Schenkingenloket van de Wereldbank en conditionaliteit van
schuldkwijtschelding
Kamerbrief over Schenkingenloket van de Wereldbank en conditionaliteit
van schuldkwijtschelding
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Binnenhof 4
Den Haag
Directie Verenigde Naties en Internationale Financiële Instellingen
Bezuidenhoutseweg 67
Postbus 20061
2500 EB Den Haag
Datum
9 september 2004
Behandeld
Heino van Houwelingen
Kenmerk
DVF/IF-211/04
Telefoon
(+31) (0)70 3484495
Blad
1/5
Fax
(+31) (0)70 3484803
Bijlage(n)
heino-van.houwelingen@minbuza.nl
Betreft
Toezeggingen aan de Kamer inzake Schenkingenloket van de Wereldbank en
conditionaliteit van schuldkwijtschelding
Tijdens het algemeen overleg over het IOB-rapport over
schuldverlichting op 10 december 2003 (TK 29200V, nr. 54) hebben wij
toegezegd de Kamer te informeren over het schenkingenloket van de
Wereldbank. Tevens is toegezegd de gevolgen van de condities verbonden
aan de schuldverlichting voor de budgetten voor gezondheidszorg en
onderwijs aan de orde te stellen bij de Internationale Financiële
Instellingen. Middels deze brief willen we u informeren over de
huidige stand van zaken met betrekking tot beide onderwerpen.
Schenkingenloket van de Wereldbank Top
In het verslag over de uitkomsten van de onderhandelingen over de
laatste middelenaanvulling van International Development Association
(IDA13), dat u is toegegaan op 15 oktober 2002 (kenmerk FIN0200529),
is de invoering van het IDA-schenkingenloket toegelicht. Nederland
heeft uiteindelijk ingestemd met het compromis dat tijdens de
IDA13-periode (2003-2005) 18 tot 21 % van de IDA-middelen in de vorm
van schenkingen wordt verstrekt. Een substantieel deel (tot 40%) van
het schenkingenloket is gericht op de allerarmste landen met een
kwetsbare schuldpositie. Vervolgens heeft Nederland samen met alle
andere IDA-donoren in het voorjaar van 2004 ook ingestemd met een
compromis voor de financiering van het schenkingenloket. Door het
schenkingenloket loopt IDA zowel terugbetalingen als
commissie-inkomsten mis. Contant gemaakt in SDRs van 2006 gaat het in
het totaal om een bedrag van SDR 1,4 miljard (1 SDR is momenteel 1,2
en $ 1,4). IDA-donoren hebben zich gecommitteerd om de financiële
slagkracht van IDA op lange termijn te waarborgen. Ze zijn
overeengekomen dat ze additioneel aan hun bijdrage aan de IDA14-ronde
de gederfde commissie-inkomsten als gevolg van het
IDA13-schenkingenloket zullen compenseren, terwijl de misgelopen
terugbetalingen worden gefinancierd op het moment dat ze worden
gevoeld, gegeven de aflossingsvrije periode van 10 jaar in
IDA-leningen. Dit impliceert dat een kwart van het schenkingenloket op
relatief korte termijn en drie-kwart op de langere termijn wordt
gefinancierd. Voor de betalingsperiode IDA14 (2006-2014) impliceert
dit een Nederlandse bijdrage van in het totaal SDR 12,22 miljoen (ca
14,6 miljoen bij de huidige wisselkoers). Dit bedrag is een aanvulling
op de Nederlandse bijdrage van SDR 260,52 miljoen of
373,97 miljoen aan de reguliere IDA13-middelenaanvulling.
Uit de eerste voortgangsrapportage voor 2003 blijkt dat $ 1,2 miljard
van het totaal aan nieuwe IDA-committeringen van $ 7,4 miljard als
schenkingen wordt verleend. Het aandeel van schenkingen bedroeg
hiermee 17 %. Het relatieve lage schenkingspercentage in 2003 hield
vooral verband met de vertraging in de start van een aantal HIV-AIDS
projecten. Overigens ontving Afrika 82% van alle schenkingen, terwijl
meer dan de helft van de schenkingen werd ingezet voor sociale
sectoren, als onderdeel van de externe financiering van nationale
armoedestrategieën.
Positief onderdeel van het IDA13-compromis was dat mede op aandringen
van Nederland - tot 40% van het schenkingenloket kan worden aangewend
voor de armste landen met een kwetsbare schuldpositie. In het
bijzonder op dit onderdeel wordt de discussie over de volgende
IDA-middelenaanvulling (IDA14) voortgezet. In de afgelopen jaren is
veel aandacht geweest voor het wegwerken van de te grote schuldenlast
van lage-inkomenslanden en middels het HIPC-inititiatief is op dit
vlak goede voortgang geboekt. Naast afronding van dit initiatief is
het nodig om voor de toekomst de situatie van onhoudbare schulden
zoveel mogelijk te voorkomen. Overwegingen ten aanzien van
schuldhoudbaarheid dienen dan ook geïntegreerd te worden in het
uitleenbeleid van de Wereldbank en dat van de andere Internationale
Financiële Instellingen.
Tegen deze achtergrond werken het IMF en de Wereldbank momenteel, in
samenspraak met de regionale ontwikkelingsbanken, aan een raamwerk
voor schuldhoudbaarheid . Het doel van dit raamwerk is om het
mogelijk te maken om op basis van objectieve criteria de (toekomstige)
houdbaarheid van de schuld van een land te beoordelen. Deze criteria
zijn tot stand gekomen op basis van empirisch onderzoek, waaruit
blijkt dat schuldhoudbaarheid in het bijzonder samenhangt met de
kwaliteit van het bestuur en het beleid van een land: hoe beter het
bestuur en het beleid, hoe effectiever externe middelen worden ingezet
voor ontwikkelingsdoelen, hoe groter de terugbetaalcapaciteit en hoe
meer leningen het land dus kan dragen. Het kabinet onderschrijft in
grote lijnen deze benadering. Het raamwerk zal de komende maanden door
Wereldbank en IMF verder worden ontwikkeld en geoperationaliseerd.
Inmiddels zijn de onderhandelingen over de volgende middelenaanvulling
van IDA in volle gang. Voor deze onderhandelingen staan de
voortzetting van het schenkingenloket in relatie tot het
schuldhoudbaarheidsraamwerk prominent op de agenda. Voor IDA14 stelt
IDA-management voor dat schenkingen worden toegekend op basis van een
beoordeling van de schuldhoudbaarheid van een land. Afhankelijk van in
hoeverre het land zich in de gevarenzone bevindt, zou het land enkel
schenkingen, een combinatie van leningen en schenkingen, of enkel
leningen ontvangen. Het kabinet ondersteunt deze koppeling van
schuldhoudbaarheidsanalyse aan het uitleenbeleid van de Internationale
Financiële Instellingen en ondersteunt dus een schenkingenloket op
deze basis. Zoals bleek tijdens de discussie over een eerste voorstel
van IDA management, geldt dit ook voor de meeste andere donoren.
Op basis van de verdere besprekingen zal de definitieve vormgeving en
omvang van het schenkingenloket moeten worden vastgesteld, waarbij het
schenkingenloket ook in het bredere kader van de
langetermijn-financiering van IDA moet worden geplaatst. Dit is van
belang omdat als gevolg van het schenkingenloket op termijn een
kleiner bedrag aan terugbetalingen terugvloeit. Ook zal - mede op
voorstel van Nederland - de rol van IDA in de totale hulparchitectuur
worden besproken. Het is de bedoeling dat de onderhandelingen over de
IDA-middelenaanvulling voor het einde van 2004 worden afgerond. Zoals
gebruikelijk wordt de Kamer geïnformeerd over het verdere verloop van
de onderhandelingen.
Het kabinet is van mening dat, een land dat in staat is nieuwe
leningen aan te gaan, daarvoor beloond moet worden met een hogere
IDA-allocatie. Landen met schuldhoudbaarheidsproblemen moeten immers
gestimuleerd worden om goed beleid te voeren en hun begrotingsbeheer
te verbeteren. Daarom zouden landen met een houdbare schuld in
nominale waarde een hoger bedrag aan leningen moeten krijgen dan zij
anders in de vorm van schenkingen zouden hebben ontvangen. Hun
relatief sterke solvabiliteitspositie wordt dan beloond met een
liquiditeitsvoordeel dat kan worden ingezet voor de realisering van
ontwikkelingsdoelen.
Van groot belang is voorts dat de conclusies van schuldhoudbaarheid
ook betrekking moeten hebben op andere beschikbare externe
financiering. Het mag niet zo zijn dat een land IDA-schenkingen
ontvangt maar ondertussen een onhoudbare schuld opbouwt door elders te
veel leningen aan te trekken. Om deze reden is een goede afstemming
met andere regionale ontwikkelingsbanken van belang . Ook het IMF
zal, op basis van een schuldhoudbaarheidsanalyse, vaker een programma
met minimale financiering moeten verlenen. Tevens zouden in IMF/WB
programmas vaker strikte condities kunnen worden opgenomen met
plafonds voor alle nieuwe leningen. Dit alles vereist wel dat er
voldoende schenkingen door andere partijen worden verstrekt om de
financieringsbehoefte te vervullen.
Conditionaliteit van schuldverlichting en sociale uitgaven
Tijdens het Algemeen Overleg stelde de Kamer de gevolgen van
conditionaliteit van schuldverlichting voor de budgetten voor
gezondheidszorg en onderwijs aan de orde. Aanleiding hiervoor vormde
de bevinding uit het IOB-rapport dat veel projecthulp, gecombineerd
met een beperkte verlichting op de feitelijke schuldbetalingen, in
vijf van de zes onderzochte landen leidde tot een daling van de
lopende overheidsuitgaven, inclusief die voor de sociale sectoren.
Projecthulp en beleidsconditionaliteit hadden wel gezorgd voor meer
investeringen in de sociale sectoren (bv. het bouwen van scholen),
maar het tekort aan vrij-besteedbare hulp en de resterende
schuldbetalingen hadden tot gevolg dat de lopende uitgaven voor
sociale sectoren (bv. het betalen van onderwijzers) niet konden
meegroeien of zelfs daalden.
Nederland kiest er - waar mogelijk - voor zoveel mogelijk
programmahulp te verstrekken in plaats van projecthulp.
Begrotingssteun zorgt ervoor dat landen ook voldoende middelen hebben
voor het financieren van lopende kosten, bijvoorbeeld in de genoemde
sectoren. Dit is een eerste voorwaarde voor het behoud van kwaliteit
van de dienstverlening door overheden.
Deze lijn trekt Nederland door in discussies op internationaal niveau.
In het kader van het HIPC-initiatief wordt als voorwaarde gesteld dat
de besparingen door schuldverlichting worden aangewend voor programmas
op het terrein van armoedebestrijding (geïdentificeerd in het PRSP).
Nederland pleit er consequent voor dat deze uitgaven, net als alle
andere uitgaven, via de nationale begroting lopen en dat hiervoor niet
een apart investeringsbudget wordt opgezet. Ook pleit Nederland ervoor
dat de besparingen worden aangewend voor zowel lopende kosten als
investeringsuitgaven, juist om het in het IOB-rapport geïdentificeerde
potentiële probleem te ondervangen.
Uit recente rapportages van het IMF en de Wereldbank zelf blijkt dat
door schuldverlichting de schulden van HIPC-landen gemiddeld met
twee-derde worden verminderd. HIPC-landen besparen zodoende een
aanzienlijk bedrag op hun jaarlijkse betalingsverplichtingen, waardoor
de landen meer geld overhouden voor armoedebestrijding en uitgaven aan
sociale sectoren, in het bijzonder aan onderwijs en gezondheidszorg.
In de periode 1999-2004 stegen deze van 6,4% naar 7,9% van het BBP.
Waren ze in 1999 nog slechts twee maal zo hoog als de uitgaven aan de
schuldendienst, in 2004 lagen ze vier maal zo hoog. Ook uitgedrukt in
het totaal aan overheidsinkomsten zijn de uitgaven aan onderwijs en
gezondheidszorg gestegen.
Dit punt zal uiteraard blijvende aandacht krijgen. Bij het beoordelen
van programmas van IMF en Wereldbank zal Nederland erop blijven
toezien dat condities op het terrein van overheidsinvesteringen
voldoende ruimte laten voor het financieren van lopende kosten in de
sociale sectoren.
De minister voor Ontwikkelingssamenwerking, De minister
van Financiën,
A.M.A. van Ardenne-van der Hoeven G. Zalm
Wereldbank, IDA grants implementation in FY03, www.worldbank.org.
Een concept voor dit raamwerk is reeds besproken in de Raad van
Bewindvoerders van het IMF en de Wereldbank en is beschikbaar op
internet via: http://www.worldbank.org/hipc
Dit voorstel is tevens beschikbaar via internet:
http://siteresources.worldbank.org/IDA/Resources/DebtSustainability_Ju
ne2004.pdf
Momenteel lopen onderhandelingen over de middelenaanvulling van
het African Development Fund waar Nederland voor het schenkingenloket
inzet op het aansluiten bij de aanpak die wordt ontwikkeld voor IDA.
Tijdens de recentelijk afgeronde onderhandelingen over de
middelenaanvulling van het Asian Development Fund is afgesproken bij
de Mid-Term Review in 2006 te bezien in hoeverre ook schenkingen van
dat fonds kunnen worden afgestemd op de analyses van
schuldhoudbaarheid zoals ontwikkeld door het IMF en de Wereldbank.
IMF/Wereldbank HIPC: status of implementation, 2004, zie
www.worldbank.org.
Ministerie van Buitenlandse Zaken