Ministerie van Buitenlandse Zaken

Ministerie van Buitenlandse Zaken
Postbus 20061
2500 EB 's-Gravenhage
Telefoon 070-3486486

Ministerie van Defensie
Postbus 20701
2500 ES 's-Gravenhage
Telefoon 070-3188188

Aan:

de Voorzitter van de Tweede Kamer

der Staten-Generaal

Binnenhof 4

Den Haag

Uw brief Uw kenmerk Ons nummer Datum

DVB/CV-242/04 28 juni 2004

Onderwerp
PRT in de Afghaanse provincie Baghlan

Op 5 maart 2004 bent u per brief (Kamerstuk 27 925 nr. 119) geïnformeerd over een te houden onderzoek naar de wenselijkheid en de mogelijkheid van een bijdrage aan een Provincial Reconstruction Team (PRT) in Afghanistan. Naar aanleiding van de uitkomsten van dit onderzoek informeren wij u hierbij, op grond van artikel 100 lid 1 van de Grondwet en aan de hand van het Toetsingskader 2001, over het regeringsbesluit de leiding te nemen van een PRT in de Afghaanse provincie Baghlan. Dit PRT is onderdeel van de door de NAVO geleide 'International Security Assistance Force' (ISAF).

Met deze brief voldoen wij aan onze toezegging in onze brief van 21 juni jl. (DVB/CV-233/04) u uiterlijk onmiddellijk na afloop van de NAVO-top van Istanbul te informeren over de actuele situatie in Afghanistan. Gelijktijdig met deze brief zenden wij de Voorzitter van de Tweede Kamer de antwoorden op de schriftelijke vragen van het lid Wilders over de mogelijkheid van een Nederlandse bijdrage aan een PRT in Afghanistan (nr. 2030415380).

Kern van het besluit

Afghanistan heeft de hulp van de internationale gemeenschap nodig bij de ontwikkeling naar een stabiele en veilige samenleving. In het kader van deze betrokkenheid zal het operatiegebied van de door de NAVO geleide veiligheidsmacht ISAF spoedig worden vergroot. De kern van deze uitbreiding is de inzet van PRT's.

Op 25 juni jl. heeft SACEUR het operatieplan in werking gesteld betreffende vooral de vestiging van PRT's in het noorden van Afghanistan (fase 1). Tegen deze achtergrond heeft de regering besloten daaraan bij te dragen door, vooralsnog voor een periode van één jaar, de leiding te nemen over een PRT in de Afghaanse provincie Baghlan.

Tijdens de NAVO-Top in Istanbul hebben alle deelnemende landen de grote verantwoordelijkheid van de Navo beklemtoond voor de vergroting van de stabiliteit in Afghanistan, opdat de centrale regering van dat land het bestuur geleidelijk in eigen hand kan nemen. NAVO-Secretaris Generaal De Hoop Scheffer heeft in zijn conclusies van de Top het Nederlandse aanbod verwelkomd als een belangrijke bijdrage aan het uitbreidingsplan (fase 1) van ISAF. Vanwege de voorziene langjarige behoefte aan PRT's is het voorstelbaar dat de Nederlandse bijdrage zal worden verlengd. Een dergelijke verlenging vergt separate besluitvorming.

Met dit besluit is de inzet van 120 tot 150 Nederlandse militairen gemoeid. Het PRT heeft tot taak de Afghaanse overheid te assisteren bij het vergroten van de veiligheid en de stabiliteit, om daarmee de Afghaanse centrale regering in staat te stellen haar gezag in de provincie te vergroten, en wederopbouwactiviteiten van de regering of andere actoren te faciliteren.

Het PRT valt onder commando van ISAF en kan voor logistieke en medische ondersteuning een beroep doen op de voorzieningen van deze veiligheidsmacht. Voor hulp in noodsituaties kan het PRT rekenen op ondersteuning door ISAF, in de vorm van onder meer een snelle-reactiemacht. Voor verdere ondersteuning heeft ISAF sluitende afspraken met Amerikaanse commandant van de operatie Enduring Freedom. De regering erkent de risico's van de PRT-deelneming, maar acht deze aanvaardbaar gezien het belang van de missie en de ondersteuning van ISAF en de coalitie-eenheden.

Gronden voor deelneming

Na de aanslagen van 11 september 2001 heeft de internationale gemeenschap besloten dat Afghanistan nooit meer een vrijplaats mag vormen voor terroristische netwerken. Met de operatie Enduring Freedom, die leidde tot de val van het Taliban-regime, en het Bonn-proces kreeg Afghanistan weer perspectief op een betere toekomst. Als uitvloeisel van de internationale betrokkenheid bij Afghanistan werd begin 2002 de veiligheidsmacht ISAF actief, aanvankelijk in Kabul en omgeving en sinds kort ook in het noordoosten van het land. ISAF heeft het nieuwe Afghaanse bestuur in staat gesteld aan te vangen met de uitvoering van de Bonn-akkoorden door ondersteuning bij de handhaving van de veiligheid in Kabul en omstreken. Daarmee heeft ISAF een cruciale bijdrage geleverd aan de stabilisering van Afghanistan en, in die zin, aan de strijd tegen het terrorisme.

Ook al is sinds eind 2001 in Afghanistan flinke vooruitgang geboekt, het land kampt nog steeds met grote problemen. Een van de belangrijkste daarvan is het gebrek aan veiligheid buiten Kabul. Meer veiligheid is een voorwaarde voor de verdere wederopbouw van het land. Het feitelijke gezag van de centrale regering buiten Kabul is beperkt, al neemt het langzaam toe. In veel gebieden hebben plaatselijke machthebbers het voor het zeggen; zij laten zich nog weinig gelegen liggen aan de centrale regering. De bevolking heeft veel last van milities en criminele bendes ­ het onderscheid daartussen is vaak moeilijk te maken. Vooral in het zuiden en zuidoosten van het land wordt in toenemende mate strijd geleverd door de 'Opposing Militant Forces' (OMF), waartoe worden gerekend de Taliban, het Al Qa'ida-netwerk en de Hezb-i Islami (Gulbuddin) (HiG). De Taliban vormen de kern van de OMF.

Voor een verdere ontwikkeling naar een veilige en stabiele samenleving in Afghanistan is het noodzakelijk dat het gezag van de centrale regering wordt vergroot, de invloed van de lokale machthebbers wordt ingeperkt, de milities worden ontwapend en de criminaliteit wordt bestreden. Dit zijn alle primair taken van de Afghanen zelf, die daarbij echter de hulp inroepen van de internationale gemeenschap. Zoals bekend heeft de Afghaanse regering, bij monde van president Karzai, bij meerdere gelegenheden opgeroepen tot de inzet van additionele buitenlandse militairen in Afghanistan. De president richt deze oproep in het bijzonder tot de NAVO.

In resolutie 1536 van 26 maart 2004 heeft de VN-Veiligheidsraad het belang benadrukt van het uitbreiden van het gezag van de centrale regering tot heel Afghanistan, en daarbij een beroep gedaan op troepenleverende landen de middelen ter beschikking te stellen die nodig zijn voor de volledige uitvoering van het ISAF-mandaat. De VN-Veiligheidsraad was daarbij van oordeel dat de toestand in Afghanistan nog steeds een bedreiging vormt voor de internationale vrede en veiligheid. De Secretaris-Generaal van de VN heeft op 25 juni jl. de Secretaris-Generaal van de NAVO schriftelijk opgeroepen te bewerkstelligen dat, vóór aanvang van de verkiezingen, onder meer vijf extra PRT's worden ontplooid in het noorden van Afghanistan.

Op 11 augustus 2003 heeft de NAVO het commando over ISAF overgenomen van Nederland en Duitsland. Eind 2003 heeft de NAVO, daartoe in staat gesteld door resolutie 1510 van de VN-Veiligheidsraad, besloten het operatiegebied van ISAF uit te breiden. Daarmee kan ISAF ook buiten Kabul en omgeving de Afghaanse overgangsregering terzijde staan bij het verbeteren van de veiligheidssituatie en het vergroten van haar gezag. PRT's vormen de concrete uitwerking van deze uitbreiding van het ISAF-operatiegebied. Over de uitbreiding van ISAF bent u eerder per brief geïnformeerd op 22 oktober 2003 (Kamerstuk 27 925 nr. 100), op 30 januari jl. (Kamerstuk 27 925 nr. 109) en op 16 april jl. (Kamerstuk 27 925 nr. 127). In deze brieven is ook ingegaan op de politieke ontwikkelingen.

Nederland heeft vanaf het begin bijdragen geleverd aan de inspanningen van de internationale gemeenschap voor een betere toekomst voor Afghanistan. Dat gebeurde op een geïntegreerde wijze: op militair gebied door deelneming aan de operatie Enduring Freedom en aan ISAF, en op politiek en financieel gebied met onder meer bijdragen aan het Afghanistan Reconstruction Trust Fund (ARTF). Van 2001 tot en met 2003 heeft Afghanistan ongeveer 165 miljoen euro aan Nederlandse steun ontvangen. Daarnaast heeft de regering tijdens de Berlijn-conferentie van 31 maart en 1 april jl. nog eens 100 miljoen euro toegezegd voor een periode van drie jaar. Nederland, dat Afghanistan heeft opgenomen in de lijst van partnerlanden, is daarmee een van de grootste donoren aan Afghanistan en heeft zich verbonden aan de toekomst van dat land.

De regering is van mening dat voortzetting en uitbreiding van de door de NAVO geleide militaire presentie noodzakelijk is, en wil daaraan ook zelf een nieuwe bijdrage leveren. Met de huidige en nieuwe bijdragen aan ISAF steunt Nederland ook met militaire middelen het proces van stabilisering en wederopbouw van Afghanistan en steunt het zodoende de internationale strijd tegen het terrorisme.

Op dit moment is in Kabul een Nederlands detachement Apache-helikopters met ongeveer 130 militairen actief als onderdeel van ISAF. In het hoofdkwartier van ISAF in Kabul zijn ongeveer 25 Nederlandse militairen werkzaam. De Nederlandse regering heeft besloten een verdere bijdrage aan ISAF te leveren door de leiding te nemen van een PRT in de provincie Baghlan.

De keuze voor de provincie Baghlan

Inzet van een PRT in Baghlan heeft een hoge prioriteit bij de Afghaanse autoriteiten, zowel op centraal als op lokaal niveau. Naast de Afghaanse overgangsregering beschouwen ook de Speciale Vertegenwoordiger in Afghanistan van de Secretaris-Generaal van de VN en tevens hoofd van de 'United Nations Assistance Mission in Afghanistan' (UNAMA), de heer Arnault, en de huidige commandant van ISAF, Baghlan als een van de prioriteiten voor nieuw op te zetten PRT's. Ook de Secretaris Generaal van de Navo heeft een Nederlandse bijdrage in Baghlan verwelkomd.

De provincie Baghlan neemt in het noorden van Afghanistan een belangrijke strategische positie in. De ringweg door Afghanistan loopt door Baghlan en kruist het Hindu Kush-gebergte, dat Afghanistan in tweeën deelt, via de gedeeltelijk in Baghlan gelegen Salang-tunnel. Baghlan vormt daarmee de verbinding tussen enerzijds de hoofdstad Kabul en anderzijds het noorden van Afghanistan en de noordelijke buurlanden Tadzjikistan, Oezbekistan en Turkmenistan.

Tijdens een oriëntatiemissie van Nederlandse militairen in maart kwam de behoefte aan vestiging van een zelfstandig PRT in Baghlan duidelijk naar voren. Met Duitsland is in de periode daarna veelvuldig op politiek en ambtelijk niveau overlegd over samenwerking op het gebied van PRT's. Tijdens dit overleg is van Nederlandse zijde steeds de voorkeur voor Baghlan onder de aandacht gebracht, zoals dat ook is gebeurd tijdens overleg in NAVO-kader.

In de provincie Baghlan kan op relatief korte termijn een PRT worden opgezet, waardoor het mogelijk wordt een bijdrage te leveren aan de in september verwachte verkiezingen. Verder hebben bij deze voorkeur de verwachte uitvoerbaarheid en de kansen op een succesvolle missie voor de Nederlandse krijgsmacht een belangrijke rol gespeeld.

Politieke aspecten

De laatste twee jaar is voortgang geboekt bij de tenuitvoerlegging van het akkoord van Bonn. Belangrijke mijlpalen, zoals het aantreden van het interim-bewind, de Loya Jirga en de Constitutionele Loya Jirga, zijn inmiddels bereikt. Wel moesten de verkiezingen die waren voorzien van juni van dit jaar worden uitgesteld. Afgezet tegen de achtergrond van het verleden van Afghanistan waardeert de regering de ontwikkeling van het democratiseringsproces positief. Er is een basis gelegd voor de wederopbouw en verdere ontwikkeling van Afghanistan.

