Datum
23 april 2004
Postadres Van
Postbus 58285, 1040 HG Amsterdam mw. L.L.H.M. Zenden
T 020 - 687 53 78
F 020 - 687 54 95
Aan de Minister van Sociale Zaken en ilse.zenden@uwv.nl
Werkgelegenheid, mr. A.J. de Geus
Postbus 90801 Uw kenmerk
2509 LV DEN HAAG UB/04/25550
Ons kenmerk
SB/60594
Onderwerp
Uitvoeringstoets concept Besluit functieduiding en maatmaninkomensgarantie
arbeidsongeschiktheidswetten
Geachte heer De Geus,
Met uw brief van 8 april 2004 (kenmerk UB/04/25550) hebt u ons verzocht om een
uitvoeringstoets uit te brengen over het concept Besluit Functieduiding en
maatmaninkomensgarantie arbeidsongeschiktheidswetten (schattingsbesluit). U verzocht ons
tevens om deze toets te leveren binnen twee weken in plaats van binnen de gebruikelijke
termijn van 4 tot 6 weken.
Met deze brief voorzien wij u van het eerste deel van de gevraagde uitvoeringstoets. In dit
eerste deel gaan wij in op de betekenis van de beoogde wijzigingen voor de claimbeoordeling
en voorzover relevant voor het claimbeoordelingsproces.
Een analyse van de consequenties voor de programma- en uitvoeringskosten, de
noodzakelijke aanpassingen in systemen en de mogelijke termijn van invoering van de
beoogde wijzigingen vergt meer tijd. Wij zullen die vervolganalyse uiterlijk op 11 mei a.s aan
u leveren. U mag er overigens van overtuigd zijn dat wij al het mogelijke in het werk stellen
om de invoeringstermijn zo kort mogelijk te laten zijn.
Algemeen
In het algemeen zijn de voorgestelde wijzigingen uitvoerbaar. Op 1 onderdeel ( de
beoordeling of de verzekerde over algemeen gebruikelijke bekwaamheden beschikt) voorzien
wij wel problemen in de uitvoering. Op enkele onderdelen hebben wij vraagtekens bij de
toegevoegde waarde van de voorstellen voor de kwaliteit van de uitvoering. Tenslotte lljken
enkele voorstellen onbedoelde effecten te hebben in die zin dat toepassing ervan eerder tot
een hogere dan tot een lagere mate van arbeidsongeschiktheid zal leiden. In het vervolg van
deze brief hebben wij ons commentaar in deze drie categorieën moeilijk uitvoerbaar,
vraagtekens en mogelijk onbedoelde effecten gerubriceerd.
Categorie 1: Moeilijk uitvoerbaar
Algemeen gebruikelijke bekwaamheden
Met de aanpassing van artikel 9, onderdeel a, wordt geregeld dat ook functies kunnen
worden geduid waarvoor bekwaamheden zijn vereist waarover betrokkene niet beschikt,
maar welke bekwaamheden `algemeen gebruikelijk zijn en normaal gesproken binnen
redelijke termijn kunnen worden verworven'.
Datum
23 april 2004
Onderwerp Blad
Uitvoeringstoets concept Besluit functieduiding en 2 van 6
maatmaninkomensgarantie arbeidsongeschiktheidswetten
Met de voorgestelde passage wordt een drietal subjectieve begrippen geïntroduceerd
(algemeen gebruikelijk; normaal gesproken; redelijke termijn). Toepassing van dergelijke
subjectieve begrippen leidt tot onduidelijkheid, zowel voor de uitvoering als voor
belanghebbenden. Uiteindelijk zal pas na verloop van jaren uit de jurisprudentie van de CRvB
blijken wat een redelijke toepassing van deze begrippen inhoudt. Dit brengt het risico mee
dat de uiteindelijke uitleg van deze bepalingen niet strookt met hetgeen hiermee
aanvankelijk is beoogd.
Een goede uitvoering en duidelijkheid voor de belanghebbenden vereist een concreet en
objectief criterium. In de Nota van Toelichting worden voorbeelden wordt genoemd waaraan
gedacht zou kunnen worden. De formulering van de passage in de toelichting laat echter ook
zien dat het kennelijk nog geen uitgemaakte zaak is of genoemde bekwaamheden als
algemeen gebruikelijk en/of normaal gesproken binnen redelijke termijn te verwerven
kunnen worden gekwalificeerd (Er zou `aan kunnen worden gedacht'.) Ook de `redelijke
termijn' waarbinnen deze bekwaamheden kunnen worden verworven is niet helder. In de
toelichting wordt slechts gesteld dat `kan worden gedacht' aan een termijn van 6 maanden.
Volgens de Nota van Toelichting is beoogd een objectief toepasbaar criterium te formuleren;
de individuele omstandigheden worden geacht geen rol te spelen bij de beantwoording van
de vraag wat onder algemeen gebruikelijke, binnen redelijke termijn te verwerven,
bekwaamheden wordt verstaan (volgens de toelichting dient `geabstraheerd te worden van
de vaardigheden van de individuele werknemer').
Aangezien het hier niet gaat om een discretionaire bevoegdheid van de
uitvoeringsorganisatie, is het o.i. noodzakelijk dat de wetgever de hiervoor genoemde
begrippen nader invult. Wij denken daarbij aan het concreet benoemen van algemeen
gebruikelijke bekwaamheden, zoals beheersing van de Nederlandse taal, aanduiding van het
niveau waarop die bekwaamheden moeten bestaan en aanduiding van de termijn,
waarbinnen de bedoelde bekwaamheden verworven kunnen worden.
Categorie 2: vraagtekens
Toevoeging "als gevolg van een ernstige psychische stoornis" (Artikel I, A; wijziging artikel
2)
Artikel I, A; wijziging artikel 2, toevoeging: als gevolg van een ernstige psychische
stoornis
In de wet (WAO/WAZ/WAJONG) is geregeld dat arbeidsongeschiktheid het gevolg moet zijn
van ziekte, gebrek, zwangerschap of bevalling.
In het Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten is geregeld dat de
arbeidsongeschiktheidsbeoordeling wordt gebaseerd op een verzekeringsgeneeskundig en
een arbeidsdeskundig onderzoek. In bepaalde situaties kan van het arbeidsdeskundig
onderzoek worden afgezien, namelijk indien betrokkene geen (duurzaam) benutbare
mogelijkheden heeft.
Daartoe is in artikel 2 vijfde lid onder c en d van het Schattingsbesluit
arbeidsongeschiktheidswetten het volgende bepaald:
5. Benutbare mogelijkheden als bedoeld in het tweede tot en met het vierde lid zijn alleen
dan niet aanwezig indien:
Datum
23 april 2004
Onderwerp Blad
Uitvoeringstoets concept Besluit functieduiding en 3 van 6
maatmaninkomensgarantie arbeidsongeschiktheidswetten
c. betrokkene voor het uitvoeren van activiteiten van het dagelijks leven dermate afhankelijk
is dat hij lichamelijk niet zelfredzaam is; of
d. betrokkene in zijn zelfverzorging, in zijn directe samenlevingsverband alsook in zijn
sociale contacten, waaronder zijn werkrelaties, niet of dermate minimaal functioneert dat hij
psychisch niet zelfredzaam is.
In het concept Besluit functieduiding enzovoort wordt in onderdeel d, na "betrokkene"
ingevoegd: als gevolg van een ernstige psychische stoornis.
Wij stellen de volgende wijziging voor in plaats van de toevoeging "als gevolg van een
ernstige psychische stoornis":
Aan artikel 2, vijfde lid onder b toevoegen: of
Artikel 2, vijfde lid onder c en d vervangen door: c. betrokkene als rechtstreeks en objectief
medisch vast te stellen gevolg van ziekte of gebreken zowel persoonlijk als sociaal zodanig
disfunctioneert dat hij niet zelfredzaam is.
Toelichting op het wijzigingsvoorstel
In het Schattingsbesluit wordt o.a. van afwezigheid van benutbare mogelijkheden uitgegaan
indien betrokkene niet zelfredzaam is. Daarbij wordt een onderscheid gemaakt naar
lichamelijke en psychische zelfredzaamheid. Een dergelijk onderscheid past eigenlijk niet in
de beoordelingssystematiek van de verzekeringsarts. De verzekeringsarts richt zich niet op
de oorzaak van de beperkingen maar op het vaststellen van de aard en ernst van de
beperkingen. Daarbij komt dat het naar huidige opvattingen binnen de geneeskunde het ook
weinig zinvol is een scherp onderscheid te maken tussen lichamelijke en psychische
aspecten.
De toevoeging "als gevolg van een ernstige psychische stoornis" legt in feite nog meer
nadruk op (de beoordeling van) de oorzaak van het gebrek aan zelfredzaamheid. De
aandacht van de beoordeling komt daarmee nog meer op het stoornissenniveau te liggen.
Daarom stellen wij voor aan de vaststelling van het gebrek aan zelfredzaamheid geen
beperkende voorwaarden op stoornissenniveau te stellen anders dan de al in de wet gestelde
voorwaarde dat dit het rechtstreeks en objectief medisch vaststelbaar gevolg van ziekte of
gebreken moet zijn.
Het begrip "persoonlijk en sociaal disfunctioneren" verwijst naar de verschillende niveaus van
disfunctioneren, waardoor het maken van een onderscheid naar lichamelijk of psychisch
gebrek aan zelfredzaamheid ook niet meer nodig is. Het gaat dus verder dan een verlies van
zelfredzaamheid die van psychische aard is, wat ook blijkt uit de verdere uitwerking van deze
begrippen in de rubrieken I en II in de Functionele Mogelijkhedenlijst van het CBBS (Claim
Beoordelings- en Borgings Systeem).
Om enkele voorbeelden te noemen:
onder de rubriek sociaal functioneren van de Functionele Mogelijkheden Lijst vallen
beoordelingspunten als zien, horen en vervoer;
onder de rubriek persoonlijk functioneren vallen o.a. herinneren (geheugenverlies is vaak het
gevolg van een neurologische aandoening) en handelingstempo (tempoverlies komt zeker
ook bij lichamelijke aandoeningen voor)).
Voorschriften voor objectieve centrale toetsing: opbouw claimprudentie
Datum
23 april 2004
Onderwerp Blad
Uitvoeringstoets concept Besluit functieduiding en 4 van 6
maatmaninkomensgarantie arbeidsongeschiktheidswetten
Verplichte inschakeling psychiater
Het inschakelen van een psychiater in geval van gebrek aan psychische zelfredzaamheid
heeft behoorlijke consequenties voor het beoordelingsproces. Om de volgende redenen:
> Het vinden en contracteren van een psychiater zal niet eenvoudig zijn. In 2003 werd ruim
8.000 keer door de verzekeringsarts tot volledige arbeidsongeschiktheid besloten op
psychische gronden. In het bestand dat moet worden herbeoordeeld is dat aandeel
waarschijnlijk groter. Dat betekent dat er op jaarbasis zeker zo'n 10.000 extra -
psychiatrische consulten moeten plaatsvinden. Waar psychiaters gevonden worden zullen de
wachtlijsten in de gezondheidszorg weer stijgen er is nu al een tekort en de gemiddelde
wachttijd voor psychische/psychiatrische consultatie bedraagt op dit moment ca. 6 maanden.
Volgens het Capaciteitsorgaan voor de medische en tandheelkundige vervolgopleidingen
dreigt er een ernstig tekort aan medisch specialisten te ontstaan. Het capaciteitsorgaan
voorspelt een jaarlijks tekort van 500 (optimistisch scenario) tot 2000 medici (worstcase
scenario). Uitbreiding van de opleidingscapaciteit biedt pas op termijn soelaas
> Het wettelijke voorschrijven van de inschakeling van een psychiater leidt ertoe dat het niet
(kunnen) raadplegen ervan onrechtmatige uitvoering betekent.
> Door het inschakelen van een psychiater komt de tijdigheid van de claimbeoordeling in
deze situaties fors onder druk, gelet op de hiervoor genoemde gemiddelde wachttijd van 6
maanden.
De vraag is voorts welke toegevoegde waarde de verplichte inschakeling van een psychiater
heeft voor de kwaliteit en uniformiteit van de uitvoering. Om de volgende redenen zou het
altijd verplicht inschakelen van een psychiater heroverweging verdienen:
> Psychiaters zijn niet opgeleid om een uitspraak te doen over de belastbaarheid in arbeid.
Hun expertise ligt op het terrein van klachten, symptomen en de beleving daarvan en niet in
hoofdzaak op het functioneren.
> Voor zover psychiaters zich wagen aan uitspraken over belastbaarheid vertonen deze vaak
enorme verschillen. Er zijn vanuit het verleden nogal wat bezwaar- en beroepszaken bekend
met meer dan één expertise over dezelfde cliënt die in uitkomst verschilden van volledig
arbeidsongeschikt tot geen ziekte of gebrek. Iedere verzekeringsarts kent dan ook `harde' en
`zachte' psychiaters. Een verplicht psychiatrisch consult zal dan ook niet leiden tot
verkleining van de veronderstelde te grote bandbreedte in de uitkomst van de beoordeling.
Een verplicht consult voegt daarom in de meeste gevallen weinig toe aan de kwaliteit van de
beoordeling en drijft de uitvoeringskosten onnodig op. Uiteraard zijn er, net als nu het geval
is, situaties waarin de verzekeringsarts behoefte aan heeft meer duidelijkheid en daartoe
specialistische c.q. psychiatrische expertise inschakelt. Dit gaat dan op indicatie op grond
waarvan een gericht onderzoek kan worden ingesteld.
(Tijdelijke) instelling landelijke commissie.
Blijkens de Nota van Toelichting ligt het in de bedoeling om alle gevallen waarin de
verzekeringsarts van mening is dat er geen sprake is van benutbare mogelijkheden ter
besluitvorming voor te leggen aan een landelijke commissie. Het gaat hier om ca. 20% van
de gevallen, hetgeen betekent dat de landelijke commissie in de komende twee jaar ca.
100.000 gevallen moet beoordelen., dat wil zeggen ca. 200 gevallen per dag. Het is niet
goed denkbaar dat één commissie een dergelijke taak op een adequate wijze kan vervullen.
Er zullen dus meer commissies moeten worden ingesteld, met een ondersteunend apparaat.
Dat betekent in elk geval dat er extra medische en administratieve capaciteit noodzakelijk is.
Tevens zal de gevalsbehandeling vertraging oplopen.
Datum
23 april 2004
Onderwerp Blad
Uitvoeringstoets concept Besluit functieduiding en 5 van 6
maatmaninkomensgarantie arbeidsongeschiktheidswetten
Uiteraard onderschrijven wij de bedoeling van de instelling van een dergelijke commissie:
het waarborgen van gelijkheid van beoordeling. De vraag is echter of een zo massale
voorlegging aan commissies dat doel dichterbij brengt. Wij pleiten er dan ook voor om na de
evaluatie van de door ons ingerichte pilots met een geïntensiveerde claimbeoordeling met u
af te spreken op welke wijze het beoogde doel het best kan worden bereikt. Het instellen van
een landelijke commissie ter finale beoordeling van de claim draagt o.i. niet bij tot
verbetering van de kwaliteit.. Wij merken voorts op dat de uitvoeringspraktijk op het
onderhavige gebied in de afgelopen jaren sterk is verbeterd. Het aandeel medisch volledig
arbeidsongeschikten (de categorie waar het hier om gaat) is sinds 1999 in de jaarlijkse
instroom gedaald van 50% naar 19%. Bovendien wordt er sinds de invoering van de Wet
Verbetering Poortwachter bij aan de hand van van de reïntegratieverslagen altijd beoordeeld
of er voldoende inspanningen, gericht op herstel en reïntegratie van de belanghebbende, zijn
verricht.
Castegorie 3. Welllicht onbedoelde effecten van de voorstellen
a. Berekening resterende verdiencapaciteit en reductiefactor
Volgens de toelichting wordt bij de berekening van de resterende verdiencapaciteit een
reductiefactor toegepast, zoals thans geregeld in het Besluit uurloonschatting 1999. Deze
reductiefactor heeft tot doel de resterende verdiencapaciteit aan te passen als een aan de
schatting ten grondslag gelegde functie een kleinere omvang heeft dan de maatmanfunctie.
Door het vervallen van het bepaalde in het huidige eerste lid, onder a, van artikel 10, is
echter de basis voor de toepassing van een reductiefactor komen te vervallen. Nadere
regeling van een reductiefactor in een Besluit uurloonschatting is hierdoor niet meer
mogelijk. Het UWV is immers niet bevoegd in afwijking van het Schattingsbesluit te besluiten
tot toepassing van een reductiefactor.
UWV gaat er van uit dat deze omissie wordt hersteld en een bepaling als nu in artikel 10 lid1
onder a opnieuw wordt opgenomen, waarbij dan tevens wordt geregeld dat de
arbeidsomvang van de maatman hierbij maximaal gesteld wordt op 38 uur.
b. Functieduiding
Uit het aangepaste onderdeel b van artikel 9 blijkt dat in de eerste plaats wordt gezocht naar
functies met een omvang gelijk aan of groter dan die van de maatmanfunctie. Pas als op die
wijze onvoldoende functies worden gevonden worden functies met een kleinere omvang
geselecteerd, te beginnen bij die functies die qua omvang het dichtst bij de maatmanfunctie
liggen.
Functies met een kleinere omvang blijven aanvankelijk dus buiten beschouwing, óók als
daarin een - veel - hoger uurloon kan worden verdiend.
Dit wijkt af van de huidige uitvoeringspraktijk, waarin die functies worden geselecteerd die,
eventueel na toepassing van een reductiefactor, leiden tot de laagst mogelijke mate van
arbeidsongeschiktheid. Voorts strookt deze wijziging niet met de doelstelling bij de schatting
uit te gaan van de maximale verdienmogelijkheden van betrokkenen.
Wij nemen aan dat een dergelijke beperking van de schattingsmogelijkheden niet is beoogd
en dat in genoemde bepaling alsnog wordt volstaan met een passage op grond waarvan
functies in elke omvang mogen worden geselecteerd (maximaal de op medische gronden
toegestane omvang).
Overgangsrecht
Ingangsdatum nieuwe bepalingen
Datum
23 april 2004
Onderwerp Blad
Uitvoeringstoets concept Besluit functieduiding en 6 van 6
maatmaninkomensgarantie arbeidsongeschiktheidswetten
Gelet op de tekst van het besluit gelden de nieuwe bepalingen voor aanspraken per een
datum of een periode gelegen op/na inwerkingtreding van het besluit. De toelichting geeft
echter aan dat de nieuwe bepalingen gelden voor herbeoordelingen, die ingaan op een
datum op/na inwerkingtreding van het besluit. Wij veronderstellen dat hier sprake is van een
verschrijving en alsnog in de toelichting zal worden opgenomen dat het besluit geldt voor
aanspraken per een datum of periode op/na inwerkingtreding van het besluit.
Geboren vóór 1 juli 1949; toekenning met terugwerkende kracht
Voor degene, geboren voor/op 1 juli 1949, die reeds een uitkering heeft, blijven de oude
bepalingen gelden. Voor degene, geboren voor/op 1 juli 1949, aan wie alsnog met
terugwerkende kracht uitkering wordt toegekend, blijven de oude bepalingen níet gelden.
Het kan hierbij zowel gaan om gevallen, waarin einde wachttijd is gelegen kort vóór de
inwerkingtreding van het besluit, doch de toekenningsbeslissing eerst ná die datum wordt
verzonden als om gevallen waarin ruim na inwerkingtreding alsnog toekenning per een
datum gelegen vóór inwerkingtreding wordt verzocht.
Het is de vraag of een dergelijk gevolg is beoogd. Los daarvan heeft het uitvoeringstechnisch
gezien de voorkeur in álle gevallen voor degene, geboren voor/op 1 juli 1949, met recht op
uitkering ingaande een datum vóór 1 juli 2004, t.a.v. dat recht de oude bepalingen blijvend
toe te passen. Hiermee wordt voorkomen dat in de uitvoering twee regimes moeten worden
onderscheiden.
Met het voorgaande hebben wij de belangrijkste aspecten voor de uitvoering beschreven
waar het gaat om de inhoud van de beoogde wijzigingen. Enkele details van meer technische
aard zullen wij op ambtelijk niveau communiceren. Zoals in de aanhef van deze brief werd
aangekondigd zullen we de effecten met betrekking tot kosten, personele capaciteit,
systeemaanpassingen en invoeringsdatum op korte termijn aan u doen toekomen.
Hoogachtend,
A.G. Dümig
Voorzitter Raad van Bestuur
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid