijproducten verwerkt middels een specifieke hittedrukbehandeling.
Onder de huidige nationale wet- en regelgeving moet categorie 1- en
2-materiaal worden aangeboden aan een destructiebedrijf. De Europese
verordening inzake dierlijke bijproducten staat evenwel ook toe dat
categorie 1- en 2-materiaal op een andere wijze wordt verwerkt dan
door destructie, bijvoorbeeld door directe verbranding. Voor sommige
categorieën bijproducten kan een dergelijke alternatieve verwerking
een geschikte verwijderingsmogelijkheid zijn. Ik beraad mij dan ook op
de mogelijkheid om aanbieders de keuze te geven categorie 1- en
2-materiaal aan verschillende typen erkende bedrijven af te staan.
Om alternatieven voor de momenteel in Nederland overheersende
verwerkingsmethode te stimuleren is het Programma alternatieve
verwerking slachtafvallen opgestart. Momenteel worden de in het kader
van het programma binnengekomen offertes beoordeeld, zodat later dit
jaar een keuze kan worden gemaakt voor de toewijzing van de uit te
voeren demonstratieprojecten. Er zijn zeven offertes binnengekomen,
die betrekking hebben op de verwerking van categorie 2- en 3-materiaal
afkomstig uit de runder-, varkens- en pluimveesector.
De introductie van kleinschalige verwerkingsmethoden op
slachterijniveau kan voor slachterijen het aantal alternatieven snel
vergroten. Het openstellen van de markt voor grootschalige
alternatieve verwerkingsmethoden zou dat effect echter nog niet hebben
zolang het systeem van werkgebieden bestaat. Aan elk (nieuw)
verwerkend bedrijf zou dan namelijk een exclusief werkgebied
toegewezen moeten worden waarbij aanbieders in dit gebied hun
materiaal verplicht aan dit bedrijf zouden moeten aanbieden. De
keuzevrijheid voor de aanbieders is dan nog steeds afwezig. Overigens
kunnen in hetzelfde gebied wel verschillende bedrijven werkzaam zijn
mits deze voor verschillende materialen zijn aangewezen.
Werkgebieden
Gezien het voorgaande kan de verdeling van de destructiemarkt door
middel van werkgebieden geduid worden als centraal element in het
huidige destructiebestel dat ik hier als tweede knelpunt wil
bespreken.
Evident is dat deze verdeling op zichzelf al ten koste gaat van de
keuzevrijheid van de aanbieder en prijsregulering nodig maakt.
Bovendien heeft de wetgever bepaald dat als een werkgebied gewijzigd
moet worden, bijvoorbeeld omdat een nieuwe partij toetreedt tot de
markt, de partij in wiens voordeel de wijziging plaatsvindt een
schadeloosstelling dient te betalen ten gunste van de partij in wiens
nadeel de wijziging plaatsvindt. Mij is gebleken dat dit wordt ervaren
als een reële belemmering voor nieuwe partijen om zich op de
destructiemarkt te begeven.
Uit de systematiek van werkgebieden vloeit daarnaast een feitelijk
verbod op de export van categorie 1- en 2-materiaal voort, omdat de
Destructiewet verbiedt om materiaal vanuit het werkgebied van een
destructiebedrijf (in de huidige situatie Nederland) naar een ander
gebied te brengen. Het opheffen van werkgebieden zou dus meer
grensoverschrijdende marktwerking teweeg kunnen brengen.
Daarbij teken ik aan dat de Europese verordening inzake dierlijke
bijproducten als voorwaarde stelt dat het land van bestemming de
ontvangst van categorie 1- en 2-materiaal heeft toegestaan. Indien het
systeem van werkgebieden zou worden losgelaten, zou dat in zijn meest
verstrekkende vorm tot gevolg hebben dat eenieder die voldoet aan de
erkenningseisen zou kunnen toetreden tot de destructiemarkt;
slachterijen en veehouders zouden voorts de vrije keuze hebben aan
welke erkende verwerker van dierlijke bijproducten zij hun materiaal
willen aanbieden. Dit zou ook een buitenlandse verwerker kunnen zijn,
indien een andere lidstaat import van categorie 1- en 2-materiaal zou
toestaan.
Overwegingen
Naast de hiervoor genoemde evidente voordelen van een herziening van
het destructiebestel, die primair tot uitdrukking komen in
keuzevrijheid voor aanbieders, is er een aantal aandachtspunten dat
bij de overweging om tot herziening over te gaan niet uit het oog moet
worden verloren:
* De huidige structuur heeft als belangrijk voordeel de
controleerbaarheid en handhaafbaarheid van een situatie met een
beperkt aantal verwerkers en een een-op-een-relatie tussen
verwerker en aanbieder. Ook in een toekomstige situatie zal de
controleerbaarheid en handhaafbaarheid van materiaalstromen
gegarandeerd moeten zijn.
* In het huidige bestel bestaan afspraken met de ondernemer over hoe
voldoende destructiecapaciteit kan worden gerealiseerd in het
geval van een grootschalige uitbraak van een dierziekte. Bezien
zal moeten worden hoe de aanwezigheid van voldoende
reservecapaciteit gewaarborgd kan worden in een markt waarin
sprake is van meerdere verwerkers.
* Het effect van marktwerking op destructieprijzen is niet vooraf
bekend. Het is onzeker of destructiekosten inderdaad zullen dalen
als sprake is van een minder gereguleerde markt. Bovendien kan een
meer concurrerende markt een gedifferentieerd effect hebben op de
kosten en de prijzen van de te onderscheiden soorten
destructiemateriaal, waarbij sommige producten in prijs kunnen
dalen, terwijl andere stijgen. Naar de effecten van toenemende
marktwerking op de kosten en prijzen van destructie in een of
meerdere segmenten van de destructiemarkt laat ik afzonderlijk
studie verrichten.
Beleidsvisie
Aan de hand van de in deze brief genoemde overwegingen wil ik nagaan
welke maatregelen denkbaar zijn om de knelpunten van de bestaande
marktstructuur voor destructie aan te pakken en in kaart brengen wat
de bedoelde en onbedoelde effecten van die maatregelen zouden kunnen
zijn.
Op basis hiervan wil ik komen tot een integrale beleidsvisie op de
toekomst van het bestel die u, zoals eerder toegezegd, het komende
najaar zult ontvangen. In deze visie zal ik zo nodig voorstellen doen
voor concreet te nemen maatregelen.
De minister van Landbouw, Natuur
en Voedselkwaliteit,
dr. C.P. Veerman
PDF-versie van de brief
Voor downloaden van PDF-bestanden:
Zie het origineel
Marktstructuur destructie (PDF-formaat, 74 kB)
---
Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit