Leden Adviesraad Internationale Vraagstukken
Voorzitter Mr. F. Korthals Altes
Vice-voorzitter Prof. mr. F.H.J.J. Andriessen
Leden Dhr. A.L. ter Beek
Prof. Jhr. dr. G. van Benthem van den Bergh
Mw. drs. A.C. van Es
Prof. dr. W.J.M. van Genugten
Dr. B. Knapen
Drs. H. Kruijssen
Prof. dr. A. de Ruijter
Mw. mr. E.M.A. Schmitz
Mw. mr. H.M. Verrijn Stuart
Secretaris Mr. P.J.A.M. Peters
Postbus 20061
2500 EB Den Haag
telefoon 070 - 348 5108/6060
fax 070 - 348 6256
e-mail AIV@minbuza.nl
www.AIV-Advies.nl
DE VERENIGDE NATIES EN DE
RECHTEN VAN DE MENS
No. 38, September 2004
Inhoudsopgave
Woord vooraf
I De Verenigde Naties en de rechten van de mens 8
I.1 De rechten van de mens binnen de internationale betrekkingen 8
I.2 Universaliteit 10
I.3 Toereikendheid systeem 12
II De MRC en de verdragsmechanismen in de praktijk 13
II.1 Het 'bedrijven van politiek ' versus 'politisering '13
II.2 Landenresoluties 14
II.3 Alternatieven?16
II.4 De 1503-procedure 17
II.5 Blokvorming 18
II.6 Samenstelling van de MRC 19
II.7 Thematische-en landenrapporteurs 20
II.8 Verdragscomités 21
II.9 De Subcommissie inzake de Bescherming en Bevordering van de
Rechten van de Mens 22
II.10 Niet-Gouvernementele Organisaties 23
II.11 Het Kantoor van de Hoge Commissaris voor de Rechten van de Mens 24
III 'Mainstreaming': Zorg of zegen? 26
III.1 Het probleem 26
III.2 Betekenis van 'mainstreaming '27
III.2.1 Ontwikkelingssamenwerking 28
III.2.2 Vrede en veiligheid 30
III.2.3 De internationale economische en financiële betrekkingen 32
De Wereldhandelsorganisatie (WTO)en de rechten van de mens
De Wereldbank en het Internationale Monetaire Fonds
Multinationale ondernemingen en de rechten van de mens
III.3 Conclusie 36
IV Conclusies en aanbevelingen 38
Bijlage I Adviesaanvraag
Bijlage II Lijst van geraadpleegde personen in Genève
Bijlage III Overzicht van mensenrechtenverdragen,verdragspartijen en te late rapportages
Bijlage IV Overzicht van genomen besluiten tijdens de 60e zitting van de MRC inzake landenkwesties
Bijlage V Overzicht van het stelsel van toezichtmechanismen
Bijlage VI Lijst van veel gebruikte afkortingen
38
IV Conclusies en aanbevelingen
De AIV gaat in dit advies uit van de gedachte dat respect voor de rechten van de mens
een voorwerp is van internationale zorg en dat het op internationaal niveau, met name
dat van de VN, aan de orde stellen van de mensenrechtensituatie in alle landen van
essentieel belang is. Met het oog daarop dienen de toezichtprocedures in VN-verband
in stand te worden gehouden en verder te worden versterkt. Daartoe wordt in dit
advies een aantal concrete aanbevelingen gedaan. Daarnaast dient het door de SGVN
geïnitieerde proces van 'mainstreaming' van de mensenrechten in alle activiteiten van
de VN krachtig te worden ondersteund en verder uitgebouwd. De rechten van de mens
behoren de zuurdesem te zijn in alle activiteiten van de VN. Alle sectoren van de VN
zijn relevant voor de rechten van de mens. Daarbij zijn de activiteiten op mensenrech-tengebied
in VN-verband vanzelfsprekend geen doel op zichzelf, maar een middel om te
komen tot een realisering van zowel de politieke en burgerrechten als de economische,
sociale en culturele rechten van alle mensen. De tot nu toe bereikte resultaten op dat
terrein zouden meer expliciet moeten worden geconcretiseerd in alle onderdelen van
het VN-systeem en het Kantoor van de HCRM kan daarbij een belangrijke rol spelen.
In het advies komt de AIV tot een aantal aanbevelingen en conclusies. Deze zijn:
Landenresoluties
Het is van groot belang dat de MRC zich ook in de toekomst kan buigen en uitspre-ken
over situaties van mensenrechtenschendingen waar ook ter wereld. De instru-menten
van landenresoluties en voorzittersverklaringen zijn daarbij van belang en
dienen daarom te worden gehandhaafd, zij het dat deze middelen met de nodige
zorg en terughoudendheid moeten worden gehanteerd en zoveel mogelijk moeten
worden ontdaan van 'politisering'. Tevens moeten instrumenten als landenresoluties
en voorzittersverklaringen worden ingezet in nauwe afstemming met andere door de
MRC ontwikkelde instrumenten zoals thematische rapporteurs.
De AIV heeft grote twijfel over de wenselijkheid in de context van de MRC over te
gaan tot periodisering van besluitvorming met betrekking tot landenresoluties, zoals
gebruikelijk in de Commissie voor Duurzame Ontwikkeling. Het belangrijkste bezwaar
is dat het gevaar dreigt dat de 'druk van de ketel' wordt genomen en dat de indruk
zou kunnen worden gewekt dat in het jaar dat het land niet in behandeling komt, er
geen ernstige schendingen van de mensenrechten zouden hebben plaatsgevonden.
De AIV is geen voorstander van de in de adviesaanvraag geopperde suggestie om de
behandeling van landenresoluties van de MRC over te hevelen naar de Derde Com-missie
van de AVVN. Het zou slechts betekenen dat het strijdtoneel wordt verplaatst,
met meer deelnemers aan het debat. De MRC is traditioneel het belangrijkste VN-orgaan
waar vraagstukken op het gebied van de rechten van de mens worden behan-deld.
Dat moet in de visie van de AIV zo blijven. Hij kiest voor investeringen in en
verbetering van het functioneren van de MRC.
De overheveling van landenresoluties van item 9 van de agenda (landenresoluties)
naar item 19 (technische assistentie) van de MRC heeft alleen zin, als dit gepaard
gaat met een versterking van het toezicht van de MRC op de mensenrechtensituatie
in het desbetreffende land. In dat geval moet er sprake zijn van daadwerkelijk poli-tieke
wil bij de regering van het desbetreffende land om tot verbetering van de men-senrechtensituatie
te komen. Ook moet het Kantoor van de HCRM in staat worden
gesteld actieve steun te verlenen.
39
De uiteindelijke teksten van 'voorzittersverklaringen' zijn weliswaar slecht 'zicht-baar',
maar blijven, ondanks manco's, wel één van de middelen uit de 'gereed-schapskist'
die in de toekomst haar waarde houden. Door deze in de toekomst jaar-lijks
separaat te publiceren in het rapport van de MRC, zouden deze verklaringen
aan zeggingskracht winnen.
De voorstellen om te komen tot één rapportage over de mensenrechtensituatie in
alle landen vallen uiteen in twee varianten. Eén variant is een rapportage in de vorm
van een compilatie van rapporten en aanbevelingen van Speciale Rapporteurs, werk-groepen
en verdragsorganen. Een dergelijke, technische compilatie kan worden ver-richt
door het Kantoor van de HCRM. Een andere variant is het samenstellen van
een rapportage waarbij ook de informatie van NGO's kan worden meegewogen. Bei-de
soorten rapportages zouden periodiek in de MRC aan de orde moeten komen.
Ver volgens kunnen aanbevelingen worden geformuleerd. De AIV is er zich van
bewust dat ook deze methode haar beperkingen heeft. Immers deze methode zou
aan de MRC een taak toebedelen waarvoor onafhankelijke deskundigen beter zijn
toegerust. Bovendien schiet deze methode tekort ten aanzien van landen die
belangrijke mensenrechtenverdragen niet hebben geratificeerd en die niet meewer-ken
aan onderzoeksmissies van Speciale Rapporteurs. Ten aanzien van zulke staten
dient in ieder geval de weg van landenresoluties open te blijven.
De AIV beveelt aan dat wordt bezien op welke wijze de in de MRC uitgesproken zor-gen
kunnen worden betrokken bij de vormgeving van de Nederlandse en Europese
ontwikkelingssamenwerking. De mensenrechtensituatie in een land moet een voort-durend
punt van aandacht zijn en zorg daarover dient ofwel in extra activiteit op dat
terrein uit te monden, dan wel in het beperken of opschorten van de samenwerking
bij onvoldoende uitzicht op verbetering, al naar gelang de concrete situatie.
De 1503-procedure
De huidige ondoorzichtige 1503-procedure verdient aanpassing en moet, bijvoor-beeld
aan de hand van een door de Secretaris-Generaal van de VN te verrichten stu-die,
kritisch tegen het licht worden gehouden, met name ten aanzien van het gebrek
aan enige terugkoppeling in de richting van klagers.
Blokvorming
De EU-samenwerking in de MRC moet worden verbeterd. Er is al veel te winnen, als in
een vroeg stadium overeenstemming kan worden bereikt over de in te dienen teksten
en verklaringen. Op zijn minst zou ook het besluitvormingsproces transparanter kun-nen
worden gemaakt door publicatie van algemene beleidsvoornemens en criteria.
De EU loopt het risico al te voorzichtig of te genuanceerd te opereren. Nederland,
dat een reputatie heeft hoog te houden op het mensenrechtenterrein, zou een
belangrijke bijdrage kunnen leveren aan een verbetering van het functioneren van dit
overleg. De AIV dringt erop aan bij voortduring te bezien wanneer en op welk niveau
eigen initiatieven kunnen worden ontwikkeld, waardoor die betrokkenheid ook zicht-baar
blijft. Op zijn minst moet het besluitvormingsproces transparanter worden
gemaakt door publicatie van algemene beleidsvoornemens en criteria en bij het ver-kennen
van de mogelijkheden om eigen initiatieven te ontwikkelen kunnen, tot slot,
ook de regels van unanimiteitsbesluitvorming ten principale ter discussie gesteld
kunnen worden.
Uitbreiding lidmaatschap
De AIV is geen voorstander van de suggestie om het ledental van de MRC uit te
breiden om zo het probleem van selectiviteit in behandeling van situaties van
mensenrechtenschendingen te verminderen. Het komt vooral door tijdgebrek en
40
politieke onwil dat de MRC niet optimaal functioneert. De kern van een verbeterd
functioneren ligt dan ook in het maken van heldere keuzen bij verkiezingen. Door te
kiezen voor landen die een positieve rol zouden kunnen spelen op het terrein van de
rechten van de mens, zou veel te winnen zijn. Het initiatief van de VS om democrati-sche
staten enthousiast te maken voor een lidmaatschap van de MRC, verdient dan
ook steun. Denkbaar is dat de ECOSOC een resolutie aanneemt van de strekking
dat landen die in de laatste vijf jaar het onderwerp zijn geweest van een Speciale
Rapporteur, gedurende een bepaalde periode niet in aanmerking komen voor het lid-maatschap
van de MRC. Ook kan worden geprobeerd te komen tot een rotatiesys-teem
binnen regionale groepen. Daardoor zouden alle landen weten dat zij op enig
moment het lidmaatschap zullen krijgen en kan ook worden bereikt dat landen die
soms al decennia lang lid zijn, worden gedwongen hun plaats op te geven.
Thematische- en landenrapporteurs
De AIV concludeert dat de thematische- en landenrapporteurs ook in bredere zin
publieksgerichte aandacht moeten kunnen geven aan de door hun gesignaleerde
schendingen en aandachtspunten. Versterking, ook in financieel opzicht, van rappor-tage
en communicatie is een belangrijk vereiste.
De AIV is van oordeel dat kritisch moet worden bekeken of er niet een zekere mate
van sanering van het aantal speciale thematische rapporteurs moet plaatsvinden
door periodiek te bezien op welke terreinen evidente overlappingen bestaan.
Het is niet verstandig de thematische- en landenrapporteurs te laten verkiezen door
de MRC zelf, dit ter voorkoming dat de keuze van deze onafhankelijke deskundigen
overwegend door politieke factoren wordt bepaald. Wel verdient het overweging de
keuze van de rapporteurs in nog nauwere samenwerking met de HCRM te laten ver-lopen.
Dat zou de positie van deze laatste versterken en bovendien een impuls kun-nen
vormen voor een versterkte samenwerking tussen het Kantoor van de HCRM en
de rapporteurs.
Ver dragscomités
Sommige verdragscomités beschikken over te weinig tijd om hun werkzaamheden
behoorlijk uit te kunnen voeren. In een aantal gevallen bestaat inmiddels een groei-ende
achterstand in de behandeling van ingediende landenrapporten en de AIV acht
het van belang dat de verdragscomités in die gevallen de (financiële) mogelijkheid
wordt gegeven, vaker bijeen te komen. Hij adviseert de Nederlandse regering in
concreto steun te verlenen aan de voorstellen van het CRC en het CEDAW om niet
twee-, maar driemaal per jaar bijeen te komen. Ook het voorstel van het CRC in
twee parallelle kamers bijeen te komen ter bespreking van statenrapporten verdient
steun.
Het valt te betreuren dat het CEDAW uitsluitend in New York vergadert, waar ook de
ondersteunende staf is gevestigd. Het verdient aanbeveling dat het CEDAW, naar
analogie van het comité dat toezicht houdt op de naleving van het IVBPR, als eerste
stap afwisselend in Genève en in New York zou vergaderen. De volgende stap moet
dan een relocatie naar Genève inhouden. De ondersteunende staf moet, met behoud
van de kwaliteit van de serviceverlening, deel gaan uitmaken van het Kantoor van de
HCRM in Genève.
De samenwerking tussen de beschreven rapporteurs en verdragscomités bestaat
soms wel, maar soms in het geheel niet. De AIV beveelt de regering aan te onder-steunen
dat de HCRM de faciliteiten krijgt die nodig zijn om ervoor te zorgen dat
deze werkzaamheden in de toekomst beter op elkaar worden afgestemd.
41
De AIV herhaalt zijn eerdere aanbeveling de normstellende activiteiten op het terrein
van een facultatief protocol bij het ESC-verdrag te ondersteunen en beveelt aan dat
er wordt gestreefd naar versterking van 'groepsoverstijgende samenwerking'.
Niet-Gouvernementele Organisaties
Het aantal GONGO's (regeringsgestuurde NGO's) neemt toe. Dit is een zorgelijke
ontwikkeling en de AIV dringt er bij de Nederlandse regering op aan dat deze proble-matiek
op daartoe relevante niveaus, waaronder het NGO-Comité in New York, blij-vend
aan de orde wordt gesteld. De ECOSOC-criteria op dit terrein zijn in de visie
van de AIV voldoende duidelijk omschreven en goed hanteerbaar om GONGO's te
kunnen weren. Uiteindelijk zijn het de lidstaten die de keuzes maken; deze moeten
daarom ook bij voortduring worden aangesproken op een naar inhoud zuiver hante-ren
van deze criteria.
De mogelijkheden om tot een vruchtbare uitwisseling van recente en relevante infor-matie
tussen regeringen en NGO's te komen, worden deels ongebruikt gelaten. Dit
moet zoveel mogelijk worden voorkomen. De AIV beveelt de Nederlandse regering
daarom ook aan zowel zelf, als in het kader van de EU, te blijven streven naar een
zo groot mogelijke transparantie naar NGO's toe.
Het Kantoor van de HCRM
Het Kantoor beschikt nog steeds over te weinig financiële middelen en een daarmee
gepaard gaand structureel tekort aan voldoende gekwalificeerd personeel. De AIV
betreurt dat het belangrijkste onderdeel van het VN-secretariaat ter bevordering van
de rechten van de mens inadequaat wordt gefinancierd en dat, naar wordt verwacht,
verbeteringen op korte en middellange termijn niet in het vooruitzicht staan. Verster-king
van de positie van het Kantoor behoort één van de speerpunten van het Neder-landse
mensenrechtenbeleid te zijn en te blijven.
Ten aanzien van 'mainstreaming' komt de AIV tot de volgende conclusies
De ook in de adviesaanvraag gebezigde terminologie, 'mainstreaming' blijft gehan-teerd.
De AIV neemt als uitgangspunt dat 'mainstreamning' in beginsel een goede
en nastrevenswaardige zaak is.
De laatste jaren is veel gesproken over het concept 'mainstreaming' van de rechten
van de mens, maar het blijkt moeilijk het concept in de praktijk te brengen.
Binnen de VN kan 'mainstreaming' worden onderscheiden op twee niveaus: (a) dat
van de VN-organisatie zelf; (b) dat van de landen waar VN-activiteiten plaatsvinden.
Gezien de adviesaanvraag, richt het onderhavige advies zich vooral op het onder (a)
genoemde niveau.
'Mainstreaming' op het terrein van ontwikkelingssamenwerking
Het AIV-advies inzake 'Een mensenrechtenbenadering van ontwikkelingssamenwer-king',
waarin uitgebreid is ingegaan op de onderhavige problematiek, is nog steeds
actueel. Het huidige advies gaat dan ook vooral in op de ontwikkelingen sinds het
uitbrengen van dat advies in 2003. Volledigheidshalve wijst de AIV nogmaals op zijn
aanbevelingen ten aanzien van de 'mainstreaming' van de rechten van de mens in
het Nederlandse beleid.
De HCRM heeft op dit terrein een belangrijke rol te spelen. Het Kantoor van de
HCRM moet alle mensenrechtenbenaderingen van/door VN-onderdelen helder in
kaart brengen en voorts moet het Kantoor er nauwlettend op toezien hoe in de
praktijk wordt geopereerd. Indien zich problemen voordoen moet zo vroegtijdig moge-lijk
worden ingegrepen. Ook daarom is het van belang intensief contact te houden
met alle operationele organisaties in het veld.
42
'Mainstreaming' op het terrein van vrede en veiligheid
De regering moet actief steun verlenen aan de versterking van de capaciteit van het
Kantoor van de HCRM, zowel in Genève als in New York, om de component van de
mensenrechten op doeltreffende en voortvarende wijze inhoud te geven in de vre-desoperaties
van de VN.
De AIV betreurt het dat Nederland tot op heden niet is toegetreden tot het (tweede)
Facultatieve Protocol bij het Internationale Verdrag inzake de Rechten van het Kind
en roept de regering op daartoe de nodige stappen te nemen.
De AIV erkent het bestaan van een spanningsrelatie tussen de bevordering van de
mensenrechten in het algemeen en de bevordering van de nationale veiligheid van
staten, met name op het gebied van terrorismebestrijding. Indien terrorismebestrij-ding
echter leidt tot (al dan niet tijdelijke) inbreuken op de rechten van de mens,
moeten deze praktijken te allen tijde open staan voor rechterlijke toetsing, nationaal
en internationaal, met inachtneming van internationaal erkende rechten van de
mens en met name de regel dat bepaalde rechten nooit, zelfs niet in tijden van
gewapend conflict, mogen worden opgeschort.
'Mainstreaming' op het terrein van de internationale economische en financiële
betrekkingen
De AIV heeft zich bij de WTO geconcentreerd op de vraag in hoeverre deze organisa-tie
zich iets gelegen dient te laten liggen aan de mensenrechtenstandaarden van de
VN als geheel. De AIV beantwoordt deze vraag positief.
De regering doet er, naar de opvatting van de AIV, bij voorkeur in EU-kader, goed aan
bij de WTO-toezichthoudende organen een zaak aanhangig te maken rond een kwes-tie
waarin één of meer lidstaten van de WTO voordeel behalen uit systematische
schendingen van mensenrechten. Door een uitspraak van een WTO-panel kan wor-den
bepaald of dergelijke praktijken strijdig zijn met het WTO-recht en met erkende
rechten van de mens. De AIV beveelt de regering tevens aan de toegang van sociaal-economische
belangengroepen en NGO's tot het werk van de WTO sterk te verbete-ren,
c.q. mogelijk te maken.
De AIV sluit zich aan bij de lijn van de SGVN, die van oordeel is dat veel mensen-rechtennormen
een dwingendrechterlijk karakter hebben waaraan ook de Wereld-bank,
het IMF en andere financiële instellingen zich niet kunnen onttrekken.
De Wereldbank en het IMF moeten, in de visie van de AIV, streven naar verdere
'mainstreaming' van de rechten van de mens in hun werkzaamheden. De 'Guiding
Principles on World Bank, IMF and Human Rights' kunnen hierbij goed als uitgangs-punt
dienen.
De AIV is van mening dat de problematiek van multinationale ondernemingen en de
rechten van de mens separate advisering verdient.
In algemene zin constateert de AIV dat men zich bij het beoordelen van het proces van
'mainstreaming' ervan bewust moet zijn dat dit proces pas betrekkelijk kort geleden
een aanvang heeft genomen. Mensenrechten zijn essentieel voor de bevordering van
vrede en veiligheid, economische vooruitgang en sociale gelijkheid. Het gaat er nu voor-al
om wegen te vinden, om dit proces een krachtige impuls te geven. Het proces van
'mainstreaming' van de rechten van de mens is niet alleen een probleem van de men-senrechtenorganen
van de VN, zoals de MRC of het Kantoor van de HCRM, maar in het
bijzonder ook van de andere VN-organen, zoals de Veiligheidsraad, het UNDP, de politie-ke
en vredesbewarende afdelingen van het Secretariaat en de gespecialiseerde organi-saties.
Daar zal het bewustzijn ingang moeten vinden dat de rechten van de mens rele-vant
zijn voor veel van hun activiteiten en programma's. Dat is buitengewoon moeilijk
en zal zeer grote inspanningen vergen van alle betrokkenen. De regering moet de SGVN
43
steunen in zijn streven naar de realisering van 'mainstreaming' van de rechten van de
mens in alle activiteiten van de VN. De AIV is zich er daarbij van bewust dat het weinig
realistisch zou zijn op dit gebied snelle of gemakkelijke successen te verwachten. Het
is veeleer een proces van zeer lange adem. De MRC en het Kantoor van de HCRM
moeten daarbij een initiërende en participerende rol vervullen en verdienen daarbij de
volle politieke en financiële steun van Nederland.
Ministerie van Buitenlandse Zaken