Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

De Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Postbus 20018
2500 EA Den Haag
uw brief van

uw kenmerk

ons kenmerk
VVA. 2004/1560
datum
25-05-2004

onderwerp
Marktstructuur destructie
TRC 2004/3921

bijlagen

Geachte Voorzitter,

Op 27 mei aanstaande heb ik met uw Kamer overleg over de destructietarieven voor het eerste halfjaar van 2004. Ik hoop tijdens dit overleg overeenstemming te bereiken over de tarieven zodat deze op korte termijn kunnen worden vastgesteld. Het feit dat er nu reeds ruim vier maanden géén vastgestelde tarieven zijn, brengt inmiddels voor de ondernemer en bij aanbieders grote financiële onzekerheid met zich mee.

Eerder is gebleken dat bij uw Kamer vragen bestaan bij de marktstructuur in relatie tot de kosten voor destructie. Ik wil daarom in deze brief enige toelichting geven op deze marktstructuur en de mogelijke gevolgen hiervan voor de kosten. Dit in vervolg op mijn brief van 21 oktober 2003 (Kamerstukken II, 2003-2004, 27 495, nr. 15). Hieronder schets ik allereerst de huidige marktstructuur en ga daarna in op twee wegen die bewandeld worden om de nadelen van deze structuur het hoofd te bieden: regulering van de destructietarieven en het stimuleren van marktwerking.

datum
25-05-2004

kenmerk
VVA. 2004/1560

bijlage

Huidige marktstructuur
Op grond van de bestaande nationale wet- en regelgeving krijgt een ondernemer die erkend is om categorie 1- en 2-materiaal te verwerken een werkgebied toegewezen en moet hij al het materiaal dat hem wordt aangeboden, ophalen en verwerken.
Houders van categorie 1- en 2-materiaal (waaronder alle dode landbouwhuisdieren) moeten dit materiaal afstaan aan de ondernemer in wiens werkgebied het materiaal zich bevindt. De markt voor destructie wordt door wet- en regelgeving verdeeld in regionale monopolies, waarin een aanmeld- en een ophaalplicht geldt. Er is op dit moment één ondernemer in Nederland erkend om categorie 1- en 2-materiaal te verwerken, die dus als werkgebied heel Nederland toegewezen heeft gekregen en daarmee de facto een nationaal monopolie heeft. De wet- en regelgeving sluit echter het bestaan van meerdere verwerkers niet uit.

De wetgever heeft destijds gekozen voor deze regionale exclusiviteit in het belang van de volks- en diergezondheid. Door de een-op-een-relatie tussen aanbieders en verwerker is de juiste kanalisatie van destructiemateriaal goed controleerbaar en handhaafbaar. Keerzijde hiervan is het gebrek aan keuzemogelijkheden voor aanbieders.
Bovendien bestaat bij een dergelijke structuur het gevaar van een eenzijdige en dus onrechtvaardige vaststelling van prijzen. Overheidsregulering is dus noodzakelijk, hetgeen momenteel ook plaatsvindt middels de instemmingsprocedure bij de destructietarieven. Dit vergt de nodige bestuurslast. Daar staat tegenover dat de kosten als gevolg van die regulering transparanter zijn dan in een normale marktsituatie.

Op de nadelen van de bestaande marktstructuur zijn aldus twee reacties denkbaar: ten eerste kan de overheid ingrijpen in de prijsvorming om misbruik van machtspositie te voorkomen. Ten tweede kan de overheid meer fundamentele maatregelen nemen om de machtspositie te verkleinen en dus marktwerking te stimuleren.

Prijsregulering
De exclusieve positie van de ondernemer noodzaakt tot regulering van de destructietarieven. Concreet betekent dit dat het ministerie van LNV, voordat met de tarieven voor het nieuwe jaar wordt ingestemd, nagaat of de opbrengst van de tarieven in het vorige jaar de werkelijke kosten niet heeft overschreden. Daarnaast worden met de ondernemer afspraken gemaakt welke ondernemersvergoedingen tot de werkelijke kosten mogen worden gerekend, zodat vooraf bekend is welk rendement de ondernemer zal behalen.
De kosten voor destructie zijn hierdoor relatief transparant in vergelijking met een marktsituatie waarin geen regulering plaatsvindt. Aandachtspunt bij de regulering is voor mij wel dat de gekozen methodiek een zodanige (financiële) prikkel aan de ondernemer moet afgeven dat een marktsituatie zo goed mogelijk wordt nagebootst. Daarom laat ik ten behoeve van de afspraken met de ondernemer over de in 2004 te hanteren ondernemersvergoedingen, de in 2003 overeengekomen vergoedingen opnieuw toetsen aan hetgeen maatschappelijk verantwoord mag worden geacht. Zoals eerder aangekondigd heb ik mij voor de langere termijn laten adviseren over de vraag welke reguleringsmethodiek als alternatief voor de huidige zou kunnen worden toegepast.
De resultaten van dit onderzoek zal ik betrekken bij mijn visie op de herziening van het destructiebestel (zie hieronder). Parallel hieraan kies ik er, zoals bekend, voor om de overheidsbemoeienis met de tarieven af te bouwen, in die zin dat ik de financiële bijdrage van de overheid aan destructie van kadavers wil beëindigen per 1 januari 2005.

Stimuleren van marktwerking
Hoewel de huidige structuur uit het oogpunt van de veterinaire veiligheid naar tevredenheid functioneert, zou uit economisch oogpunt meer marktwerking de voorkeur verdienen. In mijn brief van 21 oktober 2003 heb ik dan ook aangegeven dat ik het ontstaan van marktwerking op de destructiemarkt wenselijk acht, mits het niet ten koste gaat van de veiligheid van de verwerking van categorie 1- en 2-materiaal; aan de volks- en diergezondheid kunnen immers geen concessies worden gedaan.

Om hieraan invulling te geven heb ik toegezegd na te zullen gaan welke barrières de huidige nationale wet- en regelgeving bevat die marktwerking (onnodig) belemmeren.
In de achterliggende periode heb ik deze inventarisatie samen met het bedrijfsleven opgepakt, wat enkele concrete knelpunten heeft opgeleverd.

Alternatieve verwerkingsmethoden
Het eerste knelpunt dat ik wil noemen is het ontbreken van de mogelijkheid om dierlijke bijproducten te kunnen aanbieden aan andere erkende bedrijven dan een destructiebedrijf, dat dierlijke bijproducten verwerkt middels een specifieke hittedrukbehandeling. Onder de huidige nationale wet- en regelgeving moet categorie 1- en 2-materiaal worden aangeboden aan een destructiebedrijf. De Europese verordening inzake dierlijke bijproducten staat evenwel ook toe dat categorie 1- en 2-materiaal op een andere wijze wordt verwerkt dan door destructie, bijvoorbeeld door directe verbranding. Voor sommige categorieën bijproducten kan een dergelijke alternatieve verwerking een geschikte verwijderingsmogelijkheid zijn. Ik beraad mij dan ook op de mogelijkheid om aanbieders de keuze te geven categorie 1- en 2-materiaal aan verschillende typen erkende bedrijven af te staan.

Om alternatieven voor de momenteel in Nederland overheersende verwerkingsmethode te stimuleren is het Programma alternatieve verwerking slachtafvallen opgestart. Momenteel worden de in het kader van het programma binnengekomen offertes beoordeeld, zodat later dit jaar een keuze kan worden gemaakt voor de toewijzing van de uit te voeren demonstratieprojecten. Er zijn zeven offertes binnengekomen, die betrekking hebben op de verwerking van categorie 2- en 3-materiaal afkomstig uit de runder-, varkens- en pluimveesector.

De introductie van kleinschalige verwerkingsmethoden op slachterijniveau kan voor slachterijen het aantal alternatieven snel vergroten. Het openstellen van de markt voor grootschalige alternatieve verwerkingsmethoden zou dat effect echter nog niet hebben zolang het systeem van werkgebieden bestaat. Aan elk (nieuw) verwerkend bedrijf zou dan namelijk een exclusief werkgebied toegewezen moeten worden waarbij aanbieders in dit gebied hun materiaal verplicht aan dit bedrijf zouden moeten aanbieden. De keuzevrijheid voor de aanbieders is dan nog steeds afwezig. Overigens kunnen in hetzelfde gebied wel verschillende bedrijven werkzaam zijn mits deze voor verschillende materialen zijn aangewezen.

Werkgebieden
Gezien het voorgaande kan de verdeling van de destructiemarkt door middel van werkgebieden geduid worden als centraal element in het huidige destructiebestel dat ik hier als tweede knelpunt wil bespreken.
Evident is dat deze verdeling op zichzelf al ten koste gaat van de keuzevrijheid van de aanbieder en prijsregulering nodig maakt. Bovendien heeft de wetgever bepaald dat als een werkgebied gewijzigd moet worden, bijvoorbeeld omdat een nieuwe partij toetreedt tot de markt, de partij in wiens voordeel de wijziging plaatsvindt een schadeloosstelling dient te betalen ten gunste van de partij in wiens nadeel de wijziging plaatsvindt. Mij is gebleken dat dit wordt ervaren als een reële belemmering voor nieuwe partijen om zich op de destructiemarkt te begeven.
Uit de systematiek van werkgebieden vloeit daarnaast een feitelijk verbod op de export van categorie 1- en 2-materiaal voort, omdat de Destructiewet verbiedt om materiaal vanuit het werkgebied van een destructiebedrijf (in de huidige situatie Nederland) naar een ander gebied te brengen. Het opheffen van werkgebieden zou dus meer grensoverschrijdende marktwerking teweeg kunnen brengen. Daarbij teken ik aan dat de Europese verordening inzake dierlijke bijproducten als voorwaarde stelt dat het land van bestemming de ontvangst van categorie 1- en 2-materiaal heeft toegestaan. Indien het systeem van werkgebieden zou worden losgelaten, zou dat in zijn meest verstrekkende vorm tot gevolg hebben dat eenieder die voldoet aan de erkenningseisen zou kunnen toetreden tot de destructiemarkt; slachterijen en veehouders zouden voorts de vrije keuze hebben aan welke erkende verwerker van dierlijke bijproducten zij hun materiaal willen aanbieden. Dit zou ook een buitenlandse verwerker kunnen zijn, indien een andere lidstaat import van categorie 1- en 2-materiaal zou toestaan.

Overwegingen
Naast de hiervoor genoemde evidente voordelen van een herziening van het destructiebestel, die primair tot uitdrukking komen in keuzevrijheid voor aanbieders, is er een aantal aandachtspunten dat bij de overweging om tot herziening over te gaan niet uit het oog moet worden verloren:
* De huidige structuur heeft als belangrijk voordeel de controleerbaarheid en handhaafbaarheid van een situatie met een beperkt aantal verwerkers en een een-op-een-relatie tussen verwerker en aanbieder. Ook in een toekomstige situatie zal de controleerbaarheid en handhaafbaarheid van materiaalstromen gegarandeerd moeten zijn.
* In het huidige bestel bestaan afspraken met de ondernemer over hoe voldoende destructiecapaciteit kan worden gerealiseerd in het geval van een grootschalige uitbraak van een dierziekte. Bezien zal moeten worden hoe de aanwezigheid van voldoende reservecapaciteit gewaarborgd kan worden in een markt waarin sprake is van meerdere verwerkers.
* Het effect van marktwerking op destructieprijzen is niet vooraf bekend. Het is onzeker of destructiekosten inderdaad zullen dalen als sprake is van een minder gereguleerde markt. Bovendien kan een meer concurrerende markt een gedifferentieerd effect hebben op de kosten en de prijzen van de te onderscheiden soorten destructiemateriaal, waarbij sommige producten in prijs kunnen dalen, terwijl andere stijgen. Naar de effecten van toenemende marktwerking op de kosten en prijzen van destructie in een of meerdere segmenten van de destructiemarkt laat ik afzonderlijk studie verrichten.

Beleidsvisie
Aan de hand van de in deze brief genoemde overwegingen wil ik nagaan welke maatregelen denkbaar zijn om de knelpunten van de bestaande marktstructuur voor destructie aan te pakken en in kaart brengen wat de bedoelde en onbedoelde effecten van die maatregelen zouden kunnen zijn.

Op basis hiervan wil ik komen tot een integrale beleidsvisie op de toekomst van het bestel die u, zoals eerder toegezegd, het komende najaar zult ontvangen. In deze visie zal ik zo nodig voorstellen doen voor concreet te nemen maatregelen.

De minister van Landbouw, Natuur
en Voedselkwaliteit,

dr. C.P. Veerman

PDF-versie van de brief

Voor downloaden van PDF-bestanden: Zie het origineel
Marktstructuur destructie (PDF-formaat, 74 kB)


---