Het wederopbouwproces kent momenteel een aantal forse problemen. De belangrijkste hiervan is de onveiligheid, die diverse oorzaken kent: wanbestuur, aanslagen door de Taliban, Hekmatyar-getrouwen en Al-Qa'ida, onderlinge conflicten tussen lokale of regionale machthebbers, banditisme en met drugs gerelateerde criminaliteit. De mogelijkheid dat het politieke proces alsnog tot stilstand komt, is nog steeds aanwezig.

Verkiezingen

De belangrijkste aandachtspunten voor de korte termijn zijn de verkiezingen, vooralsnog gepland voor het einde van september a.s., en de positiebepaling daarbij van de voornaamste spelers. Eind mei heeft president Karzai de verkiezingswet getekend. Achter de schermen voert Karzai overleg met vooraanstaande regionale machthebbers met als inzet hun positie tijdens en na de verkiezingen. Daarbij staat voorop dat de lokale machthebbers moeten meewerken aan het programma voor ontwapening, demobilisatie en reïntegratie (Disarmament, Demobilisation, Reintegration; DDR) en hun huidige machtsposities moeten opgeven. Zonder een duidelijk toekomstperspectief zijn de meesten tot nu toe niet bereid tot medewerking. Daarnaast voert Karzai gesprekken met gematigde leden van de Taliban en aanhangers van Hekmatyar, met als doel ook hen in het politieke proces te betrekken.

Buiten het reguliere politieke proces zijn nog steeds militante groeperingen actief. De Taliban heeft zich in 2003 deels gehergroepeerd en aan steun gewonnen onder de Pashtun-bevolking, in het bijzonder in het zuiden, het zuidoosten en het oosten van het land. De Taliban laat zich regelmatig gelden met politieke uitspraken, met gevechtsacties en door terroristische aanslagen. Een internationale militaire coalitie onder leiding van de Verenigde Staten voert met operatie 'Enduring Freedom' nog steeds militaire acties uit tegen het terrorisme in Afghanistan. Het Afghaanse nationale leger telt momenteel ongeveer negentien bataljons - ongeveer 10.000 militairen - die actief bijdragen aan de stabilisering van het eigen land.

Het registratieproces voor de presidentiële en parlementaire (lagerhuis) verkiezingen loopt vooralsnog langzaam. Tot dusverre zijn ongeveer 4 miljoen van de naar schatting 9,5 miljoen kiesgerechtigden geregistreerd. De VN (UNAMA) en de Afghaanse autoriteiten zijn op 1 mei jl. gestart met het registratieproces buiten de grote steden. Vanwege de veiligheidssituatie komt de registratie moeizaam op gang, in het bijzonder in het zuiden en oosten van het land.

De EU heeft zich bereid verklaard tot toezicht bij de verkiezingen in Afghanistan in de vorm van onder meer een 'Democracy and Election Support Mission' (DESM). Deze DESM zou bestaan uit een kernteam in Kabul en veldexperts in een achttal steden. Naast de EU zullen de Verenigde Staten en mogelijkerwijs Japan waarnemers sturen. Daarnaast zal een aantal Afghaanse organisaties de verkiezingen waarnemen.

Zoals uiteengezet in de eerder vermelde Kamerbrief van 16 april jl., heeft ISAF bij de beveiliging van de verkiezingen een ondersteunende rol. Afghaanse veiligheidsinstanties zijn primair verantwoordelijk voor de beveiliging van de verkiezingen. Met het opzetten van een door Nederland geleid PRT assisteert ISAF hierbij in de provincie Baghlan.

Ontwapening, demobilisatie, reïntegratie (Disarmament, Demobilisation, Reintegration; DDR)

Een ander centraal thema is de trage voortgang van het DDR-proces dat deel uitmaakt van de 'Security Sector Reform'. De doelstellingen met betrekking tot DDR die werden overeengekomen in het werkplan dat tijdens de Berlijn-conferentie van 31 maart en 1 april jl. is aanvaard, zijn nog niet gehaald. De plaatselijke machthebbers wensen zekerheid dat hun huidige machtspositie op enigerlei wijze binnen het nieuwe Afghaanse politieke bestel kan worden voortgezet. De internationale gemeenschap blijft ter zake druk uitoefenen. Naast demobilisering van een aanzienlijk aantal strijders dienen voor de verkiezingen alle zware wapens te zijn verzameld in centrale depots. Dit proces verloopt in verhouding tot het DDR-programma voorspoediger, al loopt het nog steeds achter op schema.

Mensenrechten De mensenrechtensituatie in Afghanistan blijft zorgwekkend. De rechtsstaat is vrijwel afwezig waardoor mensenrechten en burgerlijke vrijheden worden geschonden. Politie en justitie kampen met een groot capaciteitsgebrek. De Afghaanse mensenrechtencommissie zet zich in voor een verbetering van deze situatie en heeft bescheiden successen geboekt. Voorts blijft vooral de onderdrukking van vrouwen een bron van zorg. Gedwongen huwelijken en geweld tegen vrouwen komen veelvuldig voor.

Humanitaire situatie en wederopbouw

Humanitaire situatie

Ook al is er geleidelijk aan sprake van een overgang van humanitaire hulpverlening naar structurele wederopbouw, toch blijven de humanitaire noden groot. Nederland heeft daarom voor de periode 2004 tot en met 2006 een bedrag van ongeveer 15 miljoen euro begroot voor humanitaire hulpverlening in Afghanistan. Eén van de grootste humanitaire uitdagingen in 2004 is het terugkeer- en reïntegratieproces van Afghaanse vluchtelingen uit Iran en Pakistan. De VN-Hoge Commissaris voor de Vluchtelingen (UNHCR) voorziet een terugkeer van 500.000 vluchtelingen uit Pakistan, 100.000 meer dan aanvankelijk gedacht. Vanwege het belang dat Nederland hecht aan eerdergenoemd proces worden de beschikbare middelen grotendeels ingezet ter ondersteuning van terugkeerprogramma's. Tussen december 2001 en mei 2004 keerden reeds meer dan drie miljoen vluchtelingen en ontheemden terug naar hun oorspronkelijke woonplaatsen in Afghanistan.

De veiligheidssituatie in relatie tot hulpverlening en wederopbouw is het afgelopen jaar danig verslechterd. Zo is het aantal doelgerichte aanslagen op humanitaire hulpverleners en wederopbouwwerkers toegenomen. Het zuiden en zuidoosten van Afghanistan zijn voor de internationale NGO's en de VN grotendeels ontoegankelijk gebied geworden. Recente aanslagen laten echter zien dat de onveiligheid niet tot deze gebieden beperkt blijft. Artsen zonder Grenzen heeft, naar aanleiding van de recente aanslag in de noordelijke provincie Badghis, al haar internationale medewerkers teruggeroepen naar Kabul en de meeste activiteiten in Afghanistan opgeschort.

Wederopbouw

Het 'Afghan Stabilisation Programme' is begin 2004 speciaal opgezet door de Afghaanse regering om de veiligheid en stabiliteit te verbeteren en de centraal geleide wederopbouw in de provincies te bevorderen. Het poogt op gecoördineerde wijze een effectieve bijdrage te leveren aan het versterken van de bestuurlijke capaciteit van de centrale overheid en het bevorderen van veiligheid in het gehele land. Het betreft versterking van de overheidsinfrastructuur en de veiligheidssector. De werkzaamheden van het PRT liggen mede in het verlengde van dit programma.

De Afghaanse regering hecht veel waarde aan het programma omdat het van vitaal belang is om veiligheid te exporteren naar de provincies. De Nederlandse regering overweegt dit programma te ondersteunen met middelen uit het Stabiliteitsfonds en daarbij een deel van de bijdrage te oormerken voor de provincie Baghlan.

Voor het welslagen van het wederopbouwproces is een zo goed mogelijk functionerende overheid onmisbaar. Zowel het ARTF als het 'Law and Order Trust Fund for Afghanistan' (LOTFA), zijn belangrijke kanalen voor de financiering van het budget van de Afghaanse overheid. Deze fondsen stellen de regering in staat haar werkzaamheden uit te voeren, door voor een groot deel zorg te dragen voor de lopende kosten van de overheid. Zo zijn sinds maart vorig jaar de salarissen van al meer dan 200.000 doktoren, verpleegsters, leerkrachten en waterspecialisten betaald via het ARTF, van wie meer dan helft buiten Kabul werkzaam is. Tevens draagt het fonds bij aan de aanschaf van ziekenhuisvoorraden, schoolboeken, brandstof en communicatieapparatuur. De Afghaanse overheid stelt hierbij de prioriteiten vanuit het nationaal ontwikkelingsbudget ('National Development Budget'). Naast de bestaande programma's op het gebied van onder andere gezondheidszorg en onderwijs is voor de komende drie jaar een aantal nieuwe nationale programma's ingediend door de Afghaanse overheid voor financiering vanuit het ARTF. Daarbij gaat het onder meer om beroepsonderwijs, versterking van capaciteiten op het gebied van financieel beheer en eigendomsregistratie, en het eerder genoemde 'Afghan Stabilisation Programme'.

Tijdens de onlangs gehouden Berlijn-conferentie heeft de internationale gemeenschap zich met toezeggingen tot 8,2 miljard dollar wederom gecommitteerd aan de wederopbouw van Afghanistan. In onze brief van 16 april jl. (Kamerstuk 27 925 nr. 127) hebben wij reeds uiteengezet dat Nederland een bedrag van 100 miljoen euro toezegde voor de komende drie jaar.

Mandaat en juridische grondslag

Het mandaat van ISAF, zoals vastgelegd in VN-Veiligheidsraadresolutie 1386 van 20 december 2001, behelste ondersteuning aan de Afghaanse Interim Autoriteit bij het handhaven van de veiligheid in Kabul en omstreken opdat de Afghaanse Interim Autoriteit en VN-personeel in een veilige omgeving kunnen opereren. De Afghaanse Interim Autoriteit werd na de Loya Jirga van juni 2002 opgevolgd door de Afghaanse overgangsregering.

Met VN-Veiligheidsraadresolutie 1510 van 13 oktober 2003 kreeg ISAF het mandaat om het operatiegebied van Kabul en omgeving uit te breiden tot de rest van Afghanistan. In deze resolutie wordt, onder verwijzing naar Hoofdstuk VII van het VN-handvest, het mandaat van ISAF met een jaar verlengd. Een kopie van deze resolutie ging de Kamer op 17 oktober 2003 toe. De VN-Veiligheidsraad nam dit besluit mede op verzoek van de Afghaanse regering zoals verwoord in een brief van 10 oktober 2003 aan de Secretaris-Generaal van de VN (S/2003/986).

In resolutie 1536 van 26 maart 2004 heeft de VN-Veiligheidsraad het belang benadrukt van het uitbreiden van het gezag van de centrale regering tot heel Afghanistan, en daarbij een beroep gedaan op troepenleverende landen de middelen ter beschikking te stellen die nodig zijn voor de volledige uitvoering van het ISAF-mandaat. De VN-Veiligheidsraad was daarbij van oordeel dat de toestand in Afghanistan nog steeds een bedreiging vormt voor de internationale vrede en veiligheid.

Militaire aspecten

De uitbreiding van het ISAF-operatiegebied

Zoals uiteengezet in de Kamerbrief van 16 april jl. heeft de Noord-Atlantische Raad op 14 april jl. een nieuw operatieplan van de Navo voor ISAF goedgekeurd. Volgens dit operatieplan kan het huidige ISAF-operatiegebied in fasen worden uitgebreid tot heel Afghanistan, te beginnen met het noorden. Voor zover in de desbetreffende regio al PRT's actief zijn onder commando van de operatie Enduring Freedom, is het de bedoeling dat deze onder commando van ISAF worden gebracht dan wel vervangen worden door een ander PRT. De fasegewijze uitbreiding is afhankelijk van de veiligheidssituatie en van de beschikbaarheid van de voor de ondersteuning van de PRT's noodzakelijke eenheden en middelen.

Opdracht en wijze van optreden van het PRT

Een PRT heeft tot taak in het eigen verantwoordelijkheidsgebied de Afghaanse regering te assisteren bij het bevorderen van de stabiliteit en veiligheid, om daarmee de Afghaanse regering in staat te stellen haar gezag uit te breiden. Door het vergroten van de veiligheid kan daarnaast het klimaat voor wederopbouw worden verbeterd en kunnen de Afghaanse overheid, alsmede internationale en niet-gouvernementele organisaties in staat worden gesteld activiteiten op het gebied van wederopbouw te ontplooien. ISAF verleent zelf geen directe humanitaire hulp en verricht geen activiteiten voor wederopbouw. Wel kan een PRT CIMIC-activiteiten ontplooien ter ondersteuning van de eigen opdracht.

Een PRT kan op verschillende manieren een bijdrage leveren aan het vergroten van de stabiliteit. In het algemeen gesproken legt het PRT contacten op alle niveaus en met alle schakeringen van de bevolking. Daarbij valt te denken aan de gouverneur, politiecommandanten, en militieleiders en andere lokale of regionale machthebbers maar ook aan burgemeesters, stamhoofden, dorpsoudsten, geestelijken en andere plaatselijke formele en informele gezagsdragers. Het PRT dient hierbij gezag te verwerven als vertegenwoordiger van de internationale gemeenschap. Zo kan het PRT overleg stimuleren tussen de diverse partijen in de provincie en hen eventueel confronteren met de gevolgen van hun opstelling.

Door het ontwikkelen van een goed inzicht in de plaatselijke verhoudingen kunnen bedreigingen voor de stabiliteit in de regio, zoals bijvoorbeeld een mogelijk conflict tussen milities, door het PRT in een vroeg stadium worden opgespoord en tegengegaan.

Een PRT kan daarnaast adviseren en assistentie verlenen bij de ontwapening van milities, bijvoorbeeld door het inrichten van en toezicht houden op wapenopslagplaatsen, en bij het opbouwen van nieuwe veiligheidsstructuren, zoals de vorming van het nieuwe Afghaanse leger, het opleiden van politie en het verbeteren van de infrastructuur van het Afghaanse gezag. Deze activiteiten vinden onder meer plaats in het kader van de door enkele grote landen geleide 'Security Sector Reform' (SSR).

Onder meer het Verenigd Koninkrijk, Duitsland, Noorwegen, Zweden, Finland en Denemarken dragen bij aan ISAF-PRT's in het noorden van Afghanistan (fase 1). Ook andere landen overwegen een bijdrage, mede in het licht van de voorziene verdere uitbreiding van ISAF naar het westen van Afghanistan (fase 2). De ervaringen met PRT's zijn tot dusverre positief. Hun aanwezigheid lijkt een remmende werking te hebben op machtsmisbruik en willekeur door lokale en regionale machthebbers. Lokale en provinciale autoriteiten, aangesteld door de regering in Kabul, winnen door tussenkomst en ondersteuning van de PRT's aan gezag. Door de aanwezigheid van PRT's neemt de stabiliteit toe, en krijgen organisaties op het gebied van humanitaire hulpverlening en wederopbouw de kans hun werkzaamheden uit te voeren.

De bovenomschreven wijze van optreden, waarbij het vertrouwen moet worden gewonnen van de plaatselijke bevolking, brengt met zich mee dat een PRT een relatief laag militair profiel heeft. Het PRT beschikt niet over uitgebreide geweldsmiddelen. Deze zijn ondergebracht bij andere ISAF-eenheden die in staat zijn een PRT te ondersteunen. Wel is het PRT in staat het eigen optreden te beschermen.

Vereist militair vermogen

Het PRT zal bestaan uit een commandogroep, drie Militaire Observatie- en Liaisonteams (MOLT), een operatiecentrum, een eigen beschermingseenheid die kan optreden als snelle-reactiemacht, en een logistieke organisatie inclusief de geneeskundige ondersteuning. In totaal zal het gaan om 120 tot 150 militairen. Van het PRT zal een politiek adviseur van het ministerie van Buitenlandse Zaken deel uitmaken. De organisatie van het PRT zal worden aangepast indien daartoe op grond van de opgedane ervaringen aanleiding zal bestaan.

De MOLTs zullen verkennings- en liaisonmissies uitvoeren in de provincie. Voor de beveiliging van het PRT-hoofdkwartier zullen door het PRT lokale bewakers worden ingeschakeld.

De provincie Baghlan

Algemeen

De provincie Baghlan (oppervlakte 21.118 km²) beslaat een deel van de noordflank van het Hindu Kush-gebergte alsmede een deel van het Noord-Afghaanse steppengebied. Het aantal inwoners van de provincie wordt geschat op 875.000. De stad Pol-e Khomri, waar de meeste provinciale autoriteiten zijn gevestigd, heeft ongeveer 80.000 inwoners.

Het gebied heeft een landklimaat met hete, droge zomers waarbij de temperaturen kunnen oplopen tot vijftig graden celsius, en koude winters met veel sneeuwval die grote delen van de provincie ontoegankelijk maakt. Baghlan kent een aanzienlijke landbouwsector. Daarnaast is er enige kleine industrie. In grote delen van de provincie is het terrein zeer geaccidenteerd.

Bevolking

De bevolking van Baghlan kent een gemengde etnische samenstelling. De Pashtun wonen voornamelijk in en nabij de grote steden Pol-e Khomri en Baghlan en in de betere, vruchtbare dalgronden in de provincie. De Tadzjieken wonen verspreid over de gehele provincie en identificeren zich naar afkomst. De Andarab-Tadzjieken worden doorgaans beschouwd als de meest invloedrijken en bezetten veel van de belangrijkste functies in het provinciale veiligheidsapparaat. De Oezbeken wonen hoofdzakelijk in het noorden en zuidwesten van de provincie en kennen een meerderheid in het district Burka. De Hazara komen voornamelijk in het zuidwesten, westen en noorden van de provincie voor en hebben een meerderheid in het Dushi-district. De kleine groep Ismaëlieten is in de provincie Baghlan vooral te vinden in de districten Dushi (Kayan-dal) en Tala wa Barfak.

In de jaren na de communistisch geïnspireerde staatsgreep van 1978 vormden de Tadzjieken de belangrijke verzetsorganisaties in het noordoosten (Jamiat-e Islami en Shura-e Nazar). In de tweede helft van de jaren negentig, toen de Taliban uit het zuiden van Afghanistan naar het noorden trokken, steunden zij in de eerste plaats op de Pashtun en ondervonden zij het meeste verzet van de Tadzjieken. Na de nederlaag van de Taliban van eind 2001 hebben zich op meerdere plaatsen in het noorden van Afghanistan wraakacties tegen de Pashtun voorgedaan, wat een deel van de Pashtun heeft doen vluchten. Dit was ook het geval in Baghlan. De meesten van hen zijn in 2002 en 2003 teruggekeerd.

Zoals in grote delen van Afghanistan heerst ook in Baghlan wetteloosheid en hebben grotere en kleinere militieleiders in de praktijk de macht. Conflicten tussen lokale machthebbers verlopen vaak langs etnische scheidslijnen en komen in Baghlan regelmatig voor, niet alleen tussen Tadzjieken en Pashtun, maar ook tussen Tadzjieken en Oezbeken en Tadzjieken en Hazara. Ook zijn er conflicten tussen Ismaëlieten onderling.

In de provincie Baghlan is ruim een derde van de kiezers, van wie 40 procent vrouw, inmiddels geregistreerd. Dat is opmerkelijk als in aanmerking wordt genomen dat het registratieproces in deze provincie nog maar net van start is gegaan.

Lokale machthebbers en milities

De belangrijkste machthebbers in het noordoosten van Afghanistan zijn Fahim Khan, de minister van Defensie in de centrale regering; de met hem samenwerkende commandant van het in Kunduz gevestigde zesde legerkorps, Mohammad Daoud; en de voormalige president en leider van Jamiat-e Islami, Burhanuddin Rabbani. Deze hoofdzakelijk Tadzjiekse partij is momenteel sterk vertegenwoordigd onder de districtsgouverneurs, ook in de districten waarin Tadzjieken niet de grootste etnische groep zijn.

De relatief talrijke Pashtun-bevolking is vertegenwoordigd in de persoon van de in maart door de centrale regering benoemde gouverneur Mohammed Mamozai, die echter nog geen sterke machtsbasis heeft kunnen ontwikkelen. Op districtsniveau zijn de Pashtun ondervertegenwoordigd, hetgeen een bron van spanningen kan vormen.

De etnisch-Oezbeekse krijgsheer Abdul Rashid Dostum heeft enige invloed in Baghlan door zijn banden met de Oezbeken, al is deze invloed minder sterk dan in de buurprovincies Konduz, Takhar en Samangan. Bovendien heeft Dostum banden met de in Baghlan wonende Ismaëli-gemeenschap.

Het zesde legerkorps is een deel van de 'Afghan Military Forces' (AMF) waarvoor het streven is deze uiteindelijk volledig te ontwapenen in het DDR-programma. Dit legerkorps, met een geschatte sterkte in het gehele noordoosten van Afghanistan van 6.000 tot 9.000 man, bestaat uit een aantal divisies en kleinere verbanden waarvan de 20ste divisie de belangrijkste eenheid in Baghlan is. Ook in Baghlan verloopt het DDR-proces moeizaam. Inzameling van zware wapens in centrale depots is in het noorden nog niet begonnen. De sterkte van de AMF in Baghlan is niet bekend, maar de totale sterkte van AMF en onafhankelijke milities bedraagt mogelijk 2.000 tot 3.000 man. Een belangrijke probleem in Afghanistan is de vermeende betrokkenheid van AMF-personeel bij criminele activiteiten.

In de provincie Kunduz wordt momenteel een eenheid van het nieuwe Afghaanse regeringsleger (ANA) ontplooid. In september 2003 is in Pol-e Khomri een rekruteringscentrum voor het ANA geopend.

Momenteel is er in Pol-e Khomri een politieregiment in oprichting, dat tot taak heeft de hoofdwegen in Noord-Afghanistan te beveiligen. Het ligt in de bedoeling dat de belangrijke doorvoerwegen tussen Kabul en de grote steden en grensplaatsen in Noord-Afghanistan op deze wijze onder controle van de regering worden gebracht. Dit is van groot belang voor het tegengaan van drugstransporten en andere smokkelactiviteiten.

Taliban en daarmee verbonden groeperingen

Het afgelopen jaar zijn er in Baghlan geen meldingen geweest van aanslagen van de Taliban of daarmee verbonden groeperingen (OMF). Wel vindt er op beperkte schaal propaganda plaats. Het aan Baghlan grenzende Panjshir-dal vormt een natuurlijke barrière tegen het binnendringen van OMF-kader uit Pakistan. Dat neemt niet weg dat er in de provincie wel een potentieel voor deze groeperingen bestaat. Baghlan vormde met zijn aanzienlijke Pashtun-bevolking in het verleden een basis van de Hezb-i Islami (Gulbuddin) en later de Taliban.

Risico's

Algemeen

Het optreden van de OMF werd in 2002 gekenmerkt door kleinschaligheid en korte-termijndoelen. In de loop van 2003 is de schaal waarop operaties uitgevoerd werden allengs gegroeid. Nu is er sprake van regelmatig grootschaliger optreden, waarbij van tijd tot tijd in het zuiden en zuidoosten districtsposten door OMF ­ vooral Taliban ­ tijdelijk worden bezet, gebieden langere tijd gecontroleerd worden en waarbij over langere tijd grotere verbanden gevechtsoperaties uitvoeren tegen de in het gebied aanwezige Afghaanse en coalitietroepen. Op dit moment is de verstoring van de voorbereidingen van de verkiezingen een van de belangrijkste door de OMF nagestreefde doelen.

De situatie in de Afghaans-Pakistaanse grensgebieden ontwikkelt zich ongunstig. Al sinds de omverwerping van het Talibanbewind is het in deze gebieden onrustig geweest. Op de grens wordt van zowel van Pakistaanse als van Afghaanse zijde slechts een geringe controle uitgeoefend. Dit heeft tot gevolg dat Talibansympathisanten vrijwel ongestoord vanuit Pakistan acties op Afghaans grondgebied kunnen voorbereiden en uitvoeren, waarna ze opnieuw hun toevlucht bij stamgenoten aan de Pakistaanse kant van de grens kunnen zoeken. De Pakistaanse regering tracht onder meer via inzet van reguliere legereenheden deze praktijk een halt toe te roepen.

Meer en meer doen zich incidenten voor die de indruk wekken dat de OMF in de noordelijke gebieden zelf actiever worden. De gerichte aanslag op een voertuig van het Duitse PRT te Kunduz is daarvan een voorbeeld.

Baghlan

Baghlan biedt vergeleken met andere Afghaanse provincies goede economische perspectieven. Zowel op het gebied van landbouw als lichte industrie zijn er mogelijkheden tot wederopbouw en het creëren van werkgelegenheid.

De verhouding tussen AMF-eenheden en de bevolking in delen van Baghlan vormt zowel een kans als een mogelijke bedreiging voor de komst van een PRT. De bevolking zal naar verwachting de PRT-troepen verwelkomen, zeker indien er zichtbare verbeteringen zullen optreden op veiligheidsgebied. De kans is tevens aanwezig dat het PRT door de verschillende AMF-eenheden kritisch zal worden bekeken. Dit heeft zich tot dusverre in het noorden van Afghanistan niet voorgedaan.

Zowel een groter gezag van de centrale regering als het DDR-proces kan de machtspositie van de lokale en regionale commandanten ondergraven. Het aantal veiligheidsincidenten in de provincie is tot op heden gering, maar deze twee factoren kunnen de veiligheidssituatie zeer nadelig beïnvloeden. Gerichte acties tegen een eventuele aanwezigheid van een PRT kunnen dan ook niet worden uitgesloten. Dit geldt zeker wanneer de regering, ondersteund door ISAF, gericht tegen de machtsstructuren van de regionale en lokale commandanten gaat optreden. Veel militaire commandanten zijn vermoedelijk betrokken bij illegale praktijken en spelen zeer waarschijnlijk een belangrijke rol in drugstransport en handel.

Ook de naderende verkiezingen zullen een uitwerking hebben op de veiligheidssituatie in Baghlan, waarbij onder andere rekening gehouden dient te worden met omkoping, intimidatie en fraude gedurende het verkiezingsproces. Daarnaast kunnen, als gevolg van de landelijke strijd om de macht bij de verkiezingen, de spanningen tussen de verschillende etnische groepen oplopen.

Medische aspecten

De in Baghlan aanwezige medische voorzieningen voldoen niet aan westerse normen. Het terugvallen op de plaatselijke voorzieningen behoort dan ook niet tot de mogelijkheden.

De geneeskundige capaciteit van het PRT is ingericht op de uit te voeren opdracht. Voor chirurgische ondersteuning kan worden teruggevallen op een Duits hospitaal in Kunduz. Tevens kan worden gepland met de inzet van Duitse medevac-helikopters die zijn gestationeerd in Termez (Oezbekistan) en die door hun vliegbereik het hele operatiegebied kunnen bestrijken. Gezien de uitgestrektheid van het operatiegebied zijn niet in alle gevallen de gangbare normen voor medische hulp haalbaar. Het PRT beschikt echter over geneeskundige capaciteit om de hieruit voortvloeiende risico's te beperken.

Samenwerking met andere landen

Bij het PRT zal intensief worden samengewerkt met andere landen, in het bijzonder met Duitsland en het Verenigd Koninkrijk. Deze landen zullen op logistiek gebied steun leveren via het door Duitsland geleide PRT in Kunduz en het door het VK geleide PRT-steunpunt, de 'Forward Support Base', in Mazar-e Sharif. Voor medische hulp kan een beroep worden gedaan op een hospitaal van het Duitse PRT en op Duitse transporthelikopters in Termez (Oezbekistan). Van het door Nederland geleide PRT zullen enkele Duitse militairen deel uitmaken. Over samenwerking met andere landen vindt overleg plaats.

Het Duitse ministerie van Ontwikkelingssamenwerking heeft een begin gemaakt met een bescheiden programma in de provincie Baghlan. Dit programma staat los van de CIMIC- en Quick Impact- projecten die worden uitgevoerd door de civiele tak van het Duitse PRT. Wanneer het Nederlandse PRT van start gaat zullen deze laatste activiteiten worden gestaakt. Duitsland zal echter wel doorgaan met het OS-programma in Baghlan.

Drugs en de rol van ISAF

Zoals wij reeds stelden in onze eerdere brieven kent Afghanistan een groot drugsprobleem. Het succes van de strijd hiertegen is van groot belang voor de toekomst van Afghanistan en de vestiging van een effectief centraal gezag.

De strijd tegen drugs wordt primair gevoerd door de Afghanen zelf waarbij de regering steun krijgt van de internationale gemeenschap. In het hele land is begonnen met het vernietigen van gewassen, laboratoria en opslagfaciliteiten. Daarbij zijn aanzienlijke hoeveelheden papaver respectievelijk heroïne onderschept dan wel vernietigd. Ondanks deze interventies zal de oogst naar verwachting dit jaar niet substantieel afnemen. De Afghaanse regering hoopt dat de acties wel een remmend effect zullen hebben op boeren en hen doen besluiten andere gewassen te planten.

In de provincie Baghlan wordt ook papaver verbouwd, zij het niet op grote schaal. Wel was de toename van papaververbouw in het afgelopen jaar aanzienlijk, gezien het eerdere nagenoeg ontbreken ervan in deze provincie. In 2004 heeft, onder leiding van de gouverneur, op beperkte schaal vernietiging van papavervelden plaatsgevonden.

ISAF is voor een goede taakuitvoering afhankelijk van acceptatie door de bevolking. Drugsbestrijding door de Afghaanse overheid kan een weerslag hebben op deze acceptatie van ISAF, zelfs als ISAF met de desbetreffende acties niets te maken had. Dit probleem is bijzonder acuut voor de PRT's die voor hun werk volledig afhankelijk zijn van een goede relatie met de plaatselijke bevolking. ISAF zal dan ook niet het initiatief nemen tot acties op het gebied van drugsbestrijding.

Geweldsinstructie

Het PRT maakt deel uit van ISAF. Het mandaat van ISAF is gebaseerd op hoofdstuk VII van het VN-handvest. De 'Rules of Engagement' (ROE) van ISAF weerspiegelen dit mandaat. Over deze ROE bent u geïnformeerd in de eerder genoemde Kamerbrief van 30 januari jl.. ISAF heeft een voldoende robuust mandaat om haar taken te kunnen uitvoeren. Het PRT heeft weliswaar hetzelfde robuuste mandaat, maar dient voor een goede kans op succes geen robuust profiel aan te nemen. Eerder in deze brief is nader ingegaan op de wijze van optreden van het PRT. Dit specifieke profiel zal worden uitgewerkt in de geweldsinstructie.

Invloed op de besluitvorming

De NAVO voert het commando over ISAF. Nederland is als lid van de NAVO vertegenwoordigd in de Noord-Atlantische Raad en het Militair Comité, en heeft daarmee maximale invloed op de politieke en militaire besluitvorming. In Kabul vindt overleg plaats over de werkzaamheden van de PRT's in het PRT 'Executive Steering Committee'. Daarin hebben zitting onder andere de Afghaanse minister van Binnenlandse Zaken, de heer Jalali, hoge functionarissen van de VN-missie UNAMA, de commandant van ISAF, en ambassadeurs van de 'lead nations' van de PRT's. Nederland heeft momenteel een waarnemersstatus in het PRT 'Executive Steering Committee'. Bij activering van het PRT in Baghlan zal Nederland volwaardig lid worden.

De vertegenwoordigingen in de NAVO en het PRT 'Executive Steering Committee' waarborgen naar de mening van de regering dat Nederland voldoende invloed kan uitoefenen op het beleid inzake PRT's.

Naast de Nederlandse vertegenwoordiging in een aantal bekende internationale fora waar Afghanistan een belangrijk onderwerp van besprekingen is, zoals de VN, de NAVO en de EU, heeft de aanzienlijke Nederlandse betrokkenheid bij Afghanistan geleid tot deelname aan bijeenkomsten, deels binnen genoemde organisaties, met een meer beperkte samenstelling. In dit kader kan onder meer worden genoemd dat Nederland regelmatig deelneemt aan besprekingen in het kader van de G-8 over Afghanistan.

Bevelsstructuur

De NAVO heeft de leiding over ISAF. Het Nederlandse PRT staat onder commando van ISAF. In de eerder vermelde Kamerbrief van 30 januari jl. is nader ingegaan op deze commandostructuur.

ISAF heeft niet de verantwoordelijkheid voor het optreden van het PRT wat betreft de meer politieke en civiele taken. Het PRT 'Executive Steering Committee' in Kabul waarin Nederland zal zijn vertegenwoordigd, geeft hieromtrent richtlijnen aan de PRT's. De commandant van het door Nederland geleide PRT ontvangt instructies over de uitvoering van deze richtlijnen van het ministerie van Defensie dat deze instructies afstemt met het ministerie van Buitenlandse Zaken. De commandant zal omtrent de werkzaamheden ter plaatse nauw overleg plegen met de provinciale gouverneur, als vertegenwoordiger van het centrale gezag, vertegenwoordigers van UNAMA en met ISAF.

Geschiktheid en beschikbaarheid

Inzet van het PRT is nieuw voor de Nederlandse krijgsmacht. De krijgsmacht heeft echter ervaringen opgedaan met missies die vergelijkbare capaciteiten vereisen. Binnen de krijgsmacht is voldoende geschikt personeel aanwezig om de taken van het PRT te kunnen verrichten. Van het PRT zullen naar schatting 120 tot 150 militairen deel uitmaken, afkomstig uit alle krijgsmachtdelen. Het exacte aantal zal in de komende periode worden bepaald en kan later worden aangepast indien de missie dat noodzakelijk maakt.

Gezien de benodigde hoeveelheid personeel en de geplande duur van de missie, is de Nederlandse krijgsmacht in staat voldoende militairen in te zetten voor het PRT zonder dat dit ten koste gaat van andere operaties. Het PRT zal naar verwachting vanaf 1 september de eerste activiteiten kunnen ontplooien. Daarmee zal het Nederlandse PRT een bijdrage kunnen leveren aan een goed verloop van de dit najaar te houden presidents- en parlementsverkiezingen. In de eerste periode zal het merendeel van de militairen afkomstig zijn van de Koninklijke luchtmacht.

Voortijdige beëindiging

Een voortijdige beëindiging van de PRT-missie in Baghlan kan aan de orde komen als de veiligheidssituatie zodanig zou verslechteren dat de uitgezonden militairen niet langer in staat zijn hun taak te verrichten. Dit kan het geval zijn als de risico's voor de militairen onacceptabel hoog worden, maar ook als de spanningen in de provincie zodanig zouden oplopen dat er geen reëel perspectief meer is op het brengen van stabiliteit.

In het geval dat een extractie noodzakelijk zal zijn, kan een beroep worden gedaan op de voorzieningen waarover ISAF zal beschikken, waaronder een snelle-reactiemacht. Daarnaast zijn sluitende afspraken gemaakt over wederzijdse bijstand tussen ISAF en de Amerikaanse commandant van de operatie Enduring Freedom. Voor een mogelijke extractie zullen aparte plannen worden opgesteld.

Duur van de deelneming

Het vergroten van het gezag van de centrale regering in Afghanistan, historisch gezien een land met een relatief zwak centraal bestuur, is een zaak van de lange adem. De inzet van PRT's zal gedurende meerdere jaren nodig zijn. De regering heeft besloten vooralsnog voor één jaar de leiding te nemen over een PRT in Baghlan, en daarvoor 120 tot 150 militairen ter beschikking te stellen. Eventuele verlenging van de Nederlandse bijdrage vergt separate besluitvorming.

Financiën

De additionele uitgaven die met de inzet van de aangegeven militaire middelen voor een periode van een jaar zijn gemoeid, worden geraamd tussen de 13 en 17 miljoen euro.

Gelet op het stadium van de voorbereiding van deze mogelijke Nederlandse bijdrage aan ISAF kan de raming van de additionele uitgaven op dit moment nog slechts een globaal en voorlopig karakter hebben. De raming is gebaseerd op een aantal aannames, op standaardtarieven en op ervaringsgegevens uit eerdere operaties. In het bijzonder ten aanzien van het gebruik van luchttransport, de huisvesting en het gebruik van verbindingsmiddelen worden de mogelijkheden nog onderzocht. De wijze waarop hier invulling aan wordt gegeven, en de mate waarin gebruik kan worden gemaakt van voorzieningen van partnerlanden, kunnen een aanzienlijke invloed hebben op de hoogte van de hiermee gepaard gaande uitgaven.

De financiële ruimte op de voorziening op de Homogene Groep Internationale Samenwerking (HGIS) voor uitgaven vredesoperaties in 2004 en 2005 wordt thans voldoende groot geacht om de voorziene uitgaven te kunnen accommoderen.

De minister van Buitenlandse Zaken De minister van Defensie

Dr. B.R. Bot H.G.J. Kamp

De minister voor Ontwikkelingssamenwerking

A.M.A. Van Ardenne ­ van der Hoeven

===