D66

Voorzitter, op 18 juni 2003 heeft de Tweede Kamer in een algemeen overleg van een aantal commissies het rapport van de ARK "Tussen Beleid en Uitvoering" dat op 27 maart 2003 verscheen, besproken in aanwezigheid van de ministers van Financiën en Bestuurlijke Vernieuwing. Het is bepaald uitzonderlijk dat de Eerste Kamer 15 maanden later een debat in plenaire samenstelling wenst te voeren over het rapport van de Rekenkamer. Wij zijn gewoon om ons op wetgeving te concentreren en daarbij gebeurt dat vaak met de pretentie dat in dit huis de uitvoerbaarheid van wetgeving speciale aandacht krijgt. En in de koffiekamer en de wandelgangen worden wetten vaak om die reden verworpen. In de plenaire vergadering komt het verwerpen minder vaak voor en de reden daarvoor ligt voor de hand: ook de Eerste Kamer is misschien wel steeds meer een politiek orgaan. En dat betekent dat meer dan wellicht bij de totstandkoming van deze Kamer de bedoeling was, ook andere aspecten dan uitvoerbaarheid het stemgedrag bepalen. De zorg om de uitvoerbaarheid wordt wel vaak plenair besproken en niet zelden ontvangt de Kamer toezeggingen op dat gebied.

Het ligt dan ook voor de hand dat een zo kritisch rapport over uitvoerbaarheid van wetten deze Kamer in het bijzonder raakt.

Het is de verdienste van de Partij van de Arbeid fractie dat ze een zorgvuldige benadering en behandeling van het rapport in het bijzonder heeft gestimuleerd.

Een bespreking van het rapport met de ARK zelf: een bijeenkomst met een reeks van uitvoerders van de onderzochte wetten door de Rekenkamer is aan deze gedachtewisseling vooraf gegaan. En, Voorzitter, dát en de ervaring van velen van ons stemmen somber.

Maar is het ooit anders geweest? Is er ooit een politieke periode geweest waarin de politiek aandacht had voor uitvoering? Ik waag het te betwijfelen en er werd in ieder geval geen onderzoek naar gedaan.

De noodzaak om aandacht voor de uitvoering te hebben, was ook minder omdat de overheid zich met heel veel zaken niet bemoeide. De behoefte tot reglementering is in dertig, veertig jaar enorm toegenomen en daardoor is er veel meer spanning ontstaan tussen beleid en uitvoering. De periode van de opvattingen over de maakbare samenleving ligt minder achter ons dan vaak gezegd wordt. Het bewijs daarvoor ligt in de stroom van wet- en regelgeving die in een continu proces op ons afkomt.

Daar komt bij dat de rol van de media ook een andere is geworden. Zij hebben het gapende gat ontdekt dat er is tussen de bedoeling van regels en de uitwerking van die regels in de praktijk. De publiciteit over dat gat slaat onmiddellijk terug op de wetgever. Als er al niet gevraagd wordt of men niet van mening is dat er persoonlijke consequenties dienen te worden getrokken, dan wordt in ieder geval altijd de vraag gesteld wat men er aan denkt te doen. En kamerleden profileren zich gemakkelijk door olie op de golven te gooien. De minister van Bestuurlijke Vernieuwing noemde in zijn antwoord aan de overzijde de door In t Veld geformuleerde "wet op de beleidsaccumulatie": slecht beleid leidt tot meer beleid en succesvol beleid tot extra beleid. En het verlangt politieke alertheid om dit automatisme te voorkomen. De minister van Financiën stelde in zijn antwoord dat de overheid minder pretenties moet hebben en meer aan de samenleving moet overlaten. En beiden, Voorzitter, waren van oordeel dat het prettig zou zijn als ook de Tweede Kamer bij het aannemen van amendementen en moties aandacht voor uitvoerbaarheid van beleid zou hebben. En met deze antwoorden is niets mis maar de vraag is en daar wordt weinig over gemeld hoe ze tot beleid te maken. Het is iets te gemakkelijk dan naar de regeringsverklaring te verwijzen waarbij gesteld wordt dat men "wil nagaan wat in het kader van dienstverlening aan burgers en bedrijven echt nodig is". Te gemakkelijk vooral omdat de Rijksoverheid de neiging heeft te menen dat het overlaten van reglementering aan de lagere overheid een oplossing is. De Regionale Indicatie Commissies in de zorg zijn het droevig en zelfs gevaarlijk bewijs van het tegendeel. Voorzitter, niet alleen de ARK kaart de problematiek van de spanning tussen beleid en uitvoering aan. In een belangwekkend essay dat de vice-voorzitter van de Raad van Staten heeft gepubliceerd bij het jaarverslag 2003 van de Raad, gaat Tjeenk Willink met een iets andere invalshoek dan de Rekenkamer ook in op het probleem.

De ministers konden ten tijde van de behandeling van de nota van de ARK uiteraard niet ingaan op het stuk van Tjeenk Willink want dat moest nog verschijnen. Maar ook na het verschijnen is er noch door de regering, noch door het parlement een noemenswaardige reactie op gekomen. De media hebben er weliswaar verslag van gedaan maar verzuimd aan beleidsmaker er een reactie op te vragen. Dit debat is een goede gelegenheid om dat verzuim goed te maken. Ik vraag daar nadrukkelijk naar omdat een kernwoord uit het betoog is: vertrouwen. Vertrouwen door de beleidsmakers in de uitvoerders. Een minder hijgerige controle en vooral niet bij elke kleinigheid aanvullende eisen stellen. Het is op dit punt dat er ook aantekeningen te maken zijn bij het ARK rapport. Natuurlijk is het waar dat controle op de resultaten nodig is om te kunnen vaststellen of beleid al dan niet wordt uitgevoerd en tot het gewenste resultaat leidt. Maar in het rapport wordt wel erg weinig rekening gehouden met het gevaar van controle om de controle: de aanzienlijke kosten en het grote tijdsbeslag dat van mensen die met de uitvoering bezig zijn voor die controle gevraagd wordt. Het is tenminste aan twijfel onderhevig of de reeks kwaliteitswetgeving die aan de zorg, het onderwijs en uitvoeringsinstanties wordt opgelegd ook werkelijk tot kwaliteitsverbetering leiden. Het maken van kwaliteitsjaarverslagen wordt snel routine en kan worden uitbesteed. Ik durf de stelling wel aan dat praten over kwaliteit vooral gebeurd door hen die gebrek aan kwaliteit hebben te verhullen. Kwaliteitsjaarverslagen zeggen weinig over aanwezige kwaliteit. Het kan zelfs contraproductief werken. Immers, voor zover de overheid de financiering afhankelijk stelt van kwaliteit, kan het vrijwel niet anders zijn dan een minimale voorwaarde. Daaraan voldoen zegt over kwaliteit maar weinig: men zakt niet onder een ondergrens. Organisaties die zich daar meer tevreden stellen zijn structureel kwetsbaar. Een eis dat men gecertificeerd is of mogelijk nog beter geaccrediteerd zoals nu bij het Hoger Onderwijs wordt ontwikkeld, is een systeem dat vertrouwen geeft aan de uitvoerders, en zal beter werken dan veelal steriele kwaliteitswetgeving.

Een aspect dat bij de spanning tussen beleid en uitvoering niet uit het oog moet worden verloren, is het lange tijdsverloop dat er is tussen de vaststelling van beleid en de uitvoering daarna. Het is bijvoorbeeld de vraag of het vastgestelde onderwijsachterstandenbeleid nog wel van toepassing kan zijn op de in het onderwijs nu aanwezige groep. Algemeen wordt nu aangenomen dat meer praktijkonderwijs (een nieuwe aangepaste ambachtschool) meer resultaat oplevert op de nu aanwezige doelgroep. Maar het onderwijsachterstandenbeleid heeft zeker in de beginfase in de jaren 70 heel ander doelstellingen gehanteerd.

Voorzitter, een paar keer vermeldt de Rekenkamer uitkomsten van eigen onderzoek die in het kader van de problematiek opmerkelijk zijn. Ik doel op het onderzoek naar schoolverlaters en zwerfjongeren en zwijg zoals de Rekenkamer trouwens ook doet over een mogelijke samenhang. Maar als de Overheid het nalaat om te definiëren wal zij precies onder een zwerfjongere verstaat dan is het willekeurig geworden of je het beleid tot een succes verklaart of dat anderen dat juist niet doen. Er is dan bij de start van beleid al iets mis. Een constatering trouwens die deze Kamer zich ook mag aanrekenen. Maar daar kom ik nog over te spreken. Voor nu vraag ik de regering hoe zij er op gaat toe zien dat uitgangsposities en doelstellingen bij beleid scherper kan het zijn bescheidener worden geformuleerd?

Voorzitter, in het antwoord van de ministers bij het debat aan de overzijde werd gesteld dat de Overheid ook vaak verantwoordelijk wordt gesteld voor kwesties waar men geen of weinig invloed op heeft. Het komt in het politieke debat nogal eens voor dat men de privatisering als oorzaak aanwijst voor het onvermogen om op te treden. Een variant daarbij is de sterke groei van de ZBOs waarover mijn oud fractiegenoot Kohnstamm een bruikbare nota over heeft afgescheiden. Het is hier niet de plaats om daar uitvoerig over te spreken. Maar wat wel essentieel is, is het vraagstuk van de verantwoordelijkheid bij falend beleid en welke consequenties daaraan zijn verbonden. Nu weet geen burger meer waar hij bepaalde klachten dient te deponeren en wie hij uiteindelijk verantwoordelijk kan stellen. En dat is fataal voor het vertrouwen in de Overheid. Ongeacht of het nu gaat over grondwateroverlast bij huizen, het in de fout gaan van een TBS-gestelde, het openbaar vervoer, de electriciteitsvoorziening of veiligheid in de publieke ruimte om een willekeurige reeks te noemen. Men dient mij goed te verstaan. Ik bedoel allerminst dat wanneer anderen verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van beleid, de overheid zich kan vrij pleiten. In dat verband ben ik benieuwd naar de reactie op de nota Kohnstamm inzake de ZBOs. Kunnen de ministers daar iets over zeggen? Hoe bijvoorbeeld wordt het primaat van de politiek beleefd? Is het geen tijd om veel preciezer te formuleren wat er verstaan moet worden als we het hebben over het primaat van de politiek? Als dat primaat er nog is en op een aantal punten betwijfel ik dat zonder daarover overigens dramatisch te doen dan toch in ieder geval met de aantekening dat een en ander nu binnen Europese kaders dient te worden geïnterpreteerd. Het is een opmerking die gemaakt moet worden omdat in het ARK rapport dat opvallend ontbreekt. Klimaatbeleid, vredesoperaties en voedselveiligheid hebben die Europese component toch zonder enige twijfel. Het is een illusie om niet het woord misleiding te gebruiken als men de suggestie laat bestaand dat vanuit Den Haag op die terreinen beslissende stappen kunnen worden gezet.

Voorzitter, behalve de vice-voorzitter van de Raad van Staten heeft ook de heer Docters van Leeuwen zich over het spanningsveld tussen Beleid en Uitvoering uitgelaten. Hij pleit ervoor dat het parlement permanent onderzoek doet naar de effecten van wetgeving op de uitvoering. Niet met de zwaarte van de huidige parlementaire enquête maar in een ontspannen sfeer met het doel verbeteringen te bereiken en niet om schuldigen aan te wijzen. De gedachte aan kleinschalige onderzoeken op dit terrein is ook in deze Kamer de afgelopen tijd in bespreking geweest. Zonder daarbij de stelling te betrekken dat dit een taak van deze Kamer zou moeten zijn dat vraagt een aparte discussie tussen de fracties hier vertegenwoordigd speelt de idee mijn fractie wel aan. Hoe kijkt de regering daar tegen aan? Ik zou me kunnen voorstellen dat zij er eerder voor kiest die toch bij inspecties te leggen. Maar als dat zo is dan vraagt dat een fundamenteel andere aanpak van de inspectietaak. Daar is trouwens toch al een noodzaak toe. Waar vroeger de inspectie het oor van de overheid was aan de ene kant en aan de andere kant de adviseur voor de uitvoerders, heeft de inspectie zich nu ontwikkeld tot een soort van scherprechter die in die functie ook nog publiciteit zoekt. Een negatieve ontwikkeling. Hoe wil de regering eigenlijk hoe de inspectie zich ontwikkeld? De Rekenkamer stelt in de nota dat de inspecties hun taken niet volledig uitvoeren en dat ook niet kunnen.

Voorzitter, speerpunt van het beleid van deze regering is onder meer de terugdringing van administratieve lasten en overbodige regelgeving. Het is zinvol daar onderzoek naar te doen om het succes ervan te bepalen. Beleid inzake autokosten en kinderopvang doen bijvoorbeeld het ergste vrezen als terugdringing van administratieve lasten de maatstaf is. In dat verband voorzitter moet ik een bekentenis doen. Bij de voorbereiding op dit debat heb ik me erop betrapt het ook eens te kunnen zijn met de SP. En wel daar waar aan de overzijde mevrouw Vergeer-Mudde waarschuwt voor het doorslaan van een informatie- en verantwoordingscultuur; op grond waarvan zij twee voorbeelden geeft. Nulmetingen bij vierjarigen om van daaruit effecten van handelen te gaan meten; en de bureaucratie die het gevolg zal zijn van ongenuanceerde invoeringen van DBCs in de zorg, die in ieder geval contraproductief is als het gaat om vermindering van lastendruk en bureaucratie. Het zijn opmerkingen die ook wij zouden kunnen maken.

Voorzitter, in het voorgaande heb ik een paar keer de bijzondere verantwoordelijkheid van de Senaat genoemd als het gaat over het toezien op uitvoerbaarheid van de wetgeving. In de bijeenkomst met de Rekenkamer is kort de mogelijkheid aangestipt elkaar bij dat werk te versterken. Dat is verder niet of nog niet tot uitwerking gekomen en dat zal ook niet meevallen. Wij dienen immers vooraf een schatting te maken overal dan niet haalbaarheid van doelstellingen bij wetgeving. De Rekenkamer toetst achteraf of op zijn best tijdens het proces. Er is dus sprake van een andersoortige verantwoordelijkheid. Als ik naga wat in mijn politieke leven een constante is dan is dat het tegengaan van bureaucratie, het versterken van de band kiezen-gekozene. Het laatste kan nog een hobby van D66 zijn maar het eerste is een credo van alle partijen. Daarbij was één algemene opvatting aanwezig: het tegengaan van een vierde bestuurslaag die alleen bureaucratie zou stimuleren. Over Europa als bestuurslaag had niemand het; het ging vooral om de vraag of er deelraden in de gemeenten moesten komen en over de opkomst van onduidelijk democratisch gelegitimeerde regelingen en instanties. Inmiddels hebben we Europa en deelraden als nieuwe bestuurslagen en een reeks van matig democratische regelingen en ZBOs bijvoorbeeld. Het wordt tijd voor herbezinning op de aanwezige bestuurslagen. Dat kan voor uitvoerende organen van wet- en regelgeving een bijdrage tot de oplossing van de gesignaleerde problematiek zijn. De positie van de Senaat is op gezette tijden en bij alle partijen vanaf het bestaan van de Senaat in discussie geweest. In de geschiedenis van D66 is er een periode geweest voor opheffen zonder meer. Daarna een periode voor handhaving zonder meer (met dank aan Kaland, de oud-fractievoorzitter van het CDA). Nu staat er in het verkiezingsprogramma van de partij dat als er een constitutioneel hof komt en een hanteerbaar correctief referendum, de Eerste Kamer kan worden opgeheven. Hoewel mijn persoonlijke opvatting een andere is, ben ik er wel van overtuigd dat het bestaansrecht van de Eerste Kamer moet worden verworven door de uitvoerbaarheid van wet- en regelgeving te bewaken. Dat kan de Kamer niet alleen op eigen kracht realiseren. Het is noodzakelijk dat zij daartoe ook de morele ruimte van de regering krijgt. Te vaak en te veel wordt er op de Senaat druk uitgeoefend zich vooral als politiek orgaan te manifesteren. Natuurlijk moet dat zo zijn op die gebieden waarbij in regeerakkoorden tussen partijen compromissen zijn gesloten en afspraken zijn gemaakt. Want het primaat van de overzijde staat niet ter discussie. Maar er komen hier een hele massa wetten langs waarover geen afspraken zijn gemaakt en daar zou de regering laconieker op kunnen reageren als het stemgedrag in de koffiekamer zich ook in deze zaal zou voortzetten. Het zou het gezag van deze Kamer in de samenleving versterken. Maar belangrijker dan dat is, Voorzitter, het resultaat dat er een wetgeving wordt ontwikkeld die ook uitvoerbaar blijkt te zijn. Als dat ook de doelstelling van de regering is dan zou men de positie van de Eerste Kamer met het oog daarop kunnen versterken door een terugzendrecht dat beredeneerd moet worden, te introduceren. De Kamer zou daarnaast in eigen gelederen serieus moeten nagaan of het doen van kleine onderzoeken naar de uitvoerbaarheid van wet- en regelgeving niet dient te worden opgepakt als een logisch uitvloeisel van de opdracht die de Kamer in ons staatsbestel heeft.

Wij wachten het antwoord van de regering op deze gedachtewisseling met belangstelling af.

21-9-2004 16:54