Beleidsvoornemens Matra-programma, bijlage 3
Kamerbrief inzake Beleidsvoornemens Matra-programma, bijlage 3
De Matra-strategie voor de middellange termijn
Zoals blijkt uit de trendanalyse (bijlage 2) geven recente
evaluaties aan dat de vraaggestuurde aanpak van Matra niet meer in
alle opzichten voldoet. Voor de samenwerking met de centrale overheid,
de aansluiting bij gelijkgerichte multilaterale activiteiten (m.n.
EU-twinning en het EU-burenbeleid) alsook bij de introductie en
uitfasering van Matra-kernactiviteiten wordt verwacht dat een meer
beleidsgestuurde aanpak effectiever zou zijn. Het verband tussen
beleid en uitvoering moet worden verstevigd en versnippering
voorkomen. Met het oog hierop is het in de eerste plaats noodzakelijk
dat de voorgenomen beleids- en structuurwijzigingen zo duidelijk
mogelijk worden geformuleerd. Daarnaast moet de betrokkenheid van de
beleidsmakers van de vakdepartementen bij de uitvoering worden
versterkt. Daarom in dit hoofdstuk een korte beschrijving van de
Matra-strategie voor de middellange termijn. Deze wordt in de
hoofdtekst van de beleidsbrief uitgewerkt in een aangepast
beleidskader voor de hoofdonderdelen van Matra en een beschrijving
van de nieuwe opzet van het bijbehorende instrumentarium. Daarbij zal
ook worden aangegeven hoe de betrokkenheid van de vakdepartementen
aantrekkelijk zal worden gemaakt.
Prioriteiten
Voor de bepaling van de strategie waarmee gevolg kan worden gegeven
aan de in bijlage 2 beschreven trends is het belangrijk een
onderscheid te maken tussen Matra-kernactiviteiten en de overige
lastens Matra gefinancierde activiteiten. De prioriteiten voor de
Matra-kernactiviteiten zijn gecentreerd rond de opbouw van sociaal
kapitaal met het oog op de transformatie en kunnen als volgt worden
samengevat:
1. Institutionele versterking en capaciteitsopbouw van
overheidsorganisaties, inclusief management van de publieke sector.
2. Decentralisatie van bestuur door institutionele versterking
en capaciteitsopbouw van (het management van) lokaal bestuur.
3. Institutionele versterking en capaciteitsopbouw van
organisaties in de `civil society', met name `civil
society'-management.
Deze drie prioriteiten staan in zoverre niet los van elkaar dat in de
context van de doellanden ook aandacht moet worden besteed aan de
interactie tussen nationale overheden, de lokale overheden en de civil
society en aan steun bij het opbouwen van consensus voor de
versterking van de democratie en de rechtsstaat.
De strategische positie van Matra tussen de EU pre-accessieprogramma's
en ontwikkelingssamenwerking (ODA)
De toegevoegde waarde van de institutionele versterking en
capaciteitsopbouw in het kader van Matra is vooral te vinden in de
complementariteit ten opzichte van emerzijds de
pre-accessieprogramma's van de Europese Commissie en anderzijds de
Nederlandse ontwikkelingssamenwerking.
Het Matra pre-accessieprogramma is opgezet als een bilaterale
aanvulling op de programma's van de Europese Commissie. Het heeft
dezelfde doelstelling als de pre-accessieprogramma's van de Commissie
en voorziet zo mogelijk in de financiering van t activiteiten waarmee
Nederland een belangrijke toegevoegde waarde vertegenwoordigt. Hier en
daar is het mogelijk gebleken Matra in te zetten als wegbereider van
een omvangrijker door de Commissie gefinancierd project (b.v.
kadasterproject in Bulgarije). Nu de Commissie recentelijk een
buurlandenbeleid heeft ontwikkeld ontstaan mogelijkheden voor Matra
de nieuwe opzet van het programma hierop af te stemmen.
Matra is ook complementair t.a.v. ontwikkelingssamenwerking. Zo is
Matra als non-ODA-instrument in beginsel niet inzetbaar in landen met
de DAC-I status (die immers kwalificeren voor ODA). Bovendien
onderscheidt het programma zich van ODA door onder meer
kleinschaligheid, richting, basisconcept en mate van delegatie. )
Matra beperkt zich tot kleinschalige bijdragen aan de transformatie
met inachtname van de bovenvermelde prioriteiten. De gerichtheid op
Europese integratie (i.h.b. de voorbereiding op de toetreding) is een
tweede onderscheidend criterium. De netwerkfunctie van het programma
brengt met zich mee dat de Matra-samenwerking is gebonden aan twinning
met Nederlandse partners, hetgeen voor ODA niet mogelijk is. Het enige
land waar ODA en Matra gelijktijdig worden ingezet is tot nog toe
Servië& Montenegro, een potentiële EU-kandidaat-lidstaat waar Matra
Goed Bestuur is gestart vooruitlopend op de uitfasering van ODA.
Teneinde duplicatie te voorkomen geldt hier een taakverdeling, waarbij
vanuit ontwikkelingssamenwerking wordt ingezet op regionale
samenwerking, terwijl Matra beschikbaar blijft voor de ondersteuning
van de transformatie via de versterking van de civiele maatschappij en
het lokale bestuur.
Het onderscheid met en de complementariteit t.a.v.
ontwikkelingssamenwerking is voldoende duidelijk om een goede
afstemming op het terrein van goed bestuur mogelijk te maken. Met name
in de landen van de Westelijke Balkan, waar het ODA-instrument voor
Goed Bestuur zowel als het non-ODA instrument Matra worden ingezet,
is een goede coördinatie geboden. Hetzelfde geldt voor activiteiten op
het terrein van de versterking van lokaal bestuur. Teneinde de
complementariteit met de EU-programma's goed tot zijn recht te laten
komen heb ik besloten het Nationale steunpunt voor de EU- twinning te
doen integreren in de voor Matra verantwoordelijke afdeling binnen
mijn Ministerie. Daarnaast heb ik besloten de activiteiten van het
steunpunt te verbreden, waarmee wordt aangesloten bij het nieuwe
nabuurschapsbeleid van de Commissie. In de eerstvolgende Staat van de
Unie zullen mijn voornemens terzake nader worden uitgewerkt. Door deze
maatregelen zal de coördinatie met het hoofdkwartier van de Commissie
worden vergemakkelijkt. De coördinatie met de delegaties van de
Europese Commissie in de Matra-landen, die al goed verliep, zal in de
toekomst worden voortgezet.
De strategische samenwerking tussen Matra en PSO
Matra is gericht op de sociale en politieke aspecten van de
transformatie, PSO op de economische. De ministeries van Economische
Zaken en Buitenlandse Zaken zijn er de afgelopen jaren steeds beter in
geslaagd het Programma Samenwerking Oost-Europa (PSO) en Matra als
één geheel te presenteren in de richting van de autoriteiten in de
ontvangende landen. Met het oog hierop zijn voor alle
toetredingslanden gemeenschappelijke MoU's gesloten, waarin de grote
lijnen voor de samenwerking zijn vastgelegd. De samenwerking tussen
Matra en PSO is de afgelopen jaren steeds hechter geworden. Dit is
vergemakkelijkt door de omstandigheid dat Matra voor de
pre-accessiesamenwerking gebruik heeft gemaakt van Senter, de
uitvoerende organisatie van het Ministerie van EZ. De uitvoering van
een gemeenschappelijke evaluatie van de pre-accessiesteun was dan ook
een logische volgende stap. Het evaluatierapport zal separaat worden
aangeboden. De strategische samenwerking met PSO zal de komende jaren
op dezelfde voet worden voortgezet, waarbij wordt gestreefd naar een
verdergaande harmonisatie van het instrumentarium.
Matra als instrument voor de strategische versterking van netwerken
voor Europese samenwerking en goed bestuur
Uit evaluaties, maar meer nog uit reacties van de kant van de
beneficiënten in de Matra-regio is gebleken dat Nederland een
belangrijke meerwaarde kan vertegenwoordigen bij de realisering van
institutionele versterking op het niveau van overheden, lokale
bestuursorganisaties en ngo's (zie de hierboven weergegeven
prioriteiten). Hetzelfde geldt voor de bevordering van de consensus
voor democratie en rechtsstaat zowel als de interactie tussen
overheden en de `civil society'. Zoals hierboven aangegeven is ook
meerwaarde te vinden in complementariteit t.a.v. de programma's van
de Europese Commissie, PSO en de programma's van de minister voor
Ontwikkelingssamenwerking. Daarom zal Matra zich blijven bewegen op
het veld waar deze complementariteit het best gestalte kan worden
gegeven. De opbouw en versterking van netwerken staat hierbij
centraal. Hierbij zal ook in de toekomst gebruik kunnen worden
gemaakt van het basisconcept van het Matra, dat voorziet in twinning
tussen Nederlandse organisaties en gelijkgerichte organisaties in de
doellanden. Het gaat hier om netwerken op het niveau van de centrale
en lokale overheden zowel als op het niveau van de civil society. De
netwerkfunctie was in het verleden al kenmerkend voor veel van de
Matra-activiteiten, maar zal in de toekomst een nog hoger profiel
krijgen.
Dit zal in de eerste plaats herkenbaar zijn in de nieuwe opzet van het
hoofdonderdeel Matra voor Europese samenwerking, waarvan partnerschap,
pre-accessie en nabuurschap de componenten zullen zijn. De
activiteiten van het nationale steunpunt voor EU-twinning hebben
eveneens een versterkend effect op het Nederlandse netwerk voor
Europese samenwerking. De integratie van dit steunpunt in de afdeling
Matra per 1 juli a.s. biedt een goede basis voor coördinatie en
wederzijdse versterking van de multilaterale en bilaterale
inspanningen gericht op de bevordering van de Europese samenwerking.
Flankerende activiteiten zoals `confidence building measures' en een
strategische alliantie (met Euroclio) ter hervorming van het
geschiedenisonderwijs zullen ook in de toekomst gefinancierd kunnen
worden via de Raad van Europa. De samenwerking met PSO zal worden
voortgezet, waarbij aandacht zal worden besteed aan harmonisatie van
het Matra- en PSO- instrumentarium.
Wat de samenwerking ter bevordering van goed bestuur betreft wordt
Matra in de eerste plaats ingezet ter versterking van netwerken op het
niveau van de civil society en het lokale bestuur. Daarnaast geldt de
VN als een belangrijke partner. Met name de UNDP onderscheidt zich in
dit verband. De "Human Development Reports" van deze organisatie
bevatten goede aanwijzingen voor (prioriteiten in) de samenwerking.
UNDP wordt ook als uitvoerder ingeschakeld voor projecten die minder
goed via de subsidieregeling kunnen worden geaccommodeerd. Voorbeelden
zijn de agenda 21 projecten, het project ter ondersteuning van de
presidentiële administratie in Roemenië en het project ter hervorming
van de z.g. cultuurhuizen (`Chitalishte') in Bulgarije. In al die
gevallen gaat het om projecten met de overheid, waarbij intensieve
begeleiding ter plekke noodzakelijk is. Tenslotte kan gebruik worden
gemaakt van het UNDP-netwerk in de regio. Afstemming met
niet-gouvernementele organisaties zal plaatsvinden via de "Grant
Makers East Group".
Evaluaties:
· GST/GSO evaluatie door IOB
· MPAP evaluatie door Deloitte Management & ICT consultants
· Evaluatie Matra-programma 1994-1997 door Inspectie
Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie (IOB), rapport 1999
"Diamonds and Coals", ISBN 9053282300.
· PUA evaluatie door Ecorys/NEI IOB-evaluatie
· `Evaluation of the Dutch policy concerning the accession of
the central European countries to the EU' door IOB (nog niet
afgerond).
Het grootste deel van Matra is niet gedelegeerd. Daar zijn
goede redenen voor. Delegatie naar ambassades van
noodzakelijkerwijs kleine budgetten zou versnippering in de
hand werken en de thans bestaande flexibiliteit aantasten.
Daarmee zou het programma aan effectiviteit en efficiëntie
inboeten. In verband met het hoofdaannemerschap van
Nederlandse organisaties kan de toewijzing van de middelen aan
uitvoerders en activiteiten beter en evenwichtiger vanuit
Den Haag plaatsvinden. De enige uitzondering hierop betreft
Matra/KAP, waarbij het immers gaat om kleinschalige
activiteiten die worden uitgevoerd door organisaties in de
doellanden zelf. Dan is de ambassade de geeigende allocerende
instantie.
Ministerie van Buitenlandse Zaken