INLIA


Knelpunten in terugkeer- en opvangbeleid 05/10/2004

Het nieuwe terugkeer- en opvangbeleid van minister Verdonk roept veel vragen op bij gemeenten en kerken: wie heeft (nog of opnieuw) recht op opvang? Onderstaand een uitgebreide analyse van de knelpunten, met name geschreven voor gemeenten die zich met (ondersteuning van) noodopvang bezighouden.

Knelpunten in het nieuwe terugkeer- en opvangbeleid van minister Verdonk: een analyse

In deze notitie zal ik het terugkeerbeleid van minister Verdonk en het daarmee samenhangende opvangbeleid bespreken en de knelpunten in dit beleid benoemen. Omdat er sprake is van verschillende regelingen voor verschillende groepen asielzoekers, afhankelijk van het moment waarop zij Nederland zijn binnengekomen, wordt iedere groep apart besproken. Bronnen die zijn gebruikt voor deze notitie zijn de Terugkeernota van 21 november 2003, de brieven die sindsdien tot heden door minister Verdonk zijn verstuurd aan onder meer de Tweede Kamer, waarin zij haar beleid nader toelicht, alsmede haar antwoorden op kamervragen.

Asielzoekers die onder de oude Vreemdelingenwet hun eerste asielverzoek hebben gedaan

Beleid

Op deze groep is de meest uitgebreide terugkeerregeling van toepassing. Het terugkeerproces bestaat uit drie fases. Gedurende het gehele terugkeerproces zal worden geprobeerd om documenten te verkrijgen waarmee de asielzoeker uiteindelijk gedwongen kan worden uitgezet. Zodra dit mogelijk is, zal de asielzoeker in een uitzetcentrum geplaatst worden, en vervolgens uitgezet worden. Gedurende de eerste twee fases zal bovendien gepoogd worden de asielzoeker te motiveren te kiezen voor vrijwillige terugkeer, en hem/haar daarbij te faciliteren. De eerste fase van het terugkeertraject vindt plaats op de huidige opvanglocatie van de asielzoeker en duurt 4 of 8 weken (afhankelijk van het stappenplan en de vreemdelingenwet die op de asielzoeker van toepassing is). Gedurende deze fase vindt "intensieve facilitering" plaats van de asielzoeker bij de voorbereiding van zijn/haar vertrek, door de IND en de Vreemdelingenpolitie. Indien de asielzoeker aangeeft bereid te zijn terug te keren kan hij/zij een aanvraag voor vrijwillige terugkeer indienen bij de IOM. In dat geval krijgt hij/zij op het moment van de daadwerkelijke uitreis een (extra) financiële toelage ten behoeve van de herintegratie in het land van herkomst.

Indien de asielzoeker na de eerste fase nog niet is vertrokken, start fase 2. Deze fase vindt plaats in het vertrekcentrum en duurt 8 tot 12 weken (afhankelijk van de periode die door fase 1 in beslag is genomen). In het vertrekcentrum vindt verdere facilitering van de terugkeer plaats. De asielzoeker heeft nog steeds de mogelijkheid om te kiezen voor vrijwillige terugkeer met de IOM, maar indien hij/zij deze keuze pas in het vertrekcentrum kenbaar maakt, kan hij/zij geen aanspraken meer maken op de extra financiële toelage.

Indien na deze periode de asielzoeker nog steeds niet (hetzij gedwongen, hetzij vrijwillig) vertrokken is, wordt bekeken of uitzetting alsnog binnen redelijke termijn mogelijk is. Indien die mogelijkheid er lijkt te zijn, vangt fase 3 aan. In deze fase bevindt de asielzoeker zich in vreemdelingenbewaring (in een uitzetcentrum of huis van bewaring). De fase duurt tot het moment waarop de asielzoeker het land wordt uitgezet, dan wel totdat de rechter de bewaring niet meer rechtmatig vindt. Indien aan het einde van fase 2 of 3 blijkt dat uitzetting niet mogelijk is, zal de asielzoeker op straat worden gezet.

Knelpunten

Het belangrijkste knelpunt van deze terugkeerregeling is dat niet voorkomen wordt dat er toch nog asielzoekers op straat terecht komen.

Ten eerste kunnen mensen op straat terecht komen omdat zij niet bereid zijn om zich te laten overplaatsen naar het vertrekcentrum. Dit zal vermoedelijk voor een aanzienlijke groep mensen gaan gelden. In grote aantallen kunnen mensen gaan onderduiken, zodra zij de indruk krijgen dat ze op korte termijn opgehaald zullen worden om in een vertrekcentrum geplaatst te worden. Ook gedurende het verblijf in het vertrekcentrum kunnen velen de keuze maken om het vertrekcentrum te verlaten. Dit kan, omdat het vertrekcentrum geen gevangenis is.

Ten tweede kunnen mensen aan het einde van fase 2 of 3 op straat terecht komen indien uitzetting niet binnen redelijke termijn mogelijk is. Volgens minister Verdonk zal deze situatie zich alleen voordoen indien het gaat om mensen die niet bereid zijn mee te werken met terugkeer. Indien mensen wel meewerken met terugkeer, maar toch niet aan de benodigde uitreispapieren kunnen komen, zal namelijk een verblijfsvergunning op grond van het buiten-schuld-criterium verleend worden, aldus de minister. In werkelijkheid zijn de voorwaarden die gelden voor een verblijfsvergunning op grond van het buiten-schuld-criterium echter zodanig streng dat vrijwel geen asielzoeker er zelfstandig in zal slagen om de benodigde bewijslast te vergaren, zo wijzen testdossiers uit. Het risico is daardoor reëel dat mensen die buiten hun schuld niet terug kunnen keren toch op straat terecht zullen komen. Velen van hen zullen terugkeren naar hun eigen sociale netwerk, dus hoofdzakelijk naar de gemeente waaruit ze afkomstig zijn. Echter, ook wanneer de minister gelijk zou hebben, en het slechts zou gaan om mensen die niet met hun terugkeer meewerken, zijn daarmee de problemen van gemeenten niet opgelost. De problematiek die ontstaat als gevolg van het verblijf op straat van grote groepen mensen (bijvoorbeeld op het gebied van openbare orde en volksgezondheid) zullen namelijk niet minder zijn wanneer het gaat om mensen die niet meewerken met terugkeer.

Onze inschatting is dat de overgrote meerderheid van de mensen die in het vertrekcentrum geplaatst worden uiteindelijk op straat zal worden gezet. Een aantal jaren geleden was er immers ook al een vertrekcentrum Ter Apel, waar ook intensieve facilitering van de terugkeer plaats vond. Van de mensen die indertijd voor plaatsing in dit vertrekcentrum zijn geselecteerd is nog geen 10% daadwerkelijk vanuit het vertrekcentrum uitgezet naar het land van herkomst. Een beperkt aantal mensen is na het verblijf in het vertrekcentrum teruggeplaatst in een AZC. De overgrote meerderheid is ofwel nooit in het vertrekcentrum aangekomen, ofwel vanuit het vertrekcentrum op straat gezet.

Het is wat dat betreft tekenend dat er momenteel door de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie weinig initiatieven lijken te worden genomen om de gedwongen uitzetting van een aantal belangrijke (grote) groepen asielzoekers daadwerkelijk uit te voeren, dan wel mogelijk te maken. Zo is het voor de Nederlandse overheid, op grond van een overeenkomst die op 18 maart 2003 met de autoriteiten van Afghanistan is gesloten, al vanaf april 2004 mogelijk om asielzoekers naar Afghanistan uit te zetten. Voor zover bekend is er echter nog niemand daadwerkelijk uitgezet. Voor een andere grote groep asielzoekers, mensen afkomstig uit Noord-Irak, geldt dat gedwongen terugkeer in het geheel niet mogelijk is, omdat de autoriteiten ter plaatse daar (vooralsnog) niet aan willen meewerken. Ook is zeer twijfelachtig of vrijwillige terugkeer voor alle afgewezen asielzoekers uit Noord-Irak mogelijk zal zijn. In een brief aan de Stichting INLIA van 25 mei 2004 liet minister Verdonk weten dat momenteel niet wordt gewerkt aan een overeenkomst met de autoriteiten in Noord-Irak voor de (gedwongen) terugkeer van (grotere aantallen) asielzoekers. Volgens haar is deze terugkeer de individuele verantwoordelijkheid van de asielzoeker (!).

Gezien de huidige omstandigheden in Irak en Afghanistan, is het niet waarschijnlijk

dat veel asielzoekers uit deze landen bereid zullen zijn om hun individuele verantwoordelijkheid te nemen. Indien de Nederlandse overheid vast houdt aan het standpunt dat deze mensen, ondanks de zeer slechte situatie in hun landen van herkomst, terug zouden moeten keren, maar tegelijkertijd niet in staat of bereid is om hun (gedwongen) terugkeer daadwerkelijk te effectueren, zal de overgrote meerderheid van deze mensen, na een verblijf in een vertrekcentrum, vermoedelijk op straat zal worden gezet. Het zou hierbij om enkele duizenden mensen kunnen gaan.

Een geheel ander knelpunt in de terugkeerregeling van de minister is dat er niet voorzien is in opvang voor de overgrote meerderheid van de mensen die nu in de gemeentelijke noodopvang verblijven. Zo heeft de minister bepaald dat de terugkeerregeling voor de mensen die onder de oude Vreemdelingenwet hun eerste asielverzoek hebben ingediend, inclusief de bijbehorende extra financiële toelage bij vrijwillige terugkeer en het drie-fasen-terugkeertraject, alleen van toepassing is op mensen die onafgebroken in een vorm van opvang hebben verbleven. Mensen die in de noodopvang verblijven hebben echter vaak minimaal enkele dagen, maar soms zelfs maanden, buiten enige vorm van opvang verbleven voordat zij in de noodopvang terecht konden. Indien dit het geval is, komen zij - volgens de huidige planning - dus in het geheel niet in aanmerking voor de terugkeerregeling, en kunnen zij dus ook niet in een vertrekcentrum terecht. De mensen die er wel terecht zouden kunnen, zullen bovendien vermoedelijk met langdurige wachttijden te maken krijgen voordat zij daadwerkelijk in een vertrekcentrum geplaatst kunnen worden. Ook wordt de voorwaarde gesteld dat zij zelf aangeven te willen terugkeren. Deze voorwaarde wordt niet gesteld bij mensen die onder de oude Vreeemdelingenwet Nederland zijn binnengekomen en in de opvang van het COA of in ROA-woningen verblijven.

Daarbij komt nog dat de overgrote meerderheid van de mensen die in de noodopvang worden opgevangen rechtmatig in Nederland verblijft op grond van een lopende herhaalde asielprocedure of een reguliere aanvraag voor een verblijfsvergunning (bijvoorbeeld op medische gronden). Zij kunnen pas terecht in een vertrekcentrum wanneer er niet meer sprake is van rechtmatig verblijf op grond van een lopende procedure (en, zoals gezegd, alleen indien er sprake is geweest van onafgebroken verblijf in een vorm van opvang). Dit kan, met name bij de medische procedures, nog zeer lang duren (twee jaar voor een medische procedure is zeker geen uitzondering). Gedurende deze periode komen zij niet in aanmerking voor opvang in een AZC, en blijven zij volgens de huidige planning dus aangewezen op de gemeentelijke noodopvang.

Asielzoekers die onder de nieuwe Vreemdelingenwet hun eerste asielverzoek hebben gedaan, en voor 1 januari 2005 een negatieve beslissing van de IND hebben ontvangen

Beleid

Op deze asielzoekers is een veel minder uitgebreide terugkeerregeling van toepassing. De minister heeft bepaald dat zij hoe dan ook de reguliere opvang moeten verlaten 28 dagen nadat zij van hun eerste asielverzoek uitgeprocedeerd zijn geraakt, ook als er sprake is van rechtmatig verblijf op grond van een vervolgprocedure. Indien zij aan het einde van deze termijn van 28 dagen kunnen aantonen en een verklaring ondertekenen - dat zij meewerken met terugkeer kunnen zij gedurende maximaal 8 weken tijdelijk onderdak krijgen, vooralsnog in Ter Apel en in een later stadium in een voorziening voor tijdelijk onderdak. De extra toelage bij vrijwillige terugkeer en de intensieve ondersteuning bij terugkeer die voor asielzoekers die onder de oude Vreemdelingenwet Nederland zijn binnengekomen beschikbaar is, wordt niet aan deze groep geboden.

Knelpunten

Ook voor deze regeling geldt dat niet voorkomen wordt dat er toch nog asielzoekers op straat terecht komen en dat niet is voorzien in opvang voor de overgrote meerderheid van de mensen die nu op de gemeentelijke noodopvang zijn aangewezen.

Zo worden veel asielverzoeken binnen 48 procesuren in zogeheten Aanmeldcentra afgedaan. De asielzoekers worden daarna direct op straat gezet. Zij hebben dan nog wel de mogelijkheid om in beroep te gaan bij de rechter, en daarbij een verzoek om een voorlopige voorziening in te dienen (dit laatste houdt in dat de rechter verzocht wordt te bepalen dat het beroep in Nederland mag worden afgewacht). Het duurt een aantal weken voordat de zaak bij de rechtbank dient. Ook gedurende deze periode is er geen opvang. Op een aantal noodopvanglocaties is een beperkte capaciteit beschikbaar voor mensen die in een Aanmeldcentrum zijn afgewezen, en in afwachting zijn van de uitspraak van de rechter. Alleen als het beroep of het verzoek om een voorlopige voorziening gegrond wordt verklaard kunnen de mensen naar een regulier asielzoekerscentrum.

Indien geen beroep wordt aangetekend, of indien het beroep of het verzoek om een voorlopige voorziening wordt afgewezen, komen de asielzoekers niet voor tijdelijk onderdak in aanmerking, ook niet als ze wel meewerken met terugkeer. Omdat ongeveer de helft van de asielverzoeken in aanmeldcentra wordt afgewezen, gaat het om een vrij aanzienlijke groep, die toch nog op straat terecht komt. Hier is dus sprake van een grote groep asielzoekers die nog steeds (dagelijks) op straat wordt gezet, en waarvoor de terugkeerregeling van de minister geen enkele oplossing biedt. Veel van deze mensen komen in de illegaliteit terecht.

De regeling met betrekking tot tijdelijk onderdak biedt ook geen oplossing voor mensen die nog rechtmatig in Nederland verblijven op grond van een herhaalde asielprocedure of een reguliere procedure. Ook hun opvang wordt 28 dagen nadat de eerste asielprocedure is afgelopen beëindigd. Ook voor hen is alleen tijdelijk onderdak beschikbaar indien zij objectief controleerbaar meewerken met terugkeer. Dat is echter geen reële optie, indien er een procedure loopt die in Nederland afgewacht mag worden. Het meewerken met terugkeer zou (in juridische zin) bovendien de procedure kunnen schaden. Een asielverzoek zal bijvoorbeeld door een rechter niet meer serieus worden genomen, indien de betreffende persoon middels een ondertekende verklaring al heeft laten weten terug te willen keren. Dit betekent dat deze groep, net als de groep asielzoekers die in een aanmeldcentrum is afgewezen, maar nog wel een beroep heeft lopen, nog steeds op de (gemeentelijke) noodopvang is aangewezen.

Ook de mensen die wel voor tijdelijk onderdak in aanmerking komen, zouden in een later stadium alsnog op straat terecht kunnen komen. Het tijdelijk onderdak duurt immers maximaal 8 weken, ongeacht de reden waarom de terugkeer op dat moment nog niet gerealiseerd is. Mensen die buiten hun schuld niet terug kunnen keren, zullen dus na acht weken op straat terecht komen. Wellicht zouden zij in aanmerking kunnen komen voor een verblijfsvergunning op grond van het buiten-schuld-criterium. Zoals eerder aangegeven, is de bewijslast die hiertoe moet worden opgebouwd echter zeer hoog. Bovendien duurt de procedure voor het verkrijgen van zon vergunning onder normale omstandigheden vele maanden tot een aantal jaren, en dus veel langer dan de acht weken gedurende welke het tijdelijk onderdak beschikbaar is. Met betrekking tot de groep asielzoekers die onder de oude Vreemdelingenwet Nederland is binnengekomen, heeft de minister laten weten dat gedurende het gehele terugkeertraject wordt gekeken of mensen voor een verblijfsvergunning op grond van het buiten-schuld-criterium in aanmerking komen. Het lijkt er derhalve op dat de minister voor die groep bereid is om een soort versnelde buiten-schuld procedure aan te bieden. Tot nu toe is nergens uit gebleken dat dit aanbod ook van toepassing is op asielzoekers die onder de nieuwe vreemdelingenwet zijn binnengekomen.

Volgens de huidige voornemens zullen de asielzoekers die in aanmerking komen voor tijdelijk onderdak gedurende het verblijf in de voorziening voor tijdelijk onderdak niet in dezelfde mate "intensief gefaciliteerd worden bij hun terugkeer als de groep asielzoekers die onder de oude Vreemdelingenwet Nederland is binnengekomen gedurende het verblijf in het vertrekcentrum. Ook komen zij niet in aanmerking voor de facilitering die aan de laatstgenoemde groep in fase 1 van het terugkeerproces wordt geboden. De kans is daarom groot dat de groep asielzoekers die vanuit de voorzieningen voor tijdelijk onderdak op straat gezet zal worden relatief gezien zo mogelijk nog groter zal zijn dan de groep mensen die vanuit de vertrekcentra op straat gezet zal worden.

Asielzoekers die onder de nieuwe Vreemdelingenwet hun eerste asielverzoek hebben gedaan, en op of na 1 januari 2005 een negatieve beslissing van de IND hebben ontvangen

Beleid

Volgens de minister zullen per 1 januari 2005 terugkeerlocaties beschikbaar zijn voor asielzoekers die een negatieve beslissing op hun asielaanvraag ontvangen. Het gaat hier om een nieuwe structuur voor de opvang van asielzoekers die door de minister is aangekondigd in de Terugkeernota van 21 november 2003. Het is de bedoeling dat asielzoekers die nog in afwachting zijn van een beslissing van de IND in een oriëntatielocatie zullen worden geplaatst. Indien zij een negatieve beslissing ontvangen op het asielverzoek zullen zij vervolgens worden overgeplaatst naar een terugkeerlocatie om het signaal niet toelaten betekent terugkeren sterker af te geven. In een terugkeerlocatie zullen alleen nog voorzieningen aangeboden worden die gericht zijn op de toekomst in het eigen land, en zullen de mensen gemotiveerd worden om voor terugkeer te kiezen.

Knelpunten

De veronderstelling dat mensen in de terugkeerlocaties zullen kunnen blijven tot het moment dat ze daadwerkelijk terugkeren ligt voor de hand. Uit de beschikbare stukken blijkt dit echter geenszins. Een terugkeerlocatie is niet hetzelfde als een vertrekcentrum of een uitzetcentrum. Het is niet een plek waar asielzoekers in afwachting van de daadwerkelijke terugkeer verblijven. Het is een plek waar asielzoekers verblijven die een negatieve beschikking van de IND hebben gekregen op het asielverzoek. Zij zullen zich dus meestal in de beroepsfase bevinden, en gedurende die periode zal gewerkt worden aan het bevorderen van de zelfstandige terugkeer en voor zover vereist aan het verkrijgen van de juiste identiteits- en nationaliteitsgegevens. In haar antwoorden op kamervragen van mevrouw Lambrechts van 6 mei 2004 geeft de minister expliciet aan dat de in de Terugkeernota aangekondigde nieuwe opvangstructuur van toepassing zal zijn op asielzoekers die op grond van de Vreemdelingenwet 2000 en de regeling verstrekkingen asielzoekers (Rva), recht hebben op opvangvoorzieningen. De mensen die volgens deze wet- en regelgeving recht hebben op opvangvoorzieningen zijn asielzoekers die nog in de eerste asielprocedure zitten, en die het verdere verloop van die procedure in Nederland mogen afwachten. Hiervan zijn uitgezonderd de asielzoekers die direct binnen 48 procesuren een afwijzing op het asielverzoek hebben gekregen in een Aanmeldcentrum. Zij komen immers pas in aanmerking voor opvang indien zij in beroep gaan, en dit beroep, of het bijbehorende verzoek om een voorlopige voorziening, wordt toegewezen. Gebeurt dit niet, dan komen zij niet in aanmerking voor opvang, en kunnen zij in de nieuwe situatie dus ook niet in een oriëntatie- of terugkeerlocatie terecht. Asielzoekers met een herhaalde asielaanvraag of met een reguliere (bijvoorbeeld medische) procedure hebben volgens deze wet- en regelgeving ook geen recht op opvangvoorzieningen, en zouden dus ook niet in een terugkeerlocatie terecht kunnen. Bovendien staat in de betreffende wet- en regelgeving dat de opvang eindigt 28 dagen nadat de asielzoeker is uitgeprocedeerd van het eerste asielverzoek. Als de nieuwe opvangstructuur inderdaad gestalte krijgt binnen de grenzen van de huidige wet- en regelgeving inzake de opvang van asielzoekers, dan houdt het verblijf in de terugkeerlocatie dus na die 28 dagen op. De maatregelen inzake het verlenen van tijdelijk onderdak aan mensen die aantoonbaar meewerken met terugkeer is op deze groep in ieder geval niet van toepassing, aangezien dit beleid volgens de minister alleen van toepassing is op de mensen die een negatieve beslissing van de IND hebben ontvangen voor 1 januari 2005. Ook heeft de minister aangegeven dat deze maatregelen uitsluitend gelden tot het moment waarop de in de Terugkeernota genoemde terugkeerlocaties operationeel zijn.

Het mag dus duidelijk zijn dat de nieuwe opvangstructuur die per 1 januari 2005 aangeboden zal worden er niet voor zal zorgen dat er geen mensen meer op straat terecht komen. Integendeel, de beschikbare informatie geeft aan dat de nieuwe opvangstructuur niets verandert aan de bestaande gang van zaken, waarbij mensen direct na een afwijzing in het aanmeldcentrum op straat worden gezet (ook als er wel een beroep bij de rechter loopt dat mag worden afgewacht), opvangvoorzieningen bij andere asielzoekers ophouden 28 dagen nadat de eerste asielprocedure is beëindigd (ongeacht de periode die nodig is om de terugkeer te regelen) en bovendien geen opvang wordt geboden aan mensen die rechtmatig in Nederland verblijven op grond van een herhaalde asielaanvraag of een reguliere procedure.

Conclusie

De plannen die tot nu toe door de minister zijn ontvouwd roepen gerede twijfel op over de veronderstelling dat er in de nabije toekomst een einde zal komen aan het op straat zetten van asielzoekers en de daarmee samenhangende openbare orde- en volksgezondheidsrisicos. Ook zou het voorbarig zijn om te veronderstellen dat beëindiging van de noodopvang in zicht is, daar de informatie van de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie er op wijst dat de belangrijkste categorieën asielzoekers die nu in de noodopvang verblijven ook in de toekomst nog op noodopvang aangewezen zullen zijn, in ieder geval zolang er geen aanvullende maatregelen van de kant van de Rijksoverheid komen. Wel zijn er voldoende gronden aanwezig om het beleid dat door alle gemeenten die in het kader van de Noodopvang voor Dakloze Asielzoekers samenwerken met de Stichting INLIA (en daarnaast ook vele andere gemeenten) wordt gevoerd, inhoudende dat (tijdelijk) geen medewerking wordt verleend aan de beëindiging van opvangvoorzieningen van asielzoekers, voort te zetten, daar er nog immer geen zicht op is dat het vertrek uit Nederland, dan wel vervolgopvang in Nederland, gewaarborgd zal zijn na de beëindiging van de voorzieningen. Zeker wanneer het gaat om mensen die rechtmatig in Nederland verblijven op grond van een lopende procedure, of om mensen die actief en controleerbaar meewerken met terugkeer zou niet uit te leggen zijn dat deze mensen toch nog op straat terecht zullen komen. Het onthouden van opvang aan deze groepen asielzoekers is immers juist de reden geweest waarom vele gemeenten zich indertijd genoodzaakt zagen om onder protest noodopvangvoorzieningen voor dakloze asielzoekers te financieren.

Stichting INLIA

Drs R. Zuidema

21 september 2004

_______________________

Brief van minister Verdonk aan de Tweede Kamer van 30 juli 2004 inzake afspraken met de G4 over beëindiging voorzieningen van asielzoekers binnengekomen na 1 april 2001.

Idem