Hoog uitgavenpeil is geen garantie voor goede prestaties in de
publieke dienstverlening
Public Sector Performance. An international comparison of education,
health care, law and order and public administration.
- In 2003 bedroegen de overheidsuitgaven in de EU gemiddeld 47% van
het Bruto Binnenlands Product (BBP). In Nederland lag dit percentage
rond de 48% en in landen als Zweden, Denemarken, België, Frankrijk,
Oostenrijk en Hongarije lag dit boven de 50%. In Ierland en de
Verenigde Staten (VS) lag het respectievelijk op 33% en 35%.
· Op onderwijsgebied boeken Nederland, het Verenigd Koninkrijk en
Ierland redelijke prestaties tegen een gemiddeld uitgavenniveau.
Vergelijkbare prestaties tegen relatief lage kosten levert Nieuw
Zeeland. Finland en Canada leveren de beste prestaties bij een iets
meer dan gemiddeld uitgavenniveau. Polen, Portugal, Griekenland en
Italië combineren een betrekkelijk laag uitgavenniveau met tamelijk
zwakke resultaten, terwijl Zweden, Denemarken en de VS redelijke
resultaten boeken tegen relatief hoge kosten.
· Over het algemeen doen landen met een uniform onderwijsstelsel het
beter dan landen met een sterk naar schooltype gedifferentieerd
onderwijsstelsel. Nederland is hier de uitzondering, met goede
testscores voor leesvaardigheid en mathematisch inzicht en redelijke
scores voor het opleidingsniveau van de bevolking. Echter, de in
Europees verband geformuleerde doelstelling dat 80% van de bevolking
in 2010 minimaal voortgezet hoger onderwijs moet hebben gevolgd, lijkt
zonder drastische ingrepen niet haalbaar.
· Er bestaat geen direct verband tussen de zorguitgaven in een land en
de effectiviteit van zijn zorgstelsel. Zweden bereikt de hoogste score
bij een gemiddeld uitgavenniveau. Tegen dezelfde kosten kent Nederland
een iets minder effectief stelsel. Spanje, Finland, Nieuw-Zeeland en
Griekenland combineren een hoog prestatieniveau met betrekkelijk lage
uitgaven. De VS combineren een zeer hoog uitgavenpeil met een beperkte
effectiviteit. Daarentegen is het zorgstelsel in Tsjechië redelijk
effectief bij een laag uitgavenniveau.
· De inzet van personeel bij politie en justitie per duizend inwoners
varieert tussen de 2,7 in Finland en 8,3 in Italië. Met 4,0 scoort
Nederland iets onder het gemiddelde. In de VS, de Zuid-Europese landen
en de meeste nieuwe lidstaten ligt de personele inzet boven de 5. De
laatstgenoemde llanden onderscheiden zich in de regel ook door een
hoge strafmaat. Voorts kan worden geconstateerd dat de geregistreerde
criminaliteit in deze als repressief te beschouwen landen over het
algemeen laag is. Deze varieert van rond 100 per duizend inwoners in
Zweden, Finland en Nieuw-Zeeland tot circa 20 in Ierland, Cyprus en
Slowakije.
· De beoordeling van de kwaliteit van het openbaar bestuur is
gebaseerd op enquêtes. Wat de kwaliteit van het openbaar bestuur
betreft is Nederland een goede middenmoter. Effectieve implementatie
van besluiten en regels wordt volgens de Europese burgers vooral in de
Scandinavische landen gevonden. Griekenland, Duitsland en Italië
worden gezien als landen die enige moeite hebben beslissingen van de
regering in daden om te zetten. Tussen 1998 en 2003 is in de
doeltreffendheid van overheidsoptreden volgens respondenten niet veel
veranderd. Een uitzondering vormt de toegenomen transparantie. Uit
enquêtes blijkt dat vooral de Scandinavische landen als minder corrupt
worden beschouwd. De in verhouding ongunstige scores van Italië en
Griekenland zijn opvallend, evenals de slechte score van de meeste
nieuw-toegetreden landen uit Centraal-Europa.
Dit zijn enkele conclusies uit het rapport Public Sector Performance.
An international comparison of education, health care, law and order
and public administration, dat op donderdag 16 september jl. is
verschenen. De publicatie, onder redactie van dr. Bob Kuhry, kwam tot
stand in opdracht van het ministerie van BZK in het kader van het
Nederlandse voorzitterschap van de EU. Het rapport omvat een
vergelijking van de prestaties van de publieke sector in 25
EU-lidstaten, de VS, Canada, Australië en Nieuw Zeeland op de
terreinen onderwijs, gezondheidszorg, politie en justitie en openbaar
bestuur. Doel is vooral het beschrijven van good practices, zodat
landen van elkaars ervaringen kunnen leren. Van de samenvatting van
dit rapport verschijnen op 23 september vertalingen in het Frans,
Duits, Engels, Spaans, Italiaans en Pools. Verder verschijnt op 11
oktober een Franse vertaling van het volledige rapport. Een
Nederlandse versie is vanaf 16 september op internet beschikbaar.
Nederland kent een gemiddeld niveau van overheidsuitgaven
In 2003 bedroegen de overheidsuitgaven in de EU gemiddeld 47% van het
Bruto Binnenlands Product (BBP). Nederland scoorde rond de 48%. In
landen als Zweden, Denemarken, België, Frankrijk, Oostenrijk en
Hongarije lag dit percentage boven de 50%. In Ierland en de Verenigde
Staten (VS) lag het respectievelijk op 33% en 35%. Het beeld verandert
echter aanzienlijk wanneer ook private uitgaven voor terreinen als
onderwijs en zorg in de beschouwing worden betrokken. Met name de VS
stijgen dan aanzienlijk op de ranglijst.
Luxemburg en Ierland scoren het best op de gehanteerde maatstaven voor
stabiliteit en groei (groei BBP, inflatie, werkloosheid en
overheidssaldo). Het slechtst is deze score, ondanks sterke
verbeteringen in het recente verleden, bij nieuwe lidstaten als Polen,
Tsjechië, Hongarije en Slowakije. Nederland kent na Tsjechië het
geringste percentage armen (10% volgens de door de EU gehanteerde
relatieve definitie). Aan de andere zijde van het spectrum bevinden
zich Australië, de VS en Portugal met meer dan 20% armen.
De arbeidsparticipatie is hoog in de Scandinavische landen en
Nederland bij een hoog niveau van publieke uitgaven en een lage
inkomensongelijkheid. Van een hoge arbeidsparticipatie is echter ook
sprake in een aantal landen met een hoge inkomensongelijkheid als de
VS en andere Angelsaksische landen. Het beeld verandert als niet
alleen de deelname in termen van personen, maar ook in termen van
arbeidsuren in de beschouwing wordt betrokken. Het aantal gewerkte
uren is laag in de Scandinavische landen en in het bijzonder ook in
Nederland.
Nederland kent redelijk evenwicht tussen kosten en baten onderwijs
Gemiddeld besteden landen 5,5% van hun BBP aan onderwijs. De lijst
wordt aangevoerd door Denemarken, Zweden en Cyprus, waar de
onderwijsuitgaven ongeveer 8% BBP beslaan. In de staart vinden we
Griekenland, Luxemburg en Slowakije, met een onderwijsuitgavenquote
van circa 4%. Nederland neemt met 5,3% een middenpositie in, maar is
recent een aantal plaatsen op de ranglijst gestegen. Het aantal
leerkrachten per duizend inwoners varieert van 21 in Spanje tot
omstreeks 45 in Litouwen en de VS. Opnieuw neemt Nederland een
middenpositie in, met 27 onderwijsgevenden per duizend inwoners.
De effectiviteit (d.w.z. de vaardigheden van leerlingen en het
bereikte opleidingspeil) van onderwijsstelsels kan worden afgezet
tegen de uitgaven voor onderwijs (in euro's). De uiterste posities
worden ingenomen door Polen (lage uitgaven, zwakke prestaties),
Hongarije en Tsjechië (lage uitgaven, matige resultaten),
Nieuw-Zeeland (betrekkelijk lage uitgaven en goede prestaties), en
Finland en Canada (tamelijk hoge uitgaven en uitstekende prestaties).
Nederland, het Verenigd Koninkrijk en Ierland weten een gemiddeld
uitgavenniveau te combineren met redelijke prestaties. De VS, Zweden
en Denemarken boeken redelijke resultaten bij in verhouding hoge
uitgaven. Portugal, Griekenland en Italië kennen een betrekkelijk laag
uitgavenniveau, maar boeken ook tamelijk zwakke resultaten.
Over het algemeen doen landen met een uniform onderwijsstelsel het
beter dan landen met een sterk naar schooltype gedifferentieerd
onderwijsstelsel. Nederland is hier echter de uitzondering die de
regel bevestigt, met goede testscores voor leesvaardigheid en
mathematisch inzicht en redelijke scores voor het opleidingsniveau van
de bevolking. Echter, de in Europees verband geformuleerde
doelstelling dat 80% van de bevolking in 2010 minimaal voortgezet
onderwijs moet hebben gevolgd, lijkt zonder drastische ingrepen niet
haalbaar.
Geen verband tussen zorguitgaven en kwaliteit/effectiviteit
zorgstelsel
In het jaar 2000 gaven de EU-15 landen meer dan 8% van hun BBP uit aan
gezondheidszorg. In de nieuw toegetreden landen was dat 5% tot 7% van
het BBP. Met 13% van het BBP hebben de VS veruit de hoogste
uitgavenquote. Deze extreem hoge uitgaven zijn deels het gevolg van de
hoge inkomens die in de VS in de zorgsector worden verdiend en het
juridische claimgedrag van patiënten bij vermeende onjuiste
behandelingen.
De prestaties van een zorgstelsel blijken uit een hoge
levensverwachting, een lage zuigelingensterfte, een hoog aandeel
gezonde levensjaren en een als gunstig ervaren gezondheid. Hongarije
scoort laag op deze prestatie-indicatoren en Zweden hoog. Nederland is
een goede middenmoter. De meeste landen scoren rond het gemiddelde.
Alleen Portugal en de VS halen dit niveau niet, evenals de nieuw
toegetreden landen. Er bestaat geen direct verband tussen de
zorguitgaven in een land (als aandeel van het BBP) en de effectiviteit
van zijn zorgstelsel. De VS combineren een relatief hoge uitgavenquote
met een beperkte effectiviteit. Daartegenover is het stelsel in
Tsjechië redelijk effectief, bij een in verhouding beperkte inzet van
middelen. De lage uitgavenquote in de nieuw toegetreden landen wordt
deels verklaard door het lage niveau van de salarissen in hun
gezondheidszorgstelsel. Tamelijk verrassend is dat de samenhang tussen
de kwaliteit van het stelsel en de uitgavenquote nauwelijks wordt
beïnvloed door verschillen in de leeftijdsopbouw of de levensstijl van
de bevolking.
Het bevorderen van de gezondheidstoestand van de bevolking is
hoofddoel van de gezondheidszorg. Daarnaast worden kwaliteit en
toegankelijkheid gezien als belangrijke doelstellingen van de
gezondheidszorg. Door ook deze indicatoren te betrekken in de
prestaties van een zorgstelsel verandert de rangordening van landen.
Frankrijk, Duitsland en Luxemburg maken een aanzienlijke sprong
omhoog, maar ook België en Oostenrijk komen daardoor hoger uit. Enkele
landen die hoog scoren op de gezondheid van de bevolking zakken op de
ranglijst wanneer ook de kwaliteit en toegankelijkheid van de
gezondheidszorg in de prestatiemeting worden betrokken. Door het
geringe vertrouwen van de bevolking in hun zorgstelsel, door
wachtlijstproblemen en door hogere eigen betalingen dalen Australië,
Finland, Spanje en Denemarken af naar de subtop. Nieuw Zeeland komt
nog lager uit door een matige score op alle drie de indicatoren voor
de kwaliteit en toegankelijkheid van het zorgstelsel.
Criminaliteit laag in landen met een repressieve strafrechtelijke
keten
De voor politie en justitie ingezette personeelssterkte varieert
tussen 2,7 (Finland) en 8,3 (Italië) per duizend inwoners. Met 4,0
scoort Nederland iets onder het gemiddelde. Een betrekkelijk hoge
inzet is kenmerkend voor de VS en de Centraal- en Zuid-Europese
landen, een lage inzet in de Scandinavische landen, het Verenigd
Koninkrijk, Australië en Canada. De laatstgenoemde drie landen en de
VS worden echter gekenmerkt door een omvangrijke particuliere
beveiligingssector.
De geregistreerde criminaliteit varieert van 100 per duizend inwoners
in Zweden en Nieuw-Zeeland tot 20 in Ierland, Cyprus en Slowakije.
Nederland is een hoge middenmoter met 75 misdrijven per duizend
inwoners. De Zuid-Europese landen, de nieuwe lidstaten en de VS worden
gekenmerkt door een score van 40 of lager.
De strafmaat kan worden beschouwd als een belangrijk systeemkenmerk.
Als indicator hiervoor is het aantal dagen gevangenisstraf per
(gewogen) misdrijf gekozen. Dit blijkt te variëren van meer dan 50 in
de VS en Litouwen tot 5 of minder in de meeste West-Europese landen
(inclusief Nederland) en in Australië, Canada en Nieuw-Zeeland.
Betrekkelijk hoog scoren de meeste nieuwe lidstaten, Ierland en de
Zuid-Europese landen.
De VS, de Zuid-Europese landen en veel van de nieuwe lidstaten paren
een hoge inzet van personeel en een hoge strafmaat aan een
verhoudingsgewijs lage criminaliteit. Voor een andere groep landen
(Zweden, Finland, Denemarken, Canada, Engeland/Wales en ook Nederland)
geldt het omgekeerde. Toch is het vertrouwen in politie en justitie
hoger in de laatstgenoemde landen.
Er blijkt opvallend weinig verband te bestaan tussen gevoelens van
onveiligheid en de feitelijke kans op slachtofferschap. Zowel in
Portugal, Polen als Australië voelen mensen zich onveilig, terwijl de
kans op het bloot staan aan een misdrijf in deze landen
respectievelijk zeer laag, gemiddeld en hoog is. Nederland is een land
waar de burgers zich betrekkelijk veilig voelen, maar waar ze toch een
verhoudingsgewijs hoge kans hebben om een misdrijf te ondervinden.
Scandinavische landen door EU-burgers als minst corrupt beschouwd
Uitgaven voor het openbaar bestuur (het maken van beleid, wetgeving en
algemeen beheer) schommelen tussen 1,3% (Verenigd Koninkrijk) en 4,8 %
(Frankrijk) van het BBP. De meeste landen spenderen voor dit doel
tussen de 2,5% en de 3,5% van het BBP, uitgezonderd Ierland en Spanje
(wat minder) en Zweden en Oostenrijk (wat meer). Het aantal
overheidsdienaren per duizend inwoners loopt van 4 in Cyprus tot 33 in
de Verenigde Staten. Binnen de EU-15 is het aantal ambtenaren als
aandeel van de totale bevolking relatief gering in Griekenland,
Ierland en Italië; het is relatief groot in België, Denemarken en
Frankrijk. In de niet met name genoemde EU-15 landen ligt dit
verhoudingsgetal tussen 15 en 25 ambtenaren per duizend inwoners. Met
23 ambtenaren ligt Nederland iets boven het gemiddelde.
Bij de beoordeling van de kwaliteit van het openbaar bestuur wordt
Nederland eveneens beschouwd als een goede middenmoter. Het oordeel
over de kwaliteit op dit terrein is gebaseerd op enquêtes.
Effectieve implementatie van besluiten en regels wordt volgens de
Europese burgers vooral in de Scandinavische landen gevonden.
Griekenland, Duitsland en Italië worden gezien als landen die enige
moeite hebben beslissingen van de regering in daden om te zetten.
Tussen 1998 en 2003 is in de doeltreffendheid van overheidsoptreden
volgens respondenten niet veel veranderd. Een uitzondering vormt de
toegenomen transparantie. Blijkens enquêtes verschilt het niveau van
corruptie in de Europese landen sterk. Vooral de Scandinavische landen
worden als minder corrupt aangemerkt. Italië en Griekenland kennen
verhoudingsgewijs lage scores, evenals de meeste nieuw-toegetreden
landen uit Oost-Europa.
Steeds terugkerende landengroepen
De rapportcijfers voor de totale prestaties van de publieke sector
vertonen minder variatie dan de cijfers voor de onderdelen. Deze
variëren tussen 6,5 in Finland en 3,4 in Polen, met een vrij
gemiddelde score (5,6) voor Nederland. Bij de afzonderlijke onderdelen
plegen de cijfers uiteen te lopen tussen 2 en 8. Deze lagere
totaalscore is een gevolg van het feit, dat er geen landen zijn die op
alle items extreem hoog of extreem laag scoren. Koplopers als
Denemarken en Finland scoren hoog op de kwaliteit van het openbaar
bestuur en de verdeling van de welvaart, maar laag op veiligheid (hoge
criminaliteit). Polen doet het matig tot slecht in veel opzichten,
maar goed waar het gaat om economische groei, inkomensverdeling en het
tegengaan van voortijdige schooluitval.
Er bestaat slechts een matige samenhang tussen de prestaties van de
publieke sector en het vertrouwen van de bevolking in de overheid en
publieke diensten. Meest opvallend is het hoge vertrouwen dat de Polen
in hun publieke sector stellen, dat in scherp contrast staat met de
matige prestaties. Voor Tsechië geldt het omgekeerde.
Ten aanzien van verschillende onderwerpen is in de literatuur en in
het huidige rapport gepoogd om op basis van stelselkenmerken te komen
tot een indeling in landengroepen. Ongeacht het onderwerp en de
gehanteerde methodiek blijken hierbij steeds dezelfde landengroepen
naar voren te komen: de West-, Zuid- en Centraal-Europese landen, de
Scandinavische landen en een groep van Angelsaksische landen. Deze op
zich weinig verrassende uitkomst kan mede worden toegeschreven aan een
gemeenschappelijke historische en geografische achtergrond.
SCP-publicatie 2004/8, Public Sector Performance. An international
comparison of education, health care, law and order and public
administration, Den Haag, Sociaal en Cultureel Planbureau, september
2004, ISBN 90 377 0184 1, prijs EUR 24,90.
De publicatie is te bestellen bij het SCP via fax 070 - 340 7044,
e-mail: bestel@scp.nl of via de
web-site: www.scp.nl
Sociaal en Cultureel Planbureau