EVALUATIE VAN DE WET DUALISERING
GEMEENTEBESTUUR
EINDRAPPORT
Utrecht, 8 november 2004
26800 1
26800 2
EVALUATIE VAN DE WET DUALISERING
GEMEENTEBESTUUR
EINDRAPPORT
INHOUD Blz.
DEEL 1: INLEIDING EN ACHTERGRONDEN
1. INLEIDING..............................................................................................9
1.1 ACHTERGRONDEN..............................................................................9
1.2 EVALUATIE VAN DE WET DUALISERING GEMEENTEBESTUUR...................9
1.3 LEESWIJZER .....................................................................................11
2. DUALISME EN DUALISERING ...............................................................13
2.1 DE WET DUALISERING GEMEENTEBESTUUR: KORTE GESCHIEDENIS........13
2.2 WAAROM DUALISERING: PROBLEMEN EN OPLOSSINGEN ....................... 14
2.3 BEOOGDE DOELEN VAN DE WET ......................................................... 16
2.4 INHOUD WET DUALISERING GEMEENTEBESTUUR ................................ 16
3. ONDERZOEK NAAR DUALISERING ...................................................... 19
3.1 INLEIDING ...................................................................................... 19
3.2 ONDERZOEK IN CONTEXT.................................................................. 19
3.3 ONDERZOEKSVRAGEN.......................................................................20
3.4 ANALYSEKADER ............................................................................... 21
3.5 KARAKTER EN AANPAK VAN HET ONDERZOEK......................................22
3.6 NABESCHOUWING............................................................................ 27
DEEL 2: DE INVOERING VAN DE WET DUALISERING GEMEENTEBESTUUR
4. HET INVOERINGSPROCES ....................................................................31
4.1 INLEIDING .......................................................................................31
4.2 DE FEITELIJKE INVOERING .................................................................31
4.3 ONDERSTEUNING VOOR EN TIJDENS DE INVOERING ..............................31
4.4 WAARDERING VAN DE INVOERING ......................................................33
4.5 CONCLUSIES ................................................................................... 36
26800 3
5. INVOERING STRUCTUURWIJZIGINGEN ............................................. 37
5.1 INLEIDING ...................................................................................... 37
5.2 DE ONTVLECHTING VAN RAADSLIDMAATSCHAP EN
WETHOUDERSCHAP.......................................................................... 37
5.3 DE WIJZIGING VAN HET COMMISSIESTELSEL ....................................... 38
5.4 DE VERSTERKING VAN VERORDENENDE EN CONTROLERENDE
BEVOEGDHEDEN VAN DE RAAD .......................................................... 39
5.5 DE VERSTERKING VAN DE BUDGETTAIRE BEVOEGDHEDEN VAN DE
RAAD ..............................................................................................40
5.6 DE REKENKAMERFUNCTIE ................................................................. 41
5.7 DE BEVOEGDHEDEN VAN DE BURGEMEESTER ......................................42
5.8 AMBTELIJKE ONDERSTEUNING RAAD .................................................. 43
5.9 CONCLUSIES ...................................................................................44
DEEL 3: DUALISME EN HET FUNCTIONEREN VAN DE GEMEENTE
6. ORGANISATIE EN FUNCTIONEREN VAN DE RAAD ............................. 47
6.1 INLEIDING ...................................................................................... 47
6.2 PROFIEL.......................................................................................... 47
6.3 VERANDERINGEN ALS GEVOLG VAN DE WET DUALISERING
GEMEENTEBESTUUR .........................................................................48
6.4 ONDERZOEKSRESULTATEN ................................................................ 50
6.5 CONCLUSIES .................................................................................. 60
7. POSITIE EN FUNCTIONEREN VAN DE WETHOUDERS ........................ 63
7.1 INLEIDING ...................................................................................... 63
7.2 PROFIEL.......................................................................................... 63
7.3 VERANDERINGEN ALS GEVOLG VAN DE WET DUALISERING
GEMEENTEBESTUUR ......................................................................... 65
7.4 ONDERZOEKSRESULTATEN ............................................................... 66
7.5 CONCLUSIES ................................................................................... 75
8. POSITIE EN FUNCTIONEREN VAN DE BURGEMEESTER .....................79
8.1 INLEIDING ......................................................................................79
8.2 PROFIEL..........................................................................................79
8.3 VERANDERINGEN ALS GEVOLG VAN DE WET DUALISERING
GEMEENTEBESTUUR .........................................................................80
8.4 ONDERZOEKSRESULTATEN ................................................................ 81
8.5 CONCLUSIES ...................................................................................86
26800 4
9. ORGANISATIE EN FUNCTIONEREN GRIFFIE.......................................89
9.1 INLEIDING ......................................................................................89
9.2 PROFIEL..........................................................................................89
9.3 VERANDERINGEN ALS GEVOLG VAN DE WET DUALISERING
GEMEENTEBESTUUR ........................................................................ 90
9.4 ONDERZOEKSRESULTATEN ................................................................ 91
9.5 CONCLUSIES .................................................................................. 96
10. HET FUNCTIONEREN VAN DE AMBTELIJKE ORGANISATIE................97
10.1 INLEIDING ......................................................................................97
10.2 PROFIEL..........................................................................................97
10.3 VERANDERINGEN ALS GEVOLG VAN DE WET DUALISERING
GEMEENTEBESTUUR .........................................................................98
10.4 ONDERZOEKSRESULTATEN ................................................................98
10.5 CONCLUSIES ................................................................................. 102
DEEL 4: DE VERHOUDING TUSSEN RAAD EN COLLEGE
11. VERHOUDING TUSSEN RAAD EN COLLEGE: ONTVLECHTING
POSITIES ............................................................................................ 107
11.1 INLEIDING .................................................................................... 107
11.2 VERANDERINGEN ALS GEVOLG VAN DE WET DUALISERING
GEMEENTEBESTUUR ....................................................................... 107
11.3 ONDERZOEKSRESULTATEN .............................................................. 108
11.4 CONCLUSIES ..................................................................................123
12. VERHOUDING TUSSEN RAAD EN COLLEGE: ONTVLECHTING
FUNCTIES............................................................................................125
12.1 INLEIDING .....................................................................................125
12.2 VERANDERINGEN ALS GEVOLG VAN DE WET DUALISERING
GEMEENTEBESTUUR ........................................................................125
12.3 ONDERZOEKSRESULTATEN ...............................................................125
12.4 CONCLUSIES ..................................................................................136
DEEL 5: ANALYSE EN CONCLUSIES
13. VITALITEIT, HERKENBAARHEID EN KWALITEIT VAN DE LOKALE
DEMOCRATIE ......................................................................................141
13.1 INLEIDING .....................................................................................141
13.2 ONDERZOEKSRESULTATEN OVER LEVENDIGHEID,
HERKENBAARHEID EN KWALITEIT VAN DE LOKALE POLITIEK ................141
13.3 NADERE ANALYSE VAN DE ONDERZOEKSRESULTATEN......................... 144
13.4 EFFECTEN VAN DE DUALISERING OP DE VITALITEIT VAN DE LOKALE
DEMOCRATIE ................................................................................. 144
26800 5
13.5 EFFECTEN VAN DE DUALISERING OP DE BESTUURSKRACHT VAN DE
GEMEENTE......................................................................................145
13.6 CONCLUSIES .................................................................................. 151
14. SAMENVATTING VAN DE CONCLUSIES.............................................. 153
14.1 CONCLUSIES OVER BEOOGDE EFFECTEN ............................................ 153
14.2 CONCLUSIES OVER DE INVOERING VAN DE WET.................................. 155
14.3 CONCLUSIES OVER DE STRUCTUURVERANDERINGEN........................... 155
14.4 CONCLUSIES OVER ORGANISATIE EN FUNCTIONEREN VAN DE
GEMEENTERAAD.............................................................................. 155
14.5 CONCLUSIES OVER ORGANISATIE EN FUNCTIONEREN VAN DE
WETHOUDERS.................................................................................156
14.6 CONCLUSIES OVER ORGANISATIE EN FUNCTIONEREN VAN DE
BURGEMEESTER ..............................................................................156
14.7 CONCLUSIES OVER HET FUNCTIONEREN VAN GRIFFIE .........................157
14.8 CONCLUSIES OVER HET FUNCTIONEREN VAN DE AMBTELIJKE
ORGANISATIE .................................................................................157
14.9 CONCLUSIES OVER DE VERHOUDING TUSSEN GEMEENTERAAD EN
COLLEGE ........................................................................................158
14.10CONCLUSIES OVER DE VITALITEIT, HERKENBAARHEID EN
KWALITEIT .....................................................................................158
Bijlagen:
1. Onderzoeksverantwoording.
2. Literatuurlijst.
3. Structuurmaatregelen.
4. Tabellenboek (separaat).
26800 6
DEEL 1: INLEIDING EN ACHTERGRONDEN
26800 7
26800 8
1. INLEIDING
1.1 ACHTERGRONDEN
Op 7 maart 2002 is de Wet dualisering gemeentebestuur in werking getreden. Met de
invoering van deze wet is een dualistisch bestuursmodel in het Nederlandse lokale bestuur
geïntroduceerd. Dit model vormt een forse breuk met het reeds 150 jaar bestaande
bestuurlijke stelsel.
Dualisering is gericht op verduidelijking van de rollen van het dagelijks bestuur van de
gemeente en de volksvertegenwoordiging. Kern van het dualistische model in de wet is een
scheiding in samenstelling, functies en bevoegdheden van enerzijds de gemeenteraad en
anderzijds het college van burgemeester en wethouders. De wet heeft een incomptabiliteit
gevestigd tussen wethouderschap en raadslidmaatschap. De bestuursbevoegdheden zijn bij
het college geconcentreerd en de verordenende en controlerende bevoegdheden van de raad
zijn versterkt.
De Wet dualisering gemeentebestuur heeft veranderingen aangebracht in de institutionele
vormgeving van het gemeentelijke bestuursstelsel, de zogeheten structuurwijzigingen. Van
meet af aan is door de wetgever daarnaast het belang onderkend van attitudes en
werkwijzen van betrokkenen voor het welslagen van dualisering, de zogeheten
cultuurveranderingen. Het veranderingsproces is daarom begeleid met flankerende
maatregelen in de vorm van de `Vernieuwingsimpuls Dualisme en lokale democratie'.
In dit rapport wordt verslag gedaan van de resultaten van een onderzoek naar de invoering,
de werking en de effecten van de wet, twee jaar na inwerkingtreding.
1.2 EVALUATIE VAN DE WET DUALISERING GEMEENTEBESTUUR
In de Wet dualisering gemeentebestuur is bepaald dat vóór 1 januari 2005 een evaluatie van
de wet moet hebben plaatsgevonden (artikel Xa). De minister voor Bestuurlijke
Vernieuwing en Koninkrijksrelaties zal de uitkomsten van de evaluatie gebruiken bij het
formuleren van een kabinetsstandpunt.
Om de onafhankelijkheid van de evaluatie te waarborgen, heeft de minister besloten tot het
instellen van een stuurgroep. De stuurgroep Evaluatie dualisering gemeentebestuur bestaat
uit vier leden: mw. ir. J.M. Leemhuis-Stout (tevens voorzitter), prof. mr. J.W.M. Engels (tot
1 september 2004), mr. H.M.C.M. van Oorschot (vanaf 1 september 2004), drs. R.M. Smit
en drs. C.A.M. Tetteroo.
Voorliggend rapport is opgesteld door Berenschot in opdracht van de stuurgroep.
Berenschot heeft zich bij het onderzoek laten adviseren door een panel van hoogleraren.
Het panel van hoogleraren heeft in haar adviserende rol de onderzoeksmethodiek vanuit de
wetenschap bewaakt. Daarin hadden zitting prof. dr. Th.W.A. Camps (TIAS Tilburg), prof.
dr. A.F.A. Korsten (Open Universiteit Heerlen), prof. dr. A.B. Ringeling (Erasmus
Universiteit Rotterdam) en prof. dr. Th.A.J. Toonen (Universiteit Leiden).
26800 9
1.2.1 Doel- en vraagstelling
De doelstelling van het onderzoek waarvan dit rapport verslag doet, is het schetsen van een
beeld van de invoering, werking en effecten van de wet in relatie tot het primaire doel van
de wet, namelijk de verduidelijking en verheldering van de rollen binnen het gemeente-
bestuur. De te beantwoorden onderzoeksvraag luidde: in hoeverre zijn de veranderingen,
zoals die in de wet zijn bepaald, ingevoerd en welke effecten hebben de
structuurwijzigingen gehad in termen van een veranderde rolopvatting binnen gemeenten?
Met andere woorden: breng in kaart in hoeverre en op welke wijze de structuurwijzigingen
zijn doorgevoerd na de inwerkingtreding van de wet en vorm een beeld van de
cultuurverandering die hierdoor in gang is gezet.
1.2.2 Onderzoeksaanpak
Het onderzoek is opgezet en uitgevoerd in drie fasen.
In de eerste fase is literatuuronderzoek verricht. In dat kader zijn onder meer het advies van
de Staatscommissie `Dualisme en lokale democratie' (commissie-Elzinga), relevante
onderzoeksrapporten, juridische en politieke documenten en een groot aantal artikelen in
vak- en opiniebladen bestudeerd. Bijlage 2 bevat een overzicht van deze documenten. Op
basis van de bevindingen in het literatuuronderzoek is een evaluatiekader ontwikkeld en
zijn de thema's voor het kwantitatieve onderzoek nader uitgewerkt.
In de tweede fase is een digitale enquête uitgezet onder raadsleden, griffiers,
burgemeesters, wethouders en gemeentesecretarissen. Het in de eerste fase ontwikkelde
evaluatiekader vormde de basis voor het opstellen van de vragenlijsten, het vaststellen van
de respondenten, het verzamelen van gegevens en het aanmaken van basisbestanden die
nodig waren voor het uitzetten en verwerken van de vragenlijsten.
De vragenlijsten waren gericht op het verkrijgen van empirisch materiaal over de invoering
van de wettelijke en facultatieve wijzigingen als gevolg van de Wet dualisering
gemeentebestuur. Deze wijzigingen kunnen zowel betrekking hebben op structuur als op
cultuur. Er zijn twee soorten vragenlijsten ontwikkeld: een vragenlijst over structuur-
veranderingen, die is uitgezet onder griffiers, en een vragenlijst over cultuurveranderingen,
die is uitgezet onder griffiers, raadsleden, wethouders, burgemeesters en gemeente-
secretarissen. De cultuurvragenlijsten zijn zodanig opgesteld dat de uitkomsten onderling
vergelijkbaar zijn.
De derde fase van de evaluatie stond in het teken van verdieping. Op basis van de resultaten
uit het breedteonderzoek zijn wij verder op zoek gegaan naar informatie over
cultuurwijzigingen. Hiertoe zijn groepsgesprekken gevoerd met raadsleden, griffiers,
burgemeesters, wethouders en gemeentesecretarissen. Ook zijn inhoudsanalyses verricht
van kaderstellende documenten, raadsagenda's en zelfevaluaties van gemeenten. In
hoofdstuk 3 wordt de onderzoeksaanpak nader toegelicht.
26800 10
1.3 LEESWIJZER
Dit rapport bestaat uit 5 delen.
In deel 1 worden de doel- en probleemstelling van het onderzoek geschetst en wordt de
onderzoeksaanpak beschreven. Tevens worden in dit deel de achtergronden van dualisme
en dualisering geschetst.
In deel 2 worden de onderzoeksresultaten gepresenteerd omtrent de invoering van de wet
en worden in vogelvlucht de veranderingen geschetst sinds die invoering.
Deel 3 gaat in op het functioneren van de lokale overheid sinds de invoering van het
dualisme. De onderzoeksbevindingen omtrent de organisatie en het functioneren van
achtereenvolgens de gemeenteraad, het college, de burgemeester, griffie en ambtelijke
organisatie worden beschreven.
Deel 4 bevat de onderzoeksresultaten over de kern van het dualisme: de verhouding tussen
raad en college.
Deel 5 is het afsluitende deel. Hierin worden de resultaten gepresenteerd over dualisme in
relatie tot de lokale democratie. Daarnaast bevat dit deel de analyse van de bevindingen en
de conclusies.
De bijlagen bij het rapport bevatten een overzicht van structuurwijzigingen als gevolg van
de invoering van de Wet dualisering gemeentebestuur, een verantwoording van het breedte-
onderzoek en het diepteonderzoek en een tabellenboek.
26800 11
26800 12
2. DUALISME EN DUALISERING
2.1 DE WET DUALISERING GEMEENTEBESTUUR: KORTE GESCHIEDENIS
Thorbecke legde in de Gemeentewet van 1851 een bestuursstructuur van monisme vast voor
de Nederlandse gemeenten. Deze formele bestuursstructuur ging uit van een institutionele
vervlechting van de posities van raad en college. Wethouders werden benoemd door en uit
de raad, waardoor bestuur en controle vermengd werden. Dit bestuursmodel waarvan de
uitgangspunten ongewijzigd zijn gebleven tot 7 maart 2002, stond echter reeds sinds het
begin van de vorige eeuw bloot aan maatschappelijke en bestuurlijke ontwikkelingen
waardoor de formele kenmerken van de structuur en de bestuurlijke werkelijkheid niet
langer op elkaar aansloten.
De voortdurende groei van de overheidstaak in de ontwikkeling van nachtwakers- tot
welvaartsstaat heeft vanwege voortschrijdende centralisatie geleid tot ingrijpende en
blijvende gevolgen voor de rolverdeling en de feitelijke machtsverhouding tussen de raad en
het college van burgemeester en wethouders. De bestuurlijke functie van de raad vormde
oorspronkelijk in het stelsel van Thorbecke de basis voor zijn positie als hoogste orgaan
(hoofd) van de gemeente en plaatste het uit de raad gevormde college, als uitvoerder van de
door de raad genomen besluiten, in een van de raad afgeleide positie. Deze bestuurlijke
functie is steeds verder afgekalfd, waardoor heel andere bestuurlijke verhoudingen zijn
ontstaan. Deze ontwikkelingen hebben geleid tot discussies over de handhaving dan wel
verandering van de formele kenmerken van het lokale bestuursmodel. Gaandeweg zijn er
dan ook verschillende nieuwe elementen toegevoegd, bijvoorbeeld de vertrouwensregel in
1948. Ook bij de integrale herziening van de gemeentewet in de jaren '90 van de vorige
eeuw is het monisme gecontinueerd.
In dit verband dient gewezen te worden op het advies `Op de grens van monisme en
dualisme' dat de Raad voor het openbaar bestuur (Rob) in november 1997 op verzoek van
de minister van Binnenlandse Zaken uitbracht naar aanleiding van een motie-Te Veldhuis
waarin de regering werd gevraagd alle pro's en contra's van monisme en dualisme op
provinciaal en gemeentelijk niveau te inventariseren (Kamerstukken II 1995/96, 21 427, nr.
136). Het advies van de Rob maakte duidelijk dat de grenzen van het bestaande formeel-
monistisch bestuursmodel door de feitelijke ontwikkelingen in zicht waren gekomen.
Ook verschillende politieke partijen waren inmiddels van mening dat de gestage
ontwikkeling in dualistische richting van de bestuurspraktijk nu ook verwerkt moest
worden in een dualistisch bestuursmodel. In het regeerakkoord werd dan ook vastgelegd
dat er een Staatscommissie zou komen om vóór 1 januari 2000 advies uit te brengen over
de wijze waarop de dualisering van het lokaal bestuursmodel vormgegeven kan worden,
inclusief de juridische aspecten en overige consequenties, daarbij in ieder geval beziende:
· Hoe de eventuele invoering van de gekozen burgemeester zich daartoe zou
verhouden en welke juridische en andere consequenties daaraan verbonden zouden
zijn.
· De combinatie of spreiding van verkiezingen.
26800 13
Bij koninklijk besluit van 30 september 1998 is de Staatscommissie `Dualisme en lokale
democratie' opgericht onder voorzitterschap van prof. dr. D.J. Elzinga. De instelling van een
Staatscommissie kwam voort uit de wens om tot een integrale benadering te komen ten
aanzien van wenselijk geachte wijzigingen in de inrichting van het gemeentelijk bestuur.
De Staatscommissie werd niet gevraagd of tot verdergaande dualisering moest worden
overgegaan maar hoe en moest zich dus uitspreken over de wijze van vormgeving van de
dualisering van het lokaal bestuur. Overigens heeft de Staatscommissie wel een breed
onderzoek laten uitvoeren naar de gemeentelijke en provinciale bestuurspraktijk en heeft ze
op basis daarvan haar aanbevelingen gedaan.
Met het advies van de Staatscommissie dat op 13 januari 2000 werd uitgebracht, heeft de
toenmalig minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een wetsvoorstel
gemaakt waarin alle elementen van dat duale bestuursmodel werden uitgewerkt. Dat heeft
geleid tot een ongekend rap wetgevingstraject. Dit traject startte met een kabinetsstandpunt
waarin het kabinet aangaf dat ze veel waardering had voor het rapport en het voornemen
had dit om te zetten in wetgeving. Vervolgens werd een voorontwerp van de wet gemaakt
waarop door alle relevante belangengroeperingen gereageerd kon worden. Tegelijkertijd is
een begin gemaakt met het opstarten van een voorlichtingscampagne/cultuurveranderings-
traject: de Vernieuwingsimpuls Dualisme en lokale democratie. Na het voorontwerp is het
Wetsvoorstel Dualisering gemeentebestuur vervaardigd dat de gangbare weg van een
wetsvoorstel heeft afgelegd. De minister en het parlement zijn erin geslaagd nog voor de
verkiezingen van 6 maart 2002 alle stappen te zetten die ervoor nodig zijn het wetsvoorstel
tot wet te laten worden. Vanaf 7 maart 2002 kennen we dan ook een duaal bestuursmodel
in gemeenten.
2.2 WAAROM DUALISERING: PROBLEMEN EN OPLOSSINGEN
De probleemanalyse die de wetgever in navolging van de Staatscommissie heeft gemaakt
voorafgaand aan de invoering van de Wet dualisering gemeentebestuur, komt er in de kern
op neer dat in de monistische verhoudingen raad en college te zeer vervlochten zijn en de
verantwoordelijkheidsverdeling in de dagelijkse praktijk diffuus en onduidelijk is. In het
onderstaande diepen we dit wat verder uit.
De Staatscommissie en het kabinet onderkenden een drietal problemen in het lokaal
bestuur. Een eerste hoofdprobleem voor het lokaal bestuur betreft de onder druk staande
positie van politieke partijen. Dit blijkt uit het slinkend ledental van de meeste partijen en
de daarmee verbonden problemen op het vlak van rekrutering voor politieke functies op
gemeentelijk niveau. De verzwakking van de positie van de politieke partijen wordt
veroorzaakt door een complex van factoren die maar zeer ten dele vatbaar zijn voor
beïnvloeding, laat staan door sturing van overheidswege. Men ziet de problematische
positie van de politieke partijen nadrukkelijk als een onderdeel van de afnemende
legitimatie van het vertegenwoordigende stelsel op lokaal niveau. Gesteld wordt dat het
representatieve stelsel na zijn monopolie nu ook zijn primaat in het gemeentelijke
beleidsvormingsproces dreigt te verliezen.
Als tweede hoofdprobleem wordt het vraagstuk van de onduidelijke rolverdeling genoemd
als de kern van de problematiek van de gemeentelijke democratie. Met name het feit dat het
complex van bestuursbevoegdheden is verdeeld over college en raad, is weinig bevorderlijk
voor de transparantie van het stelsel. Daarnaast zijn raadsleden niet alleen controleurs maar
bovendien bestuurder.
26800 14
Daardoor raken bestuur en controle verknoopt. Raadsleden zijn te intern gericht en nemen
onvoldoende afstand van het bestuurlijke handwerk. Zij komen niet toe aan hun
controlerende en vertegenwoordigende taken, waaronder de contacten met burgers en
maatschappelijke organisaties. Bij het `meebesturen' loopt de raad bovendien vaak achter de
feiten aan: de grote informatievoorsprong van het college, gevoegd bij de beschikbaarheid
over de ambtelijke organisatie maakt dat het college altijd aan het langste eind trekt bij het
invullen van de gemeentelijke bestuurstaak. De Staatscommissie noemde dit ingewikkelde
geheel van rolcombinaties `inclusief bestuur'. `Inclusief bestuur kenmerkt zich verder door
een grote mate van interne gerichtheid en een ondoorzichtige besluitvorming, omdat het
stelsel mogelijkheden biedt het politieke debat te verschuiven van openbare (raad,
raadscommissies) naar besloten vergaderingen (college, collegefracties). Dit alles doet
afbreuk aan de herkenbaarheid en de toegankelijkheid van het bestuur voor de burger. Dit
is niet alleen schadelijk voor de verhouding tussen burger en bestuur; inclusief bestuur
leidt ook tot onvolkomenheden in het functioneren van de gemeentelijke organen in hun
onderlinge verhouding. Verantwoordelijkheden kunnen op ondoorzichtige wijze worden af-
of heen-en-weergeschoven, wat ten koste gaat van de slagvaardigheid van het bestuur en de
controle door de raad. In deze situatie dreigt vooral de raad het onderspit te delven. Het
college bereidt namelijk de meeste besluiten voor, terwijl de raad feitelijk niet beschikt over
de middelen om daarvoor kaders te stellen en vervolgens controle uit te oefenen. In het
huidige stelsel zit dus een paradox waarbij de raad als hoogste orgaan formeel almachtig is
maar in de praktijk zijn vertegenwoordigende en controlerende taken onvoldoende
waarmaakt en in zijn positiebepaling op twee gedachten blijft hinken.
Ten derde blijkt de functie van burgemeester de laatste decennia aan een zekere erosie
onderhevig te zijn geweest. In dit verband moet worden gewezen op het feit dat
burgemeesters binnen het college, zeker in de grotere gemeenten, steeds minder
beschikken over beleidsportefeuilles. In de samenleving bestaat de behoefte aan een
ambtsdrager met reële bevoegdheden die functioneel anders - meer op afstand van de lokale
partijpolitiek - is geplaatst. De commissie duidt deze positie aan als `eigenstandig'. Met de
commissie is het kabinet de mening toegedaan dat dit aspect van de positie van de
burgemeester in het stelsel moet worden versterkt. Daarbij moet in ieder geval worden
gedacht aan het scheppen van nieuwe waarborgen voor de versterking van de collegiale
bestuursvorm, waarbij de burgemeester een rol kan spelen. Met de commissie ziet het
kabinet in het collegiale bestuur een belangrijke institutionele garantie voor een voldoende
mate van integrale beleidsontwikkeling.
Dualisme als oplossing
Het dualisme kan volgens kabinet en Staatscommissie een oplossing bieden voor de
geconstateerde hoofdproblemen van de lokale democratie:
· De herkenbaarheid van de lokale politiek is volgens Staatscommissie en kabinet
gebaat bij verduidelijking van de rollen van de gemeentelijke bestuursorganen. Het
feitelijk functioneren van het huidige inclusieve gemeentebestuur is immers een
belangrijke oorzaak van de onzichtbaarheid van de lokale politiek. Verduidelijking
van de rol van gemeentelijke organen, met name van de raad en het college, zal
leiden tot een grotere herkenbaarheid van de lokale politiek voor de burger. In het
verlengde daarvan wordt de aanname gedaan dat ook de politieke partijen hiervan
zullen profiteren. Daarbij wordt de kanttekening geplaatst dat niet alle heil van
rolverduidelijking kan worden verwacht.
26800 15
· De Wet dualisering gemeentebestuur beoogt met de invoering van het duale
bestuursmodel het tij te keren door het dilemma van de raad op te lossen en
duidelijkheid te scheppen over de te onderscheiden functies en de daaruit
voortvloeiende rolverdeling tussen raad en college. Kerngedachte van de wet is dat
scheiding van rollen en verantwoordelijkheden zal leiden tot een grotere vitaliteit en
herkenbaarheid van de lokale democratie. Kern van de wet is dan ook de ontvlechting
van raad en college.
· De eigenstandige positie van de burgemeester wordt versterkt door een aantal
bevoegdheden aan hem toe te delen. Deze moeten hem in staat stellen de integraliteit
van beleid en collegialiteit van het college beter te bewaken.
2.3 BEOOGDE DOELEN VAN DE WET
Op basis van de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel dualisering gemeentebestuur1
houdt dualisering in:
1. De ontvlechting van de positie van raadslid en wethouder.
2. De concentratie van de bestuursbevoegdheden bij B&W en van de kaderstellende en
controlerende bevoegdheden bij de raad.
3. De versterking van de eigenstandigheid van de burgemeester.
Op basis hiervan kunnen de doelstellingen van de dualisering als volgt omschreven worden:
· Aanpassing van de situatie aan de gegroeide bestuurspraktijk.
· Verduidelijking van de rollenscheiding tussen het bestuur en de controle op het
bestuur.
· Versterking van de eenheid van het beleid van B&W.
· Versterking van de positie van de politieke partijen in de lokale democratie.
De genoemde doelstellingen dragen naar verwachting op langere termijn bij aan de
volgende einddoelen:
· Herstel van de positie van de gemeenteraad als het belangrijkste lokale politieke
forum.
· Herstel van de volksvertegenwoordigende functie van de gemeenteraad.
· Versterking van de herkenbaarheid van het lokale bestuur voor de burger.
2.4 INHOUD WET DUALISERING GEMEENTEBESTUUR
De kern van de wet is de ontvlechting van enerzijds de positie van de raad en anderzijds het
college van burgemeester en wethouders door een scheiding aan te brengen in hun posities
(samenstelling), functies en bevoegdheden. Er wordt een incomptabiliteit gevestigd tussen
het raadslidmaatschap en het wethouderschap. De bestuursbevoegdheden worden, met
uitzondering van de autonome bestuursbevoegdheid die krachtens de Grondwet de raad
1 Kamerstukken II, 2000-01, 27751, nr. 3.
26800 16
toebehoort, bij het college van burgemeester en wethouders geconcentreerd. De
verordenende en controlerende bevoegdheden van de raad worden versterkt door codificatie
en uitbreiding van zijn bevoegdheden en door de invoering van een gemeentelijke
rekenkamer.
· Posities: de onverenigbaarheid van het raadslidmaatschap en het wethouderschap en
de mogelijkheid van de wethouder van buiten de raad en van buiten de gemeente.
· Functies: de raad concentreert zich op kaderstelling, vertegenwoordiging en controle
en het college concentreert zich op het bestuur.
· Bevoegdheden: de budgettaire (programmabegroting, financiële verordeningen),
verordenende (recht van initiatief en amendement) en controlerende bevoegdheden
(vragenrecht, interpellatie, rekenkamer, recht van onderzoek) van de raad worden
versterkt en de bestuursbevoegdheid (overdracht gemeentewettelijke en mede-
bewindsbevoegdheden) van het college wordt versterkt.
De bovenstaande structuurmaatregelen vormen de kern van de wet. De invoering van
structuurwijzigingen is echter niet voldoende om de beoogde effecten van de dualisering te
bereiken; de structuurverandering zou als hefboom voor de cultuurverandering moeten
werken (daarover later meer). Met betrekking tot deze structuurmaatregelen kan
onderscheid worden gemaakt tussen verplichte en facultatieve maatregelen. Een volledig
overzicht van de verplichte en facultatieve maatregelen staat in bijlage 3 van dit rapport. In
hoofdstuk 5 wordt meer duidelijkheid gegeven over de daadwerkelijke invoering van deze
onderdelen in de praktijk.
26800 17
26800 18
3. ONDERZOEK NAAR DUALISERING
3.1 INLEIDING
Voordat de bevindingen van het onderzoek worden gepresenteerd, lichten we in dit
hoofdstuk de onderzoeksaanpak en de daarbinnen gemaakte keuzen toe. We beginnen met
enkele opmerkingen over het karakter van het onderzoek. Daarna volgt een beschrijving
van onderzoeksvragen, het gehanteerde analysekader en de verschillende onderzoeksfasen.
We sluiten af met een beschouwing over de betrouwbaarheid van de onderzoeksresultaten.
3.2 ONDERZOEK IN CONTEXT
Over dualisme en dualisering is inmiddels een flinke stapel rapporten verschenen (zie
bijlage 2 voor een overzicht). In de eerste plaats betreft het hier studies en beschouwingen
die in de aanloop naar de Wet dualisering gemeentebestuur zijn uitgebracht. Naast het
rapport van de Staatscommissie gaat het om vele artikelen en columns in dagbladen en
vaktijdschriften, zoals Binnenlands Bestuur en VNG Magazine.
In de tweede plaats is er vanuit de Vernieuwingsimpuls een groot aantal handreikingen
uitgebracht met praktische aanwijzingen voor bestuurders en raadsleden aangaande
verschillende aspecten van dualisering, zoals duaal debatteren, het recht van onderzoek,
ambtelijke ondersteuning voor de raad, commissies in het dualistische stelsel en de duale
begroting. Enkele politieke partijen hebben eveneens handreikingen uitgebracht.
In de derde plaats zijn er ook na de inwerkingtreding van de wet allerlei beschouwingen en
columns over dualisme en dualisering verschenen, en kan op websites veel casemateriaal
worden aangetroffen, zoals zelfevaluaties van gemeenten, nieuwsbrieven en verslagen van
conferenties en congressen. Dit is een voortdurende stroom van publicaties. Gedurende het
onderhavige onderzoek zijn er opnieuw vele artikelen over dualisme en dualisering in de
vakpers verschenen.
Tot slot is er een beperkt aantal empirische onderzoeken gedaan naar het functioneren van
het lokaal bestuur en dualisering in de praktijk. Naast de onderzoeken die voorafgaand aan
het wetsontwerp in opdracht van de Staatscommissie zijn verricht, gaat het om bevindingen
van onderzoek in de gemeenten die vooruitlopend op de wet met dualisering hebben
geëxperimenteerd binnen het project Duale Gemeenten, enkele inventarisaties van de mate
waarin structuurwijzigingen zoals bepaald in de wet zijn doorgevoerd, een evaluatie van de
eerste fase van de invoering van de wet door het Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties, en diverse deelstudies naar aspecten van de werking en effecten van
dualisering, zoals onderzoek naar de positie van de wethouder en het nationale
griffiersonderzoek.
Een recent en volledig overzicht van doorgevoerde structuurwijzigingen is niet beschikbaar;
evenmin bestaat er op dit moment een representatief inzicht in de werking en effecten van
de wet. Ons onderzoek beoogt dit overzicht en inzicht wel te bieden, en daarmee een
meerwaarde te hebben boven de bestaande stapel rapporten.
26800 19
3.3 ONDERZOEKSVRAGEN
De Stuurgroep Evaluatie dualisering gemeentebestuur heeft de doelstelling van het
evaluatieonderzoek van de Wet dualisering gemeentebestuur als volgt geformuleerd:
De doelstelling van dit onderzoek is het in kaart brengen in hoeverre en op welke wijze
structuurveranderingen tot dusver bij de gemeenten zijn ingevoerd na de inwerkingtreding
van de Wet dualisering gemeentebestuur en het vormen van een beeld van de verschillende
aspecten van cultuurverandering die door deze structuurveranderingen in gang zijn gezet.
Uit deze doelstelling vloeien kwantitatieve en kwalitatieve onderzoeksvragen voort. De
kwantitatieve vragen luiden als volgt:
· Op welke wijze en wanneer zijn de wettelijk voorgeschreven wijzigingen in de
gemeenten ingevoerd?
· In hoeverre zijn de facultatieve wijzigingen in de gemeenten ingevoerd?
· In hoeverre hebben de doorgevoerde veranderingen reeds geleid tot een dualistische
werkwijze?
· In hoeverre zijn de omgangsvormen en het gedrag van de raad ten opzichte van het
college gewijzigd (bijvoorbeeld agendavorming, debat, verantwoording vragen)?
· Welke wijzigingen in het functioneren van het gemeentebestuur zijn opgetreden en
tegen welke knelpunten loopt men aan?
En de kwalitatieve vragen luiden als volgt:
· Hoe ervaren betrokkenen het dualistische stelsel?
· Hebben betrokkenen de indruk dat de kwaliteit van bestuur door de dualisering is
verbeterd?
· Wat is het effect van dualisering op de machtsbalans tussen raad en college? Heeft de
raad voldoende instrumenten om het college effectief te controleren?
· Welke effecten en veranderingen doen zich voor in rolopvattingen en attitudes en in
hoeverre zijn deze het gevolg van de dualisering of wellicht van andere politieke
veranderingen of omgevingsfactoren?
· Hoe kan het dualisme naar de mening van lokale politici de betrokkenheid van de
burger bij de lokale politiek vergroten?
Op basis van deze kwantitatieve en kwalitatieve onderzoeksvragen gecombineerd met de in
hoofdstuk 2 beschreven einddoelen van de dualisering, kunnen we de volgende twee
beoogde effecten van dualisering formuleren:
Effect 1: Het vergroten van de vitaliteit en herkenbaarheid van de lokale
democratie.
Als we naar de toelichtende teksten uit de rapportage van de Staatscommissie, het
kabinetsstandpunt en de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel kijken, krijgt deze
doelstelling handen en voeten door op een aantal onderdelen een verbijzondering van de
gewenste verandering te formuleren:
26800 20
· De kaderstellende rol van de raad wordt versterkt.
· De controlerende rol van de raad wordt versterkt.
· Het dagelijks bestuur wordt verbeterd doordat sterkere sturing op uitvoering
plaatsvindt.
· De transparantie van het bestuur neemt toe.
· De levendigheid in de politiek neemt toe.
· Er komt meer afstand tussen wethouder en raad.
· De raad neemt zijn agendavorming zelf ter hand.
· De ambtelijke ondersteuning van de raad wordt apart belegd.
Effect 2: Het versterken van de lokale democratie in relatie tot interactief
bestuur
Om de lokale democratie te versterken, is het volgens Staatscommissie en kabinet van
belang dat:
· De politieke partijen het voortouw nemen.
· De volksvertegenwoordigende rol van raad wordt versterkt.
· De positie van de burgemeester wordt verstevigd.
· De raad de kwaliteit van het bestuurlijke proces beter bewaakt.
3.4 ANALYSEKADER
Om antwoord te kunnen geven op de vraagsteling van het onderzoek en iets te kunnen
zeggen over de mate waarin de beoogde effecten van dualisering zijn bereikt, hebben wij
een eenvoudig analysekader gehanteerd. Dat kader is toegespitst op de relatie tussen raad
en college en de relatie tussen bestuur en samenleving. De volgende figuur geeft een
schematische weergave van het analysekader, dat de beoogde effecten van de dualisering, de
relaties tussen de betrokken actoren en het onderwerp van onderzoek bevat.
26800 21
Vergroten vitaliteit Versterken lokale
Beoogde effecten en herkenbaarheid van democratie in relatie tot
lokale democratie interactief bestuur
Raadsleden Collegeleden
Relaties tussen
actoren
Burgers Ambtenaren
Vaststellen ingevoerde structuurveranderingen
Onderwerp van
onderzoek
Vaststellen volbrachte en in gang gezette cultuurveranderingen
Ons analysekader bestaat uit drie delen. Bovenaan staan de beoogde effecten van
dualisering. Op basis van de uitkomsten van het onderzoek wordt een voorlopig oordeel
over de realisatie van die effecten geveld. Daartoe richt het onderzoek zich op de
doelstellingen van dualisering, namelijk de beoogde structuur- en cultuurveranderingen.
Dit is het onderwerp van onderzoek, dat onderaan in het analysekader staat. Om de
verbinding te kunnen leggen tussen de doelstellingen en de beoogde effecten van de
dualisering, operationaliseren wij de structuur- en cultuurveranderingen in termen van
relaties tussen actoren, namelijk de raadsleden, de collegeleden, de ambtenaren en de
burgers. De invoering van de Wet dualisering gemeentebestuur beoogt immers
veranderingen te bewerkstelligen in de relaties tussen deze vier actoren.
In bovenstaande figuur worden de relaties tussen de actoren met lijnen weergegeven. De
manier waarop de lijnen zijn getekend, geeft de accentuering in het onderzoek aan:
doorgetrokken lijnen krijgen in het onderzoek meer accent en gestippelde lijnen krijgen
minder accent. Overigens is daar waar wij geen lijnen hebben getrokken uiteraard sprake
van een relatie; deze betrekken wij echter niet in dit onderzoek.
Het analysekader is de basis geweest voor het operationaliseren van de onderzoeksvragen
binnen de onderzoeksinstrumenten, bijvoorbeeld vragenlijsten voor de enquêtes die zijn
uitgezet onder raadsleden, wethouders, burgemeesters, gemeentesecretarissen en griffiers.
3.5 KARAKTER EN AANPAK VAN HET ONDERZOEK
De uitgangspunten voor het onderzoek waren volledigheid, in de zin dat het alle aspecten
van de Wet dualisering gemeentebestuur zou moeten omvatten, en representativiteit, in de
zin dat het een getrouw beeld zou moeten geven van de stand van dualisering in Nederland.
Dualisme en dualisering zijn echter geen statisch fenomeen, maar onderwerp van een
intensief debat. In dat debat worden ervaringen, indrukken en opinies gevormd en weer
verlaten, terwijl diezelfde ervaringen, indrukken en opinies nu juist de kern van het
onderhavige onderzoek vormen.
26800 22
Het schetsen van een volledig en getrouw beeld van een dergelijk fenomeen kan alleen
verantwoord plaatsvinden wanneer in het onderzoek gebruik wordt gemaakt van zo veel
mogelijk verschillende perspectieven, methoden van datavergaring en databronnen. Een
dergelijke werkwijze wordt, naar de driehoeksmeting in de landmeetkunde, ook wel
triangulatie2 genoemd. Triangulatie zorgt ervoor dat de methodologische vertekening van
het ene onderzoeksinstrument wordt gecompenseerd door een ander instrument. In het
onderhavige onderzoek is daarom van meet af aan gestreefd naar een zekere mate van
triangulatie.
Verschillende methoden zijn naast elkaar gebruikt en steeds is bezien welke onderzoeks-
vragen het beste kunnen worden beantwoord met welke methoden. Voor het verkrijgen van
een gekwantificeerd beeld van de verschillende structurele en culturele aspecten van
dualisering, hebben we gebruikgemaakt van enquêtes onder de verschillende betrokkenen
bij dualisering. Met behulp van die methode is goed zicht te krijgen op de algemene stand
van zaken over een bepaald verschijnsel, en kunnen veranderingen worden gemeten,
uiteraard mits men beschikt over een referentie, een zogeheten nulmeting. We wilden
echter niet alleen een breed, maar ook een diepgaand beeld schetsen. Daartoe hebben we
andere methoden ingezet. Om verklaringen te vinden voor bepaalde kwantitatieve
onderzoeksresultaten, om achterliggende factoren en mechanismen goed te kunnen
begrijpen, en om opvattingen en gedragingen in hun eigen context gepresenteerd te
krijgen, hebben we (groeps-)interviews afgenomen, inhoudsanalyses verricht en
procesreconstructies gemaakt. Bovendien hebben we gebruik gemaakt van een groot aantal
lokale studies naar dualisering, waarop we een secundaire analyse hebben uitgevoerd.
Deze elementen komen hierna in de onderzoeksaanpak terug. Het onderzoek is uitgevoerd
in drie fasen:
· Fase 1: Voorbereiding.
· Fase 2: Breedteonderzoek.
· Fase 3: Diepteonderzoek.
In elke fase is het panel van hoogleraren bijeengeweest om te reflecteren op de resultaten
van elke fase.
Fase 1: Voorbereiding
In de eerste fase is ter oriëntatie op het breedte- en diepteonderzoek een literatuurstudie
verricht. In dat kader zijn onder meer het advies van de Staatscommissie, relevante
onderzoeksrapporten, juridische en politieke documenten en artikelen bestudeerd. Bijlage 2
bevat een overzicht van deze documenten. Op basis van de bevindingen in het literatuur-
onderzoek hebben wij het analysekader en de thema's voor het onderzoek nader uitgewerkt.
2 J.Th.A. Bressers, `Triangulatie in evaluatieonderzoek', in: W. Derksen, A.F.A. Korsten en A.F.M.
Bertrand (red.), De praktijk van onderzoek, Groningen, 1988.
26800 23
Fase 2: Breedteonderzoek
In de tweede fase is een enquête uitgezet onder raadsleden, wethouders, burgemeesters,
gemeentesecretarissen en griffiers. Het in de eerste fase uitgewerkte analysekader vormde
de basis voor het opstellen van de vragenlijsten, het vaststellen van de respondenten, het
verzamelen van gegevens en het aanmaken van basisbestanden die nodig waren voor het
uitzetten en verwerken van vragenlijsten. Bijlage 1 bij dit rapport bevat een uitgebreide
onderzoeksverantwoording van de uitvoering van de enquêtes.
De vragenlijsten waren gericht op het inventariseren van empirisch materiaal over de
invoering van de wettelijke en facultatieve wijzigingen als gevolg van de Wet dualisering
gemeentebestuur. Deze wijzigingen kunnen zowel betrekking hebben op structuur als op
cultuur. Er zijn derhalve twee soorten vragenlijsten ontwikkeld; een vragenlijst over
structuur, die is uitgezet onder griffiers, en een vragenlijst over cultuurveranderingen, die
is uitgezet onder griffiers, raadsleden, wethouders, burgemeesters en gemeente-
secretarissen. Hoewel dualisering van het gemeentebestuur uiteindelijk zijn beslag zal
moeten hebben op de relatie tussen overheid en burger, is het nog te vroeg om burgers
afzonderlijk in het onderzoek te betrekken. De relatie tussen overheid en burger komt
uiteraard wel aan de orde in de vragen die zijn gesteld aan de andere doelgroepen.
De vragenlijst gericht op de structurele wijzigingen bevat vooral feitelijke vragen (aantallen,
data, termijnen, aanwezigheid, afspraken). Bij de vragenlijsten gericht op veranderingen in
de cultuur gaat het vooral om de percepties, meningen en gedragingen. De vragen zijn per
doelgroep gegroepeerd, zodat respondenten alleen te maken kregen met de voor hun
relevante vragen. De cultuurvragenlijsten zijn zodanig opgesteld dat de uitkomsten voor de
verschillende onderzoeksgroepen onderling vergelijkbaar zijn.
Omdat het onderzoek mede tot doel had om veranderingen vast te stellen, is gezocht naar
een goed referentiepunt. Bij gebrek aan een expliciet als zodanig aangeduide nulmeting, is
besloten om de onderzoeken van de Staatscommissie als zodanig te beschouwen. Het
betreft hier onderzoeken onder raadsleden, wethouders, burgemeesters en gemeente-
secretarissen. Daarnaast is besloten om voort te bouwen op onderzoek in het kader van het
project Duale gemeenten (2002), de in 2002 uitgevoerde evaluatie (`De eerste klap is een
daalder waard'), het Nationale griffiersonderzoek (2003) en onderzoek in het kader van het
tweede jaarbericht van de Vernieuwingsimpuls (2004). De vraagstelling in de vragenlijsten
komt zoveel mogelijk overeen met de vraagstellingen in genoemde eerder uitgevoerde
onderzoeken, zodat vergelijkingen gemaakt konden worden.
Om een enquête met vragenlijsten af te nemen zijn er verschillende methoden voorhanden,
zoals de telefonische enquête, de schriftelijk enquête of de digitale enquête. In dit
onderzoek is voor de laatste methode gekozen. In het huidige tijdsgewricht, zeker in de
situatie waarin van de respondenten verwacht mag worden dat zij de mogelijkheden van de
informatiemaatschappij volop benutten, biedt digitaal enquêteren veel voordelen, terwijl de
nadelen vergelijkbaar zijn met die van andere manieren van enquêteren. Voordelen zijn
onder andere de grote tijdwinst door automatische verwerking van ingevulde gegevens in
een database, het volgen van de resultaten van dag tot dag en een professionele uitstraling.
Voor de enquête zijn alle burgemeesters, griffiers en gemeentesecretarissen benaderd. Bij
de wethouders en raadsleden hebben wij een steekproef getrokken, op basis van het totaal
aantal wethouders en raadsleden in Nederland.
26800 24
De respondenten van het onderhavige onderzoek zijn benaderd met een brief van de
Stuurgroep voorzien van gebruiksnamen en wachtwoorden, nodig om via het internet de
digitale vragenlijsten te bereiken. Na afronding van het veldwerk zijn de bestanden
ingelezen en met statistische software geanalyseerd. Gedurende het veldwerk is op
verschillende momenten met de respondenten gecommuniceerd. Er zijn diverse
responseverhogende activiteiten (rappelbrieven, oproepen) ondernomen. Onderstaande
tabel geeft de respons en het betrouwbaarheidsinterval per respondentgroep weer.
Tabel 1: Respons
Doelgroep Aantal Behaalde respons Respons% Betrouwbaarheids
respondenten interval (+/-)
Raadsgriffiers 503 249 49,5% 4,42%
Burgemeesters 478 116 24,3% 7,93%
Wethouders 780 194 24,9% 6,62%
Gemeentesecretarissen 504 161 31,9% 6,38%
Raadsleden 1.763 307 17,4% 5,50%
Het betrouwbaarheidsinterval geeft de interpretatieruimte aan van de uiteindelijke
resultaten, en zegt derhalve iets over de nauwkeurigheid van de berekende waarden. In de
meeste onderzoeken wordt een betrouwbaarheidsinterval van -/+10% als maximaal
acceptabel beschouwd. De gerealiseerde waarden in dit onderzoek vallen binnen deze
norm.
Om na te gaan of de resultaten niet alleen voldoende nauwkeurig, maar ook voldoende
representatief zijn, hebben wij een responsanalyse uitgevoerd. Daarin is nagegaan of
respondenten op basis van hun algemene kenmerken over- of ondervertegenwoordigd zijn
in de responsgroep. We hebben een vergelijking gemaakt tussen de (samenstelling van de)
responsgroep en de totale populatie3. Gekeken is naar spreiding van ambtsdragers over
grootteklasse, de gemiddelde leeftijd per doelgroep, en politieke achtergrond. Uit deze
analyse blijkt dat de responsgroepen een goede afspiegeling vormen van de populaties. Ook
blijkt dat de bereidheid tot medewerking aan het onderzoek niet samenhangt met
gemeentegrootte: personen in grotere en kleinere gemeenten werken in gelijke mate mee.
Ook zijn de verschillende politieke partijen onder raadsleden en wethouders goed
vertegenwoordigd.
Fase 3: Diepteonderzoek
De derde fase van de evaluatie stond in het teken van verdieping en cross-referentie. De
gegevens uit de enquête zijn aangevuld en gecontroleerd met gegevens uit andere bronnen.
Op basis van de resultaten uit het kwantitatieve onderzoek zijn wij verder op zoek gegaan
naar verklaringen, achterliggende mechanismen en aanvullende informatie over
cultuurveranderingen in de bestuurspraktijk. Hiertoe hebben wij de volgende
onderzoeksinstrumenten ingezet.
3 Bron: SGBO.
26800 25
· Groepsgesprekken.
We hebben groepsgesprekken gevoerd met griffiers, raadsleden, burgemeesters,
wethouders en gemeentesecretarissen. In die gesprekken zijn de resultaten van het
kwantitatieve onderzoek gepresenteerd en is doorgevraagd op met name de cultuuraspecten
van dualisering. De gesprekken waren gericht op informatieverzameling, niet op menings-
vorming. Gekozen is voor een homogene samenstelling van de groepen, omdat dit naar
verwachting meer betrouwbare informatie zou opleveren dan gemengde groepen.
De gesprekken hebben plaatsgevonden in Utrecht op 9 juni 2004 (griffiers), 23 juni 2004
(raadsleden), 24 juni 2004 (secretarissen) , 29 juni 2004 (wethouders) en 1 juli 2004
(burgemeesters). Uitgaande van zo'n 40% respons op uitnodigingen, zijn steeds
32 personen uitgenodigd, afkomstig uit een steekproef van gemeenten waarbij rekening is
gehouden met gemeentegrootte en regionale spreiding. Gemiddeld waren er 4 deelnemers
per gesprek.
· Regiobijeenkomsten met raadsleden.
Om de percepties van raadsleden goed vertegenwoordigd te hebben in het kwalitatieve
onderzoek, zijn er 4 aanvullende regiobijeenkomsten voor raadsleden georganiseerd. De
opzet van deze bijeenkomsten was identiek aan die van de groepsgesprekken.
De bijeenkomsten vonden plaats op 14 juli 2004 (in Heerenveen en Eindhoven) en 15 juli
2004 (in Arnhem en Den Haag). In verband met de wenselijke doorlooptijd van het
onderzoek moest noodgedwongen gebruik worden gemaakt van de vakantieperiode om de
bijeenkomsten te organiseren. Op de bijeenkomsten waren gemiddeld zo'n 40 personen
aanwezig.
· Inhoudsanalyses van kaderstellende documenten.
Eén van de bedoelingen van dualisering is dat de gemeenteraad zich concentreert op de
vervulling van zijn primaire functies in relatie tot het bestuur, namelijk de normering
vooraf en de controle achteraf. Het stellen van kaders aan het bestuur is een belangrijk
instrument voor normering. Gemeenten zijn dan ook steeds vaker overgegaan op het
schrijven van nota's die vervolgens door de raad als kaderstellend document worden
vastgesteld. De vraag is wel wat die kaderstelling precies inhoudt. Via inhoudsanalyse van
kaderstellende documenten hebben wij geprobeerd die vraag te beantwoorden.
Omwille van de vergelijkbaarheid is gekozen voor documenten met één centraal
onderwerp, namelijk de Wet werk en bijstand. Deze wet, die per 1 januari 2004 van kracht
is geworden, is één van de eerste wetten waarin het duale bestuursstelsel op lokaal niveau is
verwerkt, en bij uitstek geschikt voor een illustratie van de werking van het dualisme in de
praktijk. Via de website www.wwbinvoering.nl zijn 14 gemeenten gevonden die een
kaderstellende nota over de (invoering van de) wet hebben opgesteld. Peildatum van deze
documenten is wisselend, de meeste zijn geschreven tussen september en december 2003,
een enkele in februari 2004.
De inhoudsanalyse heeft plaatsgevonden aan de hand van de vragen die in het kader van de
VBTB-operatie binnen de rijksbegroting gangbaar zijn: wat wil men bereiken, wat wordt
daarvoor gedaan, wat mag het kosten en is controle mogelijk.
26800 26
· Procesanalyses.
Behalve inhoudsanalyses van de kaderstellende documenten zelf, hebben wij vervolgens
ook een analyse gemaakt van het besluitvormingsproces over deze documenten. Daartoe
hebben wij eerst een ideaaltypische monistische en een ideaaltypische dualistische
procesgang geconstrueerd, onderscheiden naar voorbereiding, debat en uitkomst als
besluitvormingsfasen. Vervolgens hebben wij de feitelijke procesgang in vier gemeenten
geconfronteerd met deze ideaaltypische constructies. Bij de selectie van deze gemeenten is
gekeken naar grootte en regionale spreiding.
· Inhoudsanalyses en agenda's voor raadsvergaderingen en raadscommissievergade-
ringen.
Naast de inhouds- en besluitvormingsanalyse van kaderstellende documenten hebben wij
ook een inhoudsanalyse gemaakt van raads- en commissieagenda's. Eén van de door de
wetgever geconstateerde problemen in het monistische stelsel was dat er veel te lang werd
vergaderd. Vandaar dat een aantal bestuursbevoegdheden door de wet bij het college zijn, of
zullen worden, neergelegd. De vraag is wel of dit in de praktijk ook zo uitwerkt. Door een
beoordeling te maken van de agendapunten die door de raad en commissies worden
behandeld, is vast te stellen welke zaken nu echt aan de orde komen.
De inhoudsanalyse bestond eruit dat we van 10 gemeenten, geselecteerd op basis van
gemeentegrootte, regionale spreiding en beschikbaarheid van agendastukken via internet,
de agendapunten hebben ingedeeld in de categorieën: bestuurlijk, kaderstellend en
controlerend. Op die manier hebben we steeds het aandeel agendapunten per categorie
kunnen berekenen.
· Inhoudsanalyses van zelfevaluaties van gemeenten.
Tot slot is een inhoudsanalyse gemaakt van lokale evaluaties. Een groot aantal gemeenten
heeft inmiddels op eigen initiatief een analyse gemaakt, of deze door een onafhankelijke
onderzoeker laten maken, van de stand van zaken omtrent dualisering in de eigen
gemeenten. Deze evaluaties bevatten vaak een rijkdom aan inzichten. Feitelijke verande-
ringen, opvattingen en ervaringen zijn zichtbaar in de lokale context. Ten behoeve van het
onderhavige onderzoek zijn ruim dertig van die evaluaties verzameld (via de website van de
Vernieuwingsimpuls en gerichte verzoeken) en aan een nadere analyse onderworpen. De
resultaten daarvan zijn in kaders in de tekst gezet.
3.6 NABESCHOUWING
In dit onderzoek is gekozen voor een combinatie van breedte- (via de enquête) en diepte-
onderzoek (via inhoudsanalyses). Die aanpak maakt het mogelijk om, in geval van een
dynamisch verschijnsel als dualisering, toch een getrouw beeld op te leveren van de
werkelijkheid. Naar onze mening is dit onderzoek daar in geslaagd. Er blijkt een grote
overeenstemming tussen de resultaten die de verschillende gebruikte methoden hebben
opgeleverd, en daar waar de resultaten verschillende kanten op wijzen, zijn er inhoudelijke
verklaringen voor te geven.
Het onderhavige onderzoek is te beschouwen als een doelbereikingsonderzoek: we hebben
geprobeerd te achterhalen of, en in welke mate, de beoogde doelen van de invoering van de
Wet dualisering gemeentebestuur zijn gerealiseerd.
26800 27
De beoordelingscriteria worden door ons louter gezocht in de doelen van de wet, gebaseerd
op de probleemanalyse van en gekozen oplossingen door de wetgever; in dit rapport
beschouwen we die probleemanalyse en oplossingen als een gegeven. De vraag is dus niet
of de achterliggende redenen voor de invoering van het dualistische bestuursmodel wel de
juiste waren en of dat model op de juiste manier in de wet is gecodificeerd. De vraag is wel
tot welke veranderingen de wet in de bestuurspraktijk heeft geleid en in welke mate deze
veranderingen hebben geleid tot het realiseren van de beoogde doelstellingen van de wet.
Het beantwoorden van die laatste vraag is in dit onderzoek evenwel geen gemakkelijke
opgave gebleken. De wet is pas twee jaar geleden in werking getreden en het grootste deel
van de structuurveranderingen is in 2002 ingevoerd. Voor sommige aanpassingen hebben
gemeenten de tijd gekregen tot maart 2003 en voor andere regelingen tot 2004 of zelfs
later. Ook is de bevoegdheidsverdeling tussen raad en college in de medebewindwetgeving
nog niet in overeenstemming gebracht met de dualisering. We hebben dus te maken met
een evaluatie op een moment dat de bestuurlijke werkelijkheid nog volop in beweging is,
terwijl duurzame (leer)effecten van majeure veranderingsoperaties in het openbaar bestuur
zich doorgaans pas na vele jaren doen gelden. Met de invoering van een wet is de
werkelijkheid nog niet meteen veranderd; wat na 150 jaar monisme is gegroeid, verdwijnt
niet zomaar. Het onderzoek geeft daarom geen eindbeeld over de effectiviteit van de wet,
maar biedt in onze optiek wel een goed beeld van de structurele veranderingen die na de
invoering van de wet tot stand zijn gebracht, van knelpunten in het dualiseringsproces en
het geeft enkele `super signals', algemene aanwijzingen, omtrent effecten.
26800 28
DEEL 2: DE INVOERING VAN DE WET DUALISERING GEMEENTEBESTUUR
26800 29
26800 30
4. HET INVOERINGSPROCES
4.1 INLEIDING
In dit hoofdstuk gaan we in op het invoeringsproces van de Wet dualisering gemeente-
bestuur. We beschrijven de feitelijke invoering, de ondersteunende maatregelen voor en
tijdens de invoering en de waardering van de invoering. Het gaat in dit hoofdstuk nog niet
over de effecten van de invoering, deze komen in latere hoofdstukken uitgebreid aan de
orde.
4.2 DE FEITELIJKE INVOERING
Zoals eerder vermeld is de Wet dualisering gemeentebestuur gebaseerd op het advies van
de Staatscommissie dualisme en lokale democratie. Omdat de wet een ingrijpende
wijziging van het gemeentelijke bestuursstelsel met zich meebracht, is ervoor gekozen hem
niet in een lopende zittingsperiode van gemeenteraden in te laten gaan. Daarom is als
invoeringsdatum gekozen voor 7 maart 2002, direct na de gemeenteraadsverkiezingen van
2002. De wet trad op die datum in werking voor alle gemeenten waar op 6 maart
verkiezingen waren en voor gemeenten die er - ondanks een herindelingsoperatie in 2001
of 2002 - voor gekozen hadden het dualistische stelsel toch op 7 maart 2002 in te voeren.
In totaal werd de wet op 7 maart 2002 in 468 gemeenten van kracht. In de overige
21 gemeenten is de wet ingegaan op 1 januari 2003.
Voor een groot deel van de wettelijke regels gold dat zij op 7 maart 2002 of op 14 maart
2002 (de eerst mogelijke datum van de eerste samenkomst van de nieuwe raad) ingevoerd
moesten zijn. Een aantal zaken die gemeenten zelf moeten regelen, werden verplicht vanaf
7 maart 2003. De belangrijkste uitzondering hierop is de instelling van een
rekenkamerfunctie. Deze is wettelijk verplicht vanaf 1 januari 2006.
4.3 ONDERSTEUNING VOOR EN TIJDENS DE INVOERING
De belangrijkste vorm van ondersteuning voor en tijdens de invoering van de wet is
geleverd door de Vernieuwingsimpuls, een initiatief van het Ministerie van BZK en de
Vereniging van Nederlandse Gemeenten. De Vernieuwingsimpuls is zijn werk begonnen in
oktober 2000 en heeft de taak om tot 2006 de implementatie van het duale stelsel te
begeleiden. Door de minister van BZK is een begeleidingscommissie ingesteld, die
fungeert als adviesraad en als klankbordgroep. De Vernieuwingsimpuls geeft aan4 dat zij
het als haar doelstelling ziet om het dualisme op de agenda te houden, zowel lokaal als in
Den Haag. In de eerste fase ging het vooral om het leveren van ondersteuning bij de
invoering van wettelijke verplichtingen, in de tweede fase (2002 2004) richt de
Vernieuwingsimpuls zich vooral op de door het dualisme beoogde gedragsverandering en
cultuurverandering.
4 `Dualisme uit de steigers', eerste jaarbericht van de begeleidingscommissie Vernieuwingsimpuls,
maart 2003.
26800 31
De Vernieuwingsimpuls levert op verschillende manieren ondersteuning: trainingen,
invoeringshulpmiddelen (bijvoorbeeld een quick scan voor zelfdiagnose), een periodieke
Vernieuwingsimpulskrant, een helpdesk en regionale consulenten. Via de site
www.vernieuwingsimpuls.nl worden praktijkervaringen van gemeenten uitgewisseld.
Een van de eerste activiteiten van de Vernieuwingsimpuls was het Project Duale
gemeenten. Dit project startte in het najaar van 2000 en eindigde vlak voor de invoering
van de wet, in het voorjaar van 2002. In dit project experimenteerden 18 gemeenten met
maatregelen om een duale bestuurscultuur en een duale bestuurspraktijk te bewerk-
stelligen. Na afloop van het project bestond in een flinke meerderheid van de deelnemende
gemeenten een gemeenschappelijke intentie om de bestuurscultuur en de bestuurspraktijk
te verbeteren. Ook waren in het merendeel van de gemeenten feitelijke maatregelen ingezet
ter vergroting van het dualisme. Veel moeilijker bleek het om daadwerkelijke wijzigingen in
het handelen (de bestuurspraktijk) te bereiken en om effecten te bereiken die voor burgers
en in de samenleving zichtbaar zijn. In de eindrapportage van het project worden de
volgende vier hoofdlessen geformuleerd:
· Dualisering vraagt een heldere grondslag voor de boedelscheiding tussen raad en
college.
· Aan dualisering ligt een gemeenschappelijke visie of besturingsfilosofie van de raad
en college ten grondslag voor het verbeteren van het functioneren van de politiek en
van de lokale democratie.
· De raad neemt regie op het veranderingsproces dat in de kern is gericht op een
verbetering en versterking van het eigen functioneren.
· Neem kennis van mogelijke valkuilen van dualisering en tref maatregelen om deze te
voorkomen. Als valkuilen wordt onder andere genoemd het blijven steken in praten,
denken en ontwikkelen van visies, het ontstaan van een situatie waarin raad en
college elkaar alleen maar tegenwerken en de onmogelijkheid voor de burgemeester
om zijn verschillende rollen (voorzitter raad en voorzitter college) te vervullen.
De begeleidingscommissie Vernieuwingsimpuls brengt sinds 2003 elk jaar een jaarbericht
uit. Het eerste jaarbericht (maart 2003, `Dualisme uit de steigers') blikt terug op het eerste
jaar na de invoering en kijkt vooruit. De conclusie is dat het huis van de dualisering stevig
staat, maar nog niet af is. Gemeenten hebben ruimte en tijd nodig om te leren.
Het tweede jaarbericht (maart 2004, `De positie van de wethouder, de toekomst van het
verleden?') doet verslag van een onderzoek naar de positie van wethouders. Belangrijke
conclusie uit dit onderzoek is dat een deel van de wethouders het moeilijk heeft in deze
eerste periode van de dualisering. Uit het onderzoek blijkt dat veel wethouders zelf niet
tevreden zijn met de nieuwe situatie en met name problemen hebben in hun relatie van de
raad en met het college. Volgens dit jaarbericht is er duidelijk nog geen nieuw evenwicht
ontstaan tussen raad en college.
Naast de Vernieuwingsimpuls zijn er ook op de commerciële markt initiatieven en
producten ontwikkeld die gericht zijn op het ondersteunen van gemeenten bij de invoering
van het dualisme. Daarbij gaat het meestal om trainingen, workshops en het begeleiden van
werkconferenties van gemeenteraden.
26800 32
4.4 WAARDERING VAN DE INVOERING
4.4.1 Evaluatie eerste fase invoering
De eerste fase van de invoering van de Wet dualisering gemeentebestuur is geëvalueerd in
2002 door het Ministerie van BZK. Het begrip eerste fase verwijst naar de periode tussen
7 maart 2002 en 1 mei 2002, de periode waarin de meeste wettelijke verplichtingen zijn
ingevoerd en vormgegeven. Het eindrapport `De eerste klap is een daalder waard!' stelt dat
de evaluatieresultaten een positief beeld laten zien; er wordt veel gebruikgemaakt van de
mogelijkheden die de wet biedt, maar daarnaast zijn veel gemeenten bezig om ook los van
wettelijke verplichtingen een meer dualistische werkwijze te bevorderen. Zo heeft een kwart
van de gemeenten 1 of meer wethouders van buiten de raad en had ruim de helft van de
gemeenten op 1 mei 2002 al een griffier benoemd, terwijl dit pas op 7 maart 2003 verplicht
werd. Het commissiestelsel bleek in de meeste gemeenten serieus te zijn herzien, waarbij
het aantal commissies was gedaald en in veel commissies ook externe leden zitting hebben.
Veel commissies hebben een technisch voorzitter die zelf geen lid is van de commissie;
hierdoor wordt het voor de voorzitter makkelijker om zich te concentreren op een goed
verloop van het debat. In veel gemeenten functioneert een presidium en heeft de raad een
raadsprogramma; op veel plaatsen is ook afgesproken dat wethouders alleen op verzoek bij
raadsvergaderingen aanwezig zijn. De rekenkamer(functie) blijkt nog niet op grote schaal te
zijn ingevoerd. Het eindrapport concludeert: `wanneer de (...) (verplichte) onderdelen van
de Wet dualisering gemeentebestuur zijn ingevoerd, is het aannemelijk dat gemeenten ook
de verplichtingen op de langere termijn op dezelfde snelle en serieuze wijze oppakken.' In
de volgende paragraaf zullen wij de gegevens uit `De eerste klap is een daalder waard'
vergelijken met die van ons eigen onderzoek.
4.4.2 Onderzoeksresultaten
Op de hoogte van inhoud en achtergrond van de wet?
Wij hebben raadsleden, wethouders, burgemeesters en gemeentesecretarissen gevraagd
hoe goed zij op de hoogte zijn van de achtergronden en inhoud van de wet. Dit leidde tot de
volgende uitkomsten.
Figuur 1: Op de hoogte van inhoud en achtergrond van de wet.
80%
70%
60%
50% Raadsleden
40% Wethouders
30% Burgemeesters
20% Gemeentesecretarissen
10%
0%
Zeer goed Goed Neutraal Slecht Zeer
slecht
26800 33
Een meerderheid acht zichzelf goed of zeer goed op de hoogte. Vrijwel niemand vindt dat
hij slecht of zeer slecht op de hoogte is. Opvallend is dat een flink deel van de raadsleden en
- in iets mindere mate - van de wethouders hier neutraal op antwoordt, en zich blijkbaar
niet geheel zeker voelt in de materie van de wet.
Wie had meeste invloed op invoering van structuur- en cultuurwijzigingen?
Aan alle respondenten is de vraag voorgelegd welke partij de belangrijkste stempel heeft
gedrukt op de wijze waarop de structuurveranderingen (de wettelijke verplichtingen) en de
cultuurveranderingen zijn doorgevoerd of ingezet. We zien een grote spreiding in de
beantwoording van met name de vraag naar structuurverandering. Kennelijk zijn er veel
actoren betrokken geweest bij de invoering van deze veranderingen. Dit is niet onlogisch
gegeven het feit dat naast inhoudelijke discussies ook veel (ambtelijk) handwerk door griffie
en ambtelijke organisatie is verricht.
De gemeenteraad wordt het meest genoemd als partij die een belangrijke stempel drukte,
dit geldt voor de cultuurveranderingen sterker dan voor de structuurveranderingen. De
percepties lopen sterk uiteen over het relatieve belang van de eigen bijdrage in vergelijking
tot die van andere actoren. Alle actoren schrijven zichzelf een overwegend grotere rol toe
dan dat anderen dat doen. Dus: griffiers waarderen hun invloed op het doorvoeren van
cultuur- en structuurveranderingen gemiddeld aanmerkelijk zwaarder dan de meeste
wethouders of raadsleden dat doen.
In onderstaande tabel zijn de resultaten samengevat, waarbij telkens is aangeven welke
partij volgens het merendeel van de respondenten uit elke groep de belangrijkste stempel
drukte.
Tabel 2: Wie heeft belangrijkste stempel gedrukt op invoering?
Welke partij heeft belangrijkste Welke partij heeft belangrijkste
stempel gedrukt op wijze waarop stempel gedrukt op wijze waarop
wettelijke maatregelen zijn cultuurverandering is ingezet?
doorgevoerd?
Volgens raadsleden Gemeenteraad (41%) Gemeenteraad (46%)
Volgens wethouders College B&W (36%) en Gemeenteraad Gemeenteraad (43%)
(36%)
Volgens burgemeesters Gemeenteraad (37%) Gemeenteraad (43%)
Volgens Ambtelijke organisatie (32%) Meerderheid (35%) vindt dat er nog
gemeentesecretarissen nauwelijks sprake is van
cultuurverandering
Volgens griffiers Griffier (45%) Griffier (40%)
Uit onze onderzoeksresultaten blijkt dat burgemeesters, griffiers, raadsleden en
secretarissen uit grote gemeenten (> 50.000 inwoners) de raad het vaakst noemen als de
partij die de belangrijkste stempel heeft gedrukt op de invoering; griffiers worden iets
minder vaak genoemd, maar zijn in deze gemeenten duidelijk dominanter geweest tijdens
de invoering dan de andere partijen. Door respondenten uit kleinere gemeenten (26800 34
Tevreden over de invoering?
De algemene tevredenheid over het invoeringsproces wisselt sterk per doelgroep. Het meest
tevreden zijn de griffiers, het minst tevreden zijn de wethouders. Raadsleden bevinden zich
precies in het midden tussen tevreden en ontevreden; de meerderheid geeft aan een
neutraal oordeel te hebben. De resultaten staan in onderstaande grafiek.
Figuur 2: Tevredenheid over invoeringsproces.
50%
45%
40%
35% Raadsleden
30%
25% Wethouders
20% Burgemeesters
15% Gemeentesecretaris-
10% sen
5% Griffiers
0%
Zeer Tevreden Neutraal Ontevreden Zeer
tevreden ontevreden
De beantwoording van de vragen laten op dit punt opvallende verschillen zien tussen
griffiers van kleine gemeenten (30% van de griffiers van kleine gemeenten tevreden over de invoering, tegen ruim 54% bij
gemeenten met meer dan 10.000 inwoners.
De beantwoording door wethouders laat zien dat de mate van tevredenheid over de
invoering een samenhang heeft met de politieke herkomst van de wethouders. Een
minderheid van de wethouders is tevreden over de invoering. De grootste groep ontevreden
wethouders zit bij de VVD, terwijl zich bij D66 meer tevreden wethouders bevinden dan bij
de andere politieke partijen. Onderstaande tabel laat enkele opvallende uitkomsten zien.
Tabel 3: Tevredenheid wethouders over wijze van invoering, naar politieke herkomst
CDA PvdA VVD D66 Gr.Links Lokaal Totaal
Tevreden 23 19 18 40 11 16 20%
Neutraal 39 51 23 60 44 37 39%
Ontevreden 39 30 59 0 44 47 42%
Bij raadsleden zien we een opvallend verschil tussen raadsleden van oppositiepartijen en
raadsleden van coalitiepartijen. In beide groepen zijn de meeste mensen neutraal over de
invoering, maar bij coalitiefracties is het aantal respondenten dat tevreden is aanzienlijk
groter dan bij oppositiefracties.
26800 35
Tabel 4: Tevredenheid raadsleden over wijze van invoering, naar coalitie- of oppositiepartij
Coalitie Oppositie Totaal
Tevreden 30 22 27%
Neutraal 50 38 46%
Ontevreden 20 40 27%
Hulpmiddelen gebruikt?
Aan raadsleden hebben wij ten slotte nog gevraagd in hoeverre zij gebruik hebben gemaakt
van hulpmiddelen bij de invoering van de wet in hun gemeente en of ze daar tevreden over
waren. Hieruit blijkt dat de bijeenkomsten op eigen initiatief het meest gebruikt zijn,
gevolgd door een aantal initiatieven van de Vernieuwingsimpuls. Het aantal respondenten
dat tevreden is over de gebruikte hulpmiddelen is over het algemeen vrij groot. Met name
over de verschillende soorten trainingen is een zeer grote groep respondenten tevreden. Het
feit dat dit type hulpmiddelen door veel mensen hoog gewaardeerd wordt, wijst er op dat de
meer concrete en op de praktijk gerichte hulpmiddelen het meest aansloten bij de
behoeften.
Tabel 5: Door raadsleden gebruikte hulpmiddelen
Gebruikt door Zeer tevreden/tevreden
Informatiebijeenkomsten op initiatief gemeente 77% 64%
Handreikingen Vernieuwingsimpuls 56% 69%
Training duaal debatteren 42% 61%
Website Vernieuwingsimpuls 40% 70%
Andere informatiebijeenkomsten 42% 53%
Diverse andere trainingen 13% 80%
Training duaal voorzitterschap raadscommissie 10% 78%
Regioconsulenten vernieuwingsimpuls 3% 70%
4.5 CONCLUSIES
Ruim twee jaar na de invoering van de Wet dualisering gemeentebestuur zijn de meeste
van onze respondenten redelijk goed op de hoogte van de inhoud en achtergronden van de
wet. Over het algemeen wordt de gemeenteraad het meest genoemd als partij die de
belangrijkste stempel op de invoering drukte, maar ook andere partijen worden hier
genoemd. Uit de resultaten leiden wij af dat bij grote gemeenten de gemeenteraad zeer
duidelijk haar stempel heeft gedrukt op de invoering, bij kleinere gemeenten is de invloed
van de raad veel minder duidelijk en worden vaker andere betrokken partijen genoemd. De
tevredenheid over de wijze van invoering wisselt sterk per doelgroep; griffiers zijn het
meest tevreden, wethouders het minst tevreden. Een groot deel van de respondenten is
neutraal over het invoeringsproces: de invoering ging niet uitgesproken goed, maar ook niet
uitgesproken slecht. Bij de invoering is veel gebruikgemaakt van diverse ondersteunende en
flankerende instrumenten, over het algemeen is men tevreden over het nut van die
instrumenten.
Citaat: `Het duale huis staat in principe stevig, maar het is nog niet af. De afwerking kost
tijd. De bewoners moeten wennen. Aan het nieuwe huis en aan elkaar.' (Evaluatie Borne)
26800 36
5. INVOERING STRUCTUURWIJZIGINGEN
5.1 INLEIDING
Met de Wet dualisering gemeentebestuur is een grote hoeveelheid structuurmaatregelen
doorgevoerd. Het gaat daarbij zowel om maatregelen die verplicht zijn gesteld via de wet,
als om maatregelen waarvoor de wet mogelijkheden biedt, maar die niet verplicht zijn: de
factultatieve maatregelen. Dit hoofdstuk geeft thematisch en op hoofdlijnen een overzicht
van de mate waarin gemeenten beide soorten structuurwijzigingen hebben ingevoerd. Een
uitgebreidere behandeling van de effecten van de Wet dualisering gemeentebestuur op
verschillende onderdelen van het lokale bestuur vindt u in de hoofdstukken 6 (functioneren
gemeenteraad), 7 (functioneren college van burgemeester en wethouders), 8 (functioneren
burgemeester), 9 (functioneren griffie) en 10 (functioneren ambtelijke organisatie).
5.2 DE ONTVLECHTING VAN RAADSLIDMAATSCHAP EN WETHOUDERSCHAP
De dualisering heeft de mogelijkheid geboden een wethouder van buiten de raad en zelfs
van buiten de gemeente te benoemen. Wij hebben de gemeentesecretarissen gevraagd naar
de mate waarin gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheid een wethouder van buiten de
raad te benoemen. In 24% van de gemeenten is minimaal 1 wethouder afkomstig van
buiten de raad. Onderstaande tabel geeft de cijfers weer. De cijfers zijn min of meer gelijk
aan de eerste kwantitatieve evaluatie die door het Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties is verricht en is gepubliceerd in `De eerste klap is een daalder waard'.
Gemeentegrootte blijkt hierop niet van invloed.
Tabel 6: Percentage gemeenten met één of meer wethouders van buiten de raad
Geen Eén Twee Drie
wethouder wethouder wethouders wethouders
van buiten van buiten van buiten van buiten
Enquête Berenschot 76% 19% 4% 1%
Eerste klap is een daalder waard 75,8% 20,5% 3,2% 0,5%
In de enquête is aan de wethouders gevraagd welke situatie op hun van toepassing was
tijdens de laatste verkiezingen in de gemeente waar zij nu wethouder zijn. Uit de
antwoorden blijkt dat het overgrote deel van de wethouders die aan onze enquête meededen
op de lijst op een verkiesbare plaats stonden, 12% stond op een niet-verkiesbare plaats of
stond niet op de lijst. De resultaten staan in onderstaande tabel.
26800 37
Tabel 7: Situatie wethouders tijdens laatste verkiezingen
---
Op de lijst op een verkiesbare plaats 88%
Op de lijst op een niet-verkiesbare plaats 8%
Niet op de lijst, maar woonde wel in deze gemeente 3%
Niet op de lijst en woonde ook niet in deze gemeente 1%
5.3 DE WIJZIGING VAN HET COMMISSIESTELSEL
De raadscommissies zijn niet langer commissies van advies en bijstand aan het college
maar adviescommissies aan de raad; vandaar de naam raadscommissies. Deze verandering
van functie heeft tot een aantal veranderingen bij gemeenten geleid. Zo heeft 6% van de
gemeenten alle raadscommissies afgeschaft. Dit is 2% lager dan bij `De eerste klap is een
daalder waard'. Wellicht duidt dit erop dat die gemeenten toch hebben besloten een
commissie in te richten. Wat verder opvalt, is dat er een lichte daling in het aantal
raadscommissies is opgetreden ten opzichte van de periode voor de verkiezingen. Van
gemiddeld 3,5 raadscommissies naar 3,1. Ook ten opzichte van het aantal raadscommissies
dat in `De eerste klap is een daalder waard' werd genoemd is een daling waarneembaar.
Hier blijkt gemeentegrootte geen rol te spelen.
Als gevolg van de ontvlechting van raadslidmaatschap en wethouderschap zijn wethouders
ook geen lid en geen voorzitter meer van de raadscommissie waar hun portefeuille wordt
behandeld. Het voorzitterschap wordt nu wettelijk door een lid van de raad vervuld. In onze
enquête hebben we gevraagd naar de wijze waarop dat geschiedt.
Tabel 8: Positie voorzitters raadscommissies
Technisch voorzitter, zelf geen lid van de commissie 79%
Technisch voorzitter, zelf wel lid van de commissie 16%
Technisch en inhoudelijk voorzitter (zelf wel lid van de commissie) 5%
Als we deze cijfers vergelijken met de cijfers uit `De eerste klap is een daalder waard'
kunnen we concluderen dat sprake is van een verdere verschuiving naar technisch
voorzitterschap en het doorknippen van de band van het lidmaatschap. Vermeldenswaard is
verder dat 78% van de gemeenten de mogelijkheid kent dat ook niet-raadsleden lid zijn van
een commissie. Vooral kleine partijen maken vaak van deze gelegenheid gebruik om de
raadsleden van wat werkdruk te ontlasten.
Rode draad uit de zelfevaluaties
Het voorzitterschap van commissies vraagt aandacht. Voorzitters hebben een bepalende rol in
commissievergaderingen. Het sturen op het tempo en de kwaliteit van de besluitvorming en het
debat kan verbeterd worden.
26800 38
5.4 DE VERSTERKING VAN VERORDENENDE EN CONTROLERENDE BEVOEGDHEDEN VAN
DE RAAD
Bij de verordenende bevoegdheden gaat het onder meer om een tweetal bevoegdheden die
in het reglement van orde zijn vastgelegd: het recht van initiatief en amendement. Bij deze
rechten mag geen sprake (meer) zijn van drempelsteun. Elk individueel lid kan dus een
initiatief of een amendement indienen. Dit wetsartikel is op 7 maart 2002 ingegaan. Uit
onze gegevens blijkt dat in 96% (initiatief) en 97% (amendement) van de gemeenten
inderdaad geen drempels meer bestaan. Blijkbaar zijn er dus nog steeds gemeenten waar
wel drempels bestaan, ondanks het feit dat dit volgens de wet niet meer mag.
In het kader van integriteitbevorderende maatregelen zijn gedragscodes (het vaststellen
daarvan is onderdeel van de verordenende bevoegdheid van de raad) geïntroduceerd voor
burgemeester, wethouders en raadsleden. Deze dienden een jaar na invoering (7 maart
2003) te zijn ingesteld. Uit onze gegevens (meting verricht na uiterlijke datum) blijkt dat
niet alle gemeenten zich aan deze wettelijke verplichting houden.
Tabel 9: Stand van zaken invoering gedragscodes in gemeenten
Ingevoerd In procedure Moet nog beginnen
Gedragscode burgemeester 80% 9% 10%
Gedragscode wethouders 81% 10% 9%
Gedragscode raadsleden 82% 10% 8%
De controlerende bevoegdheden van de raad zijn divers. Belangrijk zijn het mondeling en
het schriftelijk vragenrecht. Daarvoor behoeft geen nadere regeling te worden getroffen
door gemeenten. Toch kiest 76% van de gemeenten voor het instellen van een zogenaamd
vragenuur voorafgaand aan raadsvergaderingen.
Verder heeft de raad de mogelijkheid een onderzoek in te stellen en daar eventueel zelfs
een enquête van te maken. Uit ons onderzoek blijkt dat slechts 28% van de gemeenten een
budget in de begroting heeft opgenomen voor het doen van onderzoek door de raad.
Onderstaande tabel laat zien dat in grotere gemeenten de raad aanzienlijk vaker beschikt
over een eigen onderzoeksbudget dan in kleinere gemeenten.
Tabel 10: Aanwezigheid van een onderzoeksbudget voor de raad, naar grootteklasse
50.000 Onbekend Totaal
Ja 21% 17% 26% 62% 27% 28%
Nee 79% 83% 74% 38% 73% 72%
Het gebruik van de onderzoeksinstrumenten door de raad is nog vrij beperkt, zo blijkt uit
de tabel hieronder.
Tabel 11: Frequentie inzet onderzoeksinstrumenten in gemeenten
0 keer 1 - 10 keer Niet ingevuld
Gebruik raadsenquête in huidige periode 88% 10% 2%
Gebruik recht van onderzoek 78% 19% 2%
26800 39
De contramal van de controlerende bevoegdheid is de actieve informatieplicht die het
college heeft. In de wet is deze betrekkelijk ongeclausuleerd opgenomen. Sommige
gemeenten kiezen voor een nadere invulling door het maken van afspraken.
Figuur 3: Afspraken over actieve informatieplicht
Geen
In ontwikkeling
De eerste klap...
(BZK 2002)
Anders Enquete Berenschot
(2004)
Procedureel en
inhoudelijk
Procedureel
0 10 20 30 40 50 60
Citaat: `Het dilemma van het raadslid is de grote behoefte aan informatie in tegenstelling tot het
moeten doorworstelen van grote stapels papier.' (Evaluatie Boarnsterhim)
5.5 DE VERSTERKING VAN DE BUDGETTAIRE BEVOEGDHEDEN VAN DE RAAD
De programmabegroting is een belangrijk instrument ter versterking van de uitoefening
van het budgetrecht door de raad. In de wet was de verplichting opgenomen om in het
begrotingsjaar 2004 te werken met een programmabegroting. Een groot deel van de
gemeenten voldoet daaraan (zie onderstaande figuur).
Figuur 4: Jaar waarover eerste programmabegroting is vastgesteld
Jaar eerste programmabegroting
10% 6%
4% 2002
2003
2004
Nog niet
24%
Niet ingevuld
56%
26800 40
Naast de programmabegroting bieden de verordeningen 212, 213 en 213a belangrijke
financiële sturingsinstrumenten voor de gemeenteraad. Het betreft respectievelijk de
verordening inzake financieel beleid en beheer, de verordening inzake externe controle op
financieel beheer en de verordening met betrekking tot doelmatigheids- en doeltreffend-
heidsonderzoeken. De eerste twee verordeningen moesten uiterlijk 15 november 2003
worden ingevoerd en de derde een jaar na ingangsdatum van de wet (oftewel 7 maart 2003).
Onze gegevens laten zien dat ten opzichte van `De eerste klap is een daalder waard'
gemeenten hier een flinke ontwikkelslag hebben gemaakt. Toen moest 90% van de
gemeenten nog beginnen.
Tabel 12: Stand van zaken invoering 212, 213, 213a
Ingevoerd In procedure Moet nog
beginnen
Verordening inzake uitgangspunten financieel beleid en 94% 4% 2%
regels voor financieel beheer en inrichting financiële
organisatie
Verordening inzake externe controle op financiële beheer 95% 4% 1%
en de inrichting van de financiële organisatie
(aanscherpen accountantscontrole)
Verordening m.b.t. doelmatigheids- en 94% 4% 2%
doeltreffendheidsonderzoeken van het college naar het
collegebestuur
5.6 DE REKENKAMERFUNCTIE
Een bij wet geïntroduceerde versterking van de controlerende bevoegdheden van de raad is
de rekenkamer(functie). Wettelijk is bepaald dat elke gemeente voor 1 januari 2006 een
rekenkamer moet hebben ingesteld. Gemeenten gaan daar op een zeer verschillende
manier mee om, inmiddels heeft 26% een rekenkamerfunctie ingericht; ongeveer
driekwart van de gemeenten heeft dus nog geen rekenkamerfunctie. Het aantal gemeenten
met een rekenkamerfunctie is beperkt gestegen ten opzichte van het percentage van 20,3%
dat bij `De eerste klap is een daalder waard' in mei 2002 werd gemeten. Opvallend is dat
kleinere gemeenten aanzienlijk minder vaak een rekenkamerfunctie hebben ingericht.
Naarmate de gemeentegrootte toeneemt, zien we vaker een rekenkamerfunctie.
Tabel 13: Wel of geen rekenkamerfunctie
50.000
Rekenkamerfunctie in enige vorm 7% 9% 24% 71%
Geen rekenkamerfunctie 93% 91% 76% 29%
Van de gemeenten die aangeven nog geen rekenkamerfunctie te hebben, geeft 14% aan het
voornemen te hebben een onafhankelijke rekenkamer te starten, 54% kiest voor een
rekenkamerfunctie en 33% heeft nog geen voornemens. In deze laatste categorie valt een
groot deel van de gemeenten uit de categorie tussen de 5.000 en de 10.000 inwoners.
Verder is gemeentegrootte nauwelijks bepalend.
26800 41
De gemeenten die wel een rekenkamerfunctie hebben kiezen voor verschillende soorten
vormgeving (zie onderstaande figuur). Wat opvalt is dat bij alle gemeenten de neiging
bestaat naar meer onafhankelijkheid door ook externe leden te benoemen. Deze trend lijkt
zich als eerste voor te doen in de grotere gemeenten. Het gemiddeld aantal
onderzoeksrapporten dat een bestaande rekenkamerfunctie afscheidt per jaar is 1,39.
Figuur 5: Bestaande vormen van rekenkamerfuncties
Andere vorm
Bijzondere raadscie De eerste klap...
(BZK 2002)
Bijzondere raadscie met externe Enquete Berenschot
(2004)
leden
Eigen reken-kamer
0% 20% 40% 60% 80%
5.7 DE BEVOEGDHEDEN VAN DE BURGEMEESTER
In de wet is vastgelegd dat de burgemeester als raadsvoorzitter in geval van afwezigheid
vervangen zal worden door het langstzittende raadslid of een ander daartoe aangewezen lid.
Deze wettelijke verplichting wordt in alle gemeenten uitgevoerd. In 39% van de gemeenten
is dit het langstzittende raadslid, in 61% is daarvoor specifiek iemand aangewezen. Deze
cijfers komen overeen met de resultaten van `De eerste klap is een daalder waard'. Wel valt
bij de cijfers op dat gemeentegrootte hierop een belangrijke invloed lijkt te hebben, zoals uit
onderstaande tabel blijkt.
Tabel 14: Wie vervangt de burgemeester bij afwezigheid als voorzitter?
50.000 >100.000 Totaal
20.000 50.000
Langstzittend raadslid 48% 59% 32% 33% 8% 41%
Daartoe aangewezen 52% 41% 68% 67% 92% 59%
raadslid
Voor het eerst is in de wet vastgelegd dat de burgemeester wordt geïnformeerd over de
uitkomst van de collegeonderhandelingen. In onze vragenlijst hebben we gevraagd in
hoeverre de burgemeester werd geïnformeerd over de voortgang van de onderhandelingen.
Aangezien er slechts incidenteel nieuwe collegeonderhandelingen hebben plaatsgevonden
sinds `De eerste klap is een daalder waard', hadden we geen grote verandering ten opzichte
van de daar gepresenteerde cijfers verwacht. Toch blijkt uit onze cijfers in de volgende
figuur dat er wel een verschuiving is opgetreden. Dit is eigenlijk alleen te verklaren uit een
verschil in perceptie dat inmiddels is ontstaan, dat te maken zou kunnen hebben met de
discussie rondom de gekozen burgemeester.
26800 42
Figuur 6: Wijze van infomeren burgemeester tijdens collegeonderhandelingen
Niet, is pas achteraf
geïnformeerd
De eerste klap... (BZK Nu en dan, vooral
2002) procedureel
Intensief, ook
inhoudelijk
De burgemeester trad
Enquete Berenschot als (in)formateur op
(2004) Niet ingevuld
Er was geen
0% 20% 40% 60% 80% 100% burgemeester
De burgemeester had in 2004 voor het eerst de verplichting een burgerjaarverslag te
presenteren (over het jaar 2003). In de praktijk blijkt dat het grootste deel van de
gemeenten (94%) zich aan deze verplichting heeft gehouden. Van de burgemeesters heeft
43% ook al over 2002 een verslag gemaakt.
In hoofdstuk 10 zal het functioneren van de burgemeester nog uitgebreid aan de orde
komen.
5.8 AMBTELIJKE ONDERSTEUNING RAAD
Om de raad te ondersteunen bij de uitvoering van al haar functies en bevoegdheden, is een
recht op ambtelijke ondersteuning voor elk raadslid geïntroduceerd. In de wet is een
verplichting opgenomen om in een verordening op de ambtelijke bijstand en de
fractieondersteuning regels hieromtrent op te nemen uiterlijk een jaar na de datum van
inwerkingtreding van de wet. Uit onze gegevens blijkt dat 94% van de gemeenten
inmiddels een dergelijke verordening hebben ingevoerd, dat in 3% de verordening in
procedure is en in nog eens 3% van de gemeenten nog aan de verordening moet worden
begonnen. Ten opzichte van `De eerste klap is een daalder waard' hebben gemeenten hier
overigens wel een flinke ontwikkelslag gemaakt.
Naast dit recht dient elke gemeente ook een raadsgriffier te benoemen. Uit ons onderzoek
blijkt dat elke gemeente dit inmiddels heeft gedaan. Van de griffiers komt 57% uit de eigen
organisatie, 43% is dus afkomstig van buiten. Gemeentegrootte speelt daarbij geen rol. Dit
spoort met het onderzoek van SGBO5 naar de afkomst van griffiers. Vergeleken met `De
eerste klap is een daalder waard' van mei 2002 is het percentage van buiten 20% hoger. In
hoofdstuk 9 zal de functie van griffier uitgebreid aan de orde komen.
5 SGBO, Gezocht: de raadsgriffier, december 2003.
26800 43
5.9 CONCLUSIES
Het bovenstaande richt zich uitsluitend op de formele maatregelen die verplicht of
facultatief werden voorgeschreven na de inwerkingtreding van de Wet dualisering
gemeentebestuur. Vanzelfsprekend is dit niet meer dan de hefboom voor de verandering
van de praktijk en cultuur, die in de hierna volgende hoofdstukken aan de orde zal komen.
Het beeld dat bijblijft, is dat de gemeenten logischerwijze met de verplichte nummers zijn
begonnen. De verordeningen en gedragscodes die gemeenten zelf moesten regelen, zijn
voor een groot deel inmiddels vastgesteld. Tegelijkertijd valt op dat ondanks het wettelijk
verplichte karakter van bepaalde wijzigingen, nog niet alle gemeenten ze hebben ingevoerd.
Aan de andere kant valt ook op dat behoorlijk wat gemeenten nu al aan de slag zijn met
wettelijke verplichtingen die pas op een later moment daadwerkelijk in werking treden. Er
zijn dus duidelijk gemeenten die achterlopen en gemeenten die voorlopen. In deel 5 gaan
wij uitgebreider in op de verschillende ontwikkelingsstadia waarin gemeenten zich
bevinden bij de doorwerking van de dualisering.
Wat opvalt is dat gemeentegrootte een rol speelt bij de (mate van) invoering van de
rekenkamer, het vormgeven van onderzoek en de vervanging van de burgemeester. Dit is
echter niet het geval bij de andere wettelijke onderdelen, daar lopen de gemeenten gelijk op.
26800 44
DEEL 3: DUALISME EN HET FUNCTIONEREN VAN DE GEMEENTE
26800 45
26800 46
6. ORGANISATIE EN FUNCTIONEREN VAN DE RAAD
6.1 INLEIDING
Voor de gemeenteraad betekende de invoering van de Wet dualisering gemeentebestuur
een heroriëntatie op de vervulling van zijn primaire taken, namelijk normering vooraf en
controle achteraf. Daartoe is niet alleen het wettelijke instrumentarium uitgebreid, de
veranderde positie van de raad vraagt ook om een andere taakopvatting van raadsleden.
Bovendien heeft de wet met diverse maatregelen gezorgd voor een ontvlechting van de
rollen en functies van de raad en het college, waardoor beide profiel kregen en de lokale
politiek levendiger zou moeten worden.
In dit hoofdstuk beschrijven wij de organisatie en het functioneren van de gemeenteraad in
het duale bestel. Eerst gaan we in op een aantal kenmerken (het profiel) van de zittende
raden. Vervolgens geven wij aan welke structuurwijzigingen uit de Wet dualisering
gemeentebestuur relevant zijn voor de raad, en wat de consequenties van deze wijzigingen
zijn voor het functioneren van de raad. Tegen deze achtergrond presenteren wij onze
onderzoeksresultaten. We beëindigen dit hoofdstuk met conclusies over het functioneren
van de raad.
6.2 PROFIEL
De laatste gemeenteraadsverkiezingen hebben gezorgd voor een vernieuwing in de
volksvertegenwoordiging op lokaal niveau. Uit onze enquête blijkt dat bijna de helft (48%)
van de raadsleden nieuw is. In het onderzoek van de Staatscommissie was 80% van de
raadsleden nieuw. Voor een verandering van profiel heeft dat echter niet gezorgd. Het
gemiddelde raadslid is een man tussen de 46 en 55 jaar.
Figuur 7: Leeftijd raadsleden
Leeftijd raadsleden
6% 1% 7%
17%
Jonger dan 25 jaar
32% 26 t/m 35 jaar
36 t/m 45 jaar
46 t/m 55 jaar
56 t/m 65 jaar
Ouder dan 65 jaar
37%
26800 47
Ook de structuurkenmerken van de raad zijn nauwelijks veranderd. Anno 2004 kent een
gemiddelde gemeenteraad 6 à 7 politieke partijen. Dit was vóór de verkiezingen ook zo. De
zetelverdeling tussen coalitie- en oppositiepartijen is eveneens niet wezenlijk veranderd:
gemiddeld bezetten de coalitiepartijen zo'n 11 - 15 zetels en de oppositiepartijen 6 - 10
zetels.
Het merendeel van de raadsleden (74%) verricht betaalde werkzaamheden naast het
raadslidmaatschap, ongeveer evenveel als in 2000. Van de raadsleden is 46% werkzaam in
de private sector; 37% is werkzaam bij de (semi-)overheid. In 2000 waren die percentages
40% respectievelijk eveneens 37%. De vernieuwing heeft ook in dit opzicht niet voor een
verandering gezorgd.
Tabel 15: Kenmerken raadsleden in 2000 en 2004
2000 (Staatscommissie) 2004 (Berenschot)
Verricht betaald werk 76% 74%
Tijdsbesteding werk per week 37,5 uur 36,3 uur
Tijdsbesteding raadswerk 13,8 uur 14,7 uur
Aantal jaar raadslid 6,1 jaar 6,3 jaar
Het aantal uren dat raadsleden besteden aan het raadswerk neemt toe met gemeente-
grootte, variërend van ongeveer 10 uur per week in kleine gemeenten tot meer dan 25 uur
in de grootste gemeenten. De meeste raadsleden (75%) besteden maximaal 20 uur per week
aan het raadswerk. In 2000 was dat ongeveer een even groot deel (78%).
6.3 VERANDERINGEN ALS GEVOLG VAN DE WET DUALISERING GEMEENTEBESTUUR
6.3.1 Veranderingen op het gebied van structuur
Zoals in hoofdstuk 5 al zichtbaar werd, heeft de Wet dualisering gemeentebestuur een
aantal structuurmaatregelen geïntroduceerd om de positie van de raad te versterken. De
belangrijkste structuurwijzigingen voor de raad noemen we hierna. Een volledig overzicht
van structuurwijzigingen staat in de bijlagen van dit rapport.
Structuurwijzigingen:
· Instelling raadspresidium.
· Verandering van het commissiestelsel.
· Duaal instrumentarium:
- Recht van initiatief
- Recht van amendement
- Recht van interpellatie
- Moties
26800 48
- Mondeling vragenrecht
- Schriftelijk vragenrecht
- Recht van onderzoek.
6.3.2 Veranderingen in het functioneren
In hoofdstuk 1 gaven wij al aan dat de structuurwijzigingen mede bedoeld zijn als hefboom
om veranderingen in het functioneren, de cultuur en de werkwijze van de lokale democratie
te bevorderen. Deze veranderingen in het functioneren zijn in de wet minder expliciet
benoemd dan de structuurwijzigingen. Op basis van het beoogde effect van de wet
- vergroten van de vitaliteit en herkenbaarheid van de lokale democratie - kunnen we echter
wel een aantal veronderstellingen formuleren ten aanzien van de gewenste richting van
deze veranderingen:
· Meer en beter contact met burgers en maatschappelijke organisaties. Tegen de
achtergrond van de beoogde effecten van de wet (vergroten vitaliteit en
herkenbaarheid lokale democratie), veronderstellen wij dat de dualisering mede zou
moeten leiden tot meer en beter contact met burgers en maatschappelijke
organisaties. Daarnaast zouden de kaderstellende en controlerende rol van raden
belangrijker moeten worden. Gegevens over de tijdsbesteding van raadsleden, geven
een indicatie van de mate waarin dit bereikt wordt.
· Raadspresidium. Door het instellen van het presidium zouden de gemeenteraden
meer invloed krijgen op de gang van zaken in de raad. Het aantal gemeenten dat een
presidium heeft ingesteld, geeft een indicatie van de mate waarin de raden
gebruikmaken van deze invloed. Ook de manier waarop de presidia hun taken
invullen, is relevant om te bepalen op welke manier de raden gebruikmaken van deze
mogelijkheid om invloed uit te oefenen.
· Commissiestelsel. Ten aanzien van het commissiestelsel geeft de Wet dualisering
gemeentebestuur de raden meer mogelijkheden om zelf invloed uit te oefenen op de
instelling, de indeling en samenstelling van commissies. Doordat wethouders niet
langer lid zijn van raadscommissies, worden deze commissies meer een instrument
van de raad, en minder een instrument van het college. Wij veronderstellen dat een
raad die werkt volgens de bedoelingen van de wet, zelf bepalend is bij de indeling en
samenstelling van raadscommissies en deze commissies ook al vroeg in het politieke
proces een rol laat spelen (kaderstellen).
· Duaal instrumentarium. Ten aanzien van het duale instrumentarium veronderstellen
wij dat naarmate de raad meer gebruikmaakt van deze instrumenten, zij meer
gedualiseerd functioneert.
· Raadsvergaderingen. Ten slotte veronderstellen we op basis van de beoogde effecten
van de Wet dualisering gemeentebestuur dat raadsvergaderingen levendiger worden
en minder voorspelbaar zijn, en zichtbaar maken waar het lokale politieke debat over
gaat.
26800 49
6.4 ONDERZOEKSRESULTATEN
6.4.1 Taken van de raad: tijdsbesteding en belang
Het raadswerk is onder te verdelen in verschillende activiteiten. In onze enquête hebben we
gevraagd hoeveel tijd raadsleden relatief besteden aan onderdelen van hun takenpakket.
Deze verdeling geeft een indicatie van het belang dat raadsleden toedelen aan activiteiten.
Tabel 16: Tijdsbesteding van raadsleden in 2000 en 2004
Activiteiten 2000 2004
(Staatscommissie) (Berenschot)
Voorbereidende activiteiten 22% 25%
Activiteiten die te maken hebben met de gemeenteraad 14% 15%
Activiteiten die te maken hebben met raadscommissies 20% 19%
Activiteiten die te maken hebben met de fractie 15% 16%
Activiteiten die te maken hebben met mijn politieke partij 7% 7%
Activiteiten die te maken hebben met contacten met 13% 14%
individuele burgers of maatschappelijke organisaties
Overig 8% 5%
Totaal 100% 100%
Het grootste deel van de tijd van raadsleden gaat zitten in raadgerelateerde activiteiten,
terwijl relatief de minste tijd wordt besteed aan activiteiten die te maken hebben met de
volksvertegenwoordigende functie. De primaire focus was en is het gemeentehuis. De
invoering van het dualisme heeft aan die tijdsbesteding tot op dit moment nauwelijks iets
veranderd.
In de tijdsbesteding van raadsleden zijn nauwelijks verschillen te zien met de periode voor
de dualisering. Overeenkomstig de bedoelingen van de wet mag echter worden verwacht dat
niet alleen de tijdsbesteding, maar ook de rolopvatting van raadsleden is veranderd, in de
zin dat meer belang wordt gehecht aan de kaderstellende, controlerende en
volksvertegenwoordigende rol. In onze enquête hebben wij raadsleden gevraagd hoe
belangrijk zij bepaalde taken vinden.
26800 50
Figuur 8: Belang taken gemeenteraad, gemiddelde score
(1 = zeer belangrijk, 4 = niet erg belangrijk)
Het initiëren van beleid
Het vertegenwoordigen van burgers in uw
gemeente
Onderzoek
Het controleren of genomen besluiten Staatscommissie
goed worden uitgevoerd (2000)
Enquete Berenschot
Het vaststellen van de begroting (2004)
Het vaststellen van beleidsplannen en -
nota's
Het vaststellen van verordeningen
1 2 3 4
Raadsleden onderkennen het belang van die aspecten die thuishoren in een dualistisch
bestuursmodel. Zij hechten aan het vaststellen van verordeningen minder belang dan aan
de andere aspecten van het raadswerk. Dit is opvallend, omdat de bevoegdheid tot het
stellen van regels niet alleen een wezenlijke functie van de volksvertegenwoordiging is,
maar ook een typisch element van het dualistische bestuursmodel.
Het stellen van regels is immers een belangrijk instrument om de bestuursbevoegdheid van
het college (vooraf) te normeren (dit gebeurt meestal echter niet via verordeningen die
weinig meer zijn dan een juridische vertaling van beleidsafspraken). Het algemene beeld
dat uit de enquête naar voren komt, wijkt slechts in geringe mate af van de situatie in 2000.
Kennelijk hebben de invoering van de wet en de vernieuwing van raadsleden in het lokale
bestuur niet geleid tot andere percepties van raadsleden over de belangrijke aspecten van
hun werk. Alleen de controle op het goed uitvoeren van genomen besluiten is minder
geworden. Een verklaring voor deze lagere prioriteit is moeilijk te geven. Overigens geven
raadsleden in andere vragen uit de enquête wel aan dat de kwaliteit van de kaderstellende
functie en sturing door de gemeenteraad flink is verstevigd. Zie hiervoor de volgende tabel,
waaruit blijkt dat met name de wethouders het hierover niet eens zijn met de raadsleden.
Tabel 17: Verandering in kwaliteit van de kaderstelling en sturing door de gemeenteraad
als gevolg van de dualisering
Burgemeesters Wethouders Griffiers Gemeente- Raadsleden
secretarissen
(Sterk) afgenomen 27,6% 44,6% 2,4% 28% 11,2%
Gelijk gebleven 44,8% 37,8% 24,1% 48,4% 39,9%
(Sterk) toegenomen 27,6% 17,6% 63,5% 23,6% 48,8%
De mate waarin raadsleden belang hechten aan het vertegenwoordigen van de burgers in
hun gemeente, verschilt overigens sterk tussen coalitie- en oppositiepartijen. Dit blijkt uit
de volgende tabel.
26800 51
Tabel 18: Belang dat door raadsleden gehecht wordt aan het vertegenwoordigen van burgers
Coalitie-fractie Oppositie-fractie Totaal
Zeer belangrijk 44,7% 58,3% 49,5%
Belangrijk 43,2% 31,5% 39,1%
Tamelijk belangrijk 10,6% 6,5% 9,1%
Niet erg belangrijk 1,5% 3,7% 2,3%
Citaat: `Succesvolle invoering van het dualisme valt en staat echter met de wijze waarop lokaal
invulling wordt gegeven aan de nieuwe rolopvatting.' (Evaluatie Borne)
Bovenstaande opvattingen worden nog eens aangevuld door gegevens over de vraag of de
raadsleden door de dualisering meer ruimte hebben gekregen om hun volksvertegen-
woordigende rol te vervullen. Hierover zijn de raadsleden (en griffiers) zelf veel positiever
dan de andere betrokken partijen. Met name gemeentesecretarissen en wethouders zijn
hier relatief negatief over.
Tabel 19: Ruimte voor invulling van de volksvertegenwoordigende rol door raadsleden,
volgens verschillende respondentgroepen
Burgemeesters Wethouders Griffiers Gemeente- Raadsleden
secretarissen
(Sterk) afgenomen 16,4% 28,4% 7,2% 21,7% 13,5%
Gelijk gebleven 51,7% 46,9% 48,6% 60,2% 49,8%
(Sterk) toegenomen 31,9% 24,7% 44,2% 18% 36,6%
6.4.2 Tijdsbesteding aan externe contacten
De externe oriëntatie van raadsleden komt tot uiting in de manier waarop ze hun
volksvertegenwoordigende rol uitoefenen. Door de ontvlechting van raad en college, zou
deze volksvertegenwoordigende rol versterkt moeten worden. Raadsleden vinden deze rol
belangrijk, 50% geeft zelfs het oordeel `zeer belangrijk'. Onze enquêteresultaten laten
echter zien dat hun tijdsbesteding aan deze rol niet of nauwelijks veranderd is.
In het onderzoek van de Staatscommissie werd gemeten dat raadsleden gemiddeld 13% van
de tijd die ze aan het raadswerk besteden, invullen met contacten met burgers en
maatschappelijke organisaties. Uit onze enquête blijkt dat 22% van de raadsleden minder
dan 10% van z'n tijd besteed aan dergelijke contacten en dat 49% van de raadsleden tussen
de 10 en 19% van z'n tijd aan dergelijke contacten besteed. Met andere woorden: 71% van
de raadsleden besteed minder dan 20% van z'n raadstijd aan externe contacten.
Uit de regiobijeenkomsten en groepsgesprekken blijkt overigens dat er bij raadsleden
verschil in beleving bestaat over de vraag of de dualisering heeft geleid tot meer of minder
tijd voor contacten met burgers. Voor sommige raadsleden heeft dualisering als prikkel
gewerkt, waardoor de raad zichzelf bijvoorbeeld uitnodigt bij vergaderingen van
verenigingen of maatschappelijke instellingen. Andere gemeenteraadsleden geven aan dat
ze meer tijd nodig hebben om stukken te lezen en veel met elkaar bezig zijn, waardoor er
minder tijd overblijft voor de contacten met burgers (die dan kennelijk worden beschouwd
als sluitpost).
26800 52
Invulling en waardering van externe contacten
Raadsleden zijn redelijk tevreden over hun contacten met burgers en maatschappelijke
organisaties. Het gemiddelde cijfer dat zij zichzelf geven over de mate waarin zij contacten
onderhouden met burgers en maatschappelijke organisaties en de mate waarin zij op de
hoogte zijn van en rekening houden met de opvattingen van deze partijen is een 6,3, zo
blijkt uit de enquêteresultaten. Burgemeesters en met name wethouders zijn minder
tevreden over de invulling van deze activiteiten door raadsleden. De griffiers delen het
oordeel van de raadsleden en zijn daarmee meer tevreden dan de overige groepen.
Tabel 20: Gemiddelde rapportcijfers voor elk van de onderstaande elementen:
Gemiddeld rapportcijfers Raadsleden Burgemeester Wethouders Griffiers
---
Contacten tussen raadsleden en burgers
Mate waarin raadsleden contacten 6,0 5,8 5,4 6,5
onderhouden
Mate waarin raadsleden op de 6,2 6,3 5,6 6,7
hoogte zijn van opvattingen
Mate waarin raadsleden rekening 6,3 6,7 6,2 6,8
houden met opvattingen
Mate waarin raadsleden contacten 6,4 5,9 5,8 6,6
onderhouden met groepen
(georganiseerde) burgers
Contacten tussen raadsleden en lokale instellingen en organisaties
Mate waarin raadsleden contacten 6,3 6,1 5,7 6,5
onderhouden
Mate waarin raadsleden op de 6,4 6,4 5,8 6,7
hoogte zijn van opvattingen
Mate waarin raadsleden rekening 6,3 6,5 6,0 6,7
houden met opvattingen
Rode draad uit zelfevaluaties
Het dualisme wordt in verschillende zelfevaluaties gezien als een klassiek veranderingsproces
waarvan de start onvermijdelijk gepaard gaat met een intern gerichte oriëntatie. Het blijkt dat de raad
het vooral nog erg druk met zichzelf en met het college heeft. De volksvertegenwoordigende rol van
de raad heeft daardoor onvoldoende aandacht gekregen. Gemeenten zijn zich echter bewust dat dit
niet te lang mag duren en dat de energie nu naar buiten moet om de volksvertegenwoordigende,
kaderstellende en controlerende rol goed in te kunnen vullen.
Wat vinden raadsleden belangrijk in hun contacten met burgers en maatschappelijke
organisaties? Uit onderstaande tabel blijkt dat een grote meerderheid van raadsleden
contacten met burgers over raadsbesluiten beoordeelt als (zeer) belangrijk. Er is een klein
nuanceverschil zichtbaar tussen enerzijds het verkrijgen van inzicht en anderzijds het
uitleggen van besluiten; deze laatste categorie wordt door iets minder raadsleden - maar nog
steeds een grote groep als (zeer) belangrijk ervaren.
26800 53
Tabel 21: Mate van belangrijkheid in contacten met burgers en maatschappelijke
organisaties.
(Zeer) belangrijk Tamelijk belangrijk Niet erg belangrijk
Inzicht krijgen in opvattingen 95% 5% 1%
over raadsbesluiten
Inzicht krijgen in de effecten 91% 8% 0%
van besluiten
Uitleggen of rechtvaardigen van 80% 18% 1%
besluiten
6.4.3 Raadspresidium
Een ruime meerderheid van de gemeenten (67%) heeft na de verkiezingen voor het eerst
een raadspresidium ingesteld. Uit de opgave van griffiers blijkt dat in een kwart van de
gemeenten al een raadspresidium of iets dergelijks (zoals een seniorenconvent) bestond. In
8% van de gemeenten bestaat geen raadspresidium. Deze resultaten zijn min of meer gelijk
aan de bevindingen uit `De eerste klap is een daalder waard'.
Gemeenten zijn vrij in de samenstelling van het presidium. Deze varieert dan ook. De
burgemeester en de griffier (met adviserende stem) hebben vrijwel altijd zitting in het
presidium (in 94% van de gemeenten) en in veel gevallen ook alle fractievoorzitters (in
66% van de gemeenten). In het presidium worden inhoudelijke en/of procedurele
afspraken gemaakt. De belangrijkste taak betreft agendabepaling.
Tabel 22: Taken presidium
Taken raadspresidium %
Conceptbepaling agenda raad 86%
Conceptbepaling raadscommissies 37%
Afstemming agendapunten raad- en raadscommissies 44%
Overige inhoudelijke taken 33%
Overige procedurele taken 87%
Overigens zijn er ook gemeenten (23% van het totaal) die een agendacommissie hebben
ingesteld, in enkele gevallen naast maar meestal in plaats van een presidium. Het verschil
tussen het presidium en de agendacommissie is dat de agendacommissie vaker bestaat uit
de burgemeester, de griffier en de voorzitters van de raadscommissies en zich nadrukkelijk
uitsluitend met de agenda bezighouden.
6.4.4 Commissiestelsel
Een belangrijk onderdeel van de organisatie van het lokale bestuur is het commissiestelsel.
In de gemeentelijke praktijk wordt van oudsher veelvuldig gebruikgemaakt van de
mogelijkheid om commissies in te stellen. Met de Wet dualisering gemeentebestuur is het
commissiestelsel aangepast. Het nieuwe stelsel kent raadscommissies, bestuurscommis-
sies, adviescommissies en deelraden. De raad en het college hebben ieder de mogelijkheid
om eigen commissies in te stellen. Wethouders en de burgemeester kunnen geen lid meer
zijn van door de raad ingestelde commissies en omgekeerd.
26800 54
Raadscommissies kunnen op verschillende manieren worden ingedeeld. In hoofdstuk 5 is
het een en ander opgenomen over het aantal raadscommissies dat na de verkiezingen nog
bestaat. In de Handreiking Commissies in het duale stelsel wordt aangegeven dat het
clusteren van thema's en onderwerpen naar een commissies voordelen heeft boven het
volgen van de portefeuilleverdeling over het college. Het bevordert de mogelijkheid van een
integrale benadering van vraagstukken en kan het aantal commissies verminderen. Deze
aanwijzing is door de meeste gemeenten opgevolgd. In het onderzoek `De eerste klap is een
daalder waard' bleek al dat slechts in een klein aantal gemeenten (toen: 17%) de indeling in
commissies één-op-één de verdeling van portefeuilles volgt. In de meeste gemeenten (toen:
40%) staat de indeling van commissies los van de verdeling van portefeuilles.
Deze tendens heeft zich nog sterker voortgezet. Uit ons onderzoek blijkt dat in 66% van de
gemeenten de indeling in commissies geheel onafhankelijk is van de portefeuilleverdeling.
Dit wordt bevestigd door gemeentesecretarissen, die aangeven dat het werkterrein van
commissies in de meeste gevallen zodanig is afgebakend dat commissies veelal te maken
hebben met meer dan één portefeuillehouder. In 13% van de gemeenten wordt de
portefeuilleverdeling overigens wel gevolgd.
Omdat wethouders geen lid meer kunnen zijn van door de raad ingestelde commissies, zijn
- zo blijkt uit onze enquête in alle gemeenten afspraken gemaakt over de aanwezigheid
van wethouders in raadscommissies. In 59% van de gemeenten is afgesproken dat
wethouders altijd aanwezig mogen zijn in raadscommissies, terwijl in 40% van de
gemeenten is afgesproken dat per commissievergadering wordt bezien of wethouders al
dan niet worden uitgenodigd. Als in een commissie vragen zijn aan het college, dan worden
deze in ongeveer tweederde van de gevallen hoofdzakelijk beantwoord door de
bestuurder(s); in ongeveer eenvijfde van de gemeenten door bestuurders én ambtenaren.
Bij de agendavorming voor raadscommissies spelen presidium of agendacommissie en de
voorzitters van de commissies een doorslaggevende rol. Volgens burgemeesters en raads-
leden is daarnaast het college een invloedrijk orgaan bij de agendavorming, terwijl griffiers
voor zichzelf een belangrijke rol zien weggelegd. Raadsleden, burgemeesters en griffiers
zijn over de agendavorming doorgaans tevreden.
Raadscommissies worden in de regel voor het eerst ingeschakeld in het stadium van
voorbereiding waar (alleen) ambtelijke stukken voorhanden zijn (in 61% van de
gemeenten). In 34% van de gemeenten komt de commissie voor de eerste maal aan bod op
het moment dat het college een conceptraadsvoorstel voorlegt. Vóór de invoering van het
dualisme waren deze percentages 43% respectievelijk 67%, een teken dat - in lijn met het
dualisme - commissies in een eerder stadium betrokken zijn bij beleidsvorming en minder
dan voorheen slechts besluiten nemen over panklare voorstellen.
Voor burgemeesters is het belangrijk om nieuwe beleidsinitiatieven met betrekking tot de
openbare orde eerst in een raadscommissie te bespreken, alvorens ermee naar buiten te
treden. Sinds de invoering van het dualisme is dat belang echter wel afgenomen. 56% van
de burgemeesters bespreekt initiatieven met betrekking tot de openbare orde voor in de
commissie. Ten tijde van het onderzoek voor de Staatscommissie was dat nog 79%.
Burgemeesters handelen daarmee in de geest van de dualisering, waarin raadscommissies
de raad adviseren en niet dienen om raadsleden medeverantwoordelijk te maken.
26800 55
Een bijzondere categorie commissies vormen de adviescommissies die de raad kan
instellen. Adviescommissies adviseren de raad over algemeen verbindende voorschriften of
voorgenomen beleid. De onafhankelijk van deze commissies moet zijn gewaarborgd. Ten
tijde van het onderzoek `De eerste klap is een daalder waard' functioneerde in 54% van de
gemeenten (nog) geen adviescommissies. Deze achterstand is inmiddels ingehaald. Op dit
moment bestaan in 23% van de gemeenten geen formele adviescommissies. In 43% van de
gemeenten zijn de adviescommissies die aan het college adviseren (opnieuw) ingesteld door
het college; in 18% van de gemeenten adviseren alle adviescommissies de raad.
6.4.5 Het duale instrumentarium van de raad
Om de positie van de gemeenteraad te versterken heeft de Wet dualisering
gemeentebestuur het instrumentarium dat de raad ter beschikking staat wettelijk vastgelegd
en uitgebreid. Het betreft onder andere het recht van initiatief van ieder raadslid (art. 147a
eerste lid) en het recht van amendement van ieder raadslid (art. 147b); twee instrumenten
om inhoud te geven aan de kaderstellende rol van de raad. Daarnaast zijn belangrijk het
recht van interpellatie van de raad (art. 155, tweede lid), het mondelinge en schriftelijke
vragenrecht (art. 155, eerste lid); instrumenten in het kader van de controlerende rol. Een
nieuw instrument in dat verband is het expliciete recht van onderzoek (art. 155a-155c).
Het indienen van moties is een algemeen instrument in het kader van zowel de
kaderstellende als de controlerende rol.
In onze enquête onder griffiers hebben wij gevraagd hoe vaak de raad van genoemde
nieuwe instrumenten in de huidige zittingsperiode gebruik heeft gemaakt.
Tabel 23: Aantal keren dat instrumenten gebruikt zijn
0 keer 1-10 keer > 10 keer
Recht van initiatief 19% 73% 5%
Recht van amendement 5% 40% 49%
Recht van interpellatie 53% 42% 0%
Moties 2% 38% 53%
Mondeling vragenrecht 11% 24% 48%
Schriftelijk vragenrecht 5% 49% 38%
Recht van onderzoek 88% 10% 0%
Aan raadsleden is eveneens gevraagd hoe vaak zij, als persoon, gebruik hebben gemaakt
van het gebruik van bovengenoemde instrumenten (met uitzondering van het recht op
onderzoek, dat een raadsaangelegenheid is). Deze vragen zijn dus op een ander niveau
gesteld: aan de griffiers is gevraagd naar de gehele raad, bij raadsleden naar hun individuele
gedrag. Hieruit blijkt dat raadsleden in verschillende gemeenten, ongeacht de grootte van
de gemeente, vrijwel even actief zijn.
Een gemiddeld raadslid heeft de huidige zittingsperiode 1,6 keer een initiatiefvoorstel
opgesteld (bij het onderzoek van de Staatscommissie in 2000: 0,8 keer), 4,7 keer een
amendement ingediend (in 2000: 1,8 keer) en 3,2 maal een interpellatie aangevraagd (in
2000: 0,7 keer). Gemiddeld heeft een raadslid in de huidige periode bijna 8 moties
ingediend (in 2000: 2), 6 schriftelijke vragen gesteld en 10 mondelinge (voor 2000
onbekend).
26800 56
De gegevens uit onze enquête wijken dus sterk af van het onderzoek dat in 2000 in
opdracht van de Staatscommissie is verricht: raadsleden zeggen thans veel actiever te zijn in
het gebruik van de verschillende instrumenten. Ook uit de regiobijeenkomsten en de
groepsgesprekken komt dit beeld naar voren. Dit beeld past in een dualistische
bestuursmodel en is een beoogd effect van de wet. Onderstaande grafiek vat de opvallendste
uitkomsten samen.
Figuur 9: Aantal keren dat gemiddeld raadslid instrumenten heeft gebruikt in huidige
zittingsperiode
Moties
Recht van Onderzoek
staatscommissie
interpellatie (2000)
Enquete
Recht van Berenschot
amendement (2004)
Recht van
initiatief
0 2 4 6 8 10
Wanneer aan raadsleden wordt gevraagd hoe tevreden zij zijn over de frequentie waarmee
zij gebruikmaken van de instrumenten, ontstaat nogal een vlak beeld: instrumenten
worden naar het oordeel van raadsleden zelf niet te veel en niet te weinig toegepast.
Kennelijk bestaat er geen duidelijke norm voor de intensiteit waarmee het instrumentarium
in het duale bestel zou moeten worden benut. De toepassing van de instrumenten is
daarnaast ook sterk afhankelijk van de inhoud en de opstelling van het college. Wat wel
opvalt is dat het recht van initiatief ook volgens raadsleden nog te weinig wordt gebruikt.
Blijkbaar worstelen raadsleden met hun kaderstellende rol, die ze wel graag willen maar
slechts beperkt invullen.
Tabel 24: Tevredenheid van raadsleden over frequentie van gebruik van instrumenten
Tevredenheid over frequentie Veel te vaak Te vaak Neutraal Te weinig Veel te
gebruik weinig
Recht van initiatief 0% 2% 38% 38% 18%
Recht van amendement 3% 5% 63% 21% 6%
Recht van interpellatie 0% 5% 46% 27% 14%
Moties 6% 15% 62% 15% 3%
Mondeling vragenrecht 7% 16% 56% 12% 5%
Schriftelijk vragenrecht 7% 16% 53% 20% 3%
Recht van onderzoek (enquête) 0% 0% 34% 19% 12%
Recht van onderzoek (overig) 0% 0% 38% 18% 12%
26800 57
Over de toepassing zelf zijn raadsleden over het algemeen neutraal tot tevreden, zoals blijkt
uit de volgende tabel.
Tabel 25: Tevredenheid over de toepassing van instrumenten
Tevredenheid over toepassing Zeer Tevreden Neutraal Ontevreden Zeer
tevreden ontevreden
Recht van initiatief 1% 23% 45% 18% 4%
Recht van amendement 3% 38% 43% 13% 1%
Recht van interpellatie 1% 19% 54% 12% 3%
Moties 2% 47% 37% 12% 2%
Mondeling vragenrecht 2% 37% 33% 19% 6%
Schriftelijk vragenrecht 2% 35% 37% 18% 4%
Recht van onderzoek (enquête) 2% 13% 34% 13% 5%
Recht van onderzoek (overig) 5% 15% 29% 10% 6%
6.4.6 Raadsvergaderingen
Om zicht te krijgen op het functioneren van de gemeenteraad hebben we in onze enquête
de griffiers gevraagd naar de frequenties en duur van vergaderingen, zowel vóór als na de
laatste gemeenteraadsverkiezingen.
Tabel 26: Frequentie en duur van raadsvergaderingen voor en na de verkiezingen van 2002
Vóór de verkiezingen Na de verkiezingen
Gemiddeld aantal vergaderingen
Aantal raadsvergaderingen per maand 1 1
Aantal commissievergaderingen per maand 2-5 2-5
Aantal fractievergaderingen per maand 2-5 2-5
Gemiddelde duur van vergaderingen
Duur raadsvergaderingen in minuten 164 minuten 167 minuten
Duur commissievergaderingen in minuten 146 minuten 159 minuten
Duur fractievergaderingen in minuten 132 minuten 134 minuten
Een wezenlijke verandering in het formele functioneren van de raad is niet zichtbaar. Het
aantal vergaderingen is niet toe- of afgenomen, de gemiddelde duur van vergaderingen is,
afgaand op de feitelijke gegevens die griffiers aandragen, sinds de invoering van de wet iets
toegenomen. Raadsleden hebben daarvan een wat ander beeld, met name wat hun
ervaringen met commissievergaderingen betreft. Van de raadsleden geeft 43% aan dat de
duur van raadsvergaderingen (sterk) is toegenomen, terwijl 17% meent dat deze (sterk) is
afgenomen; 51% van de raadsleden zegt dat de duur van commissievergaderingen (sterk) is
toegenomen, terwijl slechts 8% vindt dat deze (sterk) is afgenomen. Kennelijk zijn er flinke
verschillen tussen gemeenten en tussen respondentgroepen als het gaat om de (perceptie
van de) vergadertijd van commissies en raad.
26800 58
Hoewel grote veranderingen niet direct tastbaar zijn, ervaren onze respondenten wel
degelijk een grote verandering. Wanneer aan hen wordt gevraagd de mate van invloed van
de Wet dualisering gemeentebestuur op het functioneren van de raad aan te geven, dan
geven de meeste respondenten - ongeveer in gelijke mate - aan dat de wet het functioneren
van de raad in (zeer) sterke mate heeft beïnvloed.
Figuur 10: Mate van invloed Wet dualisering gemeentebestuur op functioneren van de raad
60
50
40 Raadsleden
Griffiers
30
Burgemeester
20 Wethouders
10 Secretaris
0
In zeer sterke In sterke Enigermate Niet of
mate mate nauwelijks
De waardering van de effecten van de wet op het functioneren van de raad is echter heel
wisselend. Griffiers en raadsleden zijn het meest positief.
Figuur 11: Waardering effecten Wet dualisering gemeentebestuur op functioneren van de
raad
80
70
60
50 Raadsleden
40 Griffiers
Burgemeester
30
Wethouders
20 Secretaris
10
0
In zeer sterke In sterke mate Onveranderd In sterke mate In zeer sterke
mate verbeterd verslechterd mate
verbeterd verslech-terd
26800 59
Wanneer naar de inhoudelijke kwaliteit van het debat in de raad en commissies wordt
gekeken, dan is een soortgelijk patroon zichtbaar, hoewel wat minder scherp. Van alle
doelgroepen geeft een groot deel aan dat de kwaliteit gelijk is gebleven. Griffiers en
raadsleden geven, in lijn met hun eerdere oordeel, vaker aan dat de kwaliteit is toegenomen,
terwijl wethouders vaker een kwaliteitsverslechtering zien.
Figuur 12: Waardering van de invloed van de Wet dualisering gemeentebestuur op de
inhoudelijke kwaliteit van het debat
60
50
40 Raadsleden
30 Griffiers
Burgemeester
20 Wethouders
Secretaris
10
0
Sterk afgeno- Afgenomen Gelijk Toegenomen Sterk toege-
men gebleven nomen
Rode draad zelfevaluaties
De onderlinge discussie tussen raadsleden c.q. fracties onderling is en blijft lastig in de praktijk. Het
vragen stellen aan het college blijft dominant en het debat vindt nog te veel via het college plaats. Dit
wordt soms ook veroorzaakt door de opstelling in de raadszaal.
6.5 CONCLUSIES
Met de laatste raadsverkiezingen is wederom een flinke vernieuwing totstandgekomen:
bijna de helft van de raadsleden is nieuwkomer. Dit is vergelijkbaar met uitkomsten van
eerdere onderzoeken. Voor een verandering van profiel heeft dat echter niet gezorgd,
structurele kenmerken van de raad zoals het aantal politieke partijen in de raad en de
verhouding tussen coalitie en oppositiepartijen zijn nauwelijks veranderd. Ook de
beoordeling door raadsleden van wat in hun takenpakket van belang is, is aan weinig
verandering onderhevig.
26800 60
Aan het begin van dit hoofdstuk hebben we een aantal veronderstellingen geformuleerd ten
aanzien van de gewenste richting van de veranderingen in het functioneren van de raad.
Ten aanzien van deze veronderstellingen zijn de volgende conclusies op zijn plaats:
· Meer en beter contact met burgers en maatschappelijke organisaties: Er is nog niet
veel veranderd in de externe oriëntatie van de raad. Dit beeld komt naar voren uit de
enquête en wordt bevestigd in de regiobijeenkomsten en de groepsgesprekken. De
primaire focus was en is het gemeentehuis en het lijkt erop dat in de eerste periode
na de invoering van de dualiseringsmaatregelen de energie vooral intern gericht is
geweest. Het grootste deel van de tijd van raadsleden gaat zitten in raadgerelateerde
activiteiten, terwijl relatief de minste tijd wordt besteed aan activiteiten die te maken
hebben met de volksvertegenwoordigende functie. De invoering van het dualisme
heeft aan die tijdsbesteding nauwelijks iets veranderd.
· Raadspresidium: Een ruime meerderheid van de gemeenten heeft na de verkiezingen
voor het eerst een raadspresidium ingesteld, dat vooral een agendabepalende rol
heeft. Bijna een kwart van de gemeenten werkt met een agendacommissie in plaats
van een presidium. De mogelijkheid om een presidium in te stellen wordt dus ruim
benut, maar de reikwijdte van het presidium lijkt zich vooralsnog te beperken tot
agenda-aangelegenheden.
· Commissiestelsel: Commissies zijn steeds vaker onafhankelijk van de
portefeuilleverdeling. Wij interpreteren dit als een indicatie dat de raad een
duidelijker eigen stempel drukt op de samenstelling en indeling van commissies.
Ook het feit dat commissies in toenemende mate in een vroeg stadium van het
politieke proces worden ingeschakeld, wijst op een grotere invloed van de raad via het
commissiestelsel.
· Duaal instrumentarium: Raadsleden maken actiever dan vóór de invoering van de
wet gebruik van het hun ter beschikking staande instrumentarium. Dit beeld past in
een dualistisch bestuursmodel en is een beoogd effect van de wet. Over de toepassing
van de instrumenten zijn raadsleden zelf over het algemeen neutraal tot tevreden.
· Raadsvergaderingen: Een wezenlijke verandering in het algehele functioneren van de
raad is niet zichtbaar. Zowel het aantal vergaderingen als de gemiddelde duur van
vergaderingen is sinds de invoering van de wet niet toe- of afgenomen. Door
betrokkenen wordt echter wel een grote verandering ervaren. De meeste betrokkenen
geven aan dat de wet in (zeer) sterke mate het functioneren van de raad heeft
beïnvloed. De waardering van de effecten van de wet op het functioneren van de raad
is echter heel wisselend. Griffiers en raadsleden zijn het meest positief en
wethouders zijn het minst positief. Wanneer we kijken naar de inhoudelijke kwaliteit
van het debat in de raad en commissies, dan is een soortgelijk patroon zichtbaar,
hoewel wat minder scherp. Van alle doelgroepen geeft een groot deel aan dat de
kwaliteit gelijk is gebleven. Griffiers en raadsleden geven, in lijn met hun eerdere
oordeel, vaker aan dat de kwaliteit is toegenomen, terwijl wethouders vaker een
kwaliteitsverslechtering zien.
Citaat: `Het kaderstellen blijkt niet eenvoudig voor de raad. Toch hoeft daar niet zo moeilijk over te
worden gedaan. Het is niets meer dan het maken van een vertaalslag van de signalen van de burgers
naar beleidsontwikkeling. Niet alle signalen moet vertaald worden. Soms is er sprake van incidenten
of is er al beleid over het onderwerp.' (Evaluatie Nederweert)
26800 61
26800 62
7. POSITIE EN FUNCTIONEREN VAN DE WETHOUDERS
7.1 INLEIDING
In dit hoofdstuk geven we weer hoe het college functioneert onder het dualisme. De focus
ligt daarbij op de wethouders; de burgemeester en de relatie tussen college en raad komen
in volgende hoofdstukken aan de orde. Met de invoering van de dualisering kwam een
aantal belangrijke wijzigingen voor wethouders tot stand. Een bekende wijziging is dat
wethouders geen deel meer uit mogen maken van de gemeenteraad en dat het mogelijk is
wethouders van buiten de raad in het college op te nemen. Deze en andere aspecten komen
aan de orde in het vervolg van dit hoofdstuk. Waar mogelijk leggen we daarbij verbanden
tussen het uitgebreide onderzoek dat voor dit rapport is verricht en eerder onderzoek.
We gaan allereerst in op het profiel van de wethouder. Vervolgens geven we aan welke
structuurwijzigingen uit de Wet dualisering gemeentebestuur voor het college van belang
zijn, en welke veranderingen in het functioneren van het college beoogd werden.
Vervolgens gaan we in op de onderzoeksresultaten, waarbij we ingaan op het duale
instrumentarium, de organisatie van het college, het functioneren van wethouders en de
wijze waarop zij zelf de veranderingen als gevolg van de dualisering waarderen. Ten slotte
formuleren wij een aantal conclusies.
7.2 PROFIEL
Om een beeld te krijgen bij de colleges die de gemeenten van Nederland besturen geven we
hier de achtergronden van de colleges en deze bestuurders. Zoals in hoofdstuk 5 al is
geconstateerd, heeft 24% van de gemeenten ten minste één wethouder van buiten de raad.
Figuur 13: Leeftijd wethouders
Enquête Berenschot (2004)
2% 1%2%
14%
Jonger dan 25 jaar
26 t/ m 35 jaar
38% 36 t/ m 45 jaar
46 t/ m 55 jaar
56 t/ m 65 jaar
Ouder dan 65 jaar
45%
Van de wethouders is 86% mannelijk en 14% vrouwelijk. In bovenstaande figuur zien we
ook een sterke oververtegenwoordiging van 46 t/m 65 jarigen in de wethouderspopulatie.
26800 63
Door sommige observatoren van de lokale politiek is de veronderstelling geuit dat als gevolg
van de dualisering een groot aantal bestuurders in 2002 zijn functie zou opgeven. Uit onze
gegevens blijkt dat 52,8% van de wethouders ook voor 2002 al wethouder was. Hier is dus
inderdaad sprake van een flinke bestuurdersvernieuwing, of dit te wijten is aan de komst
van het dualisme of dat andere factoren hierbij een rol spelen hebben wij niet kunnen
vaststellen.
De Staatscommissie heeft de wethouders gevraagd naar hun overwegingen om wethouder
te worden. Uit een vergelijking van deze gegevens met gegevens van ons onderzoek voor
het 2e Jaarbericht van de Vernieuwingsimpuls blijkt dat er weinig veranderd is in de
overwegingen voor rekrutering: dezelfde overwegingen spelen in dezelfde mate een rol. Het
enige duidelijke verschil is dat beschikbaarheid volgens de wethouders een grotere rol is
gaan spelen. Overigens geldt voor de gehele groep van wethouders dat 85% raadslid is
geweest voordat hij of zij wethouder werd. Dergelijke ervaring blijkt dus inderdaad zwaar te
tellen.
Figuur 14: Overwegingen om wethouder te worden
Enquête Berenschot (jaarbericht Begeleidingscommissie
2004)
Mijn beroep
Het feit dat ik in een bepaalde buurt of kern
woon
Mijn lidmaatschap van een lokale vereniging of
organisatie
Activiteiten binnen partij
Beschikbaarheid
Bestuurderservaring in maatschappelijke
organisaties
Ervaring als raadslid (incl. evt. ervaring als
wethouder)
0% 20% 40% 60% 80% 100%
Het is opvallend te zien dat wethouders steeds vaker geen betaald werk verrichten (72%).
Op dit vlak is duidelijk sprake van een toename vergeleken bij het onderzoek van de
Staatscommissie (59%). Een mogelijke verklaring hiervoor is dat het vak van wethouder de
laatste jaren meer tijd vergt; welke rol de dualisering hierin speelt is niet vast te stellen.
26800 64
Tabel 27: Beroepsmatige achtergrond wethouders met betaald werk naast wethouderschap
Enquête Berenschot Onderzoek
Staatscommissie
Werkzaam bij (semi)overheid 48% 44%
Werkzaam bij maatschappelijke organisatie 15% 10%
Werkzaam in private sector 26% 31%
Anders 11% 15%
Overigens is duidelijk te zien dat naarmate de grootte van de gemeente toeneemt de
wethouder minder vaak betaald werk ernaast doet. Dit heeft waarschijnlijk te maken met
het feit dat in gemeenten met meer dan 18.000 inwoners fulltime wethouders kunnen
worden aangesteld. In de enquête hebben we verder gevraagd naar de hoeveelheid uren die
wethouders aan betaald werk besteden. Hoewel het aantal wethouders dat betaald werk doet
is afgenomen, neemt het gemiddeld aantal uren dat wethouders betaald werk verrichten
naast hun wethouderschap licht toe ten opzichte van het onderzoek uit 2000. Overigens
blijkt uit de cijfers dat het aantal uren dat aan betaald werk wordt besteed omgekeerd
evenredig is aan de gemeentegrootte: hoe groter de gemeente, hoe kleiner het aantal uren
betaald werk naast het wethouderschap. Dit patroon was er ook al bij het onderzoek van de
Staatscommissie.
Tabel 28: Tijdsbesteding aan betaald werk naast wethouderschap
Aantal uren Enquête Berenschot Onderzoek Staatscommissie
0-9 15% 19%
10-19 19% 27%
20-29 39% 27%
20-39 9% 21%
> 40 15% 6%
7.3 VERANDERINGEN ALS GEVOLG VAN DE WET DUALISERING GEMEENTEBESTUUR
7.3.1 Veranderingen op het gebied van structuur
De bijlage van dit rapport bevat een overzicht van de structuurwijzigingen die horen bij de
invoering van het dualisme. Hierna belichten we de structuurwijzigingen die vooral voor
wethouders van belang zijn:
· Wethouders maken geen deel meer uit van de raad en van raadscommissies.
· Wettelijke bestuursbevoegdheden zijn overgedragen aan het college.
· Het college heeft een actieve informatieplicht naar de raad.
· Het is wettelijk mogelijk geworden om personen van buiten de raad en ook buiten de
gemeente tot wethouder te benoemen.
26800 65
7.3.2 Veranderingen in het functioneren van wethouders
De dualisering heeft tot doel om de herkenbaarheid en de vitaliteit van de lokale democratie
te bevorderen. Naast bovengenoemde expliciet geformuleerde wijzigingen als gevolg van de
dualisering, beoogt de wet ook wijzigingen aan te brengen in het functioneren van het
college. Voor de wethouders betekent de invoering van de dualisering een meer
afgezonderde positie: de functies en rollen van raad en college worden ontvlecht, de afstand
tussen college en raad wordt vergroot en de positie van de burgemeester wordt versterkt.
Daartegenover staat een duidelijker rol voor het college als geheel. Tegen deze achtergrond
formuleren wij in aanvulling op de meetbare structuurwijzigingen de volgende
veronderstellingen over gewenste veranderingen in het functioneren van wethouders.
· Dagelijks bestuur sterker op uitvoering gericht. Nu wethouders geen deel meer
uitmaken van de raad, zullen zij meer tijd besteden aan de uitvoering en het college
en minder aan het voorbereiden van activiteiten met de gemeenteraad. Ook in hun
oriëntatie zullen zij zich meer gaan richten op het college en minder op de
gemeenteraad.
· Portefeuilleverdeling. Met een dagelijks bestuur dat sterker op uitvoering is gericht,
ligt het voor de hand om de portefeuilleverdeling in het college en de inrichting van
de ambtelijke organisatie op elkaar af te stemmen.
· Achtergrond wethouders. In het licht van de doelstelling om de herkenbaarheid van
de lokale democratie te bevorderen zal op lokaal niveau gestreefd worden naar een
meer herkenbare en meer diverse achtergrond bij wethouders.
7.4 ONDERZOEKSRESULTATEN
7.4.1 Organisatie
Vergaderingen en agenda's
Colleges vergaderen over het algemeen nog steeds iets meer dan eenmaal per week dus
gemiddeld iets meer dan 5 keer per maand. In een dergelijke vergadering wordt een agenda
afgehandeld via besluitvorming. Het aantal agendapunten in een collegevergadering is
gemiddeld 31. Ten tijde van het onderzoek van de Staatscommissie was dit 27.
Van de 31 agendapunten wordt over 22 punten een besluit genomen, de rest wordt niet in
besluitvormende maar bijvoorbeeld in verkennende zin besproken. Van deze 22
agendapunten wordt over 44% daadwerkelijk in het college beraadslaagd. Ten tijde van het
onderzoek van de Staatscommissie was dit nog 49%. De overige punten zijn dus
hamerstukken. Als het vervolgens gaat om het percentage agendapunten waarover
hoofdelijk gestemd wordt, is dat niet substantieel veranderd ten opzichte van de 2,8% die
bij het onderzoek van de Staatscommissie naar voren kwam.
Portefeuilleverdeling
In gemeenten kan een meer of minder nauwe samenhang bestaan tussen de
portefeuilleverdeling in het college en de hoofdstructuur van de ambtelijke organisatie. In
58% van de gemeenten is dit grotendeels op elkaar afgestemd, in 42% van de gemeenten
niet of nauwelijks.
26800 66
Verder blijkt dat het bij de grotere gemeenten aanzienlijk vaker voorkomt dat er niet of
nauwelijks afstemming is tussen de portefeuilleverdeling en de hoofdstructuur (in
gemeenten groter dan 50.000 zelfs in 79% van de gevallen). Dit cijfer verschilt niet van het
onderzoek van de Staatscommissie. De dualisering heeft hier dus geen invloed op gehad.
Voor de dualisering is tevens relevant of de portefeuilleverdeling aansluit op de ingestelde
raadscommissies en of daarin veranderingen zijn opgetreden na 2002. Hierover werd in
het vorige hoofdstuk gerapporteerd.
Naast een inhoudelijke portefeuilleverdeling wordt steeds vaker ook wijkgericht gewerkt.
Wijkwethouders zijn een voorbeeld van deze ontwikkeling. In 17% van de gemeenten heeft
een wethouder inderdaad een geografisch deel van de gemeente onder zijn hoede. Ook hier
stijgt dit percentage naarmate de gemeentegrootte toeneemt. Dit is een groei van 10%
vergeleken met het onderzoek van de Staatscommissie uit 2000.
De verdeling van de portefeuilles vindt in 55% van de gemeenten in overleg tussen de
raadsfracties plaats en is dus onderdeel van het formatieproces. In 43% gebeurde dit in
intern overleg tussen de toekomstige collegeleden (2% vulde de vraag niet in). Ten tijde van
het onderzoek van de Staatscommissie lag de verhouding fifty-fifty. Hier lijkt een
voorzichtige accentverschuiving zichtbaar waarbij het verdelen van de portefeuilles vaker
een zaak van het nieuwe college is. Een dergelijke ontwikkeling zou passen bij de
dualisering. In onderstaande tabel is weergegeven of de burgemeesters aanwezig waren bij
deze overleggen. Uit de cijfers is niet direct af te lezen of de burgemeester nu vaker of
minder vaak aanwezig was dan bij de vorige formatie, vanwege het grote aantal missende
waarden uit het onderzoek van de Staatscommissie.
Tabel 29: Aanwezigheid burgemeester bij overleg over portefeuilleverdeling
Enquête Berenschot Onderzoek Staatscommissie
Nee, nooit 35% 28%
Ja, soms 32% 23%
Ja, meestal 9% -
Ja, altijd 22% 19%
Niet ingevuld 3% 29%
Totaal 100% 100%
7.4.2 Functioneren
Tijdsbesteding wethouders
Gezien de maatregelen die als gevolg van de dualisering zijn geïntroduceerd om de afstand
tussen raad en college te vergroten, zou verondersteld mogen worden dat op dit vlak een
ontwikkeling te zien zou zijn in de tijdsbesteding. Als we naar de cijfers kijken, zien we dit
in beperkte mate terug in het lagere percentage tijd dat wethouders besteden aan de
raadscommissies en de fractie. Tevens is te zien dat meer aandacht wordt besteed aan de
contacten met de ambtelijke organisatie en de buitenwereld. Dit zijn ontwikkelingen die
zouden passen in de dualisering, echt duidelijke verschuivingen kunnen we echter (nog)
niet constateren.
26800 67
Tabel 30: Tijdsbesteding wethouders
Enquête Berenschot Onderzoek
(2e jaarbericht Staatscommissie
begeleidingscommissie
Vernieuwingsimpuls)
Voorbereidende activiteiten 17,6% 17%
Activiteiten met college 14,1% 14%
Activiteiten met gemeenteraad 7% 7%
Activiteiten met raadscommissies 8,1% 9%
Activiteiten die te maken hebben met de fractie 5,1% 7%
Activiteiten die te maken hebben met politieke partij 4,3% 5%
Activiteiten met ambtelijke organisatie 19,5% 18%
Contacten met burgers of maatschappelijke 15% 13%
organisaties
Contacten met andere overheden 8,5% 7%
Overig 8,1% 7%
Rolopvatting
In de rolopvatting van wethouders is niets veranderd ten opzichte van de meting van de
Staatscommissie in 2000. Wethouders hechten in dit onderzoek waarde aan dezelfde
rollen. In afnemende volgorde van belangrijkheid zijn dat:
· Uitvoeren van raadsbesluiten.
· Verantwoording afleggen aan de raad.
· Inzicht krijgen in opvattingen van burgers.
· Inzicht krijgen in effecten van maatregelen.
· Uitleggen van besluiten.
· Het vertegenwoordigen van burgers.
Deze volgorde van rollen sluit naar ons oordeel naadloos aan op de bestuurlijke
verantwoordelijkheid van het college die met de wetgeving herbevestigd is. Het feit dat er
geen verandering heeft plaatsgevonden past in het karakter van een herbevestiging.
Verhoudingen in het college
De verhoudingen tussen de collegeleden worden door allerlei verschillende factoren
bepaald. Persoonlijke verhoudingen zijn daarin van groot belang.
26800 68
Hierna zijn enkele indicatoren voor de verhoudingen binnen het college opgenomen.
· Bemoeienis collegeleden.
Als gevolg van de portefeuilleverdeling heeft ieder collegelid de verantwoordelijkheid
voor enkele inhoudelijke beleidsterreinen. Tegelijkertijd wordt er collegiaal bestuurd,
daarom is het interessant te bekijken in welke mate collegeleden zich met elkaars
portefeuille bemoeien. 14% van de wethouders geeft aan dat anderen zich niet of
nauwelijks bemoeien met hetgeen behoort tot hun portefeuille, 41,6% geeft aan dat
anderen zich alleen met hun portefeuille bemoeien als het direct raakt aan hun eigen
portefeuille en 45% geeft aan dat er regelmatig bemoeienis van anderen is met hun
portefeuille ook al raakt het die anderen niet direct. De gemeentesecretarissen
observeren echter meer bemoeienis van de portefeuillehouders met elkaar (scores van
respectievelijk 6%, 35%, 58%). Burgemeesters geven daarentegen aan dat zij zelf
minder bemoeienis van andere collegeleden ervaren. Een oorzaak daarvoor zal
gelegen zijn in hun eigen wettelijke portefeuille. Al deze gegevens zijn vergelijkbaar
met het onderzoek van de Staatscommissie en op dit vlak heeft zich dus geen
duidelijke verschuiving voorgedaan als gevolg van de dualisering.
· Besluiten aan orde in voltallig college/mandatering.
Uit de enquêteresultaten blijkt dat lang niet alle besluiten in het college worden
behandeld. Volgens de wethouders komt gemiddeld 65% van de besluiten aan de
orde in de collegevergadering (vergelijkbaar met het onderzoek van de Staats-
commissie). Navraag bij de burgemeesters leert dat dit percentage volgens hen nog
lager is; gemiddeld zo'n 44%. Het feit dat niet alle besluiten in het college aan de
orde hoeven te komen impliceert dat collegeleden een behoorlijke mate van ruimte
hebben om zaken die tot hun portefeuille horen zelfstandig af te doen. Dit blijkt ook
uit onderstaande cijfers. Interessant is dat hier geconstateerd kan worden dat de
ruimte die een portefeuillehouder heeft om zaken zelf af te doen is gegroeid.
Gelijktijdig wordt gesproken van een toename van de collegialiteit. Blijkbaar zijn de
verhoudingen zodanig dat deze zaken hand in hand kunnen gaan.
Tabel 31: Ruimte voor zelfstandig afdoen door wethouders
Enquête Berenschot Onderzoek Staatscommissie
Geen ruimte 6% 5%
Enige ruimte 64% 78%
Veel ruimte 29% 17%
Zeer veel ruimte 1% 0%
· Invloed burgemeester op collegebesluiten.
Volgens de wethouders speelt de burgemeester een volwaardige maar geen
dominante rol in het college en heeft hij een behoorlijke mate van invloed op de
besluiten die worden genomen. De burgemeesters zelf geven dat ook aan. Bij de
vraag hoe vaak het in deze collegeperiode is voorgekomen dat hun stem doorslag-
gevend is geweest, geeft 54% aan dat dit geen enkele keer is gebeurd. Slechts 7%
geeft aan dat dit 5 of meer keer het geval is geweest. Deze verhoudingen passen in het
beeld van de burgemeester dat door een meerderheid van de respondenten wordt
geschetst als een boven de partijen staande verbinder met een eigenstandige positie.
26800 69
Opvallend is verder dat de invloed van de burgemeester zowel volgens hemzelf als
volgens de wethouders wel is toegenomen ten opzichte van het onderzoek van de
Staatscommissie.
· Minderheidsstandpunt.
86,1% van de wethouders geeft aan dat er binnen het college ruimte is voor een
minderheidsstandpunt. Vergeleken met de meting van de Staatscommissie is dat een
stijging van 2,7%. Interessant is dat 92% van de gemeentesecretarissen en de
burgemeesters aangeeft dat er volgens hen ruimte is voor een minderheidsstandpunt.
Overigens valt op dat slechts 74% van de gemeentesecretarissen in gemeenten groter
dan 50.000 inwoners aangeeft dat er ruimte is voor een minderheidsstandpunt.
7.4.3 Waardering van veranderingen in het functioneren van het college
Een wezenskenmerk van de Nederlandse colleges van burgemeesters en wethouders is de
collegiale besluitvorming die zelfs wettelijk is vastgelegd. In de praktijk varieert de mate van
collegialiteit echter in aanzienlijke mate. De variabelen die in de voorgaande paragraaf zijn
genoemd onder verhoudingen in het college zijn hiervan feitelijke indicatoren. In het
onderzoek hebben we ook gevraagd hoe de collegialiteit in het college wordt gewaardeerd
vergeleken met de situatie voor de dualisering.
Uit deze cijfers blijkt dat alle doelgroepen aangeven dat er een beweging gaande is naar een
sterkere mate van collegialiteit. Uitgaande van de gedachte dat als gevolg van de dualisering
in zekere mate een eenheid van zowel college als raad ontstaat past deze ontwikkeling in de
dualisering. Dit blijkt ook uit het feit dat een gebrek aan collegialiteit een van drie
hoofdproblemen was die de Staatscommissie en het kabinet signaleerden.
Tabel 32: Ontwikkelingen in collegialiteit volgens verschillende respondentgroepen
Burgemeesters Wethouders Gemeente- Griffiers Raadsleden
secretarissen
Sterk afgenomen 2% 1% 0% 1% 2%
Afgenomen 6% 5% 8% 12% 9%
Gelijk gebleven 67% 52% 75% 64% 66%
Toegenomen 22% 34% 16% 22% 19%
Sterk toegenomen 3% 8% 1% 1% 2%
Niet ingevuld 0% 0% 0% 0% 2%
Zoals uit het bovenstaande ook blijkt, zijn er dus vele verschillende invloedsverhoudingen
binnen het college en bestaan er ook flinke verschillen in cultuur tussen colleges. Om die
reden zijn in de enquête een aantal meer specifieke stellingen aan wethouders voorgelegd
over de verhoudingen binnen het college. De verschillen met de eerdere meting door de
Staatscommissie zijn klein. Slechts op de vraag of de voorkeuren van andere collegeleden
belangrijker zijn dan die van de fractie is een stijging van 15% te zien. Deze ontwikkeling
kan worden geduid als iets dat bij de dualisering past, aangezien dit een aanknopingpunt is
voor het veronderstellen van meer collegialiteit en meer afstand tussen fractie en
wethouder. Juist omdat ook andere enquêteresultaten (zie hierboven en de vorige paragraaf)
in deze richting wijzen mag worden verondersteld dat het hier niet om een sociaal
wenselijk antwoord gaat.
26800 70
Figuur 15: Percentage wethouders dat het eens is met genoemde stellingen
Stelling = WAAR
Nauwelijks verdiepingstijd voorstellen andere
collegeleden
Voorkeuren overige collegeleden belangrijker
dan fractie
Onderzoek
Rekening houden met voorkeuren collegeleden staatscommissie
bij nieuwe beleidsinitiatieven (2000)
Enquête
Voor uitgewerkte ambtelijke adviezen Berenschot (2004)
belangrijk beleidsinitiatief in college
Wethouder drukt stempel op beleid eigen
portefeuille
0% 20% 40% 60% 80% 100%
Verder hebben we aan verschillende groepen functionarissen uit het lokaal bestuur
gevraagd hoe zij de aantrekkelijkheid van het wethouderschap waarderen. Wat daarbij
opvalt, is dat raadsleden in de gemeenten tussen de 10.000 en 20.000 inwoners
aanzienlijk lager scoren dan de andere respondenten als het gaat om de aantrekkelijkheid
van het wethouderschap. Ook hier komt het eerder in algemene zin geschetste beeld terug
dat de leden van het college de veranderingen als gevolg van de dualisering negatiever
waarderen dan dat de griffiers en de raadsleden dat doen.
Tabel 33: Ontwikkelingen in aantrekkelijkheid van het wethouderschap
Burgemeesters Wethouders Gemeente- Griffiers Raadsleden
secretarissen
Sterk afgenomen 16% 10% 14% 4% 8%
Afgenomen 63% 46% 66% 53% 41%
Gelijk gebleven 19% 34% 17% 37% 37%
Toegenomen 1% 9% 2% 6% 12%
Sterk toegenomen 1% 2% 1% 0% 1%
Verder hebben we - vanuit de veronderstelling dat dit iets zegt over de positie die het college
inneemt in de dualisering - de respondenten gevraagd een typering te geven van de
instelling van het college bij plenaire raadsdebatten. Hier valt op dat de leden van het
college (inclusief de gemeentesecretaris) van mening zijn dat zij in het gros van de gevallen
open en flexibel het debat voeren. Het college vindt zichzelf dus open en flexibel terwijl de
griffiers en de raadsleden in aanmerkelijk mindere mate deze mening zijn toegedaan. Het
adagium `where you sit, is where you stand' gaat dus in dit geval op. Dat geldt ook als we de
scores van de raadsleden van dichterbij bekijken.
26800 71
De coalitiefracties zijn namelijk veel vaker dan de oppositie van mening dat het college
flexibel (52% vs. 22%) en open (65% vs. 35%) is.
Tabel 34: Opstelling van het college in plenaire raadsdebatten
Stelling = WAAR
Burgemeesters Wethouders Gemeente- Griffiers Raadsleden
secretarissen
Het college flexibel 81% 90% 81% 58% 42%
Het college star 17% 9% 19% 41% 57%
Het college open 84% 95% 84% 68% 54%
Het college gesloten 16% 4% 16% 31% 45%
7.4.4 Ambtelijke ondersteuning
De ambtelijke organisatie is als gevolg van de dualisering nog directer onder de aansturing
van het college geplaatst. In de wet komt dit vooral tot uiting door een verschuiving van de
verantwoordelijkheid voor de benoeming van de gemeentesecretaris en andere hoofd-
ambtenaren van de raad naar het college. Door vragen die door de Staatscommissie in haar
onderzoek zijn gesteld nu te herhalen, proberen we vast te stellen of ook in de verhouding
tussen het college en de ambtelijke organisatie een verandering is opgetreden.6
Contact
Interessant is dat wethouders volgens eigen opgave minder direct contact lijken te hebben
met ambtenaren, terwijl onder invloed van de sterkere nadruk op uitvoering door het
college juist verwacht zou kunnen worden dat er meer contact is tussen college en
ambtenaren. Er is sprake van een flinke afname vergeleken met de meting van de
Staatscommissie in 2000. In onderstaande tabel zijn de cijfers weergegeven. Verder valt op
dat gemeentesecretarissen aangeven dat het percentage dat direct contact heeft nog lager is
en dat het ambtelijk management in sterkere mate als tussenpersoon optreedt.
De burgemeester geeft aan iets vaker direct contact te hebben maar ook vaker de
gemeentesecretaris in te schakelen (ook vaker dan afdelingshoofden/directeuren). Dit hangt
waarschijnlijk samen met zijn wettelijke portefeuille en zijn integrale verantwoordelijkheid.
Overigens is het niet met zekerheid vast te stellen of de daling van het directe contact te
maken heeft met de invoering van de dualisering. Ook andere factoren kunnen een rol
spelen, zoals bijvoorbeeld toegenomen aandacht voor de aansturing van de ambtelijke
organisatie en de positionering van het management daar in.
6 In hoofdstuk 9 gaan we dieper in op de ambtelijke organisatie.
26800 72
Figuur 16: Aard van contact tussen wethouders en ambtenaren
Indirect, via burgemeester
of portefeuillehouder
Onderzoek
staatscommissie (2000)
Indirect, via
gemeentesecretaris
Indirect, via
Enquête Berenschot afdelingshoofd/directeur
(2004)
Rechtstreeks met
individuele ambtenaren
0% 20% 40% 60% 80% 100%
De dualisering heeft geen effect gehad op het karakter van het contact tussen collegeleden
en ambtenaren. Dat wordt door een zeer grote meerderheid geclassificeerd als redelijk
informeel.
Werkverdeling
In de enquête hebben we de burgemeesters en de wethouders ook gevraagd zich te buigen
over een aantal stellingen met betrekking tot de werkverdeling tussen henzelf en de
ambtelijke organisatie:
Tabel 35: Percentage wethouders en burgemeesters dat het eens is met onderstaande
stellingen (tussen haakjes staan de percentages uit het onderzoek van de
Staatscommissie)
Stelling is WAAR
Burgemeesters Wethouders
De werkzaamheden van het ambtelijk apparaat betreffen 7% (22%) 24% (21,9%)
voornamelijk het uitwerken van ideeën van mij en in
mindere mate het op eigen initiatief formuleren van
beleidsvoorstellen
Mijn rol ten opzichte van het ambtelijk apparaat is 22% (15%) 15,6% (11,8%)
voornamelijk het goedkeuren van voorstellen van het
ambtelijk apparaat
Ik ben zoveel tijd kwijt met het voorbereiden van 13% (11%) 16,2% (15,6%)
raadsbesluiten dat ik te weinig tijd heb om te controleren of
genomen besluiten ook correct worden uitgevoerd
In het algemeen komen initiatieven voor nieuw beleid 77% (63%) 74,2% (58,2%)
vooral van het ambtelijk apparaat en niet vanuit de raad
Op specifieke terreinen schiet mijn kennis tekort om 28% (27%) 31,8% (38%)
daadwerkelijke sturing te geven aan het ambtelijk apparaat
26800 73
Een aantal zaken valt op:
· Er is een duidelijke daling te bespeuren als het gaat om het percentage burgemeesters
dat de eerste stelling als waar beschouwt. Blijkbaar is de ambtelijke organisatie in de
ogen van de burgemeester proactiever geworden of heeft de burgemeester zijn
rolopvatting aangepast. Dit zou ook het grote verschil tussen wethouders en
burgemeester kunnen verklaren.
· Ook valt op dat minder wethouders dan voorheen van mening zijn dat hun kennis
tekort schiet voor de aansturing van de organisatie. Het accent op hun rol en meer
aandacht voor het professionaliseren daarvan zal daarmee te maken hebben.
· Verder is het opvallend dat zowel de wethouders als de burgemeester van mening
zijn dat nieuwe initiatieven in toenemende mate vanuit de ambtelijke organisatie
komen en niet vanuit de raad. Dit spoort niet met de dualisering waar juist de
agenderende rol bij de raad is gelegd. Als we een relatie leggen tussen gemeente-
grootte en de vraag of nieuwe initiatieven van beleid uit de ambtelijke organisatie of
raad komen wordt duidelijk dat deze beide variabelen volgens de
gemeentesecretarissen positief samenhangen. In grote gemeenten ligt het accent dus
nog sterker bij de ambtelijke organisatie.
Rode draad uit de zelfevaluaties
De eigen agendavorming van de raad moet verder ontwikkeld worden. Er wordt veel gereageerd op
initiatieven van het college en er is weinig eigen initiatief genomen bij de agendavorming. Ondanks
de oprichting van vele presidia en agendacommissies slaagt men er blijkbaar niet in echte invloed op
de agenda uit te oefenen.
7.4.5 Instrumenten
Ook voor het college zijn verschillende instrumenten beschikbaar om de boedelscheiding
tussen raad en college te markeren en de werkwijze van het college te veranderen.7
Delegatie bestuursbevoegdheden
De gemeentewettelijke bestuursbevoegdheden zijn per 7 maart 2002 overgedragen aan het
college. Dat geldt echter nog niet voor de bevoegdheden die in medebewind op dit moment
nog aan de raad zijn toebedeeld maar straks (na inwerkingtreding van het wetsvoorstel
dualisering medebewindsbevoegdheden) overgaan naar het college. In gemeenten blijkt
echter niet dat na de inwerkingtreding van de dualisering op grote schaal gebruik wordt
gemaakt van de mogelijkheden om dergelijke bevoegdheden vooruitlopend op de wetgeving
van raad naar college over te dragen. 51% laat de bevoegdheden bewust nog bij de raad, 34%
van de gemeenten geeft aan de delegatie al voor de verkiezingen te hebben gedaan en 15%
heeft de bevoegdheden recentelijk gedelegeerd.
7 Het collegeprogramma komt aan de orde in hoofdstuk 10.
26800 74
Actieve informatieplicht
In hoofdstuk 5 hebben we reeds aangegeven dat dit wetsartikel door gemeenten
verschillend wordt opgepakt. In een toenemend aantal gemeenten wordt procedurele
afspraken gemaakt over de vraag welke informatie op welke manier naar de raad zou
moeten. Naast deze vraag over de aanwezigheid van afspraken is ook aan de gemeente-
secretarissen en de griffiers gevraagd of ze tevreden zijn over de invulling van deze plicht.
Bij een nadere analyse van de cijfers valt op dat de griffiers aanzienlijk kritischer zijn als het
gaat om de beoordeling van de wijze van invulling van de actieve informatieplicht dan de
gemeentesecretarissen. Als we ons realiseren dat de gemeentesecretaris degene is die
ambtelijk verantwoordelijk is voor de invulling van deze plicht is dit niet verwonderlijk.
Tabel 36: Tevredenheid over actieve informatieplicht
Zeer Zeer Niet
Tevreden Neutraal Ontevreden
tevreden ontevreden ingevuld
Gemeentesecretarissen 8% 62% 23% 0% 0% 7%
Griffiers 2% 43% 27% 25% 2% 0%
Raadsleden hebben soms het gevoel dat het college alle beschikbare informatie over de
`schutting' gooit en dat ze daarmee in ieder geval voldoen aan de actieve informatieplicht.
Raadsleden zwemmen daardoor vervolgens in de informatie en geven aan behoefte te
hebben aan informatie die beter aansluit op de behoefte. Anderen geven aan dat het college
de raad van meer informatie mag voorzien. Hieruit blijkt ook dat het college en de raad aan
het zoeken zijn naar de juiste hoeveelheid en vorm waarin de actieve informatieplicht
vervuld wordt. Hierop komen we in hoofdstuk 9 terug.
Rode draad uit de zelfevaluaties
De actieve informatieplicht kan nog verder verbeterd worden. In veel gemeenten dondert het college
nog een grote hoeveelheid - vaak voor de raad ongeschikte - stukken over de schutting. Dit draagt niet
echt bij aan een goede invulling van de controlerende rol door de raad. In een aantal gemeenten zijn
afspraken gemaakt tussen raad en college hoe het college de raad dient te informeren. In andere
gemeenten is echter bewust gekozen geen afspraken te maken en het een bestuurlijke
verantwoordelijkheid van de wethouder te laten.
7.5 CONCLUSIES
In algemene zin lijkt er binnen het college niet bijzonder veel te zijn veranderd. Dit sluit
aan bij het beeld dat er op het eerste gezicht als gevolg van de dualisering vooral een
veranderopgave bij de raad ligt. De samenstelling van het college is niet sterk veranderd en
ook de verhoudingen binnen het college zijn niet substantieel veranderd. De belangrijkste
verschillen zitten in de komst van de wethouder van buiten en de toename van collegialiteit.
Het college lijkt sterker op elkaar georiënteerd te raken. Dit laatste was overigens ook een
doelstelling van de dualisering, de Staatscommissie en het kabinet hadden het gebrek aan
collegialiteit immers als probleem geformuleerd.
26800 75
Wanneer we terugkijken naar de geformuleerde veronderstellingen aan het begin van dit
hoofdstuk, kunnen we de volgende conclusies trekken:
· Dagelijks bestuur sterker gericht op uitvoering: Uit de tijdsbesteding van wethouders
valt af te leiden dat wethouders meer aandacht besteden aan contacten met
wethouders en de ambtelijke organisatie en de buitenwereld, maar er is echter (nog)
geen duidelijke verschuiving zichtbaar te constateren. Wel blijkt uit ons onderzoek
dat de wethouders zich in hun oriëntatie meer zijn gaan richten op het college en dat
de collegialiteit is toegenomen. Het uitvoeren van raadsbesluiten wordt nog steeds als
een belangrijke taak ervaren.
· Portefeuilleverdeling: Verder valt op dat de afstand tussen collegeleden en de
ambtelijke organisatie groter is geworden en dat het management vaker als buffer
fungeert. De portefeuilleverdeling en de ambtelijke organisatie zijn bij een kleine
meerderheid van de gemeenten op elkaar afgestemd.
· Achtergrond wethouders: Om een meer herkenbare en diverse achtergrond bij wet-
houders te bewerkstelligen, is de mogelijkheid geboden om wethouders van buiten de
raad te benoemen. In 24% van de gemeenten is ten minste één wethouder van buiten
de raad afkomstig.
Wat verder duidelijk wordt is dat vooral waar het gaat om het profiel van de
wethouder de gemeentegrootte van invloed is. Gemeentegrootte blijkt verder echter
geen grote verklarende waarde te hebben. Als het bijvoorbeeld gaat om het
functioneren en de relatieve tijdsbesteding van de wethouder blijkt deze variabele niet
van doorslaggevend belang. Wethouders in kleine gemeenten doen hun werk dus
niet op een substantieel andere manier dan wethouders in grotere gemeenten.
Toch geeft een ruime meerderheid van de respondenten (uit alle doelgroepen) aan dat de
invoering van de Wet dualisering gemeentebestuur in sterke mate of zelfs in zeer sterke
mate invloed heeft op het functioneren van de wethouders. Tegelijkertijd geven de
respondenten - gevraagd naar de effecten van de Wet dualisering gemeentebestuur op het
functioneren van de wethouders - aan dat er negatieve effecten zijn opgetreden. Daarbij zijn
de raadsleden en de griffiers daarover milder dan de burgemeesters, de gemeente-
secretarissen en de wethouders zelf.
Uit het 2e jaarbericht van de begeleidingscommissie Vernieuwingsimpuls blijkt dat
wethouders in het algemeen niet positief zijn over hun rol en positie in het dualistische
stelsel. Het lijkt er sterk op dat veel wethouders de dualisering vooral zien als een
bedreiging van hun positie. Daardoor lijkt men soms blind voor de kansen die dualisering
biedt voor een verbetering van de kwaliteit van het lokaal bestuur. Zij vinden de raad lastig
en zijn bovendien somber gestemd over het functioneren van de raad. Wethouders hebben
niet de regie over de verandering en spreken hun ergernis uit over de huidige politieke
verhoudingen. Er is echter ook een groep wethouders die veel minder moeite heeft met de
verandering. `Wethouders die op de oude manier doorgaan als autocratisch bestuurder
komen bij een kritische raad in de problemen', aldus een wethouder. In groepsgesprekken
en regiobijeenkomsten is de veronderstelling naar voren gekomen dat met name de langer
zittende wethouders - van voor de dualisering - moeite zouden hebben met de verande-
ringen. Ons onderzoeksmateriaal biedt geen duidelijke basis voor deze veronderstelling.
26800 76
De combinatie van deze twee feiten - de inschatting dat dualisering veel invloed heeft op de
wethouder en de negatieve waardering van de verandering door de wethouders - leidt ons
tot de conclusie dat ook het college een slag te maken heeft. Het gaat dan vooral om de
interactie met de raad, het zoeken naar nieuwe verbindingen en de inrichting van het
beleidsontwikkelings- en besluitvormingsproces.
Rode draad uit zelfevaluaties
Het besluitvormingsproces moet meer aandacht krijgen; de raad zou aan de voorkant meer direct
betrokken moeten worden bij de voorbereiding van besluitvorming over een politiek relevant
onderwerp. De wethouder zou gericht moeten zijn op het in positie brengen van de raad. Dit vraagt
een andere instelling van de wethouders. In de praktijk lukt dit niet altijd.
26800 77
26800 78
8. POSITIE EN FUNCTIONEREN VAN DE BURGEMEESTER
8.1 INLEIDING
In dit hoofdstuk gaan we in op de positie en het functioneren van de burgemeester onder
het dualisme. Het dualisme heeft ondermeer als doelstelling om de positie van de
burgemeester te versterken. Daarnaast heeft de burgemeester uiteraard te maken met de
gevolgen van de dualisering via zijn contacten met wethouders en de ambtelijke organisatie.
Een belangrijk aspect is daarbij dat de burgemeester ook in het gedualiseerde stelsel nog
steeds de vergadering van de gemeenteraad voorzit.
Net als in vorige hoofdstukken, gaan we eerst in op het profiel van de burgemeester.
Vervolgens benoemen we de structuurwijzigingen die voor de burgemeester van belang
zijn en de wijzigingen die beoogd zijn in het functioneren van de burgemeester. Daarna
presenteren we onze onderzoeksresultaten, waarbij we onder andere ingaan op het
voorzitterschap van raad en college. We sluiten het hoofdstuk af met conclusies.
8.2 PROFIEL
Van de burgemeesters is 81% man en 19% vrouw; 91% van de burgemeesters is tussen de
46 en 65 jaar.
Figuur 17: Leeftijd burgemeesters
Leeftijd burgemeesters
3% 1% 5%
26 t/m 35 jaar
34% 36 t/m 45 jaar
46 t/m 55 jaar
56 t/m 65 jaar
Ouder dan 65 jaar
57%
Wij hebben de burgemeesters gevraagd naar hun ervaring als burgemeester. Hieruit blijkt
dat 53% van de burgemeesters nog geen 5 jaar burgemeester is in de huidige gemeente.
25% is tussen de 5 en 10 jaar burgemeester in de huidige gemeente, 15% tussen de 10 tot 15
jaar en 7% is langer dan 15 jaar burgemeester in de huidige gemeente. Het totale aantal
ambtstermijnen dat een burgemeester in functie is, loopt uiteen van 28% van de
burgemeesters die nog geen 5 jaar burgemeester is, 48% die tussen de 5 en 20 jaar in ambt
is tot 24% die in totaal langer dan 20 jaar burgemeester is.
26800 79
8.3 VERANDERINGEN ALS GEVOLG VAN DE WET DUALISERING GEMEENTEBESTUUR
8.3.1 Veranderingen op het gebied van structuur
Een overzicht van de structuurmaatregelen als gevolg van de dualisering is opgenomen in
de bijlage. Voor de burgemeester zijn vooral de volgende maatregelen van belang:
· Agenderingsbevoegdheid.
· Bevoegdheid van burgemeesters om eigen voorstellen aan het college voor te leggen.
· Plicht om een burgerjaarverslag uit te brengen.
· Zorgplicht voor:
- Zorgvuldige behandeling bezwaarschriften en klachten.
- De tijdige voorbereiding, vaststelling en uitvoering gemeentelijk beleid.
- Samenwerking met andere gemeenten en overheden.
- Procedures burgerparticipatie.
- Eenheid collegebeleid.
In dit hoofdstuk bekijken we in hoeverre deze structuurwijzigingen inmiddels hebben
plaatsgevonden en wat de tevredenheid is van betrokken partijen over de invulling van deze
wijzigingen.
8.3.2 Veranderingen in het functioneren van burgemeesters
Naast de structuurveranderingen die expliciet zijn beschreven in de wet, beoogt de
dualisering ook verandering aan te brengen in het functioneren van burgemeesters. Zo is
het de bedoeling dat de burgemeester een meer eigenstandige positie en rol krijgt. Ten
aanzien van het functioneren van de burgemeester formuleren wij de volgende
veronderstellingen over de veranderingen die met de dualisering zijn beoogd.
· Oriëntatie burgemeester. De dualisering is gericht op het versterken van de lokale
democratie en het verstevigen van de positie van de burgmeester. Tegen deze
achtergrond kan verwacht worden dat de burgemeester zich intensiever bezig is gaan
houden met de lokale democratie, en met name de gemeenteraad. Het versterken van
de lokale democratie houdt ook verband met de relatie tussen burger en bestuur. In
dit kader kan verwacht worden dat voor de burgemeester het belang van contacten
met burgers toe is genomen.
· Gecombineerd voorzitterschap. De dualisering ontvlecht de bevoegdheden van raad
en college, maar de burgemeester is voorzitter van beide organen. De combinatie van
beide voorzitterschappen kan voordelen hebben, maar zou ook dilemma's met zich
mee kunnen brengen.
· Versterken collegialiteit en focus op uitvoering. De dualisering beoogt de collegialiteit
in het college te bevorderen en geeft het college een sterkere rol als dagelijks
bestuurder. Voor de burgemeester als voorzitter van het college zou dit betekenen dat
hij een rol speelt in het versterken van die collegialiteit en van de focus op uitvoering.
26800 80
8.4 ONDERZOEKSRESULTATEN
8.4.1 Takenpakket en tijdsbesteding
In het onderzoek is gekeken hoeveel tijd de burgemeester relatief besteedt aan de
verschillende onderdelen in het takenpakket. Enerzijds geeft dit aan hoeveel tijd de
reguliere vergaderwerkzaamheden relatief in beslag nemen. Anderzijds geeft deze relatieve
verdeling een eerste indicatie van de prioriteiten die de burgemeesters toedelen aan de
verschillende taken.
Uit het onderzoek blijkt dat de tijd van de burgemeesters redelijk gelijkmatig verdeeld is
over de verschillende taken. Burgemeesters besteden gemiddeld het meeste deel van hun
tijd aan de volgende activiteiten; voorbereidende activiteiten, activiteiten die te maken
hebben met het college, met raadscommissies, met de ambtelijke organisatie, contacten
met individuele burgers en maatschappelijke organisaties. Aan de activiteiten die te maken
hebben met de raad, contacten met andere overheden en overige activiteiten wordt per
activiteit ongeveer 10% van de tijd besteed. Deze relatieve verdeling van de tijd over de
verschillende taken is ongeacht de omvang van de gemeente.
Ten opzichte van het onderzoek van de Staatscommissie is de meest opvallende
verschuiving te zien in de activiteiten die te maken hebben met raadscommissies. We zien
dat daar een toename in de tijdsbesteding is waar te nemen.
Tabel 37: Tijdsbesteding burgemeester aan verschillende taken
Enquête Berenschot Onderzoek
(2e jaarbericht Staatscommissie
begeleidingscommissie
Vernieuwingsimpuls)
Voorbereidende activiteiten (lezen van stukken e.d.) 18% 18%
Activiteiten die te maken hebben met het college 16% 14%
(collegevergaderingen e.d.)
Activiteiten die te maken hebben met de 9% 7%
gemeenteraad (raadsvergaderingen e.d.)
Activiteiten die te maken hebben met de 16% 7%
raadscommissies (commissievergaderingen e.d.)
Activiteiten die te maken hebben met het ambtelijk 14% 16%
apparaat (overleg, projectgroepen e.d.)
Contacten met individuele burgers of 16% 16%
maatschappelijke organisaties
Contacten met andere overheden 10% 11%
Overig 9% 12%
In het onderzoek is bovendien gekeken naar het belang dat de burgemeester hecht aan
bepaalde taken. Het afleggen van verantwoording aan de gemeenteraad wordt nog steeds
als zeer belangrijk ervaren. Ook het vertegenwoordigen van burgers wordt als zeer
belangrijk gezien. De overige taken worden als (tamelijk) belangrijk aangemerkt.
Ten opzichte van het onderzoek van de Staatscommissie zijn hierin geen grote
veranderingen opgetreden.
26800 81
Figuur 18: Belang dat burgemeesters hechten aan hun algemene taken (waarbij de S staat
voor het onderzoek van de Staatscommissie en Bt voor enquête Berenschot 2004)
Opvattingen van burgemeesters over de relevantie van hun taken
Leiding geven aan het ambtelijk apparaat (S)
Leiding geven aan het ambtelijk apparaat (Bt)
Vertegenwoordigen van burgers in de gemeente (S)
Vertegenwoordigen van burgers in de gemeente (Bt)
Verantwoording afleggen aan de gemeenteraad (S)
Verantwoording afleggen aan de gemeenteraad (Bt)
Voorbereiden van raadsvoorstellen op eigen initiatief (S)
Voorbereiden van raadsvoorstellen op eigen initiatief (Bt)
Voorbereiden raadsvoorstellen n.a.v. initiatieven gemeenteraad (S)
Voorbereiden raadsvoorstellen n.a.v. initiatieven gemeenteraad (Bt)
Uitvoeren van raadsbesluiten (S)
Uitvoeren van raadsbesluiten (Bt)
Uitvoeren taken rechtstreeks door rijk aan burgemeester gedelegeerd (S)
Uitvoeren taken rechtstreeks door rijk aan burgemeester gedelegeerd (Bt)
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Zeer belangrijk Belangrijk Tamelijk belangrijk Niet erg belangrijk
Aan de burgemeester is tevens een vraag voorgelegd over de specifieke taken van de
burgemeester en het belang dat aan elk van deze taken wordt gehecht. De burgemeesters
beschouwen zonder uitzondering alle aspecten binnen hun takenpakket als (relatief)
belangrijk. Het grootste belang hechten de burgemeesters aan `het bewaken van het
democratisch proces in hun gemeente', `het representeren van de gemeente' en `het
invulling geven aan de portefeuille openbare orde en veiligheid'. De taak die relatief het
minst belangrijk wordt geacht, is het `behartigen van de belangen van de gemeente bij het
bedrijfsleven'.
In de ontwikkeling ten opzichte van het onderzoek van de Staatscommissie zien we een
gemengd beeld. Aan het behartigen van belangen bij het bedrijfsleven en het lokale beleid
wordt minder belang gehecht, maar aan het representeren van de gemeente en openbare
orde en veiligheid juist meer. Er is dus een verschuiving in het belang van de taken waar te
nemen, maar deze is niet te definiëren als meer of minder gericht op de lokale democratie
of contacten met de burger.
26800 82
Tabel 38: Belang dat burgemeesters hechten aan specifieke taken (tussen haakjes staan de
percentages uit het onderzoek van de Staatscommissie)
Zeer Belangrijk Tamelijk Niet erg
belangrijk belangrijk belangrijk
Het (technisch) voorzitten van 40% (44%) 49% (46%) 9% (9%) 3% (1%)
raad en college
Het representeren van de 58% (43%) 39% (47%) 3% (10%)
gemeente
Het bewaken van de kwaliteit van 78% (76%) 19% (22%) 3% (2%)
het democratisch proces
Het coördineren, initiëren en 45% (53%) 43% (43%) 10% (4%) 2%
stimuleren van lokaal beleid
De wettelijke taken op het terrein 65% (55%) 33% (40%) 2% (6%) 1%
van openbare orde en veiligheid
Het beheer van de andere 11% (21%) 68% (70%) 18% (8%) 3%
onderdelen van mijn portefeuille
Het behartigen van de belangen 11% (22%) 49% (46%) 28% (28%) 11% (4%)
van de gemeente bij het
bedrijfsleven
Het behartigen van de belangen 28%(42%) 60% (50%) 9% (7%) 3% (1%)
van de gemeente bij hogere
overheden
8.4.2 Verhouding burgemeester ambtelijke organisatie
Met betrekking tot de verhouding tussen de burgemeester en de ambtelijke organisatie lijkt
het erop dat steeds meer rechtstreeks contact wordt gezocht met ambtenaren. 62% geeft
aan rechtstreeks contact met ambtenaren te hebben, terwijl dit percentage in het onderzoek
van de Staatscommissie aanmerkelijk lager was, namelijk 47,6. De meerderheid van de
burgemeesters (97%) geeft bovendien aan dat de gesprekken met ambtenaren informeel
zijn. 49% geeft aan commissie- en raadsvergaderingen vaak of altijd voor te bespreken met
ambtenaren. 46% doet dit soms en 5% doet dit nooit.
8.4.3 Karakterisering burgemeester
Ook is gevraagd naar de karakterisering van de burgemeester. Hierin is weinig verandering
opgetreden sinds de invoering van het dualisme. Burgemeesters zien zichzelf vooral als
onpartijdig voorzitter, dit was in het onderzoek van de Staatscommissie ook zo. 80% van de
raadsleden vindt de burgemeester vooral een onpartijdig voorzitter, dit is een lichte stijging
ten opzichte van het onderzoek van de Staatscommissie. Opvallend is wel dat de
wethouders de burgemeester minder zijn gaan zien als een onafhankelijk voorzitter.
In het onderzoek van de Staatscommissie werd de burgemeester door 80,5% als een
onafhankelijk voorzitter gezien en in het huidige onderzoek is dit gedaald tot 65%.
Burgemeesters vinden zichzelf daarnaast vooral een vertegenwoordiger van de lokale
gemeenschap (87%) en niet een lokaal vertegenwoordiger van de rijksoverheid. Hierin is
ten opzichte van het voorgaande onderzoek geen verandering opgetreden.
26800 83
8.4.4 Voorzitterschap raad en college
Sinds de invoering van het dualisme en de daarmee gepaard gaande ontvlechting van raad
en college, combineert de burgemeester het voorzitterschap van het college met het
voorzitterschap van de raad. Dat was in het monisme ook al zo, maar de mogelijke
spanning tussen deze rollen neemt toe onder invloed van de boedelscheiding tussen raad
en college. Door verschillende commentatoren wordt deze combinatie als onwenselijk
beschouwd omdat dit een monistisch element zou zijn. Verder is er een wetsvoorstel in
behandeling dat deze situatie zou moeten veranderen. Het merendeel van de
burgemeesters (63%) geeft echter aan dat dit gecombineerde voorzitterschap goed tot zeer
goed te combineren valt. Ook de andere actoren zijn merendeels tevreden tot zeer tevreden
over de wijze waarop de burgemeester het voorzitterschap van raad en college combineert.
Raadsleden zijn daarbij het meest wisselend in hun oordeel, al is het merendeel (52%) van
de raadsleden (zeer) tevreden. Opvallend is wel dat een kwart van de burgemeesters dit
gecombineerde voorzitterschap als lastig tot zeer lastig ervaart.
Citaat: `Alhoewel de burgemeester naar eigen zeggen geen hoofd- (petten) of liespijn (spagaat)
ervaart, is zijn positie ontegenzeggelijk een bijzondere, die aandacht heeft en zal houden.'
(Zelfevaluatie Roosendaal)
Uit de regiobijeenkomsten is gebleken dat de hiervoor geschetste kwantitatieve onder-
zoeksresultaten herkenbaar zijn. In het groepsgesprek met burgemeesters werd aangegeven
dat de burgemeester in zijn rol als voorzitter van raad en college, ondanks de spagaat
waarin de burgemeester zich lijkt te bevinden door het gecombineerde voorzitterschap,
zowel de raad als het college met plezier bedienen. De andere actoren bevestigden dit beeld
in de groepsgesprekken, alhoewel daar meer kritische geluiden te horen waren.
Rode draad uit zelfevaluaties
Bij heikele agendapunten, aangaande de portefeuille van de burgemeester, draagt de burgemeester
het voorzitterschap in veel gemeenten tijdelijk over aan de daartoe aangewezen plaatsvervangend
voorzitter.
8.4.5 Bevoegdheden en zorgplichten
Met de dualisering heeft de burgemeester nieuwe bevoegdheden en zorgplichten gekregen.
Van de nieuwe bevoegdheden van de burgemeester om zijn rol in het college te versterken,
zoals de agenderingsbevoegdheid en de bevoegdheid om een eigen voorstel aan het college
voor te leggen, is door 80% geen tot weinig gebruikgemaakt. 47% geeft aan helemaal geen
gebruik te hebben gemaakt van deze bevoegdheden en ongeveer eenderde van de
burgemeesters heeft één tot vier keer gebruikgemaakt van deze bevoegdheden. De
antwoorden van de gemeentesecretarissen komen grotendeels overeen met dit beeld.
Ondanks het feit dat er weinig tot geen gebruik is gemaakt van deze bevoegdheden, is het
merendeel van de burgemeesters neutraal tot tevreden over het gebruik van deze
bevoegdheden. Het merendeel van de wethouders geeft aan neutraal tot tevreden te zijn
over de frequentie van het gebruik van deze bevoegdheden door de burgemeester.
26800 84
Tabel 39: Frequentie gebruik bevoegdheden door burgemeester
Agenderingsbevoegdheid Bevoegdheid eigen voorstel aan
college voor te leggen
0 keer 47% 44%
1 - 4 keer 33% 31%
5 - 9 keer 9% 8%
10 keer of vaker 5% 11%
Niet ingevuld 5% 6%
Totaal 100% 100%
Naast deze bevoegdheden heeft de burgemeester een aantal expliciet in de wet verankerde
zorgplichten toegewezen gekregen. Dit betreft de zorgplicht voor de eenheid in het college,
de zorgplicht voor de tijdige voorbereiding, vaststelling en uitvoering van gemeentelijk
beleid, de zorgplicht voor de goede samenwerking met andere gemeenten en overheden, de
zorgplicht voor de procedures voor burgerparticipatie en de zorgplicht voor de zorgvuldige
behandeling van bezwaarschriften en klachten. Ruim het merendeel van de burgemeesters
geeft aan tevreden te zijn over de wijze van vervulling van elk van deze zorgplichten. De
andere actoren oordelen ook positief over de wijze van vervulling en verslaglegging over de
zorgplichten. Over de wijze van vervulling van de zorgplichten eenheid in het college en de
samenwerking met andere gemeenten en overheden oordelen de gemeentesecretarissen
gemiddeld zelfs zeer tevreden. Wel zien we ook hier dat de burgemeesters zichzelf een
overwegend positievere waardering geven dan dat de andere actoren dat doen.
Figuur 19: Tevredenheid over de wijze waarop burgemeester zorgplichten vervult
(1 = zeer tevreden, 5 = zeer ontevreden)
Zorgplicht zorgvuldige behandeling
bezwaarschriften en klachten
Zorgplicht procedures burgerparticipatie
Gemeente-
secretarissen
Zorgplicht goed samenwerking met andere
gemeenten en andere overheden Wethouders
Zorgplicht tijdige voorbereiding, vaststelling en Burgemeesters
uitvoering van gemeentelijk beleid
Zorgplicht eenheid college
1 1,5 2 2,5 3 3,5 4 4,5 5
Dat er weinig gebruik wordt gemaakt van de formele bevoegdheden waarover de
burgemeester beschikt, verrast de burgemeesters niet. In het monisme werd net zo min
gebruikgemaakt van deze bevoegdheden ook al waren ze toen niet in de wet verankerd.
26800 85
Vreemd is dit overigens niet. Het frequent gebruik van deze bevoegdheden door de
burgemeester zou leiden tot inflatie en dus machtverlies van de burgemeester.
Burgemeesters vinden bovendien wel andere wegen om invloed uit te oefenen. Bovendien
werd in de groepsgesprekken gesteld dat de burgemeester deze bevoegdheden in de praktijk
niet nodig zou moeten hebben. Als je als burgemeester iets via de formele weg moet doen,
is er iets niet in de haak.
Naast de formele bevoegdheden en zorgplichten is tevens nieuw dat de burgemeester een
burgerjaarverslag moet uitbrengen. Wat betreft het burgerjaarverslag is 61% van de
burgemeesters tevreden over de inhoud en 49% over de beschikbaarheid. De andere
actoren bevestigen dit, ook al zien we ook hier dat de burgemeesters meer tevreden zijn
over de inhoud en beschikbaarheid van het burgerjaarverslag dan de andere actoren.
8.4.6 Tevredenheid over functioneren burgemeester
In onderstaande tabel is weergeven wat, volgens diverse groepen respondenten, de effecten
zijn van de dualisering op het functioneren van de burgemeester. Opvallend is dat met
name de gemeentesecretarissen en wethouders een overwegend negatief beeld hebben van
de effecten van de dualisering. De burgemeesters zelf en raadsleden hebben een redelijk
vergelijkbaar en positief beeld van de effecten. De griffiers zijn relatief positief.
Tabel 40: Tevredenheid over functioneren burgemeester
Burgemeesters Wethouders Griffiers Gemeente- Raadsleden
secretarissen
In (zeer) sterke mate verbeterd 37,2% 19,2% 42,7% 11,2% 34.9%
Onveranderd 44,2% 48,2% 45,6% 52,2% 49%
In (zeer) sterke mate 18,6% 32,6% 11,7% 36,6% 16,1%
verslechterd
Het uitsplitsen van de opvattingen van burgemeesters naar gemeentegrootte levert laat zien
dat burgemeesters van kleine (50.000) gemeenten
burgemeesters dominant neutraal tot negatief oordelen over de effecten van dualisering op
hun functioneren. Burgemeesters van steden tussen de 10.000 en 50.000 inwoners zijn
veel positiever gestemd over de effecten op hun functioneren.
8.5 CONCLUSIES
De positie en het functioneren van de burgemeester in het duale stelsel lijkt in zijn
algemeenheid weinig veranderd ten opzichte van het monisme. Dit geldt zowel voor de rol
van de burgemeester als voorzitter van raad en college, als in zijn rol als portefeuillehouder.
Dit beeld sluit aan bij de eerder gepresenteerde bevindingen over de positie van het college.
De belangrijkste verschillen zitten in het gecombineerde voorzitterschap van raad en college
door de ontvlechting van bevoegdheden en de verankering van formele bevoegdheden en
zorgplichten. Wanneer we kijken naar de geformuleerde veronderstellingen, kunnen we het
volgende concluderen:
· Oriëntatie burgemeester: In het belang dat burgemeesters hechten aan hun algemene
en specifieke taken zien we geen grote veranderingen. Het belang van het
vertegenwoordigen van burgers is iets toegenomen, evenals het belang van het
afleggen van verantwoording aan de gemeenteraad.
26800 86
· Gecombineerd voorzitterschap: Wat betreft het gecombineerde voorzitterschap, lijkt
de burgemeester zich in een spagaat te bevinden, waar de burgemeester zelf niet zo'n
moeite mee heeft, maar waarover de andere actoren kritischer zijn. De burgemeester
als schakel in de coördinatie tussen raad en college is goed, maar blijft toch vreemd.
Ondanks dit gecombineerde voorzitterschap maakt de burgemeester soms wel een
keuze voor het college of de raad.
· Versterken collegialiteit en focus op uitvoering: In hoofdstuk 7 hebben we al
geconcludeerd dat de collegialiteit is toegenomen. Wanneer we kijken naar de focus
op uitvoering, zien we dat het belang van het voorbereiden van raadsvoorstellen op
eigen initiatief in lichte mate is afgenomen. Deze bewegingen zijn zeer gering, maar
sluiten wel aan bij de beoogde veranderingen van de dualisering. Tegelijkertijd is
echter ook een zeer geringe afname te zien van het belang van uitvoeren van
raadsbesluiten en van gedelegeerde besluiten; deze verschuiving strookt niet met de
veronderstelling dat het college zich meer zal bezighouden met de uitvoering van
beleid. Het gaat in alle gevallen echter om zeer kleine veranderingen.
Ondanks de beperkte veranderingen, geeft het merendeel van de respondenten aan dat de
Wet dualisering gemeentebestuur enigermate tot sterke mate van invloed is op het
functioneren van de burgemeester. De effecten van die verandering worden door het
merendeel als onveranderd aangemerkt. Dit leidt tot de conclusies dat de burgemeesters
blijkbaar goed in staat zijn de gewenste veranderingen in hun functioneren te vertalen. De
burgemeesters en raadsleden en griffiers geven zelfs aan dat het functioneren enigszins
verbeterd is. Gemeentesecretarissen en wethouders vinden dat het functioneren van de
burgemeester door de wet enigszins verslechterd is.
Dit zou verklaard kunnen worden doordat de burgemeester zich als voorzitter van raad en
college in een spagaat lijkt te bevinden, waar de burgemeester zelf niet zo'n moeite mee
lijkt te hebben, maar waar de andere actoren kritischer over zijn.Er zijn echter ook
voordelen aan het hebben van coördinatiemechanismen en -punten tussen college en raad;
er is immers ook niet alleen maar sprake van tegenstrijdige belangen. De burgemeester als
verbindende schakel is in die zin goed maar blijft toch ook vreemd. `Als de burgemeester te
veel met de mond van het college praat, gaat de raad met de hakken in het zand.'
Citaat: `(..) dualisme moet niet tot duellisme leiden'. (Zelfevaluatie Amersfoort).
26800 87
26800 88
9. ORGANISATIE EN FUNCTIONEREN GRIFFIE
9.1 INLEIDING
In dit hoofdstuk geven we weer hoe de griffier functioneert in het duale systeem. We
maken daarbij gebruik van resultaten uit ons eigen onderzoek en van resultaten uit het
nationaal griffiersonderzoek 20038. Om een beeld te geven van deze functionaris,
presenteren we hierna eerst enkele achtergrondkenmerken van de nieuwe beroepsgroep.
Daarna gaan we in op de structuurwijzigingen die voor de griffiers van belang zijn en op de
veranderingen in het functioneren die door de dualisering beoogd zijn. Vervolgens
presenteren we onze onderzoeksresultaten. Het hoofdstuk sluit af met een aantal
conclusies.
9.2 PROFIEL
Van de griffiers is 78% man en 22% vrouw. Ruim 60% van de griffiers is ouder dan 45 jaar.
Figuur 20: Leeftijd griffiers
Leeftijd griffiers
10%
24%
26 t/m 35 jaar
25% 36 t/m 45 jaar
46 t/m 55 jaar
56 t/m 65 jaar
41%
Uit het nationaal griffiersonderzoek 2003 blijkt dat meer dan de helft van de griffiers geen
fulltime aanstelling heeft. Omslagpunt ligt bij de gemeenten tussen de 20.000 en 50.000
inwoners: in gemeenten kleiner dan 20.000 inwoners heeft 78% van de griffiers een
aanstelling van 24 uur of minder, in gemeenten met 20.000 tot 50.000 inwoners is 62%
fulltimer en heeft slechts 18% een aanstelling van 24 uur of minder. In gemeenten boven
de 50.000 inwoners komen vrijwel alleen fulltimers voor. Een kwart van de ondervraagde
griffiers blijkt het griffierschap met een andere functie te combineren. Het overgrote deel
van hen, 4 van de 5, vervult die functie in dezelfde gemeente.
8 Gezocht: de raadsgriffier, nationaal griffiersonderzoek 2003, SGBO, december 2003.
26800 89
Uit het nationaal griffiersonderzoek 2003 blijkt ook dat het salaris van griffiers in
meerderheid ligt tussen de schalen 11 en 13. Driekwart van hen zit in schaal 11, 12 of 13. Van
de overgebleven 25% zit de helft daaronder, met als ondergrens schaal 8. De overige groep
heeft een hoger salaris; de hoogste schaal is schaal 17.
9.3 VERANDERINGEN ALS GEVOLG VAN DE WET DUALISERING GEMEENTEBESTUUR
9.3.1 Veranderingen op het gebied van structuur
In de wet zijn ten aanzien van de griffier de volgende wijzigingen in de structuur
vastgelegd:
· Benoemen raadsgriffier.
· Opstellen instructie griffier en nadere regels over benoeming en ontslag.
Daarnaast zijn twee facultatieve wijzigingen opgenomen:
· benoeming andere medewerkers raadsgriffie.
· maken van regels over de organisatie van de raadsgriffie.
9.3.2 Veranderingen in het functioneren van de griffier
De Wet dualisering gemeentebestuur streeft naar een ontvlechting van raad en college,
onder meer door het versterken van de bevoegdheden van de raad. Het instellen van de
griffier als `eigen' ondersteuner van de raad, is een maatregel die bij moet dragen aan een
stevigere positie van de raad. De griffier heeft volgens artikel 107 a, lid 1 van de gemeente-
wet de taak `de raad en de door de raad ingestelde commissies terzijde te staan bij de
uitoefening van hun taak'. De primaire rol van de griffier is dan ook het praktisch
ondersteunen van de raad. Daarnaast is de gedachte dat de griffier de verdere uitwerking
van de dualisering kan bevorderen. Tegen deze achtergrond gaan wij ervan uit dat de Wet
dualisering gemeentebestuur bij het instellen van de griffier de volgende veranderingen
beoogde:
· Beschikbaarheid griffier. Een griffier waarover de raad zonder tussenkomst van
anderen kan beschikken.
· Ondersteuning raad door griffier. Een griffier die de raad optimaal ondersteunt bij
het invullen van haar verschillende rollen.
· Duaal instrumentarium. Een griffier die thuis is in het dualiseringsinstrumentarium
en de raad kan ondersteunen bij de toepassing en verdere ontwikkeling daarvan.
· Contact griffier en gemeentelijke organisatie. Een griffier die zijn weg kan vinden in
de gemeentelijke organisatie.
26800 90
9.4 ONDERZOEKSRESULTATEN
9.4.1 Organisatie van de griffie
In feite is alleen het aanstellen van een griffier verplicht gesteld voor elke gemeente. Het
nationaal griffiersonderzoek 2003 laat zien dat de griffier er in de meeste gevallen alleen
voor staat. Eventuele ondersteuning wordt verleend door de staande ambtelijke organisatie.
Meer dan de helft van de griffies (52%) beschikt over 1,0 formatieplaats of minder.
Angsten voor een schaduworganisatie blijken dus niet of nauwelijks bewaarheid te worden.
In onderstaande figuur brengen we de gegevens in beeld .
Figuur 21: Aantal formatieplaatsen (f.t.e.'s) per griffie
Griffiers: fte's
2% 2% 3%
2%
22%
6%
8% 1,1-1,5
1,6-2,0
2,1-3,0
3,1-4,0
4,1-5,0
11% 5,1-6,0
6,1-7,0
>7,1
29%
15%
Overigens blijkt uit de beschikbare gegevens duidelijk dat de grootte van de griffie oploopt
met gemeentegrootte. In onderstaande tabel is dit verband weergegeven.
26800 91
Tabel 41: Omvang griffie en gemeentegrootte (bron: nationaal griffiersonderzoek)
Aantal inwoners 100.000
20.000 50.000 100.000
1,6-2,0 4% 11% 29% 10%
2,1-3,0 2% 4% 21% 13%
3,1-4,0 2% 14% 37% 6%
4,1-5,0 1% 4% 13% 17%
5,1-6,0 2% 1% 13% 11%
6,1-7,0 2% 4%
>7,1 28%
Totaal 39%
Een ander aandachtspunt is de manier waarop de aansturing van de griffier en zijn griffie
vorm krijgt. Formeel is het immers de gehele raad die als werkgever en opdrachtgever
functioneert. In de meeste gevallen blijkt deze taak echter te zijn overgedragen aan het
presidium of het seniorenconvent. In sommige gevallen ligt deze taak ook bij de
burgemeester als voorzitter van de raad.
9.4.2 De eerste griffier
Wat opvalt is dat veel gemeenten reeds voor de inwerkingtreding van de Wet dualisering
gemeentebestuur en dus ook voor de inwerkingtredingsdatum van de bepaling rondom de
griffier een dergelijke functionaris hebben aangesteld. Inmiddels komt nog 57% van de
griffiers uit de eigen organisatie9, bij de eerste evaluatie van het Ministerie van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van medio 2002 kwam nog 75% uit de eigen
organisatie (toen waren nog niet overal griffiers benoemd). Uit het nationaal
griffiersonderzoek 2003 blijkt verder dat 30% van de griffiers ooit een politieke functie
vervuld heeft of die nog vervullen.
Tabel 42: Moment van benoeming eerste griffier (bron: nationaal griffiersonderzoek 2003)
---
Eerder dan 1/7/2002 34%
Tussen 1/7/2002 en 31/12/2002 23%
Tussen 1/1/2003 en 30/6/2003 31%
Tussen 1/7/2003 en 31/12/2003 5%
Tussen 1/1/2004 en 30/6/2004 2%
Later dan 30/6/2004 1%
Weet niet 1%
Niet ingevuld 3%
9 Dit spoort met de 60% die in het nationale griffiersonderzoek 2003 is gerapporteerd.
26800 92
Uit onze onderzoeksresultaten komt naar voren dat griffiers met name in de grote steden
een belangrijke rol hebben gespeeld bij de wijze waarop wettelijke maatregelen/vereisten
voortvloeiend uit de Wet dualisering gemeentebestuur zijn doorgevoerd; zie hiervoor ook
hoofdstuk 4 over het invoeringsproces van de Wet dualisering gemeentebestuur.
Griffiers zijn over het algemeen tevreden met de invoering (50%) van de wet en menen dat
het functioneren van de raad daardoor is verbeterd (82%). Bovendien ziet 43% een
verbetering in de rol van de burgemeester als gevolg van de dualisering. Daarnaast menen
de griffiers dat de invloed van de raad ten opzichte van het college sterk is toegenomen.
Kort samengevat zouden de griffiers kunnen worden getypeerd als positieve pleitbezorgers
van het dualisme. In het nationaal griffiersonderzoek 2003 geeft eenderde van de
respondenten aan dat hun hoofddoelstelling het faciliteren van een sterke gemeenteraad is.
Dit uitgangspunt is ook terug te vinden in de verdere ontwikkeling van de griffie binnen
gemeenten.
9.4.3 Takenpakket
In het nationaal griffiersonderzoek 2003 komt naar voren dat de griffier zich op dit
moment vooral concentreert op de uitvoerende taken. Zij zorgen dat processen goed lopen
en dat afspraken worden nagekomen. Een belangrijke rode draad uit dit onderzoek is dat de
griffiers meer betrokkenheid met inhoudelijke zaken zouden willen. Tegelijkertijd hebben
ze daar momenteel geen tijd voor: secretariële taken eisen een groot deel van hun tijd op
(gemiddeld 40%), waardoor ze niet toekomen aan inhoudelijk ondersteunen of bijzondere
inhoudelijke opdrachten zoals het opzetten van een rekenkamer. Naast een gebrek aan tijd
lijkt het ook niet in de rolopvatting op dit moment te passen of krijgen ze er geen ruimte
voor. Griffiers geven namelijk zelf aan terughoudend te zijn bij het toetsen op inhoud of het
geven van inhoudelijk advies, terwijl ze veel duidelijker zichtbaar zijn als het gaat om
procedurele zaken. Een groot deel van de griffiers (70%) is ontevreden over de eigen
tijdsbesteding. Dit wordt geïllustreerd in onderstaande tabel, die de tijdsbesteding
combineert met het belang van de verschillende taken.
Tabel 43: Takenpakket griffier in combinatie met belang van taken
Gemiddelde tijdsbesteding Belangrijkste taak
Secretariële taken 40% 37%
Procedurele taken 16% 35%
Inhoudelijke taken 16% 16%
Contacten met bewoners 6% 1%
Bijzondere opdrachten 11% 5%
Ontwikkeling griffiersfunctie 9% 7%
Overige taken 3% 0%
Waar de griffiers nog wel het een en ander zouden willen veranderen - ook al handelen ze
er niet naar - zien de andere actoren (burgemeester en raadsleden) daar echter geen
aanleiding voor. Zij zijn over het algemeen redelijk tevreden met de wijze waarop de
griffiers hun taak nu vervullen. Zij vinden dat de griffier een procescoach moet zijn die de
uitvoering goed laat verlopen, en geen voortrekker op inhoudelijk gebied. Dat beeld komt
goed overeen met de manier waarop de griffiers hun functie nu invullen.
26800 93
9.4.4 Ondersteuning van de raad
Er zijn verschillende (groepen van) mensen die kunnen worden ingeschakeld voor de
ondersteuning van de raad. Het betreft dan de griffier, eventueel met eigen griffie, de
ambtelijke organisatie en de fractieassistentie. De volgende tabel bevat informatie over de
gemiddelde verdeling van de taken tussen deze bronnen van ondersteuning. De vraag die
wij de raadsleden stelden was `Wie biedt de meeste ambtelijke ondersteuning bij ...?'. Uit de
antwoorden (zie tabel) blijkt dat de functionaris die wordt ingeschakeld in sterke mate
afhankelijk is van de activiteit. Rode lijn is dat de griffier steeds betrokken is bij de
ondersteuning. Voor de meer eenvoudige instrumenten zoals mondelinge en schriftelijke
vragen wordt in veel gevallen ook de fractieassistentie ingeschakeld. Bij de meer
ingewikkelde instrumenten zoals initiatieven, moties en amendementen speelt de griffier
de belangrijkste rol. En bij het verzamelen van informatie over voorgenomen en bestaand
beleid speelt naast de griffier logischerwijze ook de ambtelijke organisatie, die daar immers
het meest van weet, een belangrijke rol.
Tabel 44: Instrumenten raad en bronnen van ambtelijke ondersteuning
Raads Eigen fractie- Ambtelijke Niet Totaal
griffie assistentie organisatie ingevuld
(niet zijnde
griffie)
Voorbereiding van een 62% 19% 6% 13% 100%
initiatiefvoorstel
Voorbereiding van een 48% 36% 5% 11% 100%
amendement
Voorbereiding van moties 48% 40% 3% 9% 100%
Verzamelen van informatie over 46% 13% 35% 7% 100%
in voorbereiding zijnd beleid
Verzamelen van informatie over 41% 10% 42% 7% 100%
bestaand beleid
Voorbereiding van mondelinge 27% 52% 7% 14% 100%
vragen
Voorbereiding van schriftelijke 31% 49% 5% 15% 100%
vragen
De gemeentegrootte speelt hier ook een rol. In algemene zin geldt dat de
fractieondersteuning in grotere gemeenten meer massa heeft dan in de kleinere en dit is
terug te zien in de taakverdeling. Zo wordt uit de enquêteresultaten duidelijk dat naarmate
de gemeente groter wordt de rol van de fractieondersteuning bij bijvoorbeeld
amendementen, moties, het verzamelen van informatie over beleid en het formuleren van
schriftelijke vragen groter wordt, terwijl de rol van de griffie en de ambtelijke organisatie
minder wordt.
Verzoeken om ambtelijke ondersteuning bij een van de bovenstaande zes instrumenten van
de raad worden volgens 82% van de griffiers via de griffier richting de ambtelijke
organisatie gecommuniceerd. Dit wordt ondersteund door het nationaal griffiersonderzoek
uit 2003. Ook 73% de gemeentesecretarissen geeft aan dat de griffiers hierin inderdaad een
rol hebben, dus deze beelden komen overeen.
26800 94
Dit is anders bij de rol van de gemeentesecretarissen. Slechts 39% van de griffiers geeft aan
dat de gemeentesecretaris in deze doorgeleiding een rol speelt, tegen 61% van de
gemeentesecretarissen.
Naast de mate waarin gebruikgemaakt wordt van de verschillende vormen van ambtelijke
ondersteuning, is uiteraard ook de tevredenheid van raadsleden over de geboden ambtelijke
ondersteuning belangrijk. Uit onze onderzoeksresultaten blijkt dat de tevredenheid over de
ondersteuning behoorlijk groot is. Vooral de griffie scoort goed, maar ook de
fractieassistentie en de ambtelijke organisatie worden positief beoordeeld. In lijn met het
voorgaande blijkt dat in de grotere gemeenten waar de fractieondersteuning een grotere rol
heeft de raadsleden ook meer tevreden zijn over de door hen geleverde diensten. Het feit of
een raadslid tot de coalitie of de oppositie behoort is niet van invloed op zijn oordeel over dit
onderwerp.
Figuur 22: Tevredenheid raadsleden over ondersteuning
Tevredenheid raadsleden over ondersteuning
Het reguliere ambtelijk
apparaat
Zeer tevreden
Tevreden
De eigen fractie-
assistentie Neutraal
Ontevreden
Zeer ontevreden
De raadsgriffie
0% 20% 40% 60% 80% 100%
9.4.5 Contacten met andere actoren
De griffiers spelen een belangrijke rol als intermediair tussen de gemeentelijke actoren. Dit
is zeker het geval bij het vormgeven van de interactie tussen raad en college. Onderstaande
cijfers illustreren dit. Wat vooral opvalt is de grote intensiteit van het contact met andere
ambtenaren dat voor een groot deel te verklaren is uit het feit dat griffiers vaak alleen zijn in
hun functie en voor ondersteuning op de ambtelijke organisatie zijn aangewezen.
Tabel 45: Contacten griffier met andere actoren (Bron: nationaal griffiersonderzoek 2003.)
Elke dag Elke week Elke maand Paar x per jaar
Raadsleden 37% 48% 15% 0%
Burgemeester 37% 68% 6% 0%
Wethouder 13% 55% 27% 5%
Gemeentesecretaris 29% 65% 5% 0%
Andere ambtenaren 76% 21% 2% 0%
26800 95
9.5 CONCLUSIES
Uit het bovenstaande blijkt dat de griffier als nieuwe functionaris een belangrijke rol is gaan
spelen in de Nederlandse gemeenten. Vooral waar het gaat om de ondersteuning van de
raad, heeft hij daadwerkelijk de rol van de secretaris overgenomen. De focus ligt daarbij op
procedurele werkzaamheden. Hoewel de griffier zich graag meer met inhoud zou
bezighouden, heeft hij daar tot nu toe geen tijd voor en zien de andere actoren daar geen
taak voor hem. Raadsleden zijn over het algemeen tevreden over het functioneren van de
griffier.
Er zijn duidelijke verschillen te bespeuren tussen grote en kleine gemeenten. Vooral bij de
omvang van de griffie bestaat een direct verband met gemeentegrootte en omvang. In
kleine gemeenten (zeker tot 20.000 inwoners) staat de griffier in het gros van de gevallen
alleen voor zijn taak.
Wanneer we terugblikken op de geformuleerde veronderstellingen, kunnen we het
volgende concluderen:
· Beschikbaarheid griffier: De raad beschikt over een griffier waarover zij zonder
tussenkomst van anderen kan beschikken. Dit wordt als zeer positief ervaren.
· Ondersteuning raad door griffier: Naar het oordeel van raadsleden ondersteunt de
griffier de raad optimaal bij het invullen van haar verschillende rollen. De griffiers
houden zich met name bezig met procedurele zaken, maar zouden zich graag meer
met inhoudelijke zaken willen bezighouden. De andere actoren zien daarin echter
geen rol voor de griffier weggelegd.
· Duaal instrumentarium: Op basis van het onderzoek kan geconstateerd worden dat
de griffier thuis is in het dualiseringsinstrumentarium en dat de griffier de raad kan
ondersteunen bij de toepassing en verdere ontwikkeling daarvan. Dit laatste met
name op procedureel gebied.
· Contact griffier en gemeentelijke organisatie: De intensiteit van het contact met de
gemeentelijke organisatie is groot, wat voor een groot deel te verklaren valt doordat
griffiers vaak alleen zijn in hun functie en voor ondersteuning op de ambtelijke
organisatie zijn aangewezen.
De griffier is er blijkens de resultaten goed in geslaagd de noodzakelijke ondersteuning
neer te zetten. Bovendien wordt zijn rol als aanjager en pleitbezorger van het dualisme
gezien. Alleen de wethouders plaatsen in ons onderzoek enige kanttekeningen bij deze rol.
Uit de groepsgesprekken blijkt dat zij het instellen van een griffie in sommige gevallen als
complicerend beschouwen, omdat `er een extra laag tussen zit'.
26800 96
10. HET FUNCTIONEREN VAN DE AMBTELIJKE ORGANISATIE
10.1 INLEIDING
In dit hoofdstuk worden de ontwikkelingen en veranderingen van de ambtelijke organisatie
sinds de invoering van de Wet dualisering gemeentebestuur beschreven. Strikt genomen
behoort de griffier ook tot de ambtelijke organisatie, maar vanwege zijn eigenstandige en
nieuwe functie in het gedualiseerde stelsel, is deze groep ambtenaren in het vorige
hoofdstuk afzonderlijk behandeld.
In dit hoofdstuk geven wij eerst kort het profiel van de ambtelijke organisatie weer. Daarna
beschrijven wij de structuurwijzigingen die als gevolg van de Wet dualisering
gemeentebestuur zijn ingevoerd. Vervolgens gaan we in op de gevolgen van de wet op het
functioneren van de ambtelijke organisatie. Aansluitend worden de bevindingen uit ons
onderzoek besproken. Het hoofdstuk sluit af met enkele conclusies.
10.2 PROFIEL
De gemeentesecretarissen zijn van oudsher de spil in de organisatie en linking pin tussen
ambtelijke organisatie en politiek. Zij zijn daarom in het kader van ons onderzoek bevraagd
als representant van een veel grotere groep.
Van de gemeentesecretarissen is 84% ouder dan 46 jaar, 90% is man.
Figuur 23: Leeftijd gemeentesecretarissen
Leeftijd gemeentesecretarissen
1%
17%
26%
36 t/m 45 jaar
46 t/m 55 jaar
56 t/m 65 jaar
Ouder dan 65 jaar
56%
Met de invoering van de wet zijn de verantwoordelijkheden en bevoegdheden van raad en
college nadrukkelijker gesplitst en is hun rol aanmerkelijk veranderd. Hun primaire
verantwoordelijkheid is aansturing van de ambtelijke organisatie ten dienste van het
college. Zoals eerder gezegd is de rol ten aanzien van de raad overgenomen door de griffier.
26800 97
10.3 VERANDERINGEN ALS GEVOLG VAN DE WET DUALISERING GEMEENTEBESTUUR
10.3.1 Veranderingen op het gebied van structuur
In de wet zijn over de ambtelijke organisatie de volgende structuurbepalingen opgenomen:
· Aanstelling van een griffier (zie hiervoor het vorige hoofdstuk).
· Verordening op de ambtelijke bijstand, inclusief fractieondersteuning. In deze
verordening is over het algemeen opgenomen wanneer en op welke wijze ambtelijke
bijstand mag worden gevraagd. In hoofdstuk 5 hebben wij al opgemerkt dat vrijwel
alle gemeenten (94%) deze verordening hebben ingevoerd.
10.3.2 Veranderingen in het functioneren van de ambtelijke organisatie
Naast de genoemde structuurwijzigingen beoogt de Wet dualisering gemeentebestuur met
de ontvlechting van raad en college ook een andere manier van werken te bevorderen. Deze
veranderingen hebben ook consequenties voor de ambtelijke organisatie, met name als
gevolg van de verandering in de machtsbalans tussen raad en college en de instelling van de
griffiers. Tegen de achtergrond van de doelstellingen van de wet formuleren wij de
volgende veronderstellingen over veranderingen in het functioneren van de ambtelijke
organisatie.
· Contact ambtelijke organisatie en raad. De ambtelijke organisatie blijft ook in de
gedualiseerde situatie een belangrijke rol spelen in de ondersteuning van de raad. De
schakelfunctie tussen organisatie en raad wordt echter vervult door de griffier. De
verwachting is dan ook dat de contacten tussen raad en organisatie minder
rechtstreeks en minder intensief zullen zijn.
· Ondersteuning raad door ambtelijke organisatie. De raad heeft in de gedualiseerde
situatie meer mogelijkheden om haar kaderstellende en controlerende rol uit te
oefenen. Deze situatie stelt andere eisen aan de ondersteuning - en de
stukkenstroom - vanuit de ambtelijke organisatie.
· Samenwerking tussen ambtelijke organisatie en griffie(r). De ambtelijke organisatie
zal in de ondersteuning van de raad een zekere mate van concurrentie ondervinden
met de griffie(r). De verwachting is dat het zowel voor de organisatie als voor de
griffie(r) een zoekproces zal zijn naar de meest effectieve en efficiënte taak- en
rolverdeling.
10.4 ONDERZOEKSRESULTATEN
10.4.1 Ondersteuning van de raad door de reguliere ambtelijke organisatie
Door verschillende actoren, vooral door gemeentesecretarissen, is de angst geuit dat de
dualisering tot gevolg zou hebben dat de ondersteuningsbehoefte van de raad zodanig zou
groeien dat deze niet meer behapbaar zou zijn voor de organisatie. Uit onze onderzoeks-
resultaten blijkt dat de maandelijkse frequentie waarmee door de raad een beroep wordt
gedaan op de ambtelijke ondersteuning aanzienlijk hoger ligt dan ten tijde van het
onderzoek van de Staatscommissie. De volgende figuur geeft de inschatting door griffiers;
de inschatting door gemeentesecretarissen wijkt hier niet sterk van af.
26800 98
Figuur 24: Aantal verzoeken om ondersteuning per maand
Aantal verzoeken om ondersteuning per maand
(% gemeenten)
11%
7% 0 - 4 keer
5 - 9 keer
3%
10 - 14 keer
47% 15 - 19 keer
20 keer of vaker
14% Niet ingevuld
18%
De griffiers zijn overwegend tevreden over de manier waarop de ambtelijke organisatie deze
verzoeken afhandelt. Slechts 5% vindt dat dit slecht geschiedt, 67% beoordeelt de
afhandeling als goed en 7% zelfs als zeer goed. Dit spoort met het oordeel van raadsleden.
Overigens is hier wel sprake van een daling ten opzichte van de cijfers die de
Staatscommissie heeft gemeten. Toen was namelijk meer dan 90% tevreden over de
gegeven ondersteuning. Oorzaak voor deze daling in tevredenheid kan veroorzaakt worden
door de verhoogde frequentie die leidt tot kwaliteitsverlies of door hogere verwachtingen.
Van de gemeentesecretarissen ziet 32% de verzoeken om ondersteuning als belastend voor
de organisatie.
Naast de angst voor een overbelasting voor de ambtelijke organisatie werd in de
commentaren op het wetsontwerp ook aangegeven dat voor de ambtenaren die de raad van
ondersteuning zouden moeten voorzien een loyaliteitsconflict zou kunnen ontstaan. De
gemeentesecretarissen geven inderdaad aan dat dit voor de ambtelijke organisatie in het
begin verwarrend was. Vragen als `naar wie moeten we luisteren; de wethouder of de raad?'
kwamen inderdaad naar boven. Inmiddels kristalliseert dit zich al wat meer uit. Technische
vragen leveren geen probleem meer op, bij inhoudelijke vragen wordt een beroep gedaan op
de politiek-bestuurlijke antenne van de ambtenaar. In verschillende gemeenten worden
ambtenaren die vaak met de raad te maken hebben daarin ook getraind. In Lelystad hebben
de ambtenaren bijvoorbeeld een workshop `werken in een politiek-bestuurlijke omgeving'
gehad.
Citaat: `(..) ambtenaren het soms moeilijk vinden om de knecht van twee meesters te zijn. Daarbij
past een duidelijk ook door het college formeel bevestigde en feitelijk uitgestraalde bereidheid om die
ambtelijke ondersteuning ook ruimhartig te leveren.' (Zelfevaluatie Utrecht)
26800 99
De ambtelijke organisatie heeft ook een taak in de ondersteuning van de raad door de wijze
waarop zij stukken aanbieden. Over de kwaliteit van de raadsstukken zijn de raadsleden
redelijk tevreden; een 2,75 op een schaal van 1 (= zeer tevreden) tot 5 (= zeer ontevreden).
Datzelfde geldt voor de kwaliteit van beleidsnota's; een 2,81 op dezelfde schaal. Hierbij zijn
raadsleden van gemeenten vanaf 100.000 inwoners kritischer dan de rest.
In de groepsgesprekken met raadsleden kwam echter naar voren dat in de raadsstukken
zelf weinig is veranderd en dat dit niet ondersteunend werkt voor de rol van de raad. Nog
steeds gaan dezelfde stukken die in MT en college zijn behandeld ook naar de raad,
waardoor de boedelscheiding tussen raad en college niet goed tot uiting komt. Diverse
raadsleden gaven aan dat zij van het college verlangen dat er een bestuurlijke samenvatting
op stukken komt, om de raad te ondersteunen in het sturen op hoofdlijnen. In zo'n
samenvatting zou het college kunnen aangeven wat ze wil bereiken en wat ze daarvoor in
wil zetten, inclusief de planning. Hiermee zou niet alleen de kaderstellende maar juist ook
de controlerende rol van de gemeenteraad versterkt kunnen worden.
De ondersteuning van de kaderstellende rol kan verder vorm krijgen doordat in ambtelijke
stukken alternatieve voorstellen worden weergegeven waardoor de raad de mogelijkheid
heeft een keuze te maken. In het onderzoek hebben we aan alle respondenten gevraagd aan
te geven in hoeveel procent van de gevallen er op basis van alternatieve voorstellen is
gediscussieerd. Dat cijfer varieert tussen de 9% volgens wethouders en 16% volgens
raadsleden. Hieruit blijkt dat de ambtelijke organisatie er nog niet in slaagt de raad via dit
middel in positie te brengen. Overigens kan dit ook de opstelling van het college hierin een
rol spelen.
Rode draad uit de zelfevaluaties
De voorbereiding van raadsstukken is voor verbetering vatbaar. Voorstellen zouden beter
procesmatig ingeleid moeten worden, de status van stukken moet duidelijk vermeld worden en een
bestuurlijk relevante samenvatting met de te bereiken effecten, in te zetten instrumenten en
middelen is onmisbaar. Raadsleden kunnen op basis van de samenvatting dan zelf bepalen of ze de
achterliggende informatie induiken. Daardoor zou de raad beter in staat gesteld worden haar drie
functies te vervullen. De ambtelijke organisatie moet dan ook beter inspelen op het bedienen van de
raad.
10.4.2 Analyse kaderstellende notities
Zoals in hoofdstuk 3 is beschreven, hebben we van 14 gemeenten de kaderstellende notities
rondom de invoering van de Wet werk en bijstand (Wwb) inhoudelijk bestudeerd. Dat
leidde tot de volgende conclusies, die op hoofdlijnen de bovenstaande enquêteresultaten
ondersteunen:
· De vraag `Wat willen we bereiken?' wordt in de meeste kaderstellende notities
beantwoord door de effecten te benoemen die de gemeente met de invoering van de
Wwb wil bereiken. Dit zijn echter meestal de effecten zoals die door de rijksoverheid
worden beoogd, zonder dat deze worden toegespitst op de eigen gemeente. De
effecten worden niet in meetbare (SMART) termen vertaald. Dit maakt controle
achteraf moeilijk.
26800 100
· De vraag `Wat gaan we daarvoor doen?' wordt eveneens in het overgrote deel van de
kaderstellende notities beantwoord, althans voorzover het de inhoud van het Wwb-
beleid betreft. Daarbij worden in iets meer dan de helft van de notities meerdere
alternatieven voorgesteld, zodat de raad daadwerkelijk iets te kiezen heeft. Aan de
procedurele aspecten wordt eveneens in iets meer dan de helft van de notities
aandacht besteed; de planning/fasering van de invoering van de Wwb-verordeningen
staat in vrijwel alle notities.
· De vraag `Wat mag het kosten?' wordt in slechts de helft van de notities beantwoord.
Dat is opvallend weinig. Mogelijke verklaringen: men praat eerst over de inhoud en
pas daarna over de financiën en/of de inhoud is nog zo abstract dat er nog geen
financiële consequenties aan kunnen worden gekoppeld. Hoe dan ook, het is vanuit
het budgetrecht van de raad bezien vreemd dat de financiën zo onderbelicht blijven in
de kaderstellende notities.
Het algemene beeld is dat maar weinig kaderstellende notities antwoord geven op alle drie
de W-vragen. En daar waar dat wel het geval is, gebeurt dat veelal nog niet in concrete
termen. Het overgrote deel van de notities is dan ook niet goed bruikbaar als instrument
voor controle door de raad; wel zijn ze de raad behulpzaam bij het stellen van inhoudelijke
kaders, zodat het college richting heeft bij het inhoudelijk uitwerken van het Wwb-beleid.
10.4.3 Waardering veranderingen
We hebben aan de verschillende actoren de vraag gesteld of de Wet dualisering
gemeentebestuur van invloed is op het functioneren van de ambtelijke organisatie.
De invloed van de wet op de ambtelijke organisatie wordt over het algemeen geclassificeerd
als `enigermate'. Dit is aanzienlijk lager dan de invloed die de dualisering volgens dezelfde
respondenten op de andere actoren heeft.
Figuur 25: Invloed van de Wet dualisering gemeentebestuur op de ambtelijke organisatie
Invloed van de wet op functioneren ambtelijk apparaat
Gemeentesecretarissen
Raadsleden
In zeer sterke
mate
In sterke mate
Burgemeesters
Enigermate
Niet of nauwelijks
Wethouders
Griffiers
0% 20% 40% 60% 80% 100%
26800 101
Verder hebben we gevraagd hoe de verschillende actoren de effecten van de Wet dualisering
gemeentebestuur op het functioneren van de ambtelijke organisatie waarderen. Dat leidde
tot de volgende resultaten.
Figuur 26: Waardering van effecten van de Wet dualisering gemeentebestuur op
functioneren ambtelijke organisatie
Waardering van effecten wet op functioneren ambtelijk apparaat
Gemeentesecretarissen
Sterk verbeterd
Raadsleden
Enigszins
verbeterd
Burgemeesters Onveranderd
Enigszins
verslechterd
Wethouders
Sterk verslechterd
Griffiers
0% 20% 40% 60% 80% 100%
10.5 CONCLUSIES
Wanneer we terugblikken op de geformuleerde veronderstellingen, komen we tot de
volgende conclusies:
· Contact ambtelijke organisatie en raad: De ambtelijke organisatie blijft een
belangrijke rol spelen in de ondersteuning van de raad. Dit is niet alleen logisch
gezien de beperkte omvang van de griffies, maar ook omdat het niet mogelijk (en uit
efficiencyoverwegingen niet gewenst is) om een griffie op te tuigen die dezelfde
specialistische kennis in huis heeft. Opvallend is wel dat het beroep dat op de
ambtelijke organisatie wordt gedaan na de dualisering is toegenomen. Raadsleden en
griffiers zijn over het algemeen tevreden over de wijze waarop hun vragen en
verzoeken door de ambtelijke organisatie worden afgehandeld.
· Ondersteuning raad door ambtelijke organisatie: De kwaliteit van de voorstellen die
worden gemaakt in de organisatie kunnen de raad en het college in de juiste duale
positie brengen. Onze onderzoeksresultaten laten zien dat de voorstellen op dit
moment nog niet voldoende zijn afgestemd op de duale situatie; ze bieden de raad
weinig input om haar controlerende en kaderstellende rol beter in te vullen. De
analyse van kaderstellende notities bevestigt dit beeld. In veel gevallen is er in de
stukkenstroom tussen organisatie, college en raad weinig tot niets veranderd. Uit de
groepsgesprekken en de regiobijeenkomsten met raadsleden blijkt dat zij inderdaad
behoefte hebben aan een andere en betere voorbereiding van stukken.
26800 102
· Samenwerking griffie(r): In hoofdstuk 9 hebben we reeds geconcludeerd dat de
griffier veelvuldig contacten onderhoudt met andere ambtenaren. Daar hebben we
ook geconstateerd dat verzoeken om ambtelijke ondersteuning in 82% van de
gevallen via de griffier worden doorgeleid naar de ambtelijke organisatie.
Op basis van het bovenstaande kunnen we concluderen dat er dus nog verbeteringen
mogelijk zijn bij het functioneren van de ambtelijke organisatie in het gedualiseerde
systeem. Opvallend is echter dat de ambtelijke organisatie door onze respondenten wordt
gezien als de actor die het minste effect ondervindt van de dualisering. Dit kan duiden op
een te lage inschatting van het belang van de ambtelijke organisatie in de dualiserings-
operatie, of op een ambtelijke organisatie die zich nog te weinig aan de dualisering heeft
aangepast.
26800 103
26800 104
DEEL 4: DE VERHOUDING TUSSEN RAAD EN COLLEGE
26800 105
26800 106
11. VERHOUDING TUSSEN RAAD EN COLLEGE: ONTVLECHTING POSITIES
11.1 INLEIDING
Dualisme komt in interactie tot stand. De kern van de dualiseringsoperatie betreft de
verhouding tussen gemeenteraad en college. De verhouding tussen raad en college werd in
het monistische stelsel gekenmerkt door een sterke verwevenheid. Die verwevenheid kwam
met name tot uiting in de combinatie van het raadslidmaatschap en het wethouderschap.
Daaruit vloeide de aanwezigheid en de rol van wethouders bij raads- en
fractievergaderingen en het voorzitterschap van wethouders van raadscommissies voort.
Het dualisme beoogt deze verwevenheid te ontvlechten door de posities, functies en
bevoegdheden van raad en college duidelijker te scheiden. Ruim twee jaar na de invoering
van het dualisme is het de vraag of dit daadwerkelijk heeft geleid tot andere
(invloeds)verhoudingen tussen raad en college. Die verhouding staat dus centraal in dit
hoofdstuk. De kernvraag van dit hoofdstuk is: hoe staat het met de ontvlechting en
scheiding van posities van raad en college in de praktijk?
11.2 VERANDERINGEN ALS GEVOLG VAN DE WET DUALISERING GEMEENTEBESTUUR
In de wet zijn voor zowel raad als college een aantal structuurmaatregelen genomen om de
basis voor deze ontvlechting te regelen. Dit is in hoofdstuk 6 en hoofdstuk 7 aan de orde
geweest. Het gaat er in dit hoofdstuk vooral om te kijken naar de beoogde verandering in de
interactie en de mate waarin deze verandering reeds daadwerkelijk heeft plaatsgevonden.
We belichten in dit hoofdstuk verschillende aspecten van de relatie tussen raad en college:
· De ontvlechting tussen raad en college. Wethouders maken geen deel meer uit van de
raad. De gedachte achter de Wet dualisering gemeentebestuur was dat door het meer
zelfstandig positioneren van raad en college deze meer afstand ten opzichte van
elkaar zouden hebben waardoor de kaderstellende en controlerende rol van de raad
ten opzichte van het college kon worden versterkt.
· De relatie tussen college en coalitie. Doordat de wethouders geen deel meer uitmaken
van de raad zijn ze ook geen lid meer van de fractie. Kortom, er is niet alleen meer
afstand tussen raad en college maar ook tussen verschillende spelers binnen een
partij. Niettemin wordt er in veel gemeenten gewerkt met een collegeprogramma en
een raadsprogramma hetgeen de partijen naar verwachting weer tot samenwerking
brengt.
· De aanwezigheid en de rol van de wethouder in raad, commissie en fractie. De mate
waarin de wethouder bij de verschillende overleggen aanwezig is, is een indicatie voor
de wijze waarop binnen een gemeente om wordt gegaan met de veranderende
posities. Raad en commissies kunnen er voor kiezen een wethouder alleen te laten
oproepen bij bijzondere gevallen, maar ook andere varianten zijn mogelijk.
· De relatie tussen wethouder en fractie. Gegeven de eigenstandige positie van college
en raad zou verwacht mogen worden dat dit ook leidt tot een veranderde relatie met
de fractie. Meer afstand en minder inclusief bestuur zou in dit geval ook kunnen
leiden tot meer discussie binnen de partijen.
26800 107
· De relatie tussen portefeuillehouder en raadscommissie. Voor het dualisme had een
wethouder een `eigen' commissie waar hij grote delen van de agenda bepaalde. In het
duale bestel stelt een commissie in principe haar eigen agenda op. Dit leidt naar
verwachting tot een andere relatie met de wethouder.
11.3 ONDERZOEKSRESULTATEN
11.3.1
Ontvlechting raad en college
Wij hebben alle doelgroepen gevraagd naar de effecten van de invoering van het dualisme
op de verhoudingen tussen raad en college. Alle actoren geven aan dat de verhoudingen
tussen raad en college in beweging zijn. Onderstaande grafiek bevat de mening van
raadsleden, griffiers, burgemeesters, wethouders en gemeentesecretarissen over de effecten
van de dualisering op de onafhankelijkheid van de raad ten opzichte van het college en op
de invloed van de raad ten opzichte van het college.
Figuur 27: Invloed van de raad ten opzichte van het college
De invloed van de raad ten opzichte van het college
100%
90%
80% Raadsleden
70%
Griffiers
60%
Burgemeesters
50%
40% Wethouders
30% Gemeentesecret
arissen
20%
10%
0%
Sterk Afgenomen Gelijk Toegenomen Sterk Niet ingevuld
afgenomen gebleven toegenomen
Uit deze grafiek blijkt dat alle doelgroepen het erover eens zijn dat de onafhankelijkheid en
de invloed van de raad ten opzichte van het college zijn toegenomen. In de
regiobijeenkomsten bleek dat raadsleden deze enquêteresultaten herkennen. De
verhoudingen tussen raad en college zijn volgens de deelnemers aan verandering
onderhevig; dat ervaren zij vrijwel dagelijks in hun gemeente. De wijze waarop zij dat
ervaren en waarderen, verschilt per doelgroep. Raadsleden geven bijvoorbeeld aan dat zij
zich in de duale verhoudingen onafhankelijker van de wethouder een mening kunnen
vormen over het voorliggende beleidsthema en zij vinden dat een zeer positieve
ontwikkeling. Wethouders ervaren ook dat de onafhankelijkheid van de raad ten opzichte
van het college is toegenomen.
26800 108
Zij vinden dat echter niet per definitie een positieve ontwikkeling, omdat het niet altijd
duidelijk is wat de raad van het college verwacht en er daardoor al gauw conflicten tussen
raad en college ontstaan.
Dat er een verandering is opgetreden in de verhouding tussen de raad en het college staat
dus niet ter discussie. De effecten van de veranderingen echter wel; sommige actoren geven
bijvoorbeeld aan dat er effecten zijn op de stabiliteit van de politieke verhoudingen en de
conflicten tussen raad en college. Burgemeesters, wethouders en gemeentesecretarissen
vinden dat de stabiliteit is afgenomen en het aantal conflicten is toegenomen, terwijl de
meerderheid van de raadsleden en de griffiers van mening is dat die gelijk gebleven is. Ook
uit de antwoorden op de vraag of het college zich nu meer moet verantwoorden ten opzichte
van de raad komt een verdeeld beeld. In het algemeen vindt de meerderheid dat het college
zich vaker moet verantwoorden. Niettemin meent bijna 10% van de raadsleden dat dit sterk
is afgenomen. Onderstaande figuur illustreert deze cijfers.
Figuur 28: Ontwikkeling stabiliteit politieke verhoudingen
70%
60%
50%
40% Burgemeesters
Wethouders
30% Gemeentesecretarissen
Griffiers
20% Raadsleden
10%
0%
Sterk Afgenomen Gelijk gebleven Toegenomen Sterk
afgenomen toegenomen
Figuur 29: Ontwikkeling aantal conflicten tussen raad en college
60%
50%
40%
Burgemeesters
30% Wethouders
Gemeentesecretarissen
20% Griffiers
Raadsleden
10%
0%
Afgenomen Gelijk gebleven Toegenomen Sterk toegenomen
26800 109
Dit verschil in perceptie tussen de doelgroepen wordt verklaard door het feit dat iedere
doelgroep deze verandering vanuit zijn eigen perspectief bekijkt en daar vervolgens zijn
oordeel op baseert. Dit gecombineerd met het feit dat de verandering in de verhoudingen
tussen raad en college zich nog aan het uitkristalliseren is en dat raad en college nog op
zoek zijn naar hun nieuwe rol en positie en daarbij uitgaan van de bestaande
bestuurscultuur verklaart de variatie. Overigens valt op dat respondenten in de
groepsgesprekken aangaven dat het in gemeenten waar raad en college altijd al goed met
elkaar samenwerkten, gemakkelijker is om een nieuwe verhouding te vinden dan in
gemeenten waar raad en college van oudsher al regelmatig met elkaar in conflict kwamen.
11.3.2 Relatie tussen college en coalitie
De toegenomen zelfstandigheid van raad en college zou ook invloed moeten hebben op de
nauwe verbinding tussen de coalitiefracties. Deze verbinding bestaat omdat zij samen het
college vormen. Dit - in de woorden van de Staatscommissie -`inclusieve bestuur' lokt
eerder op politieke dan op inhoudelijke argumenten gebaseerde discussies uit. Uit ons
onderzoek komt naar voren dat er inderdaad een bepaalde mate van ruimte binnen de
coalitie is gekomen. De coalitiepartijen nemen wat vaker de vrijheid hun eigen weg te gaan.
Dit blijkt ook uit de onderstaande figuren.
Figuur 30: Mate waarin sprake is van besluitvorming op basis van meerderheid
collegepartijen of wisselende meerderheden
100%
90%
80%
70%
60% Besluitvorming op
basis van
50% meerderheid
40% collegepartijen
30%
Besluitvorming op
20% basis van
10% wisselende
meerderheden
0%
---
ters der en en
ees Griffiers sled
gem etariss Raad
Bur Wethou ecr
eente-s
Gem
26800 110
Figuur 31: Mate waarin collegefracties beschouwd worden als volgzaam of kritisch
100%
90%
80%
70% Collegefracties
kritisch
60%
50% Collegefracties
volgzaam
40%
30%
20%
10%
0%
Burgemeesters Wethouders Gemeente- Griffiers Raadsleden
secretarissen
Figuur 32: Mate waarin debat beïnvloed wordt door tegenstelling raad - college of coalitie -
oppositie
100%
90%
80%
70% In teken tegenstelling
collegefracties-
60% oppositie
50%
In teken tegenstelling
40% raad-college
30%
20%
10%
0%
Burgemeesters Wethouders Gemeente- Griffiers Raadsleden
secretarissen
Uit bovenstaande grafiek blijkt dat de raadsdebatten - en daarmee het
besluitvormingsproces in de raad - wel over enige duale kenmerken beschikken. De
meerderheid van de wethouders (55%) en griffiers (52%) vindt bijvoorbeeld dat de
besluitvorming op basis van wisselende meerderheden plaatsvindt. Van de raadsleden vindt
slechts 43% dit, 31% van de oppositieraadsleden en 50% van de coalitie.
26800 111
En de meerderheid van alle doelgroepen - op de raadsleden na - vindt de
coalitieondersteunende fracties kritisch. Wat opvalt is dat dit oordeel minder vaak voorkomt
naarmate de gemeentegrootte toeneemt. Toch geeft de meerderheid van alle doelgroepen
aan dat de raadsdebatten in het teken van de tegenstelling tussen raad en college staan. De
raadsleden zijn echter in meerderheid van mening dat het debat in het teken staat van
coalitieoppositie.
Hoewel er dus op een aantal vlakken wel duale elementen te herkennen zijn, is het niet
reëel te denken dat de verbindingen tussen coalitiefracties zullen verdwijnen. Tegelijkertijd
geven de actoren die wij gesproken hebben aan, dat coalitieverbindingen zullen blijven
bestaan zolang er een meerpartijensysteem is. In dergelijke systemen is het volstrekt
logisch en gebruikelijk dat op basis van programmatische samenhang coalities worden
gesloten. Het feit dat er in de onderhandelingen om te komen tot een dergelijk programma
vanuit wordt gegaan dat ook een zekere mate van binding ontstaat is niet gek. Het
lidmaatschap van het college geeft een partij immers de mogelijkheid echt invloed te
hebben op het bestuur van de gemeente. In die zin is het ook logisch dat een partij zich in
zekere zin verbonden voelt aan de coalitie, niet alleen vanuit programmatisch oogpunt maar
ook vanuit eigenbelang.
Raads- en collegeprogramma
Aangezien het collegeprogramma een belangrijk bindingsinstrument is voor de coalitie
hebben we hierover in ons onderzoek een aantal vragen gesteld. 91% van de griffiers geeft
aan dat er in hun gemeente een collegeprogramma is vastgesteld. In de groepsgesprekken
is gebleken dat dit collegeprogramma grosso modo twee verschijningsvormen kent. Het is
ofwel een beleidsakkoord op hoofdlijnen dat als binding dient voor de coalitie ofwel het is
een uitvoeringsprogramma van het college dat een uitwerking is van een akkoord op
hoofdlijnen dat door een bepaalde geleding uit de raad is vastgesteld als inhoudelijk
raadsprogramma. De enquête leidt tot de conclusie dat in 65 à 70% van de gemeenten waar
een collegeprogramma bestaat gekozen is voor de eerste verschijningsvorm. Daarbij zijn
blijkens de resultaten wel verschillende varianten mogelijk (zoals steun van
oppositiefracties). De rest van de gemeenten kiest voor de tweede vorm.
In de enquête vroegen wij in welk mate de binding van collegefracties aan het college-
akkoord het verloop van belangrijke besluitvormingsprocessen heeft bepaald. Zowel
wethouders als raadsleden geven in meerderheid aan dat dit in (zeer) sterke mate het geval
is. Oppositieraadsleden zijn daarvan in nog sterkere mate overtuigd dan coalitieraadsleden.
Ook hieraan is te zien dat de samenwerking op basis van een programma nog steeds
gebruikelijk is. Verder vroegen we aan alle doelgroepen om aan te geven of het
collegeprogramma veel of weinig ruimte liet voor invloed van de raad (zie de volgende
figuur). Ook bij deze stelling onstaat een duidelijk verschil van mening tussen de oppositie
die in meerderheid (62%) van mening is dat het nauwelijks ruimte laat en de
coalitiepartijen die dat niet vinden (32%).
26800 112
Figuur 33: Collegeprogramma laat wel/geen ruimte voor invloed raad
100%
90%
80%
70% Collegeprogramma
laat veel ruimte voor
invloed raad
60%
50%
Collegeprogramma
40% laat nauwelijks
ruimte voor invloed
raad
30%
20%
10%
0%
Burgemeesters Wethouders Gemeente- Griffiers Raadsleden
secretarissen
Naast het collegeprogramma hebben verschillende gemeenten een raadsprogramma
aangenomen. Deze zijn onder te verdelen in verschillende categorieën: de langetermijn-
agenda, het agenderend raadsprogramma en het inhoudelijk raadsprogramma. 31% van de
gemeenten beschikt over een langetermijnagenda, 13% beschikt over een agenderend
raadsprogramma en 27% over een inhoudelijk raadsprogramma. 42% van de gemeenten
heeft aangegeven nog niet over een dergelijke agenda of programma te beschikken. Deze
cijfers sporen met de twee verschijningsvormen die hiervoor genoemd zijn. In zijn
algemeenheid zijn de volgende observaties op hun plaats:
· Een inhoudelijk raadsprogramma dat door een meerderheid van de raad is
opgenomen verschilt niet van een collegeprogramma.
· In gemeenten waar een raadsprogramma en een collegeprogramma worden
gecombineerd is ofwel het raadsprogramma agenderend van aard, ofwel kent het
collegeprogramma een sterk uitvoerend karakter en wordt het alleen door wethouders
ondertekend.
Rode draad uit zelfevaluaties
Het collectiviteitsdenken ten aanzien van gemeenteraden spoort niet met de realiteit. Daarbij moet
wel een onderscheid gemaakt worden tussen inhoud en proces/procedure. Als raadsleden met elkaar
afspreken op welke terreinen ze naar de burger gaan en wanneer en hoe ze dat doen kan dat het
profiel van de raad als geheel versterken. De boodschap van de partijen is dan natuurlijk wel
verschillend. Op inhoud zijn gemeenteraden nu eenmaal niet één geheel. In de politiek gaat het nu
juist om het verschil van mening.
26800 113
11.3.3
Aanwezighe i d en rol wethouder in raad, commissie en fractie
De meest praktische vertaling van de ontvlechting van posities is te zien in de aanwezigheid
en de rol van wethouders bij raads-, commissie- en fractievergaderingen. Dat wil overigens
niet zeggen dat dit de lakmoesproef van de dualisering is, noch dat een gemeente waar de
afspraak is gemaakt dat de wethouders nooit bij de fractie mogen aanschuiven meer duaal
is dan een andere waar die afspraak niet is gemaakt. Wat wel opvalt, is dat verschillende
gemeenten in Nederland de aanwezigheid van de wethouders wel aangrijpen om het
dualisme vorm te geven. Dit resulteert nog wel eens in `dualistisch fundamentalisme'
waarbij wethouders op de publieke tribune moeten gaan zitten (er is zelfs een voorbeeld
waar de wethouder door raadsleden zelfs daar werd aangesproken op zijn aanwezigheid). In
deze paragraaf behandelen we achtereenvolgens de aanwezigheid en de rol van de
wethouder in de verschillende gremia.
Aanwezigheid
Aangezien wethouders geen lid meer zijn van de raad - en daarmee dus ook niet van de
fractie - ligt het niet meer voor de hand dat de wethouder per definitie deelneemt aan de
raads-, commissie- en fractievergaderingen. Uitgaande van de veronderstelling dat
wethouders in de duale verhoudingen een minder actieve rol in raads- en
commissievergaderingen vervullen en dat zij minder vaak bij fractievergaderingen
aanwezig zijn is dit een indicator voor dualisme. In 98% van de gemeenten zijn over de
aanwezigheid bij raad- en commissievergaderingen afspraken gemaakt, over de aanwezig-
heid van wethouders bij de fractie is in 89% van de gemeenten een afspraak gemaakt (in
2002 was dit in 58% van de gemeenten het geval10). In onze enquête onder griffiers hebben
wij nagegaan hoe dit vorm krijgt. In de volgende grafiek vindt u de resultaten.
Figuur 34: Afspraken over aanwezigheid wethouders in raads-, commissie- en fractie-
vergaderingen
Ja altijd
Fractie (Enquête
Berenschot 2004)
Ja uitnodiging Commissie
(Enquête
Berenschot 2004)
Anders, namelijk Raad (Eerste Klap
2002)
Raad (Enquête
Nee Berenschot 2004)
Niet ingevuld
0% 20% 40% 60% 80% 100%
10 Ministerie van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties, De eerste klap is een daalder waard!,
Den Haag, oktober 2002, p. 10.
26800 114
In bovenstaande grafiek is te vinden of, en zo ja, welke afspraken volgens de griffiers zijn
gemaakt. In de enquête voor het 2e Jaarbericht van de begeleidingscommissie
Vernieuwingsimpuls is ook aan de wethouders gevraagd hoe vaak ze aanschuiven bij de
bovenstaande gremia. Met betrekking tot de aanwezigheid bij vergaderingen blijkt uit dit
onderzoek dat vrijwel alle wethouders (93%) bij alle vergaderingen van de gemeenteraad
aanwezig zijn. Een minder groot aantal wethouders (81%) is aanwezig bij alle
vergaderingen van de raadscommissie en een aanzienlijk kleiner aantal wethouders (30%)
is aanwezig bij alle vergaderingen van hun fractie. Verder hebben we aan raadsleden de
vraag voorgelegd of zij tevreden zijn over de frequentie waarmee wethouders aanwezig zijn
bij raads- en fractievergaderingen. Een meerderheid van 80% van de raadsleden geeft aan
daar (zeer) tevreden over te zijn. Het volgende kan geconcludeerd worden:
· Wethouders worden vaak uitgenodigd door de raad en door de commissie.
· In de praktijk is waarschijnlijk gebleken dat de aanwezigheid van wethouders in de
raad toch gewenst is, dat verklaart de stijging ten opzichte van de meting in 2002.
· De door de griffiers gerapporteerde trend van afnemende aanwezigheid in de volg-
orde raad, commissie, fractie wordt ook door wethouders gesignaleerd.
· De minder frequente aanwezigheid van de wethouder bij met name de fractie past in
de dualiseringsgedachte.
Ten aanzien van de gemeentegrootte geldt dat in grote gemeenten (vanaf 50.000 inwoners)
het relatief vaker voorkomt dat wethouders niet bij alle vergaderingen van de gemeenteraad
aanwezig zijn. Ook frequenteren wethouders uit grote gemeenten minder vaak de
fractievergaderingen van hun partij. 72% van de wethouders uit grote gemeenten (vanaf
50.000 inwoners) is bij geen enkele of minder dan de helft van de vergaderingen aanwezig
tegenover 58% van de wethouders in kleinere gemeenten (tot 50.000 inwoners).
Rol
In het kader van het onderzoek voor het 2e Jaarbericht van de begeleidingscommissie
Vernieuwingsimpuls naar de positie van de wethouder in het duale stelsel is wethouders
gevraagd naar de rol die zij vervullen in raads-, commissie- en fractievergaderingen.
26800 115
Figuur 35: Rol wethouders in raads-, commissie- en fractievergaderingen
Deelnemer, informerend en Fractie
meediscussiërend Commissie
Raad
Deelnemer, informerend
Toehoorder
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%
Het patroon in de aanwezigheid bij vergaderingen en de rol in vergaderingen is dus
omgekeerd evenredig: in de vergaderingen van het gremium waar de wethouders het minst
bij aanwezig zijn - de fractie - vervullen zij de meest actieve rol, namelijk die van
meediscussiërend deelnemer.
In onderhavig evaluatieonderzoek hebben we aan raadsleden niet alleen de vraag gesteld
hoe tevreden zij zijn over de aanwezigheid maar ook over de rol die wethouders vervullen in
de raads- en fractievergaderingen. De meerderheid van de raadsleden (62%) geeft aan daar
(zeer) tevreden over te zijn, 20% van de raadsleden is daar neutraal over en 16% is (zeer)
ontevreden over de rol van wethouders bij raads-, commissie- en fractievergaderingen.
Waardering veranderingen
Eigenlijk zijn alle actoren in behoorlijke mate tevreden over de gemaakte afspraken rondom
de aanwezigheid. De portefeuillehouder kan de raad gedurende de verschillende
vergaderingen van de nodige informatie voorzien. De deelnemende wethouders lichten toe
dat de actieve informatieplicht van het college aan de raad in de praktijk niet altijd goed
werkt, waardoor de raad onvolledig geïnformeerd kan zijn. Deze wethouders pleiten dan
ook voor aanwezigheid en actieve deelname van de wethouder aan de raads- en
commissievergaderingen.
Ook de raadsleden geven aan dat zij tevreden zijn met de rolverandering die wethouders in
raads- en commissievergaderingen hebben ondergaan. Bij de invoering van de dualisering
was de rolverandering van wethouders in vergaderingen letterlijk het meest zichtbaar: zij
namen in de meeste gemeenten immers niet meer plaats aan de tafel van de voorzitter en
de secretaris van de raad. Wethouders zijn in de beleving van de raadsleden mede daardoor
hun dominante positie kwijt geraakt en de meeste raadsleden zijn positief gestemd over de
ruimte die hen dat geeft in vergaderingen. Overigens geven de raadsleden wel aan dat ze
het informatieve moment tussen wethouder en raad missen.
Over de aanwezigheid van de wethouder in de fractie wordt verschillend gedacht. Waar het
ene raadslid aangeeft toch wel gek te zijn als hij deze belangrijke bron van informatie zou
uitsluiten, geeft de ander aan dat hij vindt dat de wethouder principieel niet thuishoort in
de fractie.
26800 116
Niet zelden worden deze standpunten door respectievelijk coalitie en oppositie vertolkt.
Steeds vaker wordt gekozen voor een mengvorm waarbij de fractie voor een deel zonder de
wethouder vergadert en een eigen standpunt bepaalt, maar vervolgens wel diens
informatiepositie gebruikt bij het bedrijven van politiek. In ieder geval is men zich erg
bewust geworden van de rol die de wethouder zou moeten hebben en dat een zekere
afstand te verkiezen is.
11.3.4 Relatie tussen wethouder en fractie
In het verlengde van de ontvlechting tussen wethouderschap en raadslidmaatschap en de
veranderingen in de aanwezigheid en de rol van de wethouder bij raads-, commissie- en
fractievergaderingen hebben wij onderzocht hoe de relatie tussen de wethouder en de
fractie is veranderd sinds de invoering van het dualisme. Is daar nu echt een grotere afstand
ontstaan of is het dualisme alleen voor de bühne? Daartoe hebben we raadsleden en
wethouders in de enquête stellingen voorgelegd over de relatie tussen de wethouder en de
fractie. In 2000 is dit al eens gebeurd in het kader van het onderzoek van de
Staatscommissie Dualisme en lokale democratie.11 In onderstaande grafiek zijn de
antwoorden van raadsleden en wethouders op deze stellingen in 2000 en in 2004
weergegeven.
Figuur 36: Percentage raadsleden dat het eens is met de stelling dat de fractie via de
wethouder invloed heeft in het college
Raadsleden
Belangrijke nieuwe beleidsinitiatieven vanuit
het college worden vaak, nog voordat er
uitgewerkte ambtelijke voorstellen zijn, door
onze wethouder(s) in onze fractie besproken
Voordat het college met belangrijke
voorstellen naar buiten treedt, worden deze Onderzoek
voorstellen door onze wethouder(s) vaak staatscommissie
eerst besproken in onze fractie (2000)
Enquête
Berenschot
Via onze wethouder(s) drukt mijn fractie een (2004)
duidelijk stempel op het collegebeleid
Het college houdt vaak rekening met de
mogelijke reactie van onze fractie, reeds
voordat zaken in de fractie aan de orde zijn
gesteld
0% 20% 40% 60% 80% 100%
11 Bakker, drs. J.M., drs. P. Castenmiller en drs. A.J.H. Smallenbroek, De alledaagse praktijk van het
decentraal bestuur, Verkenningen ten behoeve van de Staatscommissie Dualisme en lokale de-
mocratie, Den Haag, oktober 1999, p. 84.
26800 117
Figuur 37: Percentage wethouders dat het eens is met de stelling dat de fractie via de
wethouder invloed heeft in het college
Wethouders
Belangrijke nieuwe beleidsinitiatieven vanuit
het college worden vaak, nog voordat er
uitgewerkte ambtelijke voorstellen zijn, door
mij in onze fractie besproken
Voordat het college met belangrijke
voorstellen naar buiten treedt, worden deze Onderzoek
voorstellen door mij vaak eerst besproken in staatscommissie
mijn fractie (2000)
Enquête
Berenschot
Via mij drukt mijn fractie een duidelijk (2004)
stempel op het collegebeleid
Het college houdt vaak rekening met de
mogelijke reactie van mijn fractie, reeds
voordat zaken in de fractie aan de orde zijn
gesteld
0% 20% 40% 60% 80% 100%
In dit verband is het ook interessant om de uitkomsten van het onderzoek van de
Staatscommissie te vergelijken met ons eerdere onderzoek voor het 2e Jaarbericht van de
begeleidingscommissie Vernieuwingsimpuls. Deze vergelijking laat zien dat wethouders
zich sinds 2000 minder zijn gaan identificeren met hun fractie en meer met het college.
Tabel 46: Identificatie van wethouders met college
Berenschot Onderzoek
(2e Jaarbericht Staatscommissie
begeleidingscommissie
Vernieuwingsimpuls)
Stelling voorgelegd aan wethouders Waar Waar
Voorkeuren overige collegeleden 39,4% 24%
belangrijker dan fractie
Uit de gegevens blijkt dat de relatie tussen wethouder en fractie in de afgelopen vijf jaar
sterk is veranderd. Zowel raadsleden als wethouders geven aan dat de banden tussen de
wethouder en de fractie aanzienlijk minder hecht zijn geworden. De grootste veranderingen
hebben zich voorgedaan in de voorbespreking van nieuwe beleidsinitiatieven en belangrijke
beleidsvoorstellen door de wethouder in de fractie. In 2000 werden nieuwe
beleidsinitiatieven volgens 70% van de raadsleden en volgens 65% van de wethouders
voorbesproken in de fractie, terwijl dat in 2004 nog maar volgens 23% van de raadsleden en
volgens 37% van de wethouders gebeurt.
26800 118
Met betrekking tot de voorbespreking van belangrijke beleidsvoorstellen in de fractie geldt
dat 84% van de raadsleden en 72% van de wethouders in 2000 aangaf dat dit gebeurde; in
2004 zijn deze percentages gezakt tot 29% van de raadsleden en 41% van de wethouders.
Overigens is men wel van mening dat coalitieondersteunende fracties over het algemeen
nog steeds een informatievoorsprong hebben ten opzichte van oppositiefracties, maar die is
kleiner dan in het monistische stelsel. Daar staat tegenover dat coalitieondersteunende
fracties de wethouder in het dualistische stelsel minder inlichten over wat hij in de raads- of
commissievergadering kan verwachten. In het verleden werd er volgens de wethouders
meer voorgekookt. Tegenwoordig worden collegevoorstellen niet meer automatisch door de
coalitieondersteunende fracties gesteund en daardoor is er zoals eerder gezegd vaker dan
voorheen sprake van wisselende meerderheden.
Betekent de vergrote afstand tussen wethouder en fractie dan wel dat de wethouder niet
meer automatisch de lijsttrekker is voor zijn partij bij de verkiezingen? De politiek leider
van de partij zit nu immers in de raad en niet meer in het college. Ook dat blijkt vooralsnog
niet zo te zijn, want desgevraagd antwoordt 52% van de raadsleden dat de (beoogd)
wethouder lijsttrekker was bij de laatste verkiezingen. 46% van de raadsleden geeft
daarentegen aan dat een (beoogd) raadslid lijsttrekker was. Bij de volgende
gemeenteraadsverkiezingen - na vier jaar dualisme - zal dat laatste percentage wellicht
gestegen zijn.
11.3.5
Relatie tussen portefeuillehouder en raadscommissie
Niet alleen de relatie tussen wethouder en fractie, maar ook de relatie tussen
portefeuillehouder en raadscommissie is onderzocht. Ook daar zijn als gevolg van de
ontvlechting immers veranderingen doorgevoerd. Zo is de wethouder bijvoorbeeld geen
voorzitter meer van de raadscommissie. Om de relatie tussen portefeuillehouder en
raadscommissie te onderzoeken, hebben we raadsleden en burgemeesters in de enquête
stellingen voorgelegd. Raadsleden en burgemeesters zijn in 2000 in opdracht van de
Staatscommissie Dualisme en lokale democratie gevraagd om op dezelfde stellingen te
reageren. In onderstaande grafiek zijn de antwoorden van raadsleden en burgemeesters op
deze stellingen in 2000 en 2004 weergegeven.
26800 119
Figuur 38: Percentage raadsleden dat het eens is met onderstaande stellingen
Raadsleden
Het college houdt reeds voordat zaken in de
raadscommissie aan de orde zijn gesteld
rekening met wat er leeft in onze commissie
Voordat het college met belangrijke nieuwe
beleidsinitiatieven naar buiten treedt, worden Onderzoek
deze voorstellen door de portefeuillehouder staatscommissie
eerst besproken in deze commissie (2000)
De plenaire besluitvorming van de raad over Enquête
beleidsvoorstellen op dit terrein is vaak slechts Berenschot
een formele bevestiging van beslis-singen die (2004)
al in deze commissie zijn gevallen
Via de portefeuillehouder drukt deze
raadscommissie een duidelijk stempel op het
collegebeleid
0% 20% 40% 60% 80% 100%
Figuur 39: Percentage burgemeesters dat het eens is met onderstaande stellingen
Burgemeesters
Ik houd reeds voordat zaken in deze
raadscommissie aan de orde zijn gesteld
rekening met wat er leeft in de commissie
Voordat ik met belangrijke nieuwe beleids-
initiatieven naar buiten treedt, worden deze
voorstellen door mij eerst besproken in deze Onderzoek
staatscommissie
commissie (2000)
De plenaire besluitvorming van de raad over Enquête
beleidsvoorstellen is vaak slechts een for-mele Berenschot (2004)
bevestiging van beslissingen die al in deze
commissie zijn gevallen
Voordat ik een belangrijk beleidsinitiatief
bespreek in het college, overleg ik eerst met
de raadscommissie
0% 20% 40% 60% 80% 100%
26800 120
Figuur 40: Percentage wethouders dat het eens is met onderstaande stelling
Wethouders
Onderzoek
staatscommissie
Voordat ik een belangrijk beleidsinitiatief (2000)
bespreek in het college, overleg ik eerst met Enquête
de raadscommissie Berenschot
(2004)
0% 20% 40% 60% 80% 100%
Uit de grafiek blijkt dat de verhouding tussen raadscommissie en portefeuillehouder
minder drastisch is veranderd dan de verhouding tussen wethouder en fractie. Raadsleden
en burgemeesters vinden in 2004 dezelfde stellingen waar als in 2000, op één stelling
volgens raadsleden na. Deze uitzondering betreft de stelling dat het college reeds rekening
houdt met wat er leeft in de raadscommissie voordat zaken in die commissie aan de orde
worden gesteld. In 2000 vond 62% van de raadsleden deze stelling waar en in 2004 geeft
de meerderheid van de raadsleden (53%) aan dat deze stelling niet waar is. De percentages
raadsleden en burgemeesters die de overige stellingen waar vinden, zijn in 2004 wel
behoorlijk lager dan voorheen. Wij veronderstellen dat ook dit te maken heeft met de
afstand die is ontstaan tussen raad en college. Deze afstand leidt er dus ook toe dat er een
minder sterke band is tussen commissie en portefeuillehouder.
De veranderde rol van de portefeuillehouder in de commissievergadering heeft er volgens
de deelnemende raadsleden wel toe geleid, dat zich in de meeste gemeenten een
terreinverschuiving voordoet van de raad naar de commissie. In de raad worden voorstellen
afgetikt, terwijl de inhoudelijke discussie veelal in de commissie plaatsvindt. Dit geldt
echter niet voor alle gemeenten. In sommige gemeenten doet de raad de discussie uit de
commissie nog eens dunnetjes over in de raad, resulterend in lange vergadertijden. Andere
gemeenten besluiten juist de technische discussie in de raadscommissie te doen en de
inhoudelijke in de raad. De werkverdeling tussen commissie en raad is een duidelijk
voorbeeld van de diversiteit waarmee dualisme in gemeenten vorm krijgt.
Rode draad uit zelfevaluaties
Er zijn verschillende manieren waarop de taakverdeling tussen raad en commissies kan worden
ingevuld. In een aantal gevallen worden de commissies alleen gebruikt om de raad te informeren of
te debatteren, in andere gevallen vindt zelfs besluitvorming in commissies plaats. Wel is het in beide
gevallen noodzakelijk het onderscheid tussen de behandeling van stukken in de raad en commissie
duidelijk af te bakenen, evenals de status van de stukken en wat er verwacht wordt. Dit geldt niet
alleen voor de raadsleden maar zeker ook voor de burgers.
26800 121
11.3.6 invloedsverdeling
Om de veranderingen in de relatie tussen raad en college in kaart te kunnen brengen, is
ook onderzocht in hoeverre de invloedsverhoudingen tussen raadsleden, wethouders en
burgemeesters zijn veranderd. Die verandering is meetbaar door de resultaten van
onderhavig onderzoek te vergelijken met de resultaten van het onderzoek dat in opdracht
van de Staatscommissie Dualisme en lokale democratie is verricht.12 In onderstaande
grafiek staat weergegeven in welke mate de inhoud van een raadsbesluit volgens
raadsleden, wethouders en burgemeesters wordt beïnvloed door:
· De voorkeuren van de raad en het college.
· De voorkeuren van de burgemeester, de portefeuillehouder en de overige wethouders.
· De voorkeuren van coalitieondersteunende en oppositiefracties.
Tabel 47: Mate waarin raadsbesluit wordt beïnvloed door voorkeur van diverse groepen
(tabel bevat hoogste genoemde percentages)
Volgens: Raadsleden Wethouders Burgemeesters
Voorkeur van: 2004 2000 2004 2000 2004 2000
College 70% 70% 70% 70% 70% 70%
Raad 30% 30% 30% 30% 30% 30%
Burgemeester 20% 25% 20% 20% 20% 25%
Portefeuillehouder 60% 50% 60% 55% 60% 50%
Overige wethouders 20% 25% 20% 25% 20% 25%
Coalitiefracties 80% 75% 80% 75% 80% 80%
Oppositiefracties 20% 25% 20% 25% 20% 20%
Uit de tabel blijkt dat raadsleden, wethouders en burgemeesters zeer eensgezind zijn over
de invloedsverhoudingen in het lokale bestuur. Zowel raadsleden, als wethouders en
burgemeesters geven aan dat de voorkeuren van het college, de voorkeuren van de
portefeuillehouder en de voorkeuren van coalitieondersteunende fracties bepalend zijn voor
de inhoud van een raadsbesluit. Tevens blijkt uit bovenstaande grafiek dat deze
invloedsverhoudingen niet of nauwelijks zijn veranderd sinds 2000.
In de groepsgesprekken met burgemeesters en wethouders en in de regiobijeenkomsten
met raadsleden geven de deelnemers aan dat zij het beeld herkennen dat deze enquête-
resultaten oproepen. Er is volgens hen inderdaad nog maar weinig veranderd in de
invloedsverhoudingen in het lokale bestuur. De verandering in de verhouding tussen raad
en college is wel ingezet, maar die heeft volgens de deelnemers nog tijd nodig om door te
werken in de invloedsverhoudingen.
12 Bakker, drs. J.M., drs. P. Castenmiller en drs. A.J.H. Smallenbroek, De alledaagse praktijk van het
decentraal bestuur, Verkenningen ten behoeve van de Staatscommissie Dualisme en lokale de-
mocratie, Den Haag, oktober 1999, p. 75.
26800 122
Het verbaasde hen om deze reden wel dat de percentages in 2004 vrijwel niet afwijken van
de percentages in 2000; daarin had wellicht toch al een kleine verschuiving zichtbaar
moeten zijn. Deze veronderstelling wordt onderschreven door de wijze waarop sommige
doelgroepen de raadsdebatten van de afgelopen tijd typeren.
11.4 CONCLUSIES
Op basis van de geformuleerde veronderstellingen aan het begin van dit hoofdstuk komen
we tot de volgende conclusies:
· De ontvlechting tussen raad en college: De ontvlechting van posities van raad en
college in de praktijk is in gang gezet. De effecten daarvan zijn echter nog niet helder
vast te stellen (bijvoorbeeld als het gaat om de invloedsverdeling) en zijn nog volop in
beweging. De verwevenheid tussen raad en college is gescheiden door de scheiding
tussen het raadslidmaatschap en het wethouderschap. De respondenten menen dat
afstand tussen raad en college is toegenomen. Naast een toename van de afstand
tussen raad en college lijkt er bovendien een bepaalde mate van ruimte binnen de
coalitie gekomen, waardoor coalitiepartijen wat vaker de vrijheid nemen om hun
eigen gang te gaan.
Wat betreft de invloedsverdeling ten aanzien van de inhoud van raadsbesluiten, zijn
de doelgroepen eensgezind van mening dat er nog niet veel is veranderd: de
voorkeuren van college, portefeuillehouder en coalitieondersteunende fracties zijn
bepalend voor de inhoud van raadsbesluiten. Hierin is geen verandering opgetreden
sinds de invoering van het dualisme, ook al is de verandering in de verhouding
tussen raad en college wel ingezet. De doorwerking van de veranderingen in de
verhouding tussen raad en college in de invloedsverhouding heeft dus kennelijk meer
tijd nodig.
· De relatie tussen college en coalitie: Naast dat meer afstand is ontstaan tussen raad en
college is ook meer afstand ontstaan tussen college en coalitie. Collegevoorstellen
worden niet meer automatisch door de coalitieondersteunende fracties gesteund en
daardoor is vaker dan voorheen sprake van wisselende meerderheden. Samenwerking
op basis van een collegeprogramma is overigens nog steeds gebruikelijk, zo blijkt uit
de onderzoeksresultaten. Wel bestaat er verschil in waarneming over de binding aan
dit programma tussen coalitie- en oppositiepartijen.
· De aanwezigheid en de rol van de wethouder in raad, commissie en fractie: In het
verlengde van de fysieke scheiding van posities is de aanwezigheid en rol van de
wethouder in raad, commissie en fractie veranderd. Er zijn in veel gevallen afspraken
gemaakt over de aanwezigheid van wethouders tijdens vergaderingen en het is niet
meer vanzelfsprekend dat wethouders aanwezig zijn. Toch zijn wethouders meestal
nog wel aanwezig bij vergaderingen van raad en commissie, maar dan op
uitnodiging. Wel is een trend waar te nemen van afnemende aanwezigheid in de
volgorde raad, commissie en fractie. Indien een wethouder aanwezig is tijdens
vergaderingen van de verschillende gremia, is de rol van de wethouder in bijna alle
gevallen wel veranderd van meer meediscussiërend deelnemer naar meer
infomerend deelnemer.
· De relatie tussen wethouder en fractie: De relatie tussen wethouder en fractie is
aanzienlijk minder hecht geworden.
26800 123
· De relatie tussen portefeuillehouder en raadscommissie: Ook de relatie tussen de
raadscommissie en de portefeuillehouder is aanzienlijk minder hecht geworden, ook
al is deze minder drastisch veranderd dan de verhouding tussen wethouder en fractie.
De effecten van de veranderingen in de verhouding tussen raad en college worden
overigens door de verschillende actoren verschillend waargenomen. Dit wordt verklaard
doordat iedere doelgroep de verandering vanuit zijn eigen perspectief bekijkt en daar
vervolgens zijn oordeel op baseert. De verhoudingen zijn zich bovendien nog aan het
uitkristalliseren en raad en college zijn nog op zoek naar hun nieuwe rol en positie.
26800 124
12. VERHOUDING TUSSEN RAAD EN COLLEGE: ONTVLECHTING FUNCTIES
12.1 INLEIDING
Naast de ontvlechting van posities, streeft het dualisme ook naar een scheiding van de
functies en bevoegdheden van raad en college. Waar het college zich moet toeleggen op
besturen en uitvoeren en het afleggen van verantwoording daarover, vervult de raad drie
rollen: een kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende rol. De vraag is in
hoeverre sinds de invoering van het dualisme deze ontvlechting van functies daadwerkelijk
tot stand is gekomen. De kernvraag van dit hoofdstuk is: hoe staat het met de ontvlechting
en scheiding van functies en bevoegdheden in de praktijk?
Hierna wordt telkens eerst aangegeven wat gegeven de doelen van de wet de verwachte
functie van college respectievelijk raad inhoudt. Vervolgens beschrijven we op welke manier
raad en college nu met deze functies omgaan.
12.2 VERANDERINGEN ALS GEVOLG VAN DE WET DUALISERING GEMEENTEBESTUUR
In de wet zijn voor zowel raad als college een aantal structuurmaatregelen genomen om de
basis voor de ontvlechting van functies te regelen. In het voorgaande hoofdstuk zijn we
ingegaan op de ontvlechting van posities. In dit hoofdstuk staat de ontvlechting van functies
centraal en besteden we achtereenvolgens aandacht aan:
· Agendavorming: de raad zou zijn eigen agendavorming ter hand moeten nemen.
· Versterking van de kaderstellende rol van de raad.
· Versterking van de controlerende rol van de raad.
12.3 ONDERZOEKSRESULTATEN
12.3.1 Agendavorming
Om de ontvlechting van functies tussen college en raad vorm te geven, zou de raad zijn
eigen agendavorming ter hand moeten nemen. Waar in het verleden het college eigenlijk de
gehele agenda van de raad bepaalde, was één van de oogmerken van de dualisering dat de
raad zelf zaken zou opstarten en signaleren en deze vervolgens naar politiek en beleid zou
vertalen. Dat betekent overigens niet dat de raad de beleidsnota volledig zelf moet
uitwerken.
Wat betreft de agendering in procedurele zin, heeft de raad meters gemaakt, zo blijkt uit het
onderzoek. Vooral door het invoeren van een presidium of soms een agendacommissie
blijkt de eigen agendavorming van de raad goed te organiseren. De raad pakt hier steeds
meer de regie. Men acht het presidium leidend bij de agendavorming voor de raad en in
veel mindere mate de griffier en het college. Bij de agendavorming voor de commissie zijn
de voorzitters van de raadscommissie leidend, gevolgd door het presidium en de griffier.
26800 125
Figuur 41: Actoren die een doorslaggevende rol hebben bij agendavorming van de raad
(meerdere antwoorden mogelijk)
Agendavorming raad
Presidium
Volgens
Agendacommissie (niet zijnde presidium) raadsleden
Voorzitters raadscommissies Volgens griffiers
College van B&W Volgens
burgemeeester
Raadsgriffier
Anders
0% 20% 40% 60% 80% 100%
Figuur 42: Actoren die een doorslaggevende rol hebben bij agendavorming van
raadscommissies (meerdere antwoorden mogelijk)
Agendavorming raadscommissies
Presidium
Agendacommissie Volgens
(niet zijnde presidium) raadsleden
Voorzitters Volgens griffiers
raadscommissies
College van B&W Volgens
burgemeester
Raadsgriffier
Anders
0% 20% 40% 60% 80%
Dit beeld wordt in zekere zin bevestigd wanneer we kijken naar de typering van plenaire
raadsdebatten, waarbij een krappe meerderheid van alle actoren aangeeft dat de raad de
eigen agenda bepaalt. Een krappe minderheid geeft echter nog steeds aan dat het college de
agenda bepaalt. Deze bevindingen werden ondersteund door de groepsgesprekken waarin
werd gesignaleerd dat de raad weliswaar in procedurele zin de agenda bepaalt, maar dat het
college verreweg het grootste deel van de agendapunten aandraagt.
26800 126
Aan raadsleden is tevens de vraag voorgelegd hoe tevreden zij zijn over de agendavorming
door het presidium. Uit onderstaande tabel blijkt dat men daar redelijk tevreden over is.
Over de agenda van de raad zijn wat meer respondenten tevreden dan over de agenda van
de commissies. Het minst tevreden zijn de griffiers.
Tabel 48: Tevredenheid over agendavorming raad en raadscommissies
Zeer Tevreden Neutraal Ontevreden Zeer
tevreden ontevreden
Agenda raad
Burgemeester 7% 61% 22% 9%
Griffiers 4% 51% 23% 20% 1%
Raadsleden 3% 53% 27% 15% 3%
Agenda commissie
Burgemeester 6% 54% 22% 18% 1%
Griffiers 6% 45% 25% 22% 2%
Raadsleden 3% 57% 23% 14% 2%
Naast de agendavorming in procedurele zin hebben wij tevens gekeken naar de
agendavorming in de praktijk door het karakter van de agenda's te bekijken. Dit is gebeurd
door een inhoudsanalyse te maken van een aantal raads- en commissieagenda's. Daarbij is
uitgegaan van het feit dat de raad zich zou moeten toeleggen op de controlerende en
kaderstellende rol. Bestuurlijke verantwoordelijkheden behoren bij het college en zouden
niet meer aan bod behoren te komen in de raad. Deze wat rigide aanpak doet geen recht
aan het feit dat ook bestuurlijke onderwerpen politiek relevant kunnen zijn en daarom aan
de orde komen in de vergaderingen, maar vanwege de beperkte informatie die agenda's
opleveren was dit noodzakelijk. Bekeken is in dit verband welk deel van de agendapunten
van raads- en commissievergaderingen over bestuurlijke bevoegdheden gaat, welk deel over
kaderstellende en welk deel over controlerende. Uit deze inhoudsanalyse blijkt dat de
controlerende rol van de raad relatief het minst aan bod komt in agenda's van raads- en
commissievergaderingen. In agenda's van commissies komt de controlerende rol
verhoudingsgewijs wel meer aan bod dan in agenda's van raadsvergaderingen. Ruim een
kwart van de agenda's van zowel commissie als raad bestaat nog uit bestuurlijke
aangelegenheden.
26800 127
Figuur 43: Soorten agendapunten in raads- en commissievergaderingen
Raad
13% 14%
Kaderstellende verordening
6% Kaderstellend budget
Kaderstellend overig (geen
verordening/geen geld)
24% Bestuurlijk
Controlerend
29% Overig
14%
Commissie
4% 7%
Kaderstellende verordening
18%
26% Kaderstellend budget
Kaderstellend overig (geen
verordening/geen geld)
Bestuurlijk
Controlerend
Overig
21%
25%
12.3.2 De kaderstellende rol van de raad
Kaderstelling is een term die in het debat over de merites van de dualisering al veel stof
heeft doen opwaaien. De term werd voor het eerst geïntroduceerd in de rapportage van de
Staatscommissie en werd gebruikt om aan te duiden dat de raad aan de voorkant zou
moeten sturen. Naast de wettelijke verordenende en budgettaire bevoegdheden staan de
raad daarbij nog andere, meer procesmatige instrumenten ter beschikking. Kaders kunnen
dan ook een verschillend karakter hebben: inhoudelijk, procesmatig en financieel. In de
wandelgangen is de discussie over het algemeen gericht op de mate waarin op detailniveau
bemoeienis van de raad op zijn plaats is. Het gaat hier om een relatief begrip.
26800 128
Wie bepaalt immers wat een detail is. Details kunnen veelzeggend zijn en het kan wel
degelijk zinnig zijn om op basis van een paar details te sturen.
Met betrekking tot het versterken van de kaderstellende rol van de raad is in algemene zin
gevraagd of in de beleving van de respondenten de kwaliteit van kaderstelling en sturing
door de gemeenteraad is toegenomen. Met andere woorden: geeft de raad kaders mee aan
het college en wordt door de raad ook gestuurd op basis van die kaders? Uit ons onderzoek
is gebleken dat de respondenten de kwaliteit van kaderstelling en controle over het
algemeen als onveranderd bestempelen. Wethouders en gemeentesecretarissen geven zelfs
aan dat de kwaliteit van kaderstelling en sturing is afgenomen. Raadsleden en griffiers zijn
optimistischer en de meerderheid daarvan vindt zelfs dat de kwaliteit van kaderstelling en
sturing is toegenomen. Dit verschil in perceptie tussen de doelgroepen hebben we reeds
eerder gezien en wordt verklaard door het feit dat iedere doelgroep de veranderingen die het
dualisme met zich meebrengt vanuit zijn eigen perspectief bekijkt en daar vervolgens zijn
oordeel op baseert.
Figuur 44: Beoordeling kwaliteit kaderstelling en sturing door raad
Raadsleden
Griffier
Sterk afgenomen
Afgenomen
Gemeente- Gelijk gebleven
secretaris
Toegenomen
Sterk toegenomen
Wethouder
Burgemeester
0% 20% 40% 60% 80% 100%
Hoe dan ook menen de actoren dat de kaderstelling verbeterd moet worden. Dit zien we
terug in een tweetal vragen in de enquête:
· De bemoeienis van de raad met details is volgens raadsleden en de griffiers
afgenomen terwijl de wethouders, gemeentesecretarissen en burgemeesters
aangeven dat deze is toegenomen. Wat verder opvallend is, is dat vooral griffiers en
raadsleden van kleinere gemeenten (minder dan 50.000 inwoners) aangeven effect te
zien.
26800 129
· Burgemeesters, wethouders en gemeentesecretarissen vinden dat het raadsdebat
vooral op bijzaken is gericht, in tegenstelling tot raadsleden en griffiers die aangeven
dat het debat vooral op hoofdzaken is gericht. Dit hangt volgens de overige actoren
wellicht samen met de wijze waarop de raad zijn controlerende rol invult. In de
nieuwe verhoudingen tussen raad en college is de nadruk sterk op het afleggen van
verantwoording komen te liggen. Dat uit zich voornamelijk in het tussentijds en
achteraf stellen van gedetailleerde vragen aan het college.
Citaat: `De negatiefste beoordeling krijgen de vragen naar het discussiëren op hoofdlijnen, de duur
van de vergaderingen en het dualistische karakter van de commissievoorstellen. Deze zaken hebben
een duidelijke relatie met elkaar: voorstellen die dualistischer zijn opgesteld stimuleren (mede) een
discussie op hoofdlijnen, waardoor naar verwachting de vergaderduur zal afnemen.' (Zelfevaluatie
Zoetermeer)
In het onderzoek hebben we verder aan alle respondenten de vraag gesteld wanneer de raad
eisen en inhoud aan beleid en beleidsproces stelt. Het merendeel van alle respondenten
geeft aan dat de raad alleen op kant-en-klare voorstellen reageert en niet, zoals het dualisme
beoogt, in een vroeg stadium eisen aan inhoud van beleid en beleidproces stelt. Bovendien
vindt de discussie dan veelal op basis van één collegevoorstel plaats en niet op basis van
alternatieve voorstellen.
Figuur 45: Typering van raadsdebatten
100%
90%
80%
70% Raad stelt in vroeg
stadium eisen aan
60% inhoud beleid
(-sproces)
50%
40% Raad reageert alleen
op kant en klare
30% voorstellen
20%
10%
0%
Burgemeesters Wethouders Gemeente- Griffiers Raadsleden
secretarissen
26800 130
Figuur 46: Typering van raadsdebatten
100%
90%
80%
70%
Discussie o.b.v. één
60% collegevoorstel
50%
40% Discussie o.b.v.
alternatieve
30% voorstellen
20%
10%
0%
Burgemeesters Wethouders Gemeente- Griffiers Raadsleden
secretarissen
De procesanalyse die wij hebben uitgevoerd in het kader van de Wet werk en bijstand
(Wwb) geeft zicht op verschillende verschijningsvormen van besluitvormingsprocessen. In
onderstaand kader vatten wij de resultaten samen.
Besluitvorming in de praktijk: resultaten procesanalyse besluitvorming Wet werk en bijstand (Wwb)
Wij hebben de veranderingen in gemeentelijke besluitvormingsprocessen nader onderzocht door in
vier gemeenten het verloop van de totstandkoming en vaststelling van de verordeningen in het kader
van de nieuwe Wet werk en bijstand (Wwb) te analyseren (zie bijlage). Deze analyse bestond uit een
vergelijking van de feitelijke processen met een monistisch besluitvormingsproces en een
ideaaltypisch duaal besluitvormingsproces. Uit deze analyse blijkt het volgende met betrekking tot de
voorbereiding, het debat en het resultaat van het besluitvormingsproces.
Voorbereiding:
· In gemeenten A en B vond de agendering plaats door de raad (commissie of fracties) en
gemeenten C en D heeft de portefeuillehouder (op aangeven van de ambtelijke organisatie) de
Wwb op de raadsagenda gezet.
· In gemeenten A en B heeft de maatschappelijke oriëntatie door de raad (commissie)
plaatsgevonden in een bijeenkomst met belanghebbenden en in gemeenten C en D heeft het
ambtelijk apparaat de startnotitie inhoudelijk voorbereid.
Debat:
· In gemeenten A en D heeft de raad kaderstellende uitspraken gedaan, die richtinggevend waren
voor de uitwerking van het Wwb-beleid door de portefeuillehouder. In gemeente B en C heeft
geen kaderstelling door de raad plaatsgevonden.
26800 131
· In gemeenten A en B zijn de verordeningen zowel in de commissie als in de raad inhoudelijk
besproken. In gemeente C zijn de verordeningen inhoudelijk besproken in de commissie en
vastgesteld door de raad. Gemeente D kent geen commissies en daar zijn de verordeningen
inhoudelijk besproken en vastgesteld door de raad.
Resultaat:
· In gemeenten A, B, C en D geven de verordeningen richting aan de uitvoering van het Wwb-
beleid door het college.
· In gemeenten A, B, C en D maken de verordeningen controle achteraf door de raad op de
uitvoering van het Wwb-beleid door het college mogelijk.
Conclusie:
· Gemeente A: duale procesgang.
· Gemeente B: duale procesgang.
· Gemeente C: monistische procesgang.
· Gemeente D: semi-duale procesgang onder regie van de portefeuillehouder.
Uit de groepsgesprekken, analyse van de zelfevaluaties en de procesanalyse komt hetzelfde
beeld naar voren: de raad heeft volgens alle andere actoren de meeste moeite met zijn
kaderstellende rol. Onduidelijk is wat precies onder kaderstelling moet worden verstaan en
hoe dit het beste kan worden ingevuld. Bij kaderstelling denken raadsleden soms zelf beleid
te moeten maken en zijn geneigd op de stoel van de wethouder te gaan zitten. Wethouders
geven aan dat ze niet goed uit de voeten kunnen met deze nieuwe rol van de raad. Andere
wethouders geven aan de raad te ondersteunen bij de kaderstelling door met startnotities en
conceptbeleidsnota's te werken.
Citaat: `De raad moet het college laten besturen en uitvoering laten geven aan het beleid. Het college,
de bestuurders, moet de raad in staat stellen kaders te formuleren, laten zien dat de gewenste
maatschappelijke effecten worden/zijn bereikt en invulling kunnen laten geven aan hun
volksvertegenwoordigende rol.' (Zelfevaluatie Skarsterlân)
Uit de inhoudsanalyse van de raadsagenda's, die we hiervoor reeds hebben geschetst, blijkt
daarentegen wel dat het grootste deel van de agendapunten over kaderstellende bevoegd-
heden gaat. Het beschikbaar stellen van kaderstellende budgetten maakt relatief het
grootste deel van de agenda uit. Dus ondanks dat de raad moeite blijkt te hebben met het
begrip kaderstelling en de inhoudelijke kant van de kaderstellende rol, wordt het grootste
deel van de agendapunten wel daaraan besteed.
Rode draad uit zelfevaluaties
De kaderstellende rol komt beperkt van de grond. Dit beeld wordt bevestigd in de zelfevaluaties van
gemeenten. Er bestaat onbekendheid met wat het begrip `kaders' precies inhoudt en hoe dit het beste
ingevuld kan worden. Ook worden er nog te weinig kaders meegegeven aan het college waarbinnen
beleidsontwikkeling of beleidsuitvoering dient plaats te vinden.
26800 132
12.3.3 De controlerende rol van de raad
Het college dient aan de raad verantwoording af te leggen over de uitvoering van taken, in
het kader van de controlerende rol van de raad. De instrumenten die de raad ter
beschikking staan om de controlerende bevoegdheden uit te oefenen zijn divers en ook het
gebruik daarvan varieert, zo hebben we in hoofdstuk 5 gezien. Daar is de feitelijke invoering
van de verschillende instrumenten aan bod geweest. In deze paragraaf richten we ons
voornamelijk op de verantwoording door het college aan de raad.
De ontwikkeling van de controlerende rol van de raad verloopt in de praktijk mondjesmaat.
Uit het onderzoek is gebleken dat niet alle bevoegdheden die men heeft ook in de praktijk
worden gebruikt (zie hoofdstuk 6). Wat de actieve informatieplicht betreft, hebben we in
hoofdstuk 5 al aangegeven, dat in 47% van de gemeenten geen afspraken zijn gemaakt over
de wijze waarop het college invulling geeft aan zijn actieve informatieplicht. Wanneer we
deze gegevens combineren met de tevredenheid over de wijze waarop het college invulling
geeft aan zijn actieve informatieplicht, valt op dat het merendeel van de griffiers en de
raadsleden tevreden is over de wijze van vervulling van de actieve informatieplicht.
Beleidsverantwoording
In het kader van de controlerende rol van de raad hebben wij onderzocht of en hoe vaak er
door burgemeesters en wethouders beleidsverantwoording wordt afgelegd in vergaderingen
van de raad, de raadscommissie en/of de fractie. Tevens zijn wij nagegaan bij wie daarvoor
doorgaans het initiatief ligt. Deze vragen zijn ook in 2000 aan raadsleden, burgemeesters
en wethouders voorgelegd. In onderstaande grafieken staat het antwoord op deze vragen in
2004 en in 2000 weergegeven.
Figuur 47: Verantwoording door college in raad over uitvoering van raadsbesluiten
Raadsleden 2004
Nee, in
raadsvergaderingen geen
Raadsleden 2000 verantwoording over
uitvoering van
raadsbesluiten
Wethouders 2004 Ja,. Incidenteel
Wethouders 2000
Ja, frequent
Burgemeesters 2004
Burgemeesters 2000
0% 20% 40% 60% 80% 100%
26800 133
Figuur 48: Initiatief verantwoording door college in raad over de uitvoering van
raadsbesluiten
Raadsleden 2004
Raadsleden 2000
Bij raad
Bij college
Wethouders 2004
Wethouders 2000
Burgemeesters 2004
Burgemeesters 2000
0% 20% 40% 60% 80% 100%
Uit bovenstaande grafieken blijkt dat raadsleden, burgemeesters en wethouders - zowel in
2004 als in 2000 - van mening zijn dat er in raadsvergaderingen incidenteel
verantwoording wordt afgelegd door collegeleden. De percentages in 2004 en in 2000
wijken niet substantieel van elkaar af. Met betrekking tot het initiatief voor deze
verantwoording vindt het merendeel van elke doelgroep dat dat bij henzelf ligt.
Figuur 49: Verantwoording door college in belangrijkste commissie over de uitvoering van
raadsbesluiten
Wethouders 2004
Nee, in die
Wethouders 2000 raadscommissie leg ik
geen verantwoording
af
Ja, incidenteel
Burgemeesters 2004
Ja, frequent
Burgemeesters 2000
0% 20% 40% 60% 80% 100%
26800 134
Figuur 50: Initiatief voor verantwoording door college in belangrijkste commissie over de
uitvoering van raadsbesluiten
Wethouders 2004
Bij
raadscommissie
Wethouders 2000 Bij mijzelf
Burgemeesters 2004
Burgemeesters 2000
0% 20% 40% 60% 80% 100%
Uit deze grafieken blijkt dat de meerderheid van de burgemeesters zowel in 2004 (71%) als
in 2000 (67%) aangeeft dat zij incidenteel verantwoording afleggen in commissie-
vergaderingen. In 2004 is de meerderheid van de wethouders (50%) van mening dat zij
frequent verantwoording afleggen in commissievergaderingen. In 2000 gaf de meerder-
heid van de wethouders (59%) nog aan dat daar incidenteel verantwoording werd afgelegd.
Dit is dus een substantiële toename. De meerderheid van zowel burgemeesters als
wethouders vinden in 2004 en in 2000 dat het initiatief voor deze verantwoording bij
henzelf ligt.
Figuur 51: Verantwoording door wethouder in fractie over de uitvoering van
raadsbesluiten
Nee, in mijn fractie leg
2004 ik geen
verantwoording af
Ja,. Incidenteel
2000 Ja, frequent
0% 20% 40% 60% 80% 100%
26800 135
Figuur 52: Initiatief voor verantwoording door wethouder in fractie over uitvoering van
raadsbesluiten
2004
Bij fractie
Bij mijzelf
2000
0% 20% 40% 60% 80% 100%
Met betrekking tot het afleggen van verantwoording in de fractievergaderingen blijkt uit
bovenstaande grafieken dat het percentage wethouders dat aangeeft dat nooit te doen in
2004 (22%) sterk is gestegen ten opzichte van 2000 (2%). Ook deze cijfers onderschrijven
de vergrote afstand tussen wethouder en fractie en de ontvlechting van posities. Het
merendeel van de wethouders (46%) geeft in 2004 aan incidenteel verantwoording af te
leggen in de fractievergaderingen.
Met betrekking tot het afleggen van verantwoording geven dus zowel wethouders als
raadsleden aan dat wethouders veel vaker aan de voltallige raad in fractieverband of in de
raadscommissie verantwoording afleggen. Het moment van verantwoording blijkt zich
veeleer in de commissies van de raad voor te doen dan in de plenaire raad. Binnen deze
arena's worden de raadsleden wel regelmatig geïnformeerd en hebben de raadsleden
gelegenheid om invloed uit te oefenen. Dit beeld wordt bevestigd door de inhoudsanalyse,
waaruit blijkt dat het percentage agendapunten dat de controlerende rol van de raad aangaat
een veel groter deel van de commissieagenda uitmaakt dan van de raadsagenda.
Ambtenaren in commissies
Collegeleden kunnen ambtenaren inschakelen om hen te ondersteunen in debatten met
vertegenwoordigers uit de raad waar zij verantwoording afleggen voor het door hen
gevoerde beleid. In 31% van de gemeenten zijn er bij de vergaderingen van raads-
commissies `in incidentele gevallen' ambtenaren aanwezig ter ondersteuning van de
portefeuillehouder. Alleen in de allerkleinste gemeenten is hiervan vaker sprake. In geen
enkele gemeente bezoeken ambtenaren vrijwel elke commissievergadering. Slechts
sporadisch voeren ambtenaren wel eens in de commissie het woord (technische toelich-
tingen daargelaten).
12.4 CONCLUSIES
De scheiding van functies is minder ver voortgeschreden dan de ontvlechting van posities.
Waar de afstand van de wethouder ten opzichte van zijn fractie aantoonbaar is toegenomen,
leidt dit niet tot een andere werkwijze van de raad. Gezien het feit dat ook bestuur politiek
relevant kan zijn, is dit echter niet per definitie in tegenspraak met de dualisering.
26800 136
Wanneer we terugblikken op de geformuleerde veronderstellingen, kunnen we het
volgende concluderen:
· Agendavorming: De raad heeft meer dan voorheen zijn agendavorming zelf ter hand
genomen, daarbij veelal ondersteund door een presidium of (minder vaak) een
agendacommissie. Opvallend is echter dat de raad niet in staat is ook inhoudelijk de
agenda te bepalen. Eén van de oogmerken van de dualisering was dat de raad zelf
zaken zou opstarten en signaleren en deze vervolgens naar politiek en beleid zou
vertalen, in de praktijk blijkt dit zeer ten dele plaats te vinden en draagt het college
verreweg het grootste deel van de agendapunten aan. Het vertalen naar politiek en
beleid wil overigens niet zeggen dat de raad beleidsnota's volledig zelf moet gaan
schrijven.
· Versterking van de kaderstellende en controlerende rol van de raad: Met de komst van
een dualistisch bestuursstelsel zou de kaderstellende rol van de raad en de
controlerende rol van de raad versterkt moeten worden. Uit ons onderzoek blijkt dat
de kaderstellende rol op verschillende manieren geïnterpreteerd wordt. De andere
actoren verwachten een andere invulling dan raadsleden er zelf aan geven. Er wordt
relatief veel tijd besteed aan kaderstellen, maar de vorm en inhoud waarin dat
gebeurt, is nog niet bevredigend. Dit bevestigen zowel de raadsleden alsook de andere
actoren. Raadsleden hebben moeite met het formuleren van kaders en hebben de
neiging te veel op details te zitten. Dit heeft als vanzelf consequenties voor de
controlerende rol. Wanneer geen (heldere) kaders worden meegegeven, is het
controleren en aanspreken op resultaten lastig.
· Collegeleden helpen de raad ook onvoldoende om kaders te stellen. Sommige zijn in
afwachting van de kaders die de raad meegeeft en vragen niet zelf aan de raad om die
kaders. Anderen ondersteunen de raad wel bij het formuleren van kaders door te
werken met concepten of startnotities waarin meerdere voorstellen worden
voorgelegd.
Wat betreft het afleggen van verantwoording door het college geven zowel
wethouders als raadsleden aan dat wethouders veel vaker aan de voltallige raad of in
de raadscommissie verantwoording afleggen. Het moment van verantwoording blijkt
zich veeleer in de commissies van de raad voor te doen dan in de plenaire raad.
Rode draad uit zelfevaluaties
Het blijkt voor veel gemeenteraden nog steeds moeilijk om details te verlaten. Dit komt mede door
het dilemma tussen de volksvertegenwoordigende rol en de kaderstellende rol. Burgers spreken
raadsleden als volksvertegenwoordiger aan op de lantaarnpaal in de straat, terwijl raadsleden vanuit
hun kaderstellende rol geacht worden zich op het totale onderhoud van de openbare ruimte te
richten. Sommige raadsleden zijn in staat deze vertaalslag te maken, anderen verslikken zich.
26800 137
26800 138
DEEL 5: ANALYSE EN CONCLUSIES
26800 139
26800 140
13. VITALITEIT, HERKENBAARHEID EN KWALITEIT VAN DE LOKALE
DEMOCRATIE
13.1 INLEIDING
In de vorige hoofdstukken zijn diverse aspecten van dualisering belicht en is bezien welke
effecten de dualisering heeft op het functioneren van de verschillende bestuurlijke en
ambtelijke organen in de gemeente. In dit hoofdstuk hernemen we de grote lijn en gaan we
na wat het effect van de dualisering is geweest op de vitaliteit, de herkenbaarheid en de
kwaliteit van de lokale democratie. Dat is wezenlijk in het licht van de effecten die door de
commissie-Elzinga en de wetgeving op dit vlak (zoals die naar voren komen in de Memorie
van Toelichting) nadrukkelijk met de dualisering zijn beoogd.
In ons evaluatiekader (hoofdstuk 3) beschreven wij de beoogde effecten van de Wet
dualisering gemeentebestuur als volgt:
· Vergroten van de vitaliteit en herkenbaarheid van de lokale democratie.
· Versterken van de lokale democratie in relatie tot interactief bestuur.
Als we deze effecten vertalen naar de praktijksituatie in gemeenten, betekent dit dat
gestreefd wordt naar een levendige lokale politiek, met debat in de raad en een voor burgers
herkenbaar democratisch proces met een kaderstellende en sturende rol voor de raad. De
uitvoering door het college en de ambtelijke organisatie moet effectief en doelmatig zijn en
gelegitimeerd worden door het democratische proces in de raad.
In dit hoofdstuk analyseren wij onze onderzoeksresultaten tegen de achtergrond van deze
doelstellingen. We gaan achtereenvolgens in op de algemene onderzoeksresultaten ten
aanzien van levendigheid, herkenbaarheid en kwaliteit van het lokale bestuur. Vervolgens
plegen wij een nadere analyse op een aantal onderzoeksresultaten om patronen op te
sporen in de beoordeling van de effecten van de Wet dualisering gemeentebestuur op de
lokale democratie.
13.2 ONDERZOEKSRESULTATEN OVER LEVENDIGHEID, HERKENBAARHEID EN KWALITEIT
VAN DE LOKALE POLITIEK
Levendigheid
In de onderzoeksenquête hebben wij vragen gesteld over de profilering van politieke
partijen, de aanwezigheid op de publieke tribune, de waardering en typering van debatten
in de raad en de herkenbaarheid van de lokale politiek.
Uit de resultaten (die deels al eerder werden besproken) blijkt dat er nog weinig veranderd
is met betrekking tot de verlevendiging van de politiek. De profilering van politieke partijen
is volgens alle actoren gelijk gebleven, ongeveer een kwart van de actoren geeft zelfs aan dat
de profilering is afgenomen. Ook de aanwezigheid op de publieke tribune is volgens 73%
van onze respondenten onveranderd. De duur van raads- en commissievergaderingen is
volgens de actoren gelijk gebleven of toegenomen (zie ook hoofdstuk 6).
26800 141
In de groepsgesprekken en regiobijeenkomsten gaven sommige raadsleden aan dat
ongeïnteresseerdheid van burgers een mogelijke verklaring is voor het uitblijven van meer
aanwezigheid op de publieke tribune; ook andere gemeentelijke instrumenten die bedoeld
zijn om burgers meer te betrekken (wijkraden, inspraaktijd bij commissies) leiden er niet
toe dat (nieuwe) groepen burgers zich interesseren in de gemeentelijke politiek.
Rode lijn zelfevaluaties
De mogelijkheden voor burgers om hun mening kenbaar te maken aan de raad zijn toegenomen.
Veel gemeenten maken naar eigen opgave intensiever dan voorheen gebruik van middelen als een
burger-rondvraag, het burger-inspreekrecht of het houden van hoorzittingen. Overigens valt wel op
dat er een aanzienlijk verschil in frequentie van gebruik en waardering door raadsleden bestaat
tussen gemeenten.
Herkenbaarheid
Het merendeel van onze respondenten vindt dat de herkenbaarheid van de lokale
democratie gelijk is gebleven. Een niet onaanzienlijk deel van de burgemeesters,
wethouders en gemeentesecretarissen vindt zelfs dat de herkenbaarheid is afgenomen,
terwijl raadsleden en griffiers positiever zijn en vinden dat de herkenbaarheid is
toegenomen. In de groepsgesprekken en regiobijeenkomsten werd hier verwezen naar de
`collectivisering van de raad' waardoor de lokale democratie minder herkenbaar zou zijn.
Raadsleden gaven daarop aan dat hun opvatting dat de herkenbaarheid wel is toegenomen,
gebaseerd is op hun beleving dat het contact tussen burgers en raadsleden is toegenomen
en dat er meer beïnvloedingsmogelijkheden zijn. Ook is de hoeveelheid burgercorres-
pondentie aan de raad duidelijk toegenomen, wat zou kunnen duiden op een betere
zichtbaarheid van de lokale politiek.
Tabel 49: Herkenbaarheid lokale democratie voor burgers
Sterk Afge- Gelijk Toege- Sterk toege- Niet
afgenomen nomen gebleven nomen nomen ingevuld
Raadsleden 6% 17% 62% 13% 2%
Wethouders 11% 34% 51% 4% 1%
Burgemeesters 3% 34% 55% 9%
Gemeentesecretarissen 8% 31% 59% 2%
Griffiers 1% 10% 69% 20%
Citaat: `Het hoge tempo en de grote impact van het proces tot nu toe moet overigens wel
genuanceerd worden, aangezien het dualiseringsproces nog sterk naar binnen gericht is geweest.
Niet expliciet bekend is hoe burgers en bijvoorbeeld pers de dualisering tot nu toe hebben ervaren,
maar de externe effecten ervan mogen zeker nog niet al te groot ingeschat worden.'
(Zelfevaluatie Roosendaal)
26800 142
Kwaliteit
We hebben de respondenten ook gevraagd naar hun waardering van de effecten van de wet
op de kwaliteit van het gemeentebestuur. Met andere woorden: is de kwaliteit (effectiviteit,
doelmatigheid, legitimiteit) verbeterd of niet? Uit de resultaten blijkt dat de kwaliteit van het
gemeentebestuur over het algemeen als onveranderd wordt beschouwd.
Daarbij zijn verschillen zichtbaar tussen respondentgroepen. Griffiers en raadsleden zijn
over het algemeen positiever dan burgemeesters, secretarissen en wethouders. Kijken we
naar verschillende aspecten van het begrip kwaliteit, dan is het totale oordeel over de
legitimiteit van het gemeentebestuur iets positiever dan over de doelmatigheid en de
effectiviteit. De resultaten staan in onderstaande tabel.
Tabel 50: Waardering van effecten van de wet op de kwaliteit van het gemeentebestuur
In zeer sterke In sterke Onveranderd In sterke In zeer sterke
mate mate mate mate
verbeterd verbeterd verslechterd verslechterd
Effectiviteit
Raadsleden 2% 32% 47% 13% 6%
Wethouders 15% 24% 46% 14%
Burgemeesters 19% 36% 35% 9%
Gemeentesecretaris 8% 39% 35% 17%
Griffier 0% 43% 44% 11% 2%
Doelmatigheid
Raadsleden 3% 30% 45% 17% 5%
Wethouders 1% 16% 35% 38% 11%
Burgemeesters 2% 15% 38% 32% 14%
Gemeentesecretaris 1% 6% 34% 41% 18%
Griffier 1% 40% 47% 11% 1%
Legitimiteit
Raadsleden 3% 29% 55% 9% 3%
Wethouders 1% 16% 55% 25% 4%
Burgemeesters 3% 24% 55% 2% 1%
Gemeentesecretaris 13% 65% 19% 4%
Griffier 4% 41% 50% 4% 1%
26800 143
13.3 NADERE ANALYSE VAN DE ONDERZOEKSRESULTATEN
Om tot valide conclusies op dit generieke niveau te kunnen komen hebben wij de
vragenlijsten, die eerder via de enquête aan raadsleden, griffiers, burgemeesters en
gemeentesecretarissen zijn voorgelegd, gerubriceerd in aspecten die betrekking hebben op
de vitaliteit van de lokale democratie en aspecten die betrekking op de bestuurskracht van
de gemeente en daarna de antwoorden opnieuw geanalyseerd. Daarbij is eveneens gekeken
naar de politieke achtergronden van de respondenten, om ook op dat vlak nadere analyse te
kunnen plegen. Daarbij zijn we als volgt te werk gegaan:
· Om te bepalen hoe onze respondenten oordelen over het effect van dualisering op de
vitaliteit van de lokale democratie is een geïntegreerde analyse gemaakt van de
beoordeling van het functioneren van de gemeenteraad, de levendigheid en de
kwaliteit van het politieke debat, de invloed van de raad ten opzichte van het college,
de onafhankelijkheid van de raad ten opzichte van het college, de vitaliteit van de
lokale democratie en de herkenbaarheid van de lokale democratie.
· De beoordeling van het effect van dualisering op de bestuurskracht van de gemeente
hebben wij vastgesteld door een geïntegreerde analyse te maken van de beoordeling
van het functioneren van de wethouders, de burgemeester en de ambtelijke organi-
satie, de effectiviteit, legitimiteit en doelmatigheid van het gemeentebestuur en de
kwaliteit van de kaderstelling en sturing door de raad.
De uitkomsten van de analyses hebben we omgerekend naar gemiddelde scores op een
schaal van 1 tot 5, die aangeven in welke mate de respondenten van mening zijn dat de
vitaliteit en de bestuurskracht van de lokale democratie zijn veranderd onder invloed van de
Wet dualisering gemeentebestuur. Het cijfer 1 staat daarbij voor sterk verslechterd en het
cijfer 5 staat voor sterk verbeterd. Voor drie groepen respondenten kon direct op
gemeenteniveau een berekening worden gemaakt, namelijk voor de burgemeesters,
griffiers en gemeentesecretarissen. Deze functies zijn immers uniek binnen elke gemeente.
In het geval van de raadsleden en de wethouders is voor de gemeenten waar meerdere
raadsleden en/of wethouders de vragenlijst hebben ingevuld eerst de gemiddelde score
berekend op de vragen. Deze gemiddelde scores zijn vervolgens meegenomen in
geïntegreerde berekening om op gemeenteniveau uitspraken te kunnen doen.
13.4 EFFECTEN VAN DE DUALISERING OP DE VITALITEIT VAN DE LOKALE DEMOCRATIE
Als we kijken naar de wijze waarop de door ons bevraagde groepen respondenten oordelen
over de effecten van de dualisering op de vitaliteit van de lokale democratie valt op dat er
tussen die groepen duidelijke verschillen in beoordeling bestaan.
· Griffiers zijn in meerderheid van oordeel dat de vitaliteit van de lokale democratie er
door de dualisering op vooruit is gegaan. Uitgaande van een neutrale beoordeling bij
3.0 kan bij een gemiddelde score van 3.4 worden vastgesteld dat gemiddeld genomen
de griffiers vinden dat dualisering goed is geweest voor de vitaliteit van de lokale
democratie. Natuurlijk zijn er ook griffiers die er anders over denken. Maar slechts
een enkeling ziet in de dualisering een aanmerkelijke verslechtering voor de vitaliteit
van de lokale democratie. De spreiding is (zeker ten opzichte van de andere
respondentgroepen) betrekkelijk gering.
26800 144
· Ook raadsleden oordelen gemiddeld genomen positief over de effecten van
dualisering op de vitaliteit van de lokale democratie, met een score van 3.18. Ze zijn
echter wel minder positief dan de griffiers en de spreiding in oordelen is bij de
raadsleden op dit punt ook aanmerkelijk groter, namelijk van 1.9 tot 4.2.
· Positiever nog dan de raadsleden zijn opmerkelijk genoeg de burgemeesters, als ze
worden bevraagd op hun oordeel over het effect van de dualisering op de vitaliteit van
de lokale democratie. De gemiddelde score is hier zelfs 3.2. De extremen zijn hier ook
minder groot. De spreiding in oordelen ligt lager dan bij de raadsleden.
· Gemiddeld genomen zijn de gemeentesecretarissen neutraal als het gaat om hun
oordeel over het effect van de dualisering op de vitaliteit van de lokale democratie.
Achter die neutraliteit gaat echter een groot verschil in beoordeling tussen de
individuen uit deze respondentgroep schuil. Sommigen zijn zeer positief, anderen
zijn juist opmerkelijk negatief; scores variëren van 1.4 tot 4.0.
· Negatief over het effect van de dualisering op de vitaliteit van de lokale democratie
zijn de wethouders. Hun gemiddelde score ligt onder de 3 en moet met 2.75 worden
geduid als een afwijzende beoordeling.
13.5 EFFECTEN VAN DE DUALISERING OP DE BESTUURSKRACHT VAN DE GEMEENTE
Ook als het gaat om de effecten van de dualisering op de bestuurskracht van de gemeente,
verschillen de oordelen van de door ons onderscheiden respondentgroepen.
· Al even positief over het effect op de bestuurskracht van de gemeente als over het
effect op de vitaliteit van de lokale democratie zijn de griffiers, met een gemiddelde
score van 3.4. Wel is de spreiding tussen de individuen uit de respondentgroep hier
groter dan bij het oordeel over de vitaliteit (variërend van 1.3 tot 4.3).
· Raadsleden zijn in hun waardering van de effecten van dualisering op de
bestuurskracht van de gemeente duidelijk positiever dan over de effecten op de
vitaliteit van de lokale democratie. Het gemiddelde ligt hier op 3.3.
· Opmerkelijk is dat de burgemeesters hier gemiddeld genomen heel anders over
denken. Waar zij het effect van dualisering op de lokale democratie nog als duidelijk
positief beoordelen zijn zij juist negatief op het effect van diezelfde dualisering op de
bestuurskracht van de gemeente. Hier scoren zij gemiddeld een 2.9. Dus onder
neutraal. Daarbij past overigens wel de kanttekening dat de spreiding in oordelen bij
de burgemeesters ten aanzien van dit effect aanmerkelijk hoger ligt dan bij het
andere effect.
· Weer anders kijken de wethouders tegen deze materie aan. Zij zijn juist milder in
hun beoordeling van het effect van dualisering op de bestuurskracht van de gemeente
en zien hierin gemiddeld nog wel een verslechtering met een score van 2.9 maar de
beoordeling van die verslechtering is minder negatief dan op het punt van de vitaliteit
van de democratie.
· Duidelijk de grootste verslechtering op het punt van de bestuurskracht van de
gemeente door de dualisering wordt waargenomen door de gemeentesecretarissen
die met een gemiddelde van 2.6 duidelijk niet veel op hebben met de dualisering
als het gaat om dit punt van bestuurskracht.
26800 145
De genoemde scores zijn samengevat in de volgende matrix.
Figuur 53: Oordeel respondentgroepen over effecten Wet dualisering op vitaliteit en
bestuurskracht (1 = sterk verslechterd, 5 = sterk verbeterd)
ALLE PARTIJEN
4,00
3,80
3,60
Griffiers
3,40
Burgmeesters Raadsleden
TI 3,20
TEI 3,00 Gemeentesecretarissen
L
TAI Wethouders
V 2,80
2,60
2,40
2,20
2,00
2,00 2,20 2,40 2,60 2,80 3,00 3,20 3,40 3,60 3,80 4,00
BESTUURSKRACHT
De beoordeling van effecten van dualisering nader geanalyseerd
Als men de bovenstaande gegevens tot zich laat doordringen, komt duidelijk naar voren dat
twee jaar na de invoering van het duale stelsel de beoordeling daarvan in termen van de
belangrijkste beoogde effecten niet bijzonder eenduidig is. Als algemene lijn valt wel vast te
stellen dat de griffiers het meest positief zijn over de dualisering, gevolgd door de
raadsleden die dan wel weer duidelijk gevarieerder zijn in hun oordeel. Opmerkelijk is ook
dat gemeentesecretarissen met name zorgen hebben over het effect van de dualisering op
de bestuurskracht, terwijl wethouders juist met name vrezen voor de vitaliteit van de
democratie. Dat burgemeesters juist heel anders tegen deze materie aankijken dan
wethouders is ook een punt dat in het licht van de toekomst aandacht verdient.
Een generieke analyse heeft als voordeel dat de grote lijn er duidelijk door kan worden,
maar heeft weer als keerzijde dat (achterliggende) verschillen die de spreiding in
oordeelsvorming kunnen verklaren buiten beeld verdwijnen. In het vervolg van onze
beschouwing willen wij nadere analyse verrichten door twee van die mogelijk verklarende
aspecten uit te diepen. Daarbij gaat het allereerst om de partijpolitieke achtergrond van de
respondenten in de groepen raadsleden en wethouders (van griffiers, gemeente-
secretarissen en burgemeesters is die achtergrond in de bevraging via de enquête niet
vastgesteld). Daarnaast gaat het om de gemeentegrootte en het ontwikkelingsstadium
waarin de gemeente zich bevindt, van waaruit de respondenten hun oordeel over de
dualisering hebben geformuleerd.
26800 146
13.5.1 Samenhang beoordeling van dualisering en partijpolitieke
achtergrond
Het maakt uit welke partijpolitieke achtergrond onze respondenten hebben als het gaat om
hun beoordeling van de effecten van dualisering voor de kwaliteit van de lokale democratie
en voor de bestuurskracht van de gemeente. In onderstaande tabel hebben wij de
beantwoording op een aantal vragen door raadsleden en wethouders afgezet tegen hun
partijpolitieke achtergrond.
Tabel 51: Oordeel raadsleden over effecten Wet dualisering gemeentebestuur
(+ is boven gemiddelde van totale score, - is onder gemiddelde van de totale score)
CDA D66 GL Lokale PvdA VVD
Partijen
Verbetering functioneren gemeenteraad + + + + - +
Verbetering effectiviteit gemeentebestuur + + + - - +
Verbetering doelmatigheid gemeentebestuur + + + - - +
Verbetering legitimiteit gemeentebestuur + + + + - -
Toename ruimte raadsleden rol te vervullen + - + - - +
Verbetering kwaliteit debat raad + - + - - -
Meer levendigheid debat + - + - + -
Toename onafhankelijkheid raad + + + - + -
Toename vitaliteit locale democratie - + + + + -
Toename herkenbaarheid locale democratie + + - + - -
voor burgers
Tabel 52:Oordeel wethouders over effecten Wet dualisering gemeentebestuur
(+ is boven gemiddelde van totale score, - is onder gemiddelde van de totale score)
CDA D66 GL Lokale PvdA VVD
Partijen
Verbetering effectiviteit gemeentebestuur + + - - - -
Afname bemoeienis details door raad - + - -- + +
Toename kwaliteit debat - + + + + -
Toename levendigheid - + + + - +
Toename onafhankelijkheid raad t.o.v. college + + + - - +
Wanneer we de beoordeling van de vitaliteit en de bestuurskracht door raadsleden en
wethouders combineren met hun politieke herkomst ontstaat de volgende matrix.
26800 147
Figuur 54: Oordeel respondenten naar politieke herkomst over effecten Wet dualisering op
vitaliteit en bestuurkracht (1 = sterk verslechterd, 5 = sterk verbeterd)'
POLITIEKE PARTIJEN
4,0
3,8
3,6
3,4 D66
Groen Links
3,2 CDA ChristenUnie
PvdA Lokale partij
3,0 SGP
TALITEIT VVD
VI 2,8
2,6
2,4
2,2
2,0 2,1
2,0 2,2 2,4 2,6 2,8 3,0 3,2 3,4 3,6 3,8 4,0
BESTUURSKRACHT
Op basis van deze resultaten concluderen wij het volgende:
· Respondenten met een D66 achtergrond zijn gemiddeld genomen duidelijk positief
over de effecten van dualisering, zowel op de vitaliteit als op de bestuurkracht. Dat
geldt voor raadsleden, maar ook voor wethouders van D66-huize.
· Respondenten met een CDA achtergrond zijn gematigd positief over de effecten van
dualisering. Wethouders zijn duidelijk terughoudender in hun enthousiasme, maar
nog steeds overwegend positief.
· Bij Groenlinks valt eenzelfde patroon te onderkennen, waarbij het algemene
sentiment positief is maar de wethouders duidelijk meer voorbehoud maken dan de
raadsleden.
· Negatief zijn de raadsleden en wethouders van PvdA-huize. Hier wordt met name
negatief geoordeeld over de gevolgen van dualisering voor aspecten die van doen
hebben met de bestuurskracht van de gemeente, zoals het functioneren van de raad,
de effectiviteit, de doelmatigheid en de legitimiteit van het bestuur.
· Ook de raadsleden en wethouders met een VVD-achtergrond zijn niet erg enthousiast
over de dualisering. De zorgen lijken hier echter wat minder te liggen bij de aspecten
die van doen hebben met de bestuurskracht en wat meer in de aspecten die te maken
hebben met de vitaliteit van de lokale democratie: de kwaliteit en de levendigheid van
het debat in de raad, de onafhankelijkheid en de herkenbaarheid van de lokale
democratie.
· Bij lokale partijen is de oordeelsvorming over dualisering nogal gespreid. Ten aanzien
van sommige aspecten is er bijval, bij andere is er afwijzing.
26800 148
13.5.2 Samenhang met gemeentegrootte
Ook de gemeentegrootte zou een rol kunnen spelen in het verklaren van de beoordeling van
de vitaliteit en de bestuurskracht door onze respondenten. Daarom hebben we ook voor
deze variabele een nadere analyse uitgevoerd op de onderzoeksgegevens. Hieruit ontstaat
het volgende beeld.
Figuur 55: Oordeel respondenten naar gemeentegrootte over effecten Wet dualisering op
vitaliteit en bestuurkracht (1 = sterk verslechterd, 5 = sterk verbeterd)
GEMEENTEGROOTTE
4,00
3,80
3,60
3,40
20.000 - 50.000
3,20 10.000 - 20.000
> 50.000
3,00
TALITEIT
VI 2,80
2,60
2,40
2,20
2,00
2,00 2,20 2,40 2,60 2,80 3,00 3,20 3,40 3,60 3,80 4,00
BESTUURSKRACHT
Op basis van deze gegevens kunnen we het volgende concluderen:
· De invloed van gemeentegrootte op het oordeel over de effecten van de Wet
dualisering gemeentebestuur op de vitaliteit en bestuurskracht is zeer gering. De
verschillen tussen de beoordeling door respondenten uit verschillende grootteklassen
zijn zeer beperkt.
· De verschillen die er te zien zijn, lijken te wijzen in de richting dat grotere (20.000
50.000 en > 50.000) gemeenten iets positiever oordelen dan kleinere gemeenten
over de effecten van de Wet dualisering gemeentebestuur op de bestuurskracht. Ook
zijn zij iets positiever dan kleinere gemeenten als het gaat om de effecten van de Wet
dualisering gemeentebestuur op de vitaliteit, al is het verschil tussen grote en kleine
gemeenten daar wel zeer gering.
26800 149
13.5.3 Samenhang met ontwikkelingsstadium waarin gemeenten zich
bevinden
Niet alleen maakt het verschil vanuit welke partijpolitieke achtergrond onze respondenten
oordelen over de effecten van dualisering. Ook de concrete gemeentelijke situatie heeft
natuurlijk zijn weerslag in de beoordeling van de effecten. Niet alle gemeenten bevinden
zich in hetzelfde stadium als het gaat om dualisering en niet overal is een gelijksoortige
bestuurlijke praktijk ontstaan. Achter dualisering gaat een veelheid van ontwikkelingen en
veranderingen schuil. Om meer grip te krijgen op deze variëteit, hebben wij willen
vaststellen hoever gemeenten zijn met de dualisering. Daartoe is onderscheid gemaakt in
de volgende ontwikkelingsstadia:
Stadium 1: dat wil zeggen dat de gemeente de wettelijke verplichtingen die samenhangen
met de dualisering grotendeels heeft ingevoerd.
Stadium 2: dat wil zeggen dat de gemeente de organisatie heeft aangepast en het nieuwe
duale instrumentarium grotendeels toepast.
Stadium 3: dat wil zeggen dat de gemeenten de gewenste effecten van de dualisering heeft
geïntegreerd in haar handelen (verankering).
Op basis van een nadere analyse van een aantal vragen uit de griffiersenquête, hebben wij
vastgesteld in welk stadium de bij het onderzoek betrokken gemeenten zich bevinden.
Stadium 1 is te karakteriseren als het basale stadium, terwijl stadium 3 het meest
vergevorderde ontwikkelingsstadium is. Gemeenten kunnen voldoen aan de kenmerken
van meerdere stadia tegelijk. Hoewel de meeste gemeenten die zich in stadium 3 bevinden
ook de kenmerken van stadium 1 en/of 2 kunnen hebben, is dat niet automatisch het geval.
Het is mogelijk dat gemeenten duidelijke kenmerken vertonen van een verankerde
dualistische werkwijze (stadium 3), terwijl zij strikt genomen niet alle wettelijke
verplichtingen hebben ingevoerd.
De analyse levert het onderstaande beeld op. De percentages geven aan welk deel van de
gemeenten in de betreffende grootteklasse voldoet aan de kenmerken van verschillende
stadia.
Tabel 53: Percentage van gemeenten dat voldoet aan kenmerken van verschillende
ontwikkelingsstadia, naar grootteklasse
50.000 Onbekende Totaal
grootte13
Stadium 1 90% 88% 87% 85% 83% 87%
Stadium 2 48% 53% 48% 71% 79% 56%
Stadium 3 24% 33% 38% 41% 42% 36%
13 In enkele gevallen is de naam van de gemeente niet ingevoerd, waardoor de gemeentegrootte niet
te achterhalen is.
26800 150
Bezien we ons empirisch materiaal dan zijn daaruit in grote lijnen de volgende conclusies
te trekken:
· Het overgrote deel van de gemeenten voldoet aan de kenmerken van
ontwikkelingsstadium 1, en heeft dus in elk geval de wettelijke verplichtingen
ingevoerd. De verschillen tussen kleinere en grotere gemeenten zijn hier zeer gering.
· Ruim de helft van de gemeenten voldoet aan de kenmerken van ontwikkelings-
stadium 2. Hier is juist een omgekeerde tendens te zien: grotere gemeenten voldoen
vaker aan de kenmerken van dit stadium dan kleinere gemeenten.
· Ruim een derde van de gemeenten voldoet aan de kenmerken van
ontwikkelingsstadium 3. Ook hier is zichtbaar dat grotere gemeenten vaker aan de
kenmerken van dit stadium voldoen dan kleinere gemeenten.
Het geheel overziend kunnen we concluderen dat grotere gemeenten over het algemeen
verder lijken te zijn met de invoering van de dualisering, ook al hebben zij niet in alle
gevallen de wettelijke verplichtingen ingevoerd.
13.6 CONCLUSIES
De in dit hoofstuk gepresenteerde onderzoeksresultaten en analyses laten zien dat de Wet
dualisering gemeentebestuur nog weinig effect heeft gehad op de levendigheid, de
herkenbaarheid en de kwaliteit van de lokale democratie. Het overheersende oordeel van
onze respondenten is dat er op deze gebieden weinig veranderd is sinds de invoering van de
wet.
Een nadere analyse van deze resultaten leert dat griffiers het meest positief zijn over de
effecten van de dualisering op de vitaliteit en bestuurskracht van gemeenten. Ook
raadsleden zijn overwegend positief, al varieert hun oordeel sterker dan bij griffiers.
Burgemeesters zijn positief over het effect van de wet op de vitaliteit van de lokale
democratie, maar negatief over het effect van de wet op de bestuurskracht van de
gemeenten. Gemeentesecretarissen en wethouders zijn overwegend negatief, waarbij
gemeentesecretarissen vooral zorg hebben over de bestuurskracht terwijl wethouders juist
de vitaliteit als een probleem zien. Deze uitkomsten zijn in lijn met eerdere bevindingen uit
dit rapport en uit eerdere onderzoeken. Duidelijk is dat griffiers en raadsleden het gevoel
hebben dat zij met de dualisering extra mogelijkheden hebben gekregen, terwijl
wethouders en secretarissen meer last lijken te ondervinden van de dualisering.
Ook tussen politieke partijen zien we verschillen. D66 is zeer positief, Groen Links en het
CDA zijn gematigd positief, terwijl VVD en PvdA negatiever oordelen over het effect van de
wet. Een mogelijke verklaring voor deze verschillen is de positie die de betreffende partijen
innemen in het debat over bestuurlijke vernieuwing. D66 en Groen Links zijn daarin over
het algemeen meer gericht op het veranderen van bestaande systemen dan andere partijen,
wat tot een positiever oordeel kan leiden over de dualiseringsoperatie. Het relatief positieve
oordeel van CDA-respondenten past echter niet helemaal in deze verklaring.
De gemeentegrootte blijkt slechts een geringe rol te spelen in het oordeel van respondenten
over de effecten van de wet. Aanzienlijk groter is de invloed van gemeentegrootte voor het
vaststellen in welk ontwikkelingsstadium gemeenten zich bevinden.
26800 151
Het stadium van de invoering van wettelijke verplichtingen wordt door vrijwel alle
gemeenten gehaald, maar de twee volgende stadia (stadium 2: organisatie veranderd en 3:
effecten geïntegreerd) komen aanzienlijk vaker voor bij grotere gemeenten dan bij kleinere
gemeenten. Een mogelijke verklaring is dat grotere gemeenten kunnen beschikken over
meer mogelijkheden (organisatie, medewerkers, geld, politiek actieven) om daadwerkelijk
op een gedualiseerde manier te werken, terwijl kleinere gemeenten eerder blijven steken bij
het invoeren van het wettelijke instrumentarium zonder dat dit direct leidt tot een andere
werkwijze.
26800 152
14. SAMENVATTING VAN DE CONCLUSIES
14.1 CONCLUSIES OVER DE BEOOGDE EFFECTEN
Op dit moment kan over het bereiken van de beoogde effecten van de wet het volgende
worden geconcludeerd. Beoogd effect 1 was het vergroten van de vitaliteit en
herkenbaarheid van de lokale democratie. Dit effect is vooral intern gericht. Uit dit
onderzoek blijkt dat de ontvlechting tussen gemeenteraad en college tot stand is gekomen.
Deze verandering richt zich echter voornamelijk op de ontvlechting van posities. De wijze
waarop zowel de raad als het college vervolgens hun functies invullen, is nog een zoektocht.
Deze ontvlechting is een beoogd effect, en een onomkeerbaar proces. Als onderdelen van
deze verandering zijn de volgende zaken gedefinieerd (zie ook paragraaf 3.3, over de
beoogde effecten van de wet), achter elk van deze onderwerpen geven we aan hoe deze zich
volgens ons onderzoek hebben ontwikkeld:
· De kaderstellende rol van de raad wordt versterkt. Uit ons onderzoek blijkt dat de raad
zich inderdaad steeds meer met kaderstelling bezig houdt. Wel wordt duidelijk dat dit
een zoektocht is waarbij weinig mensen scherp hebben wat het begrip inhoudt.
Vooral het definiëren van meetbare inhoudelijke kaders blijkt lastig. Over het
algemeen is de indruk dat de kaderstellende rol van de raad nog verbeterd kan
worden.
· De controlerende rol van de raad wordt versterkt. Ook de controlerende rol van de
raad komt (nog) niet goed uit de verf. De ontwikkeling verloopt mondjesmaat. Dit
hangt voor een deel samen met de kaderstellende rol, want wanneer geen (heldere)
kaders worden meegegeven, is het controleren en aanspreken op resultaten lastig. De
actieve informatieplicht werkt redelijk en het afleggen van verantwoording in de
plenaire raad gebeurt vaker dan voorheen.
· Het dagelijks bestuur wordt verbeterd doordat sterkere sturing op uitvoering
plaatsvindt. Wat opvalt is dat het college zich in sterke mate realiseert dat dit zijn
verantwoordelijkheid is; de toename van collegialiteit en de afname van non-
interventiegedrag lijken te wijzen op een ontwikkeling in deze richting.
· De transparantie van het bestuur neemt toe. Met de scheiding van functies en rollen
tussen college en raad is een duidelijker profiel totstandgekomen voor beide organen.
Voor alle betrokkenen geldt echter dat de verschillende rollen en functies niet
uitgekristalliseerd zijn, waardoor er gezocht wordt naar een effectieve invulling, en
grotere transparantie (nog) niet zichbaar is.
· De levendigheid in de politiek neemt toe. Dit is niet het geval. Het algemene beeld is
dat de levendigheid onveranderd is en dat de interesse en betrokkenheid van burgers
gelijk zijn gebleven of zelfs zijn afgenomen.
· Er komt meer afstand tussen wethouder en raad. Dit is ontegenzeggelijk het geval. De
wethouder heeft meer afstand van zowel de raad als de commissie als de fractie.
Bovendien vervult de wethouder ook een andere rol in de richting van deze gremia
met meer nadruk op informeren.
26800 153
· De raad neemt zijn agendavorming zelf ter hand. Dit is in procedurele zin zeker het
geval, stille getuigen hiervan zijn de komst van het presidium en de agenda-
commissie. Opvallend is echter dat de raad niet in staat is ook inhoudelijk de agenda
te bepalen. Eén van de oogmerken van de dualisering was dat de raad zelf zaken zou
opstarten en signaleren en deze vervolgens naar politiek en beleid zou vertalen, in de
praktijk blijkt dit zeer ten dele plaats te vinden en draagt het college verreweg het
grootste deel van de agendapunten aan. Het vertalen naar politiek en beleid wil
overigens niet zeggen dat de raad beleidsnota's volledig zelf moet gaan schrijven.
· De ambtelijke ondersteuning van de raad wordt apart belegd. Deze ontwikkeling
heeft zeker plaatsgevonden. De griffier speelt hierin een belangrijke rol in de
procesmatige sfeer. De tevredenheid van de raadsleden over de ambtelijke
ondersteuning is groot.
Het tweede beoogde effect was het versterken van de lokale democratie in relatie tot
interactief bestuur. De afstand tussen overheid en burger zou door dualisering moeten
worden verkleind. Steeds meer mensen zijn dit gaan beschouwen als de enige doelstelling
van de wet. Op basis van het voorliggende onderzoek kan worden vastgesteld dat hierin
(nog) geen duidelijke ontwikkeling heeft plaatsgevonden.
Van een vergroting van de externe oriëntatie bij betrokkenen is (nog) geen sprake; nader
onderzoek onder burgers is vereist om te achterhalen wat zíj van de dualisering hebben
gemerkt. Ook voor dit beoogde effect zijn een aantal zaken gedefinieerd die als indicator
kunnen dienen:
· De politieke partijen nemen het voortouw. Uit ons onderzoek blijkt niet dat dit het
geval is. De profilering van politieke partijen is gelijk gebleven, volgens sommige
respondenten zelfs afgenomen.
· De volksvertegenwoordigende rol van raad wordt versterkt. Het onderzoek laat zien
dat de externe oriëntatie van de raad niet is veranderd onder invloed van de
dualisering. Raadsleden geven wel aan contact met burgers belangrijk te vinden,
maar de tijdsbesteding aan externe contacten is niet toegenomen
· De positie van de burgemeester wordt verstevigd. De positie en bevoegdheden van
burgemeesters zijn versterkt en uit het onderzoek blijkt dat de wet sterke invloed
heeft op het functioneren van burgemeesters. De effecten van die verandering
worden door het merendeel echter als onveranderd getypeerd. Dit kan betekenen dat
de burgemeesters blijkbaar goed in staat zijn de gewenste veranderingen in hun
functioneren te vertalen.
· De raad bewaakt de kwaliteit van het bestuurlijke proces beter. Het beeld is hier
gemengd. De invloed van de raad is toegenomen en de raad neemt haar eigen agenda
meer in de hand, maar een duidelijk bewakende rol van de raad is (nog) niet
zichtbaar.
26800 154
14.2 CONCLUSIES OVER DE INVOERING VAN DE WET
Voor een majeure veranderingsoperatie als de invoering van de Wet dualisering
gemeentebestuur, valt vooral de snelheid van de invoering op: kort na het uitbrengen van
het rapport van de Staatscommissie is een wetsontwerp voorbereid dat relatief snel door het
parlement is bekrachtigd. De betrokkenen op lokaal niveau zijn niet onverdeeld tevreden
over het invoeringsproces van de wet. Griffiers zijn relatief vaker tevreden; de wethouders
zijn vaker ontevreden.
De invoering van de wet is gepaard gegaan met allerlei vormen van flankerend beleid, zoals
de handreikingen van de Vernieuwingsimpuls en informatiebijeenkomsten. Daarvan is
door betrokkenen relatief veel gebruikgemaakt.
Voor een nadere onderbouwing van deze conclusies verwijzen wij naar hoofdstuk 4.
14.3 CONCLUSIES OVER DE STRUCTUURVERANDERINGEN
Gemeenten zijn logischerwijze met de verplichte structuurwijzigingen begonnen. De
verordeningen en gedragscodes die gemeenten zelf moesten regelen, zijn voor een groot
deel inmiddels vastgesteld.
Niettegenstaande het wettelijk verplichte karakter van bepaalde wijzigingen valt op dat nog
niet alle gemeenten alle wijzigingen hebben ingevoerd; zo zijn bijvoorbeeld de
verordeningen 212, 213 en 213a nog niet overal ingevoerd. Aan de andere kant valt ook op
dat behoorlijk wat gemeenten nu al aan de slag zijn met wettelijke verplichtingen die pas op
een later moment daadwerkelijk in werking treden.
Voor een nadere onderbouwing van deze conclusies verwijzen wij naar hoofdstuk 5.
14.4 CONCLUSIES OVER ORGANISATIE EN FUNCTIONEREN VAN DE GEMEENTERAAD
Met de laatste raadsverkiezingen is wederom een grote vernieuwing totstandgekomen:
bijna de helft van de raadsleden is nieuwkomer. Voor een verandering van profiel heeft dat
echter niet gezorgd en ook de beoordeling door raadsleden van wat in hun takenpakket van
belang is, is aan weinig verandering onderhevig.
Er is niet veel veranderd in de externe oriëntatie van de raad. Het grootste deel van de tijd
van raadsleden gaat zitten in raadgerelateerde activiteiten, terwijl relatief de minste tijd
wordt besteed aan activiteiten die te maken hebben met de volksvertegenwoordigende
functie. De primaire focus was en is het gemeentehuis. De invoering van het dualisme
heeft aan die tijdsbesteding nauwelijks iets veranderd. Raadsleden maken wel actiever, dan
vóór de invoering van de wet, gebruik van het hun ter beschikking staande
instrumentarium. Dit beeld past in een dualistisch bestuursmodel en is een beoogd effect
van de wet. Over de toepassing van de instrumenten zijn raadsleden zelf over het algemeen
neutraal tot tevreden.
Een wezenlijke verandering in het functioneren van de raad als geheel is niet zichtbaar.
Zowel het aantal vergaderingen als de gemiddelde duur van vergaderingen is sinds de
invoering van de wet niet toe- of afgenomen. Door betrokkenen wordt echter wel een grote
verandering ervaren. De meeste betrokkenen geven aan dat de wet in (zeer) sterke mate het
functioneren van de raad heeft beïnvloed.
26800 155
De waardering van de effecten van de wet op het functioneren van de raad is echter heel
wisselend. Griffiers en raadsleden zijn het meest positief en wethouders zijn het minst
positief.
Voor een nadere onderbouwing van deze conclusies verwijzen wij naar hoofdstuk 6.
14.5 CONCLUSIES OVER ORGANISATIE EN FUNCTIONEREN VAN DE WETHOUDERS
In algemene zin lijkt er binnen het college niet bijzonder veel te zijn veranderd. Dit sluit
aan bij het beeld dat er op het eerste gezicht als gevolg van de dualisering vooral een
veranderopgave bij de raad ligt. De verhoudingen binnen het college zijn niet substantieel
veranderd. De belangrijkste verschillen zitten in de komst van de wethouder van buiten en
de toename van de collegialiteit. Verder valt op dat de afstand tussen collegeleden en de
ambtelijke organisatie groter is geworden doordat het management vaker als buffer
fungeert.
Net als ten aanzien van het functioneren van de gemeenteraad geeft een ruime
meerderheid van de respondenten (uit alle doelgroepen) aan dat - hoewel zich weinig
veranderingen lijken te hebben voltrokken - zij wel een (zeer) sterke invloed van de wet op
het functioneren van de wethouders ervaren. Deze invloed wordt negatief gewaardeerd.
Overigens zijn de raadsleden en de griffiers daarover milder dan de burgemeesters, de
gemeentesecretarissen en de wethouders zelf.
Het lijkt er sterk op dat veel wethouders de dualisering meer zien als een operatie die last
oplevert dan als een operatie die kansen biedt. Zij zijn somber gestemd over het
functioneren van de raad. Wethouders hebben niet de regie over de verandering en zijn
negatief over de huidige politieke verhoudingen. Er is echter ook een groep wethouders die
minder moeite heeft met de verandering. De combinatie van deze twee feiten - inschatting
dat dualisering veel invloed heeft op de wethouder en de negatieve waardering van de
verandering door de wethouders - leidt tot de conclusie dat ook het college een slag te
maken heeft. Het gaat dan vooral om de interactie met de raad en de inrichting van het
beleidsontwikkelings- en besluitvormingsproces.
Voor een nadere onderbouwing van deze conclusies verwijzen wij naar hoofdstuk 7.
14.6 CONCLUSIES OVER ORGANISATIE EN FUNCTIONEREN VAN DE BURGEMEESTER
Ook in de positie van de burgemeester lijkt in zijn algemeenheid weinig te zijn veranderd
ten opzichte van de periode vóór het dualisme. Dit geldt zowel voor de rol van de
burgemeester als voorzitter van raad en college, als in zijn rol als portefeuillehouder. De
belangrijkste verschillen zitten in het gecombineerde voorzitterschap van raad en college
door de ontvlechting van bevoegdheden en de verankering van formele bevoegdheden en
zorgplichten. Wat betreft het gecombineerde voorzitterschap, lijkt de burgemeester zich in
een spagaat te bevinden, waar de burgemeester zelf niet zo'n moeite mee heeft, maar
waarover de andere actoren kritischer zijn. De burgemeester als schakel in de coördinatie
tussen raad en college is goed, maar blijft toch vreemd. De verankering van formele
bevoegdheden en zorgplichten heeft overigens niet geleid tot het meer gebruikmaken van
deze bevoegdheden.
26800 156
Ondanks de beperkte veranderingen, ervaren alle betrokkenen ook hier wel een zekere
invloed van de Wet dualisering gemeentebestuur op het functioneren van de burgemeester.
De effecten van de Wet dualisering op het functioneren worden door het merendeel van de
betrokkenen als onveranderd aangemerkt. Burgemeesters, raadsleden en griffiers geven
aan dat het functioneren enigszins verbeterd is. Gemeentesecretarissen en wethouders
vinden dat het functioneren van de burgemeester door de wet enigszins verslechterd is.
Voor een nadere onderbouwing van deze conclusies verwijzen wij naar hoofdstuk 8.
14.7 CONCLUSIES OVER HET FUNCTIONEREN VAN GRIFFIE
De griffier is als nieuwe functionaris een belangrijke rol gaan spelen in de Nederlandse
gemeenten. Vooral waar het gaat om de ondersteuning van de raad, heeft hij daadwerkelijk
de rol van de secretaris overgenomen. De focus ligt daarbij op procedurele werkzaamheden.
Hoewel de griffier zich graag meer met inhoud zou bezighouden, heeft hij daar geen tijd
voor en zien de andere actoren daar geen taak voor hem.
Er zijn duidelijke verschillen te bespeuren tussen grote en kleine gemeenten. Vooral als het
gaat om de omvang van de griffie is er een direct verband met gemeentegrootte en
-omvang. In kleine gemeenten staat de griffier in het gros van de gevallen alleen voor zijn
taak. De ambtelijke organisatie blijft dus een belangrijke rol spelen in de ondersteuning van
de raad. Dit is niet alleen logisch gezien de beperkte omvang van de griffies, maar ook
omdat het natuurlijk onmogelijk is om een griffie op te tuigen die dezelfde specialistische
kennis in huis heeft.
Voor een nadere onderbouwing van deze conclusies verwijzen wij naar hoofdstuk 9.
14.8 CONCLUSIES OVER HET FUNCTIONEREN VAN DE AMBTELIJKE ORGANISATIE
De ambtelijke organisatie speelt een belangrijke rol in de gemeente. Opvallend is dat het
beroep dat op de ambtelijke organisatie wordt gedaan, is toegenomen na de dualisering. De
tevredenheid bij raadsleden over de ondersteuning door de ambtelijke organisatie is redelijk
groot, maar de inhoud van beleidsvoorbereidende documenten sluit (nog) niet aan bij
gedualiseerde verhoudingen waarbij de raad in staat gesteld moet worden om kaders aan te
geven en discussie op hoofdlijnen te voeren. De voorstellen die worden gemaakt, kunnen de
raad en het college in een betere duale positie brengen. Om dat te bereiken dient er echter
ook in de ambtelijke organisatie een verandering plaats te vinden, onder eenduidige
aansturing van de secretaris en het college. Als we afgaan op de resultaten van het
onderzoek, is het besef dat dit moet gebeuren slechts in beperkte mate aanwezig. De
ambtelijke organisatie wordt gezien als de actor die het minste effect ondervindt van de
dualisering.
Voor een nadere onderbouwing van deze conclusies verwijzen wij naar hoofdstuk 10.
26800 157
14.9 CONCLUSIES OVER DE VERHOUDING TUSSEN GEMEENTERAAD EN COLLEGE
De verhouding tussen gemeenteraad en college vormt de kern van het dualisme. Het
dualisme krijgt met name vorm in de interactie tussen deze beide bestuursorganen. Des te
opvallender is het onderzoeksresultaat dat er in deze verhouding geen eenduidige en
opvallende verandering zichtbaar is. De grootste verandering is dat de afstand tussen raad
en college is toegenomen, een beoogd effect van de wet. Deze vergrote afstand betekent een
grotere invloed van de raad ten opzichte van het college en een grotere onafhankelijkheid
van de raad, maar ook een vermindering van de stabiliteit in de politieke verhoudingen en
een afgenomen aantrekkelijkheid van het wethouderschap. Dat laatste was door de wetgever
zeker niet beoogd. Op essentiële punten zijn de verwachtingen van het dualisme (nog) niet
waargemaakt. Op sommige onderdelen (bijvoorbeeld kaderstelling) lijkt het erop dat college
en raad op elkaar zitten te wachten: het college wacht op de raad die de kaders aan moet
geven, terwijl de raad wacht op voorstellen van het college voor die kaderstelling.
De effecten van de veranderingen in de verhouding tussen raad en college worden
overigens door de verschillende actoren verschillend waargenomen. Dit wordt verklaard
doordat iedere doelgroep de verandering vanuit zijn eigen perspectief bekijkt en daar
vervolgens zijn oordeel op baseert. De verhoudingen zijn zich bovendien mogelijk nog aan
het uitkristalliseren en raad en college zijn nog op zoek naar hun nieuwe rol en positie.
Voor een nadere onderbouwing van deze conclusies verwijzen wij naar hoofstuk 11.
14.10 CONCLUSIES OVER DE VITALITEIT, HERKENBAARHEID EN KWALITEIT
De Wet dualisering gemeentebestuur heeft (nog) weinig effect gehad op de vitaliteit, de
herkenbaarheid en de kwaliteit van de lokale democratie. Het overheersende oordeel van
onze respondenten is dat er op deze gebieden weinig veranderd is sinds de invoering van de
wet.
Een uitsplitsing naar respondentgroepen leert dat griffiers en raadsleden overwegend
positief zijn over de effecten van de dualisering op de vitaliteit en bestuurskracht van
gemeenten. Burgemeesters zijn positief over het effect van de wet op de vitaliteit van de
lokale democratie, maar negatief over het effect van de wet op de bestuurskracht van de
gemeenten. Gemeentesecretarissen en wethouders zijn overwegend negatief.
Griffiers en raadsleden hebben het gevoel dat zij met de dualisering extra mogelijkheden
hebben gekregen, terwijl wethouders en secretarissen meer last lijken te ondervinden van
de dualisering.
Ook tussen politieke partijen zien we verschillen. D66 is zeer positief, Groen Links en het
CDA zijn gematigd positief, terwijl VVD en PvdA negatiever oordelen over het effect van de
wet. Mogelijk spelen ook de posities die de partijen innemen in het debat over bestuurlijke
vernieuwing hierbij een rol.
De gemeentegrootte speelt nauwelijks een rol in het oordeel van respondenten over de
effecten van de wet. Gemeentegrootte is wel een medebepalende factor voor het
ontwikkelingsstadium waarin gemeenten zich bevinden. Het stadium van de invoering van
wettelijke verplichtingen wordt door vrijwel alle gemeenten gehaald, maar de twee volgende
stadia (stadium 2: organisatie veranderd, en 3: effecten geïntegreerd) komen aanzienlijk
vaker voor bij grotere gemeenten dan bij kleinere gemeenten.
Voor een nadere onderbouwing van deze conclusies verwijzen wij naar hoofdstuk 12.
26800 158
BIJLAGE 1
ONDERZOEKSVERANTWOORDING
26800
26800 1
METHODOLOGISCHE VERANTWOORDING ENQUÊTE
De gegevens voor dit onderzoek zijn voor een belangrijk deel afkomstig van een internet-
enquête die is uitgezet onder raadsleden, griffiers, burgemeester, wethouders en
gemeentesecretarissen. In hoofdstuk 3 van dit rapport is de opzet van het onderzoek
beschreven. In deze bijlage wordt een methodologische verantwoording gegeven van de
uitgezette enquêtes.
Analysekader
Het voor het onderzoek ontwikkelde analysekader vormde de basis voor het opstellen van
de vragenlijsten, het vaststellen van de respondenten, het verzamelen van gegevens en het
aanmaken van basisbestanden die nodig waren voor het uitzetten en verwerken van de
vragenlijsten.
Vragenlijsten
De vragenlijsten zijn gericht op het inventariseren van empirisch materiaal over de
invoering van de wettelijke en facultatieve wijzigingen als gevolg van de Wet dualisering
gemeentebestuur. Deze wijzigingen kunnen zowel betrekking hebben op structuur als op
cultuur. Er zijn derhalve twee soorten vragenlijsten ontwikkeld; een vragenlijst over
structuur, die is uitgezet onder griffiers, en een vragenlijst over cultuurveranderingen, die
is uitgezet onder griffiers, raadsleden, wethouders, burgemeesters en gemeentesecretaris-
sen. Hoewel dualisering van het gemeentebestuur uiteindelijk zijn beslag zal moeten
hebben op de relatie tussen overheid en burger, is er om praktische en budgettaire redenen
voor gekozen om burgers niet afzonderlijk in het onderzoek te betrekken. De relatie tussen
overheid en burger komt uiteraard wel aan de orde in de vragen die zijn gesteld aan de
andere doelgroepen.
Doelgroep Soort vragenlijst
Raadsgriffiers Structuur- en cultuurvragenlijst
Burgemeesters Cultuurvragenlijst
Wethouders Cultuurvragenlijst
Gemeentesecretarissen Cultuurvragenlijst
Raadsleden Cultuurvragenlijst
De vragenlijst gericht op de structurele wijzigingen bevat vooral feitelijke vragen (aantallen,
data, termijnen, aanwezigheid, afspraken). Bij de vragenlijsten gericht op veranderingen in
de cultuur gaat het vooral om de percepties, meningen en gedragingen. De vragen zijn per
doelgroep gegroepeerd, zodat respondenten alleen te maken kregen met de voor hun
relevante vragen. De cultuurvragenlijsten zijn zodanig opgesteld dat de uitkomsten voor de
verschillende onderzoeksgroepen onderling vergelijkbaar zijn.
Omdat het onderzoek mede tot doel had om veranderingen vast te stellen, is gezocht naar
een goed referentiepunt. Bij gebrek aan een expliciet als zodanig aangeduide nulmeting, is
besloten om de onderzoeken die de Staatscommissie Dualisme en lokale democratie als
zodanig te beschouwen.
26800 2
Het betreft hier onderzoeken onder raadsleden, wethouders, burgemeesters en gemeente-
secretarissen. Daarnaast is besloten om voort te bouwen op onderzoek in het kader van het
project Duale gemeenten (2002), de in 2002 uitgevoerde evaluatie (`De eerste klap is een
daalder waard'), het Nationale griffiersonderzoek (2003) en onderzoek in het kader van het
jaarbericht van de Vernieuwingsimpuls (2004). De vraagstelling van de vragenlijsten is
zoveel gelijk gehouden aan de vraagstellingen in genoemde eerder uitgevoerde
onderzoeken, zodat vergelijkingen gemaakt konden worden. Dat had wel als consequentie
dat we in een aantal gevallen de vraagstelling niet helemaal naar eigen wens konden
formuleren.
In onderstaand schema is te zien hoe de verschillende vragenlijsten zijn opgebouwd. Voor
de wethouders en raadsgriffiers geldt dat sommige vragen al eerder zijn gesteld in het kader
van andere, relatief recente onderzoeken (zoals het Tweede jaarbericht van de
Vernieuwingsimpuls Dualisme en lokale democratie, uitgevoerd door Berenschot in
2003/2004 en het Nationaal griffiersonderzoek, uitgevoerd door SGBO in 2003). Daarom
is ervoor gekozen om deze vragen niet opnieuw te stellen in het kader van onderhavig
onderzoek.
Onderdeel Raads- Burge- Wethouder Gemeente- Raads-
griffier meester secretaris leden
A Achtergronden X X X X X
De organisatie van het
B X X
lokaal bestuur
C De organisatie van de raad X
Duaal instrumentarium:
D Rechten en bevoegdheden X X X X
Wet dualisering
E gemeentebestuur X X X X
De ambtelijke
F X X X
ondersteuning van de raad
Dualisering en de relatie
G X X X X X
raad college
Dualisering en de relatie
H X X X X X
bestuur samenleving
Positie van de
I X X X X X
burgemeester
De vragenlijsten zijn eerst getest bij een beperkt aantal proefpersonen. Deze waren uit alle
betrokken doelgroepen afkomstig. De test is uitgevoerd om vast te stellen of de instructies
en de vragen duidelijk waren, of er nog onderwerpen misten of nader dienden te worden
uitgewerkt en ten slotte of de vragenlijst niet te omvangrijk was (en het invullen van de
vragenlijst te veel tijd in beslag zou nemen). Na deze testfase is een aantal wijzigingen
doorgevoerd en zijn vervolgens de definitieve vragenlijsten vastgesteld.
26800 3
Steekproeftrekking
Om een representatief beeld te geven omtrent de werking en effecten van de wet binnen het
Nederlandse lokale bestuur, is een enquête onder de hele populatie van betrokkenen het
beste middel. Om statistisch betrouwbare uitspraken te kunnen doen, kan echter ook met
steekproeven worden volstaan. Hiermee is bovendien veel minder tijd en budget gemoeid.
Bij de steekproeftrekking, dat wil zeggen de bepaling van de omvang van de respondenten-
groepen, van dit onderzoek is uitgegaan van een responspercentage van 40%. Dit was
gebaseerd op de aanname dat de benaderde respondenten een hoge betrokkenheid bij en
interesse in het onderwerp hebben. Recentelijk uitgevoerd onderzoek ondersteunde die
verwachting.14
De structuurvragenlijst is uitgezet onder griffiers. De griffiers vormen derhalve de
onderzoekspopulatie voor deze vragenlijst. Uitgegaan is van een totaal aantal griffiers in
Nederland van 503.15 Om over die groep een betrouwbaarheid van 95% te genereren
(-5%/+5%) zouden - uitgaande van een (minimale) respons van 40% - minimaal 218
griffiers moeten meedoen aan het onderzoek.16 Om deze respons te realiseren, is de
vragenlijst daarom onder de totale populatie van griffiers uitgezet (zie tabel volgende
pagina).
De cultuurvragenlijst is uitgezet onder griffiers, raadsleden, wethouders, burgemeesters en
gemeentesecretarissen. Deze doelgroepen vormden de onderzoekspopulatie voor deze
vragenlijst. Voor de burgemeesters en de gemeentesecretarissen geldt hetzelfde verhaal als
voor de griffiers: op basis van hun aantal, en de (minimale) respons van 40% is de totale
populatie benaderd.
Bij de wethouders en raadsleden kon op basis van het totaal aantal wethouders en
raadsleden in Nederland worden volstaan met een steekproef. Bij de wethouders is op basis
van het totaal (1.666 wethouders in Nederland) en het responspercentage van 40% een
steekproefomvang van 780 wethouders bepaald.
14 Het in 2003/2004 door Berenschot uitgevoerd onderzoek onder wethouders (Tweede jaarbericht
van de Vernieuwingsimpuls Dualisme en lokale democratie) leverde met dezelfde methodiek een
responspercentage op van 47,2%.
15 Omdat blijkt dat het aantal griffiers in Nederland hoger ligt dan de 425 die de CD-ROM Gemeen-
ten VNG 2004 aangeeft (iedere gemeente in Nederland heeft in principe inmiddels een griffier),
is besloten om de ontbrekende griffiers alsnog te benaderen. Uiteindelijk zijn in totaal zijn 503
griffiers benaderd.
16 Het betrouwbaarheidsinterval geeft aan in welke mate uitspraken kunnen worden gegenerali-
seerd naar de gehele populatie. Een betrouwbaarheidsinterval van +/- 5% betekent dat wanneer
bijvoorbeeld 50% van de ondervraagden het eens is met een bepaalde stelling, bij het trekken van
een andere steekproef uit dezelfde populatie met 95% zekerheid kan worden gesteld dat tussen
de 45% (50 -/- 5%) en 55% (50% + 5%) het met deze stelling eens zal zijn.
26800 4
Op basis van het totaal aantal raadsleden in Nederland17 is uiteindelijk een steekproef-
omvang van 1.763 raadsleden bepaald (zie tabel volgende pagina).
De steekproeftrekking bij de wethouders en raadsleden is als volgt verlopen. De CD ROM
Gemeenten 2004 van de VNG bevat een overzicht van alle wethouders en raadsleden, in
alfabetische volgorde op gemeentenaam. Uit dit overzicht zijn ad random wethouders en
raadsleden geselecteerd, resulterend in een steekproef van 780 wethouders en 1.763
raadsleden.
Doelgroep Populatie Aantal respondenten bij Steekproefgrootte
40% respons
Raadsgriffiers 503 218 503
Burgemeesters 478 213 478
Wethouders 1.666 312 780
Gemeentesecretarissen 504 218 504
Raadsleden 9.464 369 1.763
Methodiek
Om een enquête af te nemen zijn er verschillende methoden voorhanden, zoals de
telefonische enquête, de schriftelijk enquête of de digitale enquête. In dit onderzoek is voor
de laatste methode gekozen. In het huidige tijdsgewricht, zeker in de situatie waarin van de
respondenten verwacht mag worden dat zij de mogelijkheden van de informatie-
maatschappij volop benutten, biedt digitaal enquêteren veel voordelen, terwijl de nadelen
vergelijkbaar zijn met die van andere manieren van enquêteren. Voordelen zijn onder
andere de grote tijdwinst door automatische verwerking van ingevulde gegevens in een
database, het volgen van de resultaten van dag tot dag, en een professionele uitstraling.
De werkwijze bij het digitaal afnemen van de vragenlijsten is als volgt geweest:
De NAW-gegevens van alle respondenten zijn verzameld18. Wat de wethouders en
raadsleden betreft, is hiervoor een gedeelte met behulp van een steekproeftrekking van het
totaal aantal wethouders en raadsleden gebruikt. Bij de overige doelgroepen is het totale
NAW-bestand gebruikt.
1. Met behulp van het Berenschot Online Enquête Systeem zijn de unieke gebruiks-
namen en wachtwoorden gegenereerd en gekoppeld aan de NAW-gegevens van alle
respondenten.
2. Via mailmerge zijn de gepersonaliseerde begeleidende brieven uitgedraaid die
voorzien zijn van de gebruiksnamen en wachtwoorden. In de begeleidende brief is de
achtergrond van het onderzoek geschetst en waren instructies te vinden hoe men bij
de digitale vragenlijst terechtkomt.
17 Ook hiervoor is de CD-ROM Gemeenten VNG 2004 gebruikt. Wat de raadsleden betreft, is aan-
vankelijk uitgegaan van 6.641 raadsleden in Nederland. Dit aantal is later bijgesteld naar 9.464
raadsleden (inclusief alle fractievoorzitters). Voor de fractievoorzitters is een aparte steekproef ge-
trokken en deze zijn alsnog benaderd. Uiteindelijk zijn in totaal 1.763 raadsleden (inclusief frac-
tievoorzitters) benaderd.
18 Bron: CD-ROM Gemeenten VNG 2004.
26800 5
3. De respondenten hebben het aangegeven internetadres ingetypt en kwamen bij een
scherm uit met daarop twee invulvelden `gebruikersnaam' en `wachtwoord'. Door de
unieke gebruiksnamen en het unieke wachtwoord in te vullen (alleen de combinatie
van deze twee verschaft toegang), kreeg men toegang tot de vragenlijst. Verdere
instructies waren te vinden op de eerste pagina's van de vragenlijst.
4. Vervolgens hebben de respondenten de vragenlijsten ingevuld. De gegevens zijn
daarbij automatisch in de database geladen.
5. Na afronding van het veldwerk zijn de bestanden ingelezen in het statistisch
rekenprogramma SPSS en geanalyseerd.
Communicatie over het onderzoek richting de respondenten
In het kader van de evaluatie is op meerdere momenten met de respondenten
gecommuniceerd over het kwantitatief onderzoek. Onderstaande tabel bevat een overzicht
van de communicatiemomenten:
Datum Afzender Onderwerp
15 april 2004 Stuurgroep Brief aan de gemeenten waarin melding wordt gemaakt van het
onderzoek en waarin medewerking wordt verzocht.
27 april 2004 Berenschot Brief verstuurd aan alle respondenten waarin de achtergrond van het
onderzoek wordt geschetst, medewerking wordt verzocht en uitgelegd
wordt hoe men bij de digitale vragenlijst komt (deadline 21 mei
2004).
12 mei 2004 Berenschot Responsverhogende actie: Herinneringsbrief verstuurd aan alle
respondenten waarin opnieuw medewerking wordt verzocht en
melding wordt gemaakt van verlenging van de veldwerkperiode
(nieuwe deadline 28 mei 2004).
17 mei 2004 Stuurgroep Responsverhogende actie: Brief namens stuurgroep aan voorzitter
van Vereniging van gemeentesecretarissen.
17 mei 2004 Stuurgroep Responsverhogende actie: Brief namens stuurgroep aan voorzitter
van Vereniging van Nederlandse Gemeenten.
17 mei 2004 Stuurgroep Responsverhogende actie: Brief namens stuurgroep aan alle
burgemeesters.
17 mei 2004 Stuurgroep Responsverhogende actie: Brief namens stuurgroep aan voorzitter
van de Vereniging van Griffiers.
4 juni 2004 Berenschot Brief verstuurd aan extra groep griffiers waarin de achtergrond van
het onderzoek wordt geschetst, medewerking wordt verzocht en
uitgelegd wordt hoe men bij de digitale vragenlijst komt (deadline
extra griffiers 30 juni 2004).
24 juni 2004 Berenschot Brief verstuurd aan extra groep raadsleden (fractievoorzitters) waarin
de achtergrond van het onderzoek wordt geