Aan de slag met de Wet
verbetering poortwachter
De invoering van de Wet verbetering poortwachter door het
Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen
Inspectie Werk en Inkomen Aan de slag met de Wet verbetering poortwachter
Aan deze rapportage werkten mee:
Mw. drs. E. IJskes
Mw. mr. drs. M.P.A. Boonk
Dhr. A.H. van Houten
R04/12, augustus 2004
ISSN 1383-8733
ISBN 90-5079-099-2
2 Inspectie Werk en Inkomen Aan de slag met de Wet verbetering poortwachter
Inhoud
1 Inleiding 7
2 Toetsen van reïntegratieverslagen en opleggen van
sancties 9
3 Faciliterende taken van het Uitvoeringsinstituut
Werknemersverzekeringen 11
4 Arborol 13
5 Sturing, beheersing en kwaliteitsborging 15
6 Conclusies 17
7 Reactie Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen 19
Lijst van afkortingen 21
Bijlage: Reactie Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen
van 13 augustus 2004 23
Publicaties van de Inspectie Werk en Inkomen 27
3 Inspectie Werk en Inkomen Aan de slag met de Wet verbetering poortwachter
4 Inspectie Werk en Inkomen Aan de slag met de Wet verbetering poortwachter
Voorwoord
Centrale vraag voor de inspectie is of de uitvoeringsinstellingen doen wat in hun vermogen ligt
om instroom in de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering te beperken en om activering
te bevorderen. Dat zijn belangrijke doelen van de wetgever op het terrein van werk en inko-
men. De poortwachtersrol van het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen is essentieel
voor het bereiken van die doelen.
De poortwachtersrol is neergelegd in de Wet verbetering poortwachter. Deze wet is per
1 april 2002 ingevoerd met als doel het in 1997 ingevoerde poortwachtersmodel aan te passen.
Het poortwachtersmodel gaat ten aanzien van verzuimbegeleiding en reïntegratie uit van een
gezamenlijke verantwoordelijkheid van werknemer en werkgever. Zij leggen hun activiteiten
vast in een reïntegratieverslag, dat ze ter toetsing voorleggen aan de uitvoeringsinstelling. In de
praktijk bleek bij het oorspronkelijke poortwachtersmodel dat de toetsing van het reïntegratie-
plan verworden was tot een louter procedurele aangelegenheid. Dit belemmerde bovendien de
totstandkoming van een goed sanctiebeleid.
In de nieuwe Wet verbetering poortwachter is de verdeling van taken en verantwoordelijkhe-
den tussen werkgever, werknemer, arbodienst en Uitvoeringsinstituut Werknemersverzeke-
ringen scherper neergezet. De verantwoordelijkheid voor de verzuimbegeleiding en reïntegra-
tie van zieke werknemers is nu volledig bij werkgever en werknemer komen te liggen. Het
Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen toetst de reïntegratieverslagen nu inhoudelijk,
en het beschikt over meer mogelijkheden om sancties toe te passen.
De Inspectie Werk en Inkomen heeft onderzoek gedaan naar de invoering van de Wet verbete-
ring poortwachter door het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen. Het onderzoek
betreft de manier waarop het de uitvoering van deze wet heeft ingericht en hoe medewerkers
deze wet uitvoeren. Hierbij gaat het om de vraag of de toets die het Uitvoeringsinstituut
Werknemersverzekeringen uitvoert op het reïntegratieverslag ten aanzien van de inspanningen
van de werkgever en werknemer bijdraagt aan het voorkómen van instroom in de Wet op de
arbeidsongeschiktheidsverzekering. Ook de manier waarop het Uitvoeringsinstituut
Werknemersverzekeringen de `arborol' invult, is onderzocht. Dat is de - normaliter door een
werkgever vervulde - reïntegratietaak die het vervult voor mensen zonder dienstverband. Het
gaat hierbij onder meer om zieke werklozen en uitzendkrachten zonder dienstverband. De uit-
komsten van dit onderzoek zijn voor de inspectie aanleiding om op aspecten van deze reïnte-
gratietaak in 2005 vervolgonderzoek te verrichten.
Mr. L.H.J. Kokhuis
Inspecteur-generaal
5 Inspectie Werk en Inkomen Aan de slag met de Wet verbetering poortwachter
6 Inspectie Werk en Inkomen Aan de slag met de Wet verbetering poortwachter
1 Inleiding
Per 1 april 2002 is de Wet verbetering poortwachter (Wvp) ingevoerd. Met deze wet is het
`poortwachtersmodel' uit 1997 aangepast. In de praktijk bleek de toetsing van het reïntegratie-
plan verworden tot een louter procedurele aangelegenheid. Dit belemmerde bovendien de tot-
standkoming van een goed sanctiebeleid. In de nieuwe wet is de verdeling van taken en verant-
woordelijkheden tussen werkgever, werknemer, arbodienst en het Uitvoeringsinstituut
Werknemersverzekering (UWV) scherper neergezet. De verantwoordelijkheid voor de ver-
zuimbegeleiding en reïntegratie van zieke werknemers is volledig bij werkgever en werknemer
komen te liggen. UWV heeft meer mogelijkheden gekregen om sancties toe te passen.
De Inspectie Werk en Inkomen (IWI) heeft een onderzoek gedaan naar de invoering van de
Wvp door UWV. Het betreft de wijze waarop UWV de uitvoering van de Wvp heeft ingericht
en hoe medewerkers de wet uitvoeren. De focus in het onderzoek lag op de drie primaire pro-
cessen:
· beoordeling van het reïntegratieverslag, inclusief het opleggen van sancties;
· verstrekken van advies en ondersteuning in het kader van Wvp (deskundigenoordelen, sociale
verzekeringsinformatie, verlenging wachttijd voor de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverze-
kering (WAO) en ontslagadvies voor het Centrum voor Werk en Inkomen (CWI));
· uitvoering van de arborol door UWV voor `werknemers' zonder werkgever.
Uitgangspunt bij het onderzoek was de procesgang van deze primaire processen van UWV: de
weg die een aanvraag of cliënt moet doorlopen van binnenkomst van de aanvraag tot afhande-
ling. IWI heeft gekeken naar de volgende aspecten: ontwerp van de processen, sturing, manage-
mentinformatie, uitvoeringsinstructies en kwaliteitsborging.
IWI heeft het implementatieproces zelf niet onderzocht. Wel heeft de inspectie een zodanig
moment voor het onderzoek gekozen dat zij kon onderzoeken of, en zo ja op welke wijze
UWV zelf oplossingen vond voor aanloopproblemen bij de nieuwe werkwijze. Het onderzoek
betreft niet de kwaliteit van de beoordelingen die UWV-medewerkers in concrete gevallen
gemaakt hebben. IWI doet geen uitspraak over de inhoudelijke kwaliteit van individuele dos-
siers.
7 Inspectie Werk en Inkomen Aan de slag met de Wet verbetering poortwachter
8 Inspectie Werk en Inkomen Aan de slag met de Wet verbetering poortwachter
2 Toetsen van reïntegratieverslagen en
opleggen van sancties
Volgens de Wet verbetering poortwachter moet UWV niet alleen administratief procedureel,
maar ook inhoudelijk toetsen of werkgever en werknemer voldoende reïntegratie-inspanningen
hebben geleverd bij ziekte van een werknemer. De werkgever en werknemer verantwoorden
zich over hun reïntegratie-inspanningen in het reïntegratieverslag. UWV beoordeelt op grond
hiervan of werkgever en werknemer voldoende hebben gedaan om de werknemer aan het
werk te helpen. Dit gebeurt aan de hand van een door de Stuurgroep Wvp, onder voorzitter-
schap van SZW, vastgesteld kader. Als de beoordeling van UWV negatief is, legt UWV een
loonsanctie op aan de werkgever en wordt de WAO-claimbeoordeling uitgesteld. Werkgever
en werknemer moeten vervolgens alsnog de benodigde reïntegratie-inspanningen leveren. Op
deze manier vervult UWV de rol van poortwachter voor de WAO.
Toetsing reïntegratieverslagen
Bij de invoering van de Wvp had UWV te maken met verschillend ingerichte uitvoeringsproces-
sen van de uitvoeringsinstellingen. In het kader van de fusie heeft UWV nieuwe gestandaardi-
seerde werkprocessen ontwikkeld. Bij de divisie Arbeidsgeschiktheid houdt dit in dat er in
vaste behandelteams wordt gewerkt met daarin een verzekeringsarts, een arbeidsdeskundige en
een procesbegeleider.
IWI constateert dat de opzet van het werkproces van het inhoudelijk toetsen van reïntegratie-
verslagen doordacht is en het ook door UWV zoveel mogelijk uniform is ingevoerd. UWV
heeft invulling gegeven aan de inhoudelijke toetsing van de verslagen. De bij het proces betrok-
ken UWV-medewerkers zijn op de hoogte van de stappen in het proces.
Opleggen van sancties
UWV kan de werkgever een loonsanctie opleggen als hij geen passende arbeid heeft aangebo-
den, te weinig reïntegratie-inspanningen heeft geleverd of zijn verplichtingen ten aanzien van
het reïntegratieverslag niet is nagekomen. Deze sanctie heeft de vorm van een loondoorbet-
alingsverplichting. De duur van deze sanctie wordt bepaald aan de hand van twee beoordelings-
punten: de aard / ernst van de nalatigheid en de benodigde herstelperiode. De kortste van deze
twee bepaalt de uiteindelijke duur van de sanctie. Aanvankelijk werd de loonsanctie bepaald
door de aard en de ernst van de situatie. Tijdens de parlementaire behandeling van de Wvp is
de herstelperiode die bepalend is voor de feitelijke sanctieoplegging toegevoegd, deze is nadien
vastgesteld op minimaal vier maanden.
De systematiek van sanctieoplegging maakt dat een sanctie voor de werknemer pas in beeld
komt wanneer de werkgever niets te verwijten valt of al de maximale sanctie heeft gekregen.
Dit maakt de kans dat de werknemer een sanctie krijgt kleiner.
In 2003 toetste UWV 48.935 reïntegratieverslagen. In 3.287 gevallen legde UWV een werkge-
verssanctie op en in 1.700 gevallen een werknemerssanctie.
Om eenduidigheid in het sanctiebeleid te waarborgen heeft UWV een tijdelijke interne com-
missie ingesteld: de Landelijke Loonsanctiecommissie (LLC). Deze LLC, waar onder andere
stafverzekeringsartsen en stafarbeidsdeskundigen in zitten, heeft de bevoegdheid om een bin-
1 dend advies uit te brengen over voorgenomen sancties.1 Ook heeft de LLC de taak om op basis
SZW participeert in de LLC in de van de voorgenomen sancties en de daarbij gehanteerde motivering, signalen af te geven die
rol van waarnemer.
gebruikt worden bij de coaching van medewerkers. De LLC zal haar werkzaamheden beëindi-
gen op het moment dat de uitvoering van de sanctiesystematiek voldoende is gewaarborgd. De
LLC spreekt zich inhoudelijk uit over de loonsanctiegevallen, behalve bij loonsancties op admi-
nistratieve gronden. Bij administratieve loonsancties wordt alleen getoetst of de juiste proces-
2 gang is doorlopen die tot de sanctie heeft geleid.
Als dit geconstateerd wordt krijgt
de werkgever eerst een `herstelter-
mijn' van twee weken om het reïn- UWV legt een administratieve sanctie op als een werkgever geen reïntegratieverslag of een
tegratieverslag te leveren of volledig onvolledig reïntegratieverslag inlevert.2 In die gevallen beoordeelt UWV het verslag niet. Qua
te maken. Als na de hersteltermijn
het reïntegratieverslag er niet is of aard en ernst gaat het hier om een sanctie in de zwaarste categorie met een loonsanctie van
niet compleet is volgt de sanctie. twaalf maanden. UWV stelt de herstelperiode bij deze sancties altijd op vier maanden en legt in
9 Inspectie Werk en Inkomen Aan de slag met de Wet verbetering poortwachter
deze gevallen ook vrijwel altijd een administratieve loonsanctie van vier maanden op.
In de praktijk is 31 procent van de sancties van administratieve aard.
In september 2003 heeft de LLC een rapportage uitgebracht waaruit blijkt dat de commissie
zich zorgen maakt over een teruglopend aantal sanctievoorstellen. Zo kon in 176 gevallen geen
loonsanctie opgelegd kon worden, omdat de doorlooptijd van de afhandeling van het reïntegra-
tieverslag zo lang was dat de datum einde wachttijd reeds verstreken was. Ook stelt de com-
missie voor stafarbeidsdeskundigen en stafverzekeringsartsen nauwer bij de sanctievoorstellen
te betrekken, omdat zich bij herhaling dezelfde onvolkomenheden voordoen. IWI deelt deze
zorg van de LLC.
IWI is van mening dat UWV door de instelling van de LLC de eenduidigheid van de sancties kan
waarborgen. Dit geldt echter niet voor de administratieve sancties, aangezien deze niet inhou-
delijk getoetst worden. Daarmee ontbreekt een directe kwaliteitscontrole op deze sancties. Dit
is een gevolg van prioriteitstelling door het UWV. Overigens roept deze prioriteitstelling wel
vragen op, gelet op het feit dat effectievere sancties een belangrijk doel waren van de Wet ver-
betering poortwachter. Bovendien valt de aard en ernst van de nalatigheid van de werkgever in
deze gevallen in de zwaarste sanctiecategorie (tot twaalf maanden loondoorbetaling), terwijl in
de praktijk vrijwel altijd vier maanden wordt opgelegd.
Ten aanzien van alle loonsancties hebben de instructies van UWV voor de bepaling van de her-
stelperiode tot gevolg dat deze in de praktijk bijna altijd vier maanden bedraagt. Hierdoor ver-
liest de sanctionering bij eerste sanctieoplegging de beoogde nuancering naar aard en ernst van
het verzuim.
10 Inspectie Werk en Inkomen Aan de slag met de Wet verbetering poortwachter
3 Faciliterende taken van het Uitvoerings-
instituut Werknemersverzekeringen
Volgens de Wvp heeft UWV naast een beoordelende rol ook een faciliterende rol. Werkgever
en werknemer kunnen UWV desgewenst benaderen voor bepaalde diensten om de reïntegratie
van de zieke werknemer te bevorderen. Het betreft een deskundigenoordeel, sv-informatie of
verlenging van de wachttijd voor de WAO. Verder adviseert UWV aan CWI bij bepaalde
ontslagaanvragen.
Deskundigenoordelen
Voor de invoering van Wvp bestond al de mogelijkheid om UWV een oordeel te vragen over
de geschiktheid van een werknemer voor bepaalde arbeid. Met de Wvp zijn twee soorten des-
kundigenoordelen toegevoegd die betrekking hebben op niet-medische aspecten van de reïnte-
gratie:
· deskundigenoordeel passende arbeid;
· deskundigenoordeel reïntegratie-inspanningen.
De behoefte aan deskundigenoordelen blijkt in de praktijk fors lager te zijn dan UWV had ver-
wacht. Het jaarplan 2003 van UWV ging uit van 17.655 deskundigenoordelen passende arbeid
en 17.462 deskundigenoordelen reïntegratie-inspanningen. Het Jaarverslag 2003 van UWV geeft
aan dat er slechts 773 deskundigenoordelen passende arbeid en 609 deskundigenoordelen reïn-
tegratie-inspanningen afgegeven zijn. De oorzaak van dit lagere aantal is niet door IWI onder-
zocht en blijkt ook niet uit het Jaarverslag van UWV.
De gemiddelde doorlooptijd van deskundigenoordelen passende arbeid of reïntegratie-inspan-
ningen lag in de maanden juni tot en met september 2003 tussen twintig en dertig dagen, met
een uitschieter naar veertig dagen. Daarmee werd de norm van drie weken (21 dagen) niet
gehaald. De afhandeling van de deskundigenoordelen geschiktheid tot werken verloopt wat
sneller: de gemiddelde afhandelingstermijn is in dezelfde periode 8 tot 24 dagen. Hier is de
norm twee weken (14 dagen).
Sv-informatie
Naast een algemene informatieplicht heeft UWV ook de plicht om in specifieke gevallen waarin
sprake is van een uitkeringsrecht of een beoordeling daarvan, informatie te geven over dit
geval. Deze zogenoemde sv-informatie wordt dagelijks verstrekt. In de praktijk gebeurt dit niet
volgens de opgestelde productspecificaties en registratievereisten, omdat medewerkers dit te
tijdrovend vinden. Op basis van een eigen evaluatie concludeert UWV dat de verstrekking van
sv-informatie nuttig is en in een behoefte voorziet. Wel wil UWV de bijbehorende registratie-
taken afschaffen uit oogpunt van doelmatigheid. IWI wijst erop dat dit niet ten koste mag gaan
van het belang dat aan deze informatietaak wordt gehecht en de aandacht die deze belangrijke
taak in de praktijk krijgt.
Verlenging einde wachttijd
Voor een zieke werknemer is na een jaar een WAO-claimbeoordeling aan de orde. Als het
reïntegratieproces op dat moment goed verloopt en werkgever en werknemer goede perspec-
tieven zien in verdere reïntegratie, kunnen zij een gezamenlijk verzoek bij UWV indienen om
de wachttijd voor de WAO te verlengen. In het jaarplan 2003 werd ingeschat dat het om 7.896
3 verlengingen zou gaan. Dit aantal is in 2003 ruim het dubbele gebleken, namelijk 18.004.3 In de
Jaarverslag 2003 UWV de dato 12 praktijk blijkt de verwerking van de aanvragen niet tot problemen te leiden. Bij ongeveer tachtig
maart 2004, p. 16
procent van de aangevraagde verlengingen blijft instroom in de WAO uiteindelijk achterwege.
In vijftig procent van de verlengingen volgt nadien zelfs geen WAO-aanvraag. Het instrument
aanvragen van verlenging einde wachttijd lijkt vooralsnog dan ook effectief in het terugdringen
van het aantal WAO-aanvragen.
11 Inspectie Werk en Inkomen Aan de slag met de Wet verbetering poortwachter
Ontslagadvies CWI
Als een werkgever een werknemer wil ontslaan, heeft hij hiervoor goedkeuring van CWI nodig.
Bij bepaalde ontslagaanvragen moet CWI advies van UWV bij dit besluit te betrekken. CWI
handelde in 2003 in totaal ongeveer 75.000 ontslagadviezen af. In ongeveer 20.000 van deze
4 gevallen was een advies van UWV aan de orde.4 UWV hanteert voor de afhandeling van CWI
Deze cijfers zijn afkomstig uit ontslagadviezen een doorlooptijd van zes weken. Dit is vastgelegd in een convenant tussen
kwartaalverslagen van de afdeling
Juridische zaken van CWI. UWV UWV en CWI. In de periode juni tot september 2003 bedroeg de gemiddelde doorlooptijd 22
rapporteert in de kwartaalversla- tot 30 dagen. Daarmee liggen de doorlooptijden binnen de afgesproken norm.
gen en het jaarverslag niet over de
ontslagadviezen aan CWI.
Organisatie faciliterende taken
Tijdens de parlementaire behandeling is door de minister aangegeven dat de faciliterende taken
van UWV in het kader van Wvp (deskundigenoordelen en sv-informatie) organisatorisch
gescheiden moesten worden van de beoordelende functie (toetsen reïntegratieverslagen). Het
argument hiervoor is dat de onafhankelijkheid van de adviesfunctie gegarandeerd moest
worden. In de praktijk heeft UWV dit goed ingevoerd.
12 Inspectie Werk en Inkomen Aan de slag met de Wet verbetering poortwachter
4 Arborol
UWV vervult de rol van werkgever voor zieke werklozen, uitzendkrachten zonder dienstver-
band en mensen van wie het tijdelijke arbeidscontract afloopt tijdens hun ziekte. Voor deze
groepen voert UWV de verzuimbegeleiding en reïntegratie uit, de zogenoemde arborol.
Concreet betekent dit dat UWV moet zorgen voor een probleemanalyse bij zes weken ziekte,
een plan van aanpak bij acht weken en voor uitvoering van reïntegratieactiviteiten. De arborol
van UWV betreft circa 450.000 verzekerden.
Zowel de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) als UWV hebben aangegeven
dat UWV met de uitvoering van de arborol een voorbeeldfunctie heeft. UWV verstaat onder
de voorbeeldrol de mate van terugdringing van het ziekteverzuim en de vermindering van de
instroom in de WAO.
Terugdringen ziekteverzuim
Uit het onderzoek blijkt dat UWV positief is over de uitvoering van de arborol als het gaat om
terugdringing van het ziekteverzuim en vermindering van de WAO-instroom. Als gevolg van de
Wvp is de verzuimbegeleiding in de Ziektewet strakker geworden, wat tot uitdrukking komt in
een dalend ziekteverzuim. In het Jaarverslag over 2003 meldt UWV dat de instroom in de ziek-
tewet in zijn totaliteit met 12 procent gedaald is. Het WAO instroomrisico voor uitzendkrach-
ten ligt 17 procent lager en voor WW'ers 21 procent lager.
IWI constateert dat de invulling van de voorbeeldrol ten aanzien van het terugdringen van het
ziekteverzuim goed geregeld is. Er zijn diverse controleactiviteiten ingebouwd die een goede
bewaking op dit punt garanderen.
Reïntegratie
De voorbeeldrol van UWV op het gebied van reïntegratie komt onvoldoende uit de verf. Dat
heeft verschillende oorzaken. Zo geeft UWV zelf aan dat het gaat om een groep met relatief
ongunstige reïntegratiekansen.
IWI constateert verder dat UWV ten tijde van het onderzoek niet beschikte over een helder
en goed uitgewerkt centraal beleid ten behoeve van de reïntegratietaak. UWV rekent het bij-
voorbeeld tot de lokale taken/ initiatieven om contacten te leggen met uitzendbureau's.
Bovendien heeft UWV uit kosten-batenoverwegingen ervoor gekozen om de eerste acht weken
van ziekteverzuim intensief in te zetten op herstel en niet op reïntegratie. Het is echter de
vraag of een dergelijke korte termijnwinst opweegt tegen mogelijk hogere opbrengsten die een
snelle succesvolle reïntegratie op de langere termijn kunnen opleveren.
Administratieve belemmeringen
Verder belemmert een aantal administratieve problemen een goede uitvoering van de arborol.
Zo verloopt de dossieroverdracht tussen de voormalige uitvoeringsinstellingen (uvi's) onderling
vaak traag en onvolledig. Met name gegevens over een WAO-verleden van een cliënt ontbre-
ken. Dit wordt onder meer veroorzaakt doordat er bij de oud-uvi's sprake is van verschillende
systemen die niet op elkaar afgestemd zijn. UWV is bezig dit probleem aan te pakken, maar dit
zal enige tijd vergen.
Bij de invoering van de Wvp heeft UWV prioriteit gelegd bij de tijdigheid. Door de gebrekkige
dossieroverdracht ontstonden problemen met de tijdslimieten die gelden voor het maken van
een probleemanalyse en een plan van aanpak. Vaak lukte het niet om een cliënt binnen zes
weken op het spreekuur te krijgen. Daarbij speelt een rol dat werkgevers werknemers met een
tijdelijk contract vaak pas bij het einde van het dienstverband ziekmelden. Daarnaast signaleert
UWV in een eigen evaluatie ook regionale onderbezetting en een gebrekkig vervangingsbeleid
voor verzekeringsartsen als factoren die de tijdigheid onder druk zetten. Nu de tijdigheid enigs-
zins onder controle is richt UWV zich meer op inhoud van de plannen van aanpak en reïntegra-
tieactiviteiten. Onder meer is interne coaching ingezet als verbeteringsinstrument. Dat de
inhoud aanvankelijk ondergeschikt was, heeft niet bijgedragen aan een goede invulling van de
reïntegratietaak.
13 Inspectie Werk en Inkomen Aan de slag met de Wet verbetering poortwachter
Positief is IWI over het budget dat UWV uit de uitvoeringskosten beschikbaar heeft gesteld
voor interventies die bevorderlijk zijn voor het herstel van de werknemer (naast de reguliere
Rea-gelden). Vanuit oogpunt van goed werkgeverschap hoort dit bij de werkgeversrol die UWV
vervult. In 2002 bedroeg het budget drie miljoen euro, verdeeld over de kantoren. Uit een
eerste evaluatie van UWV zelf bleek dat een aantal UWV kantoren nog geen invulling gegeven
had aan de `niet-Rea-interventies'. Het beschikbare geld werd nauwelijks gebruikt. Waar dit wel
gebeurde bleken persoonsgerichte interventies bij psychische klachten het grootste effect te
hebben. Naar aanleiding van deze evaluatie heeft UWV het extra interventiebudget nogmaals
onder de aandacht gebracht van de kantoren. Ook werd het budget per kantoor losgelaten.
Tijdens het onderzoek constateerde IWI dat de kantoren inmiddels beter op de hoogte zijn van
de mogelijkheid deze reïntegratiegelden in te zetten.
Sancties in de arborol
Als een cliënt zich niet houdt aan de in het plan van aanpak vastgelegde afspraken is het moge-
lijk om tijdelijk dan wel blijvend te korten op de ziektewetuitkering of de ziektewetuitkering in
te trekken. Op de onderzochte kantoren werd van deze mogelijkheid geen gebruik gemaakt.
Daarbij speelt een rol dat de bewijslast voor toepassing van dit artikel moeilijk is.
Een andere sanctiemogelijkheid bestaat als een cliënt passende arbeid weigert. Dan kan de
ziekengelduitkering gekort worden met het bedrag van het loon dat hij zou hebben ontvangen
als hij het werk wel had verricht (artikel 30, lid 1 en 2 ZW). Dit geldt alleen wanneer een pas-
sende functie wordt geboden die daadwerkelijk beschikbaar is. Dat is echter vaak niet het geval,
waardoor ook deze sanctie moeilijk kan worden toegepast.
Ook het opleggen van sancties aan werkgevers is voor UWV lastig. Bij mensen die pas na
afloop van hun dienstverband een ziektewetuitkering claimen, kan een tekortgeschoten werkge-
ver geen sanctie meer worden opgelegd. In de Wet Verlenging Loondoorbetalingsverplichting
bij ziekte wordt dit probleem gerepareerd, waardoor ziekengeld op de ex-werkgever kan
worden verhaald. Het desbetreffende artikel (39A ZW) is echter nog niet in werking getreden.
Taakafbakening en werkwijze arboteam
Bij de uitvoering van de arborol wordt gewerkt in teamverband met een reïntegratiebegeleider,
een verzekeringsarts en een arbeidsdeskundige. IWI constateert dat de onderlinge taakverde-
ling en samenwerking tussen reïntegratiebegeleider en verzekeringsarts doorgaans goed is. Wel
blijken verzekeringsartsen te worstelen met een tweeslachtige rol: die van begeleider en con-
troleur. De verzekeringsartsen gaven in het onderzoek aan dat de controlerende rol de boven-
toon voert boven de begeleidende reïntegratietaak. Zij ervaren dit als een verschraling van hun
functie. Verder gaven ze aan steeds meer administratieve taken te hebben die ten koste gaan
van de gesprekstijd met de cliënten.
14 Inspectie Werk en Inkomen Aan de slag met de Wet verbetering poortwachter
5 Sturing, beheersing en kwaliteitsborging
IWI onderzocht hoe UWV de uitvoering van activiteiten in het kader van de Wvp organiseert,
bestuurt en beheerst, en de kwaliteit ervan borgt via instructies vooraf en kwaliteitscontrole
achteraf.
De inspectie constateert dat UWV voor de uitvoering van de Wvp een uniform werkproces
heeft ontwikkeld en dit ook uniform heeft ingevoerd voor zover dat mogelijk was binnen de
verschillend georganiseerde uvi's.
Verder doet UWV veel moeite om medewerkers te informeren over de wijze waarop zij hun
werk moeten uitvoeren. Staffunctionarissen spelen hier een actieve rol in. Zij hebben op lokaal
niveau coaching georganiseerd over de nieuwe poortwachtersrol en via vakoverleggen en inter-
collegiale toetsing gezorgd voor aanvullende instructies en casuïstiek. Ook blijkt de staf goed
aanspreekbaar te zijn voor advies over specifieke dossiers. UWV-medewerkers voelen zich
hierdoor duidelijk gesteund. Daarnaast heeft de LLC zich op het gebied van loonsancties ont-
wikkeld als een alternatief instructiekanaal. De commissie geeft signalen af ten behoeve van bij-
stelling van de uitvoering. De grote hoeveelheid instructiemateriaal die voortkwam uit verschil-
lende bronnen had als nadeel dat de status en kwaliteit niet altijd duidelijk was. Dit probleem
heeft UWV inmiddels opgelost doordat in januari 2004 een uitgebreide `incidentele mededeling'
over de poortwachtersrol is verschenen die al het andere materiaal verving.
UWV heeft centraal geïnitieerd voorlichting over de Wvp gegeven aan werknemers, werkge-
vers en arbodiensten. Ook vanuit de lokale kantoren vond voorlichting hierover plaats. De
inspectie constateert dat ten tijde van de interviews de lokale medewerkers onvoldoende zicht
hadden op de landelijke voorlichtingsactiviteiten.
Met betrekking tot het proces van sturing en beheersing heeft UWV bewust gekozen voor een
prioritering in zijn kwaliteitscontroles. Gevolg is dat er nog geen sprake is van een centraal
geleide kwaliteitscontrole op de uitvoering van de Wvp. De volgorde van prioriteiten is:
· het opzetten van een systematiek voor de claimbeoordelingen en de herbeoordelingen;
· de kwaliteitscontrole rond de toetsing van de reïntegratieverslagen;
· een kwaliteitscontrole op de uitvoering van de arborol.
Om het gebrek aan kwaliteitscontroles te ondervangen heeft UWV gekozen voor het instellen
van de (tijdelijke) LLC en voor steekproefcontroles op de uitvoering. Ook zijn er enkele evalu-
aties op diverse onderdelen van Wvp geweest.
De instelling van de LLC als reguliere kwaliteitscontrolemaatregel beoordeelt de inspectie posi-
tief. Ook is de inspectie van mening dat UWV waar de centraal gestuurde kwaliteitscontrole
tekortschiet een aantal goede initiatieven heeft genomen. Overigens roept deze prioriteitstel-
ling wel vragen op. Zowel de intensievere toetsing van de reïntegratieverslagen als de grotere
effectiviteit van sancties waren immers redenen voor het invoeren van de Wvp. Bovendien
beoogt UWV ten aanzien van de arborol een voorbeeldfunctie te vervullen. Desondanks krijgt
de kwaliteitscontrole op de uitvoering van deze arborol de laagste prioriteit. Volgens IWI is dit
moeilijk met elkaar te rijmen.
De inspectie is van mening dat UWV veel kan winnen door de kwaliteitscontrole op de Wvp
concernbreed te organiseren, zoals ook door UWV voorgenomen, en een cyclus te organise-
ren waarin het mogelijk is verbeteringen aan te brengen en goede werkpraktijken te versprei-
den.
15 Inspectie Werk en Inkomen Aan de slag met de Wet verbetering poortwachter
16 Inspectie Werk en Inkomen Aan de slag met de Wet verbetering poortwachter
6 Conclusies
IWI concludeert dat UWV de Wet verbetering poortwachter voldoende adequaat heeft inge-
voerd. UWV-medewerkers zijn in het algemeen op de hoogte van procedures en werkproces-
sen. UWV geeft invulling aan de inhoudelijke toetsing van reïntegratieverslagen. Ook legt
UWV sancties op, zij het dat het administratieve loonsancties inhoudelijk niet aan toetsing door
de LLC onderwerpt. De instructies die UWV hanteert om bij loonsancties de herstelperiode te
bepalen leiden in de praktijk bijna altijd tot een herstelperiode van vier maanden, ongeacht de
aard en de ernst van de nalatigheid. Hierdoor verliest de sanctionering bij eerste oplegging de
nuancering naar aard en ernst.
De inspectie concludeert tevens dat UWV bij de uitvoering van de arborol zijn voorbeeld-
functie waarmaakt als het gaat om het terugdringen van het ziekteverzuim. Op het gebied van
reïntegratie komt de voorbeeldrol echter nog onvoldoende uit de verf. Verder heeft UWV aan-
vankelijk prioriteit gelegd bij de tijdigheid van de plannen van aanpak ten koste van de inhoud.
Nu de tijdigheid enigszins onder controle is richt UWV zich al meer op de inhoud.
Ook de kwaliteitsborging met betrekking tot de Wvp is voor verbetering vatbaar. Hoewel
UWV op onderdelen goede initiatieven heeft genomen, is er nog geen sprake van centraal
geleide kwaliteitscontrole.
17 Inspectie Werk en Inkomen Aan de slag met de Wet verbetering poortwachter
18 Inspectie Werk en Inkomen Aan de slag met de Wet verbetering poortwachter
7 Reactie Uitvoeringsinstituut
Werknemersverzekeringen
De inspectie legt al haar conceptrapportages voor aan de betrokken uitvoeringsinstanties en
kiest ervoor de kern van deze reactie op te nemen in het rapport. IWI heeft dit rapport in
concept voor reactie voorgelegd aan de Raad van Bestuur van UWV. Daarnaast heeft overleg
plaatsgevonden tussen UWV en IWI over de inhoud van dit rapport. In de bijlage is de schrifte-
lijke reactie van UWV in zijn geheel opgenomen. Hieronder is een samenvatting opgenomen
van de belangrijkste punten van de reactie, gevolgd door het commentaar van IWI.
Samenvatting belangrijkste punten
UWV benadrukt in zijn reactie op deze conceptrapportage dat het preventie van WAO-
instroom ziet als eerste voorwaarde om te komen tot beheersing van het WAO-volume en
derhalve hoge prioriteit heeft gegeven aan de (voorbereiding op de) implementatie van de wet
en blijft werken aan verdere verbetering van de uitvoering. In dat kader geeft UWV aan dat het
naar aanleiding van interne evaluaties en onderzoeken inmiddels een aantal verbeteringen heeft
doorgevoerd en andere verbetermaatregelen in voorbereiding heeft. Ook de bevindingen uit dit
rapport zegt UWV te zullen benutten om verdere verbeteringen door te voeren.
UWV stelt voorts dat het in de rapportage een analyse van de effecten van de Wvp op de ont-
wikkeling van het ziekteverzuim, de WAO-instroom en de reïntegratieresultaten mist.
Daarnaast vermeldt UWV dat het in het rapport de constatering van zijn activiteiten in het
kader van Wvp met betrekking tot het onderhouden van contacten met werkgevers en arbo-
diensten mist.
Het UWV vermeldt voorts dat deze contacten niet alleen een voorlichtend doel hebben maar
ook gericht zijn op terugkoppeling van de ervaringen uit de toetsing van de reïntegratieversla-
gen en tenslotte gebruikt kunnen worden om bepaalde onderdelen van de regelgeving uit te
werken.
Ten aanzien van de Administratieve loonsancties en de rol van de LLC merkt UWV in zijn brief
op dat de inspectie stelt dat de administratieve loonsancties inhoudelijk niet door de LLC
worden getoetst en daardoor de eenduidigheid van administratieve sancties niet kan worden
gewaarborgd. UWV zegt hierover dat de taak van de LLC is om te toetsen of er op een cor-
recte wijze gebruik is gemaakt van de beoordelingsruimte door de arbeidsdeskundige dan wel
de verzekeringsarts. In het geval van een administratieve sanctie is er niet of niet voldoende
informatie geleverd om tot een inhoudelijke beoordeling te komen, er is dus geen sprake van
een professionele beoordelingsruimte die getoetst kan worden door de LLC, aldus UWV. De
eenduidigheid bij administratieve sancties wordt door werkinstructies gewaarborgd zo stelt
UWV.
Met betrekking tot de duur van de sanctieperiode schrijft UWV in zijn reactie dat de constate-
ring van de inspectie dat de sanctieperiode in de praktijk bijna altijd vier maanden bedraagt,
ongeacht de aard en ernst van de nalatigheid, wordt onderschreven. Uitgangspunt was immers
de formulering in de wet, waarbij de uitwerking moest voldoen aan de juridische houdbaarheid
en de uitvoeringstechnische haalbaarheid. UWV stelt dan ook dat het uiteindelijke resultaat
suboptimaal is en merkt voorts op dat het ministerie voornemens is (in het kader van de WIA)
te komen tot bijstelling van de wettelijke kaders. UWV zegt toe deze gelegenheid te benutten
om te komen tot nuancering van het sanctiebeleid waarbij de door de inspectie gemaakte kant-
tekeningen betrokken zullen worden.
Over de reïntegratie in het kader van de arborol zegt UWV de conclusie van IWI te onder-
schrijven, dat de voorbeeldfunctie ten aanzien van de arborol voor wat betreft het gebied van
reïntegratie nog onvoldoende uit de verf komt.
In zijn brief noemt UWV het inmiddels recentelijk gestarte programma `Werk boven uitkering'
(WBU). Onderdelen van dit programma zijn:
· het segmenteren van het klantenbestand in onder meer de groepen `uitzendkrachten'en `zieke
werklozen';
19 Inspectie Werk en Inkomen Aan de slag met de Wet verbetering poortwachter
· het samenstellen van op deze groepen gerichte teams;
· de introductie van de functie arbeidsdeskundige/reïntegratiecoach die als enig aanspreekpunt
voor de cliënt op het terrein van reïntegratie zal optreden.
Dit programma is gestart begin juni 2004 en zal naar verwachting in juni 2005 worden afgerond.
Tenslotte meldt UWV als reactie op passages inzake de kwaliteitsborging op dat de constate-
ring van de inspectie dat de kwaliteitsborging voor verbetering vatbaar is, wordt onderschre-
ven. Melding wordt gemaakt van het feit dat de kwaliteitscontrole met betrekking tot de Wvp
inmiddels ingebed is in de centrale reguliere kwaliteitscontrole.
Reactie IWI
IWI constateert dat UWV in het commentaar aangeeft, naast het doorvoeren van verbeterin-
gen naar aanleiding van interne evaluaties en onderzoeken, ook de bevindingen uit het rapport
te zullen benutten voor het doorvoeren van verdere verbeteringen.
Voor wat betreft de opmerking van UWV inzake de reikwijdte van het onderzoek benadrukt de
inspectie, dat de insteek van het onderzoek en dus ook de reikwijdte ervan puur het onderzoe-
ken van de UWV-taak inzake de Wet verbetering Poortwachter omvatte. Een onderzoek van
de effecten van deze wet op bovenomschreven ontwikkelingen valt hier buiten, immers ook
andere partijen en factoren dan UWV hebben invloed hierop.
UWV mist in het rapport de constatering dat er activiteiten zijn in het kader van de Wet ver-
betering Poortwachter richting werkgevers en arbodiensten. IWI stelt dat er ten tijde van de
interviewfase niet van dergelijke contacten is gebleken, het is derhalve niet in het onderzoek
aan de orde gekomen, omdat het ook geen expliciet onderdeel van het onderzoek was.
De mening van UWV dat de eenduidigheid van de administratieve sancties worden gewaar-
borgd door werkinstructies deelt IWI niet. De inspectie blijft in dit kader van mening dat er
geen borging is of deze instructies eenduidig uitgevoerd worden.
20 Inspectie Werk en Inkomen Aan de slag met de Wet verbetering poortwachter
Lijst van afkortingen
CWI Centrum voor Werk en Inkomen
IWI Inspectie Werk en Inkomen
LLC Landelijke Loonsanctiecommissie
Rea Wet op de (re)integratie arbeidsgehandicapten
sv sociale verzekeringen
SZW Sociale Zaken en Werkgelegenheid
uvi uitvoeringsinstelling
UWV Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen
WAO Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekeringen
Wvp Wet verbetering poortwachter
WW Werkloosheidswet
ZW Ziektewet
21 Inspectie Werk en Inkomen Aan de slag met de Wet verbetering poortwachter
22 Inspectie Werk en Inkomen Aan de slag met de Wet verbetering poortwachter
Bijlage
Reactie Uitvoeringsinstituut
Werknemersverzekeringen van
13 augustus 2004
23 Inspectie Werk en Inkomen Aan de slag met de Wet verbetering poortwachter
Publicaties van de Inspectie Werk en
Inkomen
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid