Ministerie van Buitenlandse Zaken

Aan de Voorzitter van de TweedeKamerderStaten-Generaal

Binnenhof4

Den Haag


- Directie Duurzame Economische Ontwikkeling / Afdeling Ondernemerschap en Bedrijfsontwikkeling

Bezuidenhoutseweg 67

Postbus 20061

2500 EB Den Haag


Datum


- 29 oktober 2004

Behandeld

E. Kengen


Kenmerk


- DDE-0560/2004

Telefoon


- 070-3485349


Blad


- 1/14

Fax


- 070-3485956


Bijlage(n)


- -


- emile.kengen@minbuza.nl


Betreft


- Evaluatie Overeenkomst Staat ­ FMO-

Hierbij willen wij u het rapport van de externe evaluatie van de Overeenkomst Staat ­ FMO van 16 november 1998, die recentelijk is voltooid, aanbieden. In deze brief geven wij een reactie op de uitkomsten van de evaluatie. Tevens brengen we u op de hoogte van de uit de evaluatie voortgekomen beleidsdiscussie met FMO over haar toekomst.

Achtergrond evaluatie
De Nederlandse Financierings-Maatschappij voor Ontwikkelingslanden N.V. (FMO) werd in 1970 opgericht als opvolger van de Nederlandse Overzeese Financierings Maatschappij (opgericht in 1959) teneinde de private sector ontwikkeling in ontwikkelings­landen en opkomende markten in Azië, Afrika, Latijns-Amerika en Oost-Europa te ondersteunen met financieringen (leningen, participaties en garanties) en investeringspromotieactiviteiten. Doel is bij te dragen aan structurele en duurzame economische groei van deze landen. FMO dient hierbij ook voor zichzelf naar institutionele en financiële duurzaamheid te streven, en dus winstgevend te zijn.

Aanvankelijk werden alleen Nederlandse investeringen in de doellanden gefinancierd. Vanaf 1977 breidde FMO haar werkterrein uit met financieringen van banken en bedrijven in de doellanden zelf. In de jaren-tachtig lag de klemtoon op het financieren van bedrijven onder veelal zachte voorwaarden. Dit leidde tot verliezen, die jaarlijks door de Staat werden aangezuiverd.

In 1991 plaatste de Staat de onderneming op meer afstand en werd FMO de vereiste van financiële en institutionele duurzaamheid meegegeven. In de overeen­komst tussen de Staat en FMO van dat jaar werden afspraken gemaakt voor het onder­steunen van de organisatieopbouw van FMO als professionele ontwikkelings­bank, met de private aandeelhouders, met name de banken, als partners in de hoofdrol, en ging de Staat een meerjarige committering aan voor de opbouw van een adequate risico­dragende kapitaalsbasis ­ het 'Ontwikkelingsfonds'.

Op 16 november 1998 is deze overeenkomst herzien en hernieuwd. In deze 'Overeen­komst 1998' zijn verschillende aspecten van de relatie tussen FMO en de Staat vast­gelegd. Onderwerpen die in de Overeenkomst 1998 onder andere aan de orde komen zijn een opzegtermijn van 12 jaar, impliciete garantie van de Staat, voeding van het Ontwikkelings­­fonds, verplichtingen inzake risico's en rapportage. Tegelijkertijd met de overeenkomst werden een criterianota waarin het beleidskader wordt aangegeven waarbinnen FMO mag werken, een sideletter m.b.t. Afrika en het toezicht­protocol ­ waarin het toezicht op FMO namens het ministerie van Financiën wordt geregeld ­ ondertekend.

Tevens werd in de Overeenkomst 1998 afgesproken dat de werking van de overeenkomst één keer in de vijf jaar zal worden geëvalueerd. Extern consultant Capgemini is door de Minister van Financiën en de Minister voor Ontwikkelingssamenwerking gezamenlijk geselecteerd om deze evaluatie uit te voeren. De onderwerpen van de evaluatie zijn door de Ministers gezamenlijk vastgesteld. De doelstelling van de evaluatie is gedefinieerd als het verkrijgen van duidelijkheid over FMO's duurzaamheid als ontwikkelingsbank.

De evaluatie beslaat het tijdvak van begin 1999 tot einde 2003 en heeft zich beperkt tot de drie centrale onderwerpen van de overeenkomst:


1.FMO als duurzame bancaire instelling;

2.FMO als producent van ontwikkelingswaarde;

3.communicatie- en controlesystemen tussen FMO en Staat.

Hieronder geven we een reactie op de belangrijkste conclusies en aanbevelingen van de evaluatie.

Algemeen
De evaluatie concludeert dat FMO zich in de periode 1999 ­ 2003 heeft ontwikkeld tot een duurzame bancaire instelling, die een belangrijke voortgang heeft geboekt in het realiseren van ontwikkelingswaarde.

Reactie:
Met deze centrale conclusie van de evaluatie kunnen we met voldoening vaststellen dat de twee hoofddoelstellingen van de Overeenkomst van 1998, namelijk FMO's duurzaamheid als bank en als ontwikkelingsfinancier, zijn bereikt. Daarbij dient aangestipt te worden dat het blijven voldoen aan die doelstellingen in de toekomst een gedurig proces van alert zijn betekent, van actief aanpassen aan vereisten van een steeds evoluerende markt. Deze centrale conclusie betekent tevens dat FMO een goede invulling heeft gegeven aan haar statutaire doelstelling. Ook bevestigt ze dat FMO als een effectief kanaal voor uitvoering van het private sectorbeleid kan worden beschouwd, zoals dit eerder in de zgn. lokettendiscussie werd beoogd.

De evaluatie stelt vast dat FMO gedurende de evaluatieperiode belangrijke voortgang heeft geboekt in het produceren, meten en managen van ontwikkelingswaarde. Tevens wordt vastgesteld dat FMO, gegeven haar aard van financieringen en groeidoel­stellingen ook de komende jaren financieel afhankelijk is van de Staat.

Reactie:
Deze conclusies dienen in hun samenhang te worden beoordeeld. Omdat FMO een gaandeweg actiever beleid kan voeren als producent van ontwikkelingswaarde, en dit ook transparant kan maken, ligt het in de rede toekomstige verzoeken voor financiële middelen aan de Minister voor Ontwikkelingssamenwerking kritisch en met positieve grondhouding in behandeling te nemen. Aan het eind van deze brief zal hierop nader worden ingegaan.


1. FMO als duurzame bancaire instelling

Financieringsomvang en groei van financieringen
De evaluatie stelt vast dat FMO in de evaluatieperiode jaarlijks een gemiddeld volume aan nieuwe financieringen heeft gecontracteerd van ¤ 350 tot 450 mln, en gedurende de evaluatieperiode in totaal ca. ¤ 2 mrd aan nieuwe financieringen in de markt heeft gezet.

Reactie:
Hierbij kan worden opgemerkt dat FMO steeds met andere partijen gezamenlijk financiert. FMO neemt in doorsnee een financieringsaandeel van maximaal 25% voor haar rekening. Dit betekent dat met deze ¤ 2 mrd over de laatste vijf jaar minstens een bijkomende ¤ 6 mrd aan private investeringen werd gegenereerd, hetgeen treffend de katalyserende rol van FMO's financieringen illustreert.

De evaluatie stelt vast dat FMO in staat is geweest een gemiddelde jaarlijkse groei van 5% te realiseren. De totale portefeuille van FMO (FMO-A en Overheidsprogramma's)- is, gecorrigeerd voor valuta-effecten, in de evaluatieperiode gegroeid met 25%, van ¤ 1,8 mrd naar ¤ 2,2 mrd. In vergelijking met de International Finance Corporation (IFC), de belangrijkste benchmark voor FMO, is deze groei relatief hoog: IFC's portefeuille groeide over de evaluatieperiode met gemiddeld 1,6%.

Reactie:
Het is nuttig deze trend in een historisch kader te plaatsen. Genoemde groei is aanmerkelijk lager dan die van de jaren '90: toen werd een jaarlijkse groei van 20% gerealiseerd. Die groei leidde echter begin jaren 2000 tot hoge verliezen op de portefeuille. Dit was een van de redenen waarom tijdens de evaluatieperiode zeer bewust door FMO een 'pas op de plaats' werd gemaakt en meer focus in het beleid is gebracht. FMO heeft in de afgelopen jaren 'in de diepte' geïnvesteerd, onder meer door de inrichting van nieuwe afdelingen Risicobeheer en Investment & Mission Review. Hierdoor heeft FMO nu een beter zicht op de risico's die zij loopt en op de ontwikkelingswaarde die met FMO's financieringen wordt gegenereerd.

Naar aanleiding van de evaluatie heeft FMO aangegeven voor de periode 2004 ­ 2010 een gemiddelde jaarlijkse groei van commiteringen na te streven van 7,5% -10%.

Wij ondersteunen dit streven. FMO wordt ook door Capgemini in staat geacht een hoger groeipad te kunnen volgen dan de afgelopen periode, onder stringente voorwaarden van prudent bancair beleid en met een dynamische houding ten opzichte van investeringsbehoeften en financieringskansen in de derde wereld.

Invloed en afhankelijkheid Ontwikkelingsfonds
De evaluatie constateert dat de stortingen in het Ontwikkelingsfonds in de periode 1999 ­ 2003 de opbouw van FMO's portefeuille hebben mogelijk gemaakt. Indien deze stortingen niet hadden plaatsgevonden zou FMO vanaf 2003 geen nieuwe financieringen hebben kunnen aangaan, omdat de omvang van de uitstaande portefeuille te groot was in verhouding tot het risicodragend eigen vermogen van FMO.

Reactie:
Het belang van het Ontwikkelingsfonds blijkt uit de samenstelling van het eigen vermogen van FMO. Dat bedroeg per december 2003 ¤ 733 mln. Het gestorte kapitaal bedraagt ¤ 9 mln, en de opgebouwde reserves bedragen ¤ 140 mln. Stortingen in het Ontwikkelingsfonds tot einde 2003 bedroegen in totaal ¤ 583 mln. Het Ontwikkelings­fonds, dat gefourneerd wordt door Ontwikkelingssamenwerking, vertegenwoordigt dus 80% van het eigen vermogen van FMO. Rekening houdend met het 51%-belang van de Staat in FMO (dat een balanswaarde van ¤ 76 mln vertegenwoordigt), bedraagt het aandeel van de Staat in het eigen vermogen van FMO 90%. Het engagement van de Staat in FMO ten belope van totaal ¤ 659 mln heeft dus geresulteerd in de opbouw van een duurzame ontwikkelingsbank die elk jaar voor ca. ¤ 400 mln aan financieringen uitzet in Afrika, Latijns-Amerika, Azië en Oost-Europa. FMO bewerkstelligt dus met de middelen van de Staat een goed multiplicatoreffect.

De evaluatie geeft tevens aan dat FMO zonder stortingen in de toekomst de door haar beoogde groei en samenstelling van de portefeuille niet zal kunnen realiseren, en dat FMO haar toekomstscenario dient te actualiseren.

Reactie:
Sinds het voltooien van de evaluatie heeft FMO haar toekomstscenario geactualiseerd. Hieruit komt naar voren dat gestreefd wordt naar een jaarlijks financieringsvolume oplopend tot ¤ 1.100 mln, hetgeen een uitbreiding van het Ontwikkelingsfonds vergt tot ca. ¤ 725 mln in 2010. Aan het einde van deze brief wordt op dit aspect nader ingegaan.

Diversificatie van financieringsproducten van FMO
De evaluatie stelt vast dat FMO haar productengamma in de afgelopen vijf jaar gediversificeerd heeft en zich in toenemende mate is gaan toeleggen op vernieuwende producten naast de traditionele kredietverlening: private-equityproducten, mezzanine financieringen en garantiestellingen. In de totale FMO-A-portefeuille steeg het aandeel niet-reguliere kredieten (mezzanine financieringen, garanties en participaties) van 19% naar 32%. Bij contracteringen (nog niet uitbetaalde financierings-toezeggingen) stijgt het aandeel van deze vernieuwende producten naar 43%.

Reactie:
Dit geeft duidelijk aan dat FMO haar dienstverlening sterk gediversificeerd heeft ten opzichte van 1999, waarmee overigens wordt aangesloten bij internationale financieringstendensen. Wij zijn in het bijzonder tevreden over de toename van garanties op financierings­afspraken tussen lokale partijen in de doellanden, omdat dit de koppeling tussen lokale spaarmiddelen en lokale investeringen bevordert en bijdraagt aan de ontwikkeling en verdieping van lokale financiële markten.

Risicomanagement
In de evaluatie wordt geconstateerd dat de verschillende risicocategorieën waaraan FMO is blootgesteld ­ markt-, krediet-, landen-, rente-, liquiditeits-, valuta-, en frauderisico ­ adequaat worden onderkend en beheerst. De interne organisatie van het risicomanagement voldoet aan moderne vereisten. De diverse organen belast met risicobeheer, en de gebezigde systematieken zijn van de vereiste complexiteit.

Reactie:
In dit verband moet worden benadrukt dat FMO beduidend hogere risico's neemt dan commerciële banken. Dat is nu eenmaal het gevolg van de doelstelling dat alle activiteiten van FMO additioneel aan de markt moeten zijn: FMO neemt risico's die de markt niet of niet in voldoende mate kan of wil nemen. Het grootste risico wordt gevormd doordat FMO uitsluitend in een groep van meer risicovolle landen opereert. In de tweede plaats is het risico groter omdat de risicospreiding over alle landen beperkt is. De derde oorzaak van hoog risico is gelegen in het productenpakket van FMO in die landen (langetermijnleningen, participaties en garanties).

De evaluatie stelt verder vast dat FMO, als zij haar bancaire statuur in de toekomst verder wil versterken en haar productaanbod wil verbreden met complexere financieringsinstrumenten, zal moeten overwegen haar risicomanagementfunctie nog iets verder te ontwikkelen.

Reactie:
Wij stellen vast dat FMO de afgelopen jaren op dit gebied een grote ontwikkeling heeft doorgemaakt en zich in Europees verband positief onderscheidt. Verdere professionalisering juichen wij uiteraard toe en uit gesprekken met FMO begrijpen wij dat serieus wordt gekeken naar verdere stappen op dit terrein.

Rendement
De evaluatie geeft aan dat FMO over 1999-2003 gemiddeld een jaarlijks brutorendement op eigen vermogen heeft behaald van 2,4%. Ook wordt vastgesteld dat noch vanuit FMO, noch vanuit de Staat een eenzijdige focus wordt gelegd op het behalen van winst.

Reactie:
Door opschoning van een slechte portefeuille hebben de financiële resultaten met name in 2001 en 2002 onder grote druk gestaan. In 2003 werd reeds een verbetering zichtbaar. Wij zijn van mening dat FMO's rendement gezien dient te worden in het licht van de activiteiten die FMO uitvoert, de hiermee behaalde ontwikkelingswaarde en van het brede spectrum waarin FMO functioneert.

FMO heeft als rendementsdoelstelling vanaf 2008 de rente op staatsobligaties (op dit moment 4,3%) als minimum gedefinieerd. Vanwege de bijzondere positie en doelstelling van FMO heeft de Staat als aandeelhouder hiermee ingestemd.


2. FMO als producent van ontwikkelingswaarde

Invulling van het begrip ontwikkelingswaarde
In de evaluatie wordt geconstateerd dat FMO gedurende de evaluatieperiode belangrijke voortgang heeft geboekt in het produceren, meten en managen van ontwikkelingswaarde. Met de gehanteerde normen voor ontwikkelingswaarde en het jaarlijks evalueren van ontwikkelingswaarde, financieringsresultaat en interne efficiency sluit FMO aan bij de richtlijnen van de Evaluation Cooperation Group (ECG) van bilaterale en multilaterale ontwikkelingsbanken.

Reactie:
FMO is de eerste bilaterale ontwikkelingsbank die de meetlat van genoemde ECG systematiek jaarlijks langs haar financieringsportefeuille legt. Uit FMO's interne evaluaties blijkt dat van de in 2003 geëvalueerde projecten 58% in termen van ontwikkelingsresultaat voldoende, goed of zeer goed scoorde. Deze succespercentages zijn in dezelfde orde van grootte als de evaluatieresultaten van IFC, die haar projecten op een vergelijkbare wijze evalueert.

Benchmarking op basis van deze systematiek met de evaluatiebevindingen van multilaterale ontwikkelingsbanken en andere Europese bilaterale ontwikkelingsbanken (DFI's) wordt vanaf 2006 nagestreefd. Dit wordt door ons beschouwd als een belangwekkende en gunstige ontwikkeling.

De evaluatie suggereert meer en regelmatig veldonderzoek te verrichten om te toetsen of de effecten van FMO's financieringen op de terreinen van ontwikkelingswaarde en FMO's toegevoegde waarde en additionaliteit zoals die uit de jaarlijkse scorecards blijken met de werkelijke situatie overeenkomen.

Reactie:
De Staat onderschrijft die suggestie en pleit voor regelmatig veldonderzoek om de validiteit van het scorecardsysteem voor het meten van en sturen op het genereren van ontwikkelingswaarde te versterken. Wij achten het wenselijk om het systeem naarmate meer ervaringsgegevens beschikbaar komen in te zetten voor sturing ex ante van het investeringsproces. FMO onderschrijft deze zienswijze. Dit onderwerp zal bestanddeel uitmaken van het halfjaarlijks beleidsoverleg met FMO.

Samenhang tussen ontwikkelingsresultaat en financieringsresultaat De evaluatie constateert dat er sprake is van een sterke samenhang tussen het ontwikkelingsresultaat en het financieringsresultaat van projecten: in 2002 en 2003 was bij 42% van de projecten het resultaat op beide dimensies voldoende en bij 23% (2002: 33%) op beide dimensies onvoldoende. Er is ook sprake van een sterke samenhang tussen het ontwikkelingsresultaat en FMO's operationele effectiviteit, in termen van de kwaliteit van het voortraject van projecten (selectie, structurering, acceptatie), het projectbeheer en de mate waarin FMO inhoud geeft aan haar rol en speciale bijdrage.Van de projecten waar FMO's effectiviteit als voldoende of hoger werd beoordeeld, behaalde 79% (2002: 80%) goede ontwikkelingsresultaten. Van de projecten waar FMO's effectiviteit tekortschoot was slechts 20% uit ontwikkelingsoogpunt succesvol.

Reactie:
Deze bevindingen bevestigen voor ons het strategisch belang van de interne kwaliteitsslag die FMO begin 2000 heeft ingezet met haar interne 'Operatie Gamma'. Wij achten de inrichting binnen FMO van kennisstraten en van de afdeling 'Investment & Mission Review' (IMR) als belangrijke en positieve ontwikkelingen, en verwachten voor de toekomst nog verdere bestendiging en consolidering van deze innovaties.

De aandacht voor en monitoring van ontwikkelingswaarde Het definiëren en meten van ontwikkelingswaarde heeft in de evaluatieperiode zijn beslag gekregen. De afdeling IMR stelt samen met Planning & Control jaarlijks portefeuilleanalyses op. Ook stelt IMR sinds twee jaar een effectrapportage van vijf jaar eerder gecontracteerde financieringen op. IMR vervulde binnen FMO de voortrekkersrol in het opstellen van en toezicht houden op FMO's good governance beleid, het ontwikkelen en invoeren van de scorecards, en het uitwerken en toepassen van de ECG-evaluatiesystematiek in samenspraak met andere ontwikkelingsbanken.

Reactie:
Wij onderschrijven het grote belang dat FMO geeft aan bovenstaande ontwikkelingen en constateerden reeds eerder dat het werk van de IMR afdeling bijdraagt aan de verfijning van de dialoog tussen Staat en FMO over FMO's ontwikkelingsimpact.

Good governance
De evaluatie stelt vast dat in de geëvalueerde periode FMO goed gestalte gegeven heeft aan het criterium good governance in al zijn aspecten:


·Navolging van FMO's good-governancebeleid is structureel onderdeel van de kredietbeoordeling, -revisie, portefeuille-analyse en projectevaluaties.
·Verbeterafspraken op dit terrein tussen FMO en haar clientèle maken deel uit van de kredietovereenkomst.
·Bij financieringen van banken streeft FMO ernaar dat die banken op hun beurt good-governancebeleid promoten bij hun kredietnemende bedrijven. Hierop houdt FMO echter nog niet systematisch toezicht.

Reactie:
Metingen op de mate van toepassing van good-governancebeleid door FMO-cliënten vinden plaats op basis van waarderingen in de scorecards, maar regelmatig veld­onderzoek - zoals eerder vermeld - kan inzichten in concrete impact op dit terrein zeker verhogen. Ook kan het nuttig zijn voor FMO om prestaties op het terrein van good governance met andere ontwikkelingsbanken te vergelijken. FMO brengt bij voorgenomen financieringen tevens de mate van milieurisico's en sociale risico's in kaart. In geval van hoge risico's worden extra maatregelen in termen van beoordeling, afspraken en monitoring genomen. FMO's beleid op genoemde aspecten is in lijn met of stringenter dan internationale afspraken tussen ontwikkelingsbanken, en kan als zodanig positief worden gewaardeerd. Ook op dit aspect zal de Staat FMO kritisch blijven volgen: de toepassing van good governance regels zijn bindend en niet discretionair.

Landenfocus
De evaluatie stelt vast dat FMO de landenfocus uit de Criterianota aangehouden heeft en hier nadere invulling aan gegeven. Voor Sub-Sahara-Afrika is een bijzondere inspanning geleverd. FMO is uitsluitend in de drie groepen armste landen van de DAC-lijst actief. De beoogde 70% voor financieringen in low income en lower middle income countries is consequent gerealiseerd. De beoogde 35% t.b.v. low income countries is in termen van FMO-A niet volledig gerealiseerd, maar kent wel een stijgende lijn. Meer dan de helft van de focuslanden van FMO valt binnen de armste landencategorie. FMO was niet buiten de haar toegestane economische sectoren actief. Ook was ze niet actief op het gebied van of samenhangend met bewapening en ammunitie.

Reactie:
Vastgesteld kan worden dat bovengenoemde resultaten overeenkomen met de afspraken gemaakt in de Criterianotitie en de 'Sideletter Afrika' bij de Overeenkomst 1998. Deze zijn voor FMO geen prangend keurslijf gebleken. Met name het belang van FMO's activiteiten in Sub-Sahara-Afrika dient hier vermeld te worden: alleen in Afrika heeft FMO als bank een brede marktpositie en niet slechts nichemarkten zoals op de andere continenten. Ook is FMO er hier in geslaagd haar relatieve positie vis-à-vis IFC en bilaterale ontwikkelingsbanken aanmerkelijk te versterken. Uiteraard begroeten wij dit accent op Sub-Sahara-Afrika, omdat het conform het ontwikkelings­beleid is.

Additionaliteit
De evaluatoren achten het aannemelijk dat FMO in hoge mate additioneel is omdat zij door middel van langetermijn- en risicofinancieringen gericht inspeelt op tekort­komingen van de kapitaalmarkten van ontwikkelingslanden. FMO brengt hiervoor marktconforme tarieven in rekening. In de regel stelt FMO hogere eisen aan de cliënt in termen van good governance dan commerciële banken.

Reactie:
FMO's additionaliteit aan de markt is, samen met haar ontwikkelingsgerichtheid, de basis van haar speciale relatie met de Staat. Beide elementen zijn maatgevend voor FMO's effectiviteit als kanaal voor uitvoering van het beleid voor ontwikkeling van de private sector in ontwikkelingslanden.

Synergie tussen FMO-A en het fondsenbedrijf
De evaluatie stelt vast dat er sprake is van een aantoonbare synergie tussen FMO-A en het fondsenbedrijf: het fondsenbedrijf is in belangrijke mate complementair aan FMO-A. Het begeeft zich op andere marktsegmenten. Ook financieringskosten per cliënt zijn veelal aanmerkelijk hoger wegens de lagere financieringsbedragen per cliënt. Tevens is het risicoprofiel van de financiering veelal ongunstiger.

Reactie:
De inrichting van diverse doelfondsen bij FMO (het 'fondsenbedrijf') heeft steeds een dubbele doelstelling gehad. Enerzijds worden directe ontwikkelingseffecten na­ge­streefd binnen de doelstellingen van de diverse fondsen, zoals financiering van het klein­bedrijf, of investeringen in infrastructuur in MOL-landen. Anderzijds laat het Fondsenbedrijf FMO toe marktverkennend te zijn, nieuwe producten of cliënt­segmenten aan te boren, en verwante risico's te onderkennen en beheersen, alvorens te besluiten deze geheel, ten dele of niet onder het eigen risico te brengen. Het fondsen­bedrijf is dus een 'window of opportunity' voor FMO, en is instrumenteel in het ondersteunen van de duurzaamheidseis die in de Overeenkomst tussen Staat en FMO is vastgelegd. Wij nodigen FMO uit om voor bovenstaande kansen en mogelijkheden in de toekomst versterkte aandacht te hebben.

Verbeterpunten
De evaluatie brengt een aantal verbeterpunten onder de aandacht waarvan de volgende van overwegend belang worden geacht:


·FMO heeft grote vooruitgang geboekt in het meten, monitoren en evalueren van ontwikkelingswaarde. In termen van sturing zijn echter verbeteringen mogelijk.·De interne controle op de feitelijke gerealiseerde ontwikkelingswaarde, incl. FMO's bijdrage aan governance- (en milieu- en sociale) aspecten, door middel van periodiek veldonderzoek, kan worden verbeterd.
·De relatie tussen FMO-A en het fondsenbedrijf in termen van synergie (additioneel gegenereerde ontwikkelingswaarde) dient te worden geëxpliciteerd. Dit betekent dat FMO in voorkomende gevallen aangeeft hoe en in welke mate fondsen additioneel zijn aan FMO-A, en hoe vaak fondsfinancieringen gelijk­tijdige of volgtijdelijke inzet van FMO-A middelen mogelijk en verantwoord maakt.

Reactie:
Deze aanbevelingen zijn in de afgelopen periode met de directie van FMO besproken. In algemene zin verwelkomt FMO de aanbevelingen en is zij van zins hier nader opvolging en invulling aan te geven. Besloten is dat een tijdspad voor invulling van deze verbeterpunten op korte termijn zal worden vastgelegd.


3. Communicatie- en controlesystemen tussen FMO en Staat De evaluatie constateert dat het toezicht op FMO gedurende de evaluatie voldoende functioneel is ingericht en voldoende inzicht heeft geboden in het functioneren van FMO. Toch wordt er een aantal aanbevelingen gedaan.

In de afgelopen periode na de evaluatie zijn deze aanbevelingen met partijen besproken. Onderstaand wordt ingegaan op de aanbevelingen en wordt aangegeven wat ermee is gebeurd, dan wel zal worden gedaan.

Invulling toezichtfunctie
In de evaluatie wordt aangegeven dat de controlestructuur verbeterd kan worden door het aanbrengen van een transparanter en beter toetsbaar normenkader. In dit licht wordt in de evaluatie aangegeven dat invoering van de Wet toezicht kredietwezen (Wtk) kan worden overwogen.

Reactie:
De afgelopen jaren is ook bij de verschillende partijen (FMO, Staat, DNB) behoefte ontstaan aan heldere en toetsbare criteria. De voortschrijdende professionalisering van FMO maakt het mogelijk daar de komende jaren invulling aan te geven.

Invoering van de Wtk bij FMO is daarbij geen optie. Omdat de eigenlijke doelstelling van de Wtk 1992 bescherming is van particulieren die hun spaargelden bij een bank deponeren, is FMO vrijgesteld van de Wtk en de daaruit voortvloeiende verplichtingen. De opvolger van de Wtk, de Wet Financieel Toezicht (Wft),die waarschijnlijk in 2005 van kracht wordt, is op dit punt nog explicieter; FMO zal daar in geen geval onder vallen.

Het toezicht dat DNB, in opdracht van de Minister van Financiën, op FMO uitoefent, komt voort uit het toezichtsprotocol uit 1998 en sluit slechts ten dele aan op het gangbare toezicht krachtens de Wtk. Wij onderschrijven de conclusie dat dit niet altijd tot de gewenste duidelijkheid heeft geleid. De Minister van Financiën zal in overleg met FMO en DNB treden om daarin verbetering aan te brengen. In de praktijk zal dit er op neerkomen dat zoveel mogelijk aansluiting bij het Wtk-toezicht zal worden gezocht, in het bijzonder bij het handboek van DNB ter zake. Dit heeft tevens de voorkeur van FMO en DNB.

Actualiseren van het controleprotocol / integratie protocollen De evaluatie stelt vast dat na het sluiten van de hernieuwde Overeenkomst Staat-FMO in 1998 het controleprotocol, dat toelicht welke eisen worden gesteld aan de uit­voering van de accountantscontrole van de FMO, niet werd geactualiseerd. Daarnaast zijn in de loop der jaren verschillende andere overeenkomsten voor fondsen en programma's met FMO gesloten en subsidies aan FMO verstrekt, ieder voorzien van een eigen controleprotocol. Aanbevolen wordt een en ander te actualiseren en zoveel mogelijk te integreren in één Controleprotocol.

Reactie:
Dit proces is eerder reeds in gang gezet en zal zo spoedig mogelijk worden afgerond.

Aanbrengen van een transparante en toetsbare relatie tussen OS-beleid en onder­nemingsstrategie van FMO / Betere informatievoorziening van Staat over OS-beleid richting FMO binnen het beleidsoverleg De evaluatie merkt op dat het halfjaarlijkse beleidsoverleg een door alle betrokkenen gewaardeerd gremium is om de relatie tussen FMO en de Staat gestalte te geven. Aan­bevolen wordt dat FMO en de Staat in overleg treden over een functioneler gebruik van het beleidsoverleg en daarin meer structuur te brengen. Dit is immers voor OS het enige formele orgaan om aandachtspunten t.a.v. ontwikkelingsbeleid aan de orde te stellen. Verder bevelen de evaluatoren aan elementen van ontwikkelingsbeleid frequenter op de agenda te plaatsen. De uitkomsten van een periodieke toetsing van de invulling door FMO van het door OS geformuleerde ontwikkelingsbeleid dient onderdeel te gaan vormen van het beleidsoverleg.

Reactie:
Deze aanbevelingen worden gaarne integraal overgenomen, waarbij vanzelfsprekend gefocust zal worden op die elementen van het OS-beleid die relevant zijn voor FMO.

De evaluatie pleit ervoor de huidige balans en goede verhouding tussen FMO en de Staat uit te bouwen door het aanbrengen van een transparante en toetsbare relatie tussen (de hoofdlijnen van) het beleid van de Staat op ontwikkelings­samen­werking en de ondernemingsstrategie van FMO. De relatie dient te worden onder­steund door een, in gezamenlijk overleg, te ontwikkelen sturing- en toezicht­instrumentarium. Dit faciliteert de overdracht van het FMO dossier binnen de betrokken ministeries. Ten slotte zou het creëren van een periodiek (in)formeel overlegmoment tussen de RvC en OS de transparante relatie tussen de toezichthouder en FMO nog verder kunnen versterken.

Reactie:
Een deel van deze aanbevelingen wordt ondervangen door de bestaande criterianota en sideletter bij de Overeenkomst 1998. Deze geven immers weer op welke punten Ontwikkelingssamenwerking de prestaties van FMO wil toetsen. Maar toe­voeging van informeel overleg daarover met de RvC zou nuttig kunnen zijn voor de verdere verdieping van de relatie, zonder dat aan de wederzijdse verantwoordelijk­heden wordt getornd. Dit zal verder worden uitgewerkt.

De evaluatie laat zien dat de Overeenkomst 1998 zelf ­ die een onbeperkte looptijd heeft - op dit moment vooralsnog geen aanpassing behoeft. Dit geldt ook voor de criterianota en de sideletter. Indien uitwerking van aanbevelingen van de evaluatie en de aankomende discussie over de toekomst van de FMO daartoe aanleiding geven, kunnen criterianota en sideletter worden bijgesteld.

Toekomstvisie FMO
Reeds eerder werd vermeld dat de evaluatie vaststelt dat FMO haar toekomstscenario dient te actualiseren.

Inmiddels heeft de directie van de FMO een actueel scenario opgesteld. Dit wordt binnenkort besproken met FMO's Raad van Commissarissen. Als basisscenario denkt FMO een jaarlijkse groei van financieringen van 10% te kunnen realiseren met een toename van het rendement op eigen vermogen tot 4,5%. Dit zou resulteren in een jaarlijks financieringsvolume van ¤ 1,1 mld. Zulke groei maakt de beschikbaarheid van additionele overheidsmiddelen onontbeerlijk. Het Ontwikkelingsfonds zou in de periode 2008
- 2010 met totaal ¤ 70 mln moeten toenemen, en het Fondsenbedrijf met jaarlijks ¤ 65 mln vanaf 2006. Voor technische assistentie ziet FMO een jaarlijkse bijdrage die oploopt tot ruim ¤ 15 miljoen per jaar als wenselijk.

Reactie:
Als eerste reactie kan worden gesteld dat, nu de evaluatie van Capgemini bevestigt dat FMO als duurzame ontwikkelingsbank een effectief kanaal voor private sector­ontwikkeling is ­ en daarmee een effectieve bijdrage levert aan armoedebestrijding en het behalen van de Millennium Development Goals ­ en dat de Overeenkomst tussen de Staat en FMO goed werkt, de Staat de relatie met FMO op basis van de huidige overeenkomst wil voortzetten.

Wanneer de komende jaren tijdens het half­jaarlijks beleidsoverleg blijkt dat FMO daadwerkelijk invulling geeft aan de aan­bevelingen, goede voortgang blijft maken bij het verder operationaliseren van het begrip ontwikkelingswaarde, ook internationaal de trend blijft zetten en op de in­geslagen weg doorgaat, zal de Staat ook in de toekomst achter FMO blijven staan. Dit geldt zowel voor een mogelijke versterking van het Ontwikkelingsfonds als voor de speciale fondsen. Versterking van het fondsenbedrijf is mede afhankelijk van de onderbouwing van FMO van de risico's die FMO zelf kan dragen, en voor welke risico's ­ en waarom ­ ondersteuning van de Staat is vereist.

Versterking van technische assistentie ten behoeve van FMO's cliëntèle is in principe bespreekbaar, op basis van een goed onderbouwd beleidsplan waarin FMO nader ingaat op de efficiëntie, de effectiviteit en de impact van de uitvoering. In dit verband wijzen wij op het recente besluit van IFC om een bepaald percentage van haar jaarwinst in te zetten voor het financieren van technische assistentie.

FMO kan met grote tevredenheid terugkijken op de prestaties die in de afgelopen vijf jaar zijn geleverd. Wij kijken uit naar de definitieve scenarionotitie van de FMO en naar een constructieve dialoog over de toekomst, zowel over het beleid als over de financiële invulling van de relatie.


- De Minister van Financiën De Minister voor Ontwikkelingssamenwerking

G. Zalm A.M.A. van Ardenne-van der Hoeven


- De FMO-A portefeuille bestaat uit financieringen voor eigen rekening en risico van FMO n.v.. De overheidsprogramma's worden door FMO n.v. uitgevoerd met aanvullende middelen van de Staat. Deze stellen FMO in staat additionele middelen aan te bieden. Deze vallen in drie categorieën uiteen: (1) FMO is uitvoerder van de subsidieregelingen ORET en TAOM; (2) FMO ontvangt subsidies die gestort worden in het MOL-Fonds, NIMF, IFOM, IBTA en het Balkanfonds; (3) FMO heeft overeenkomsten met de Staat inzake het Seed Capital Fonds en het Kleinbedrijffonds.

===

vrijdag 29 oktober 2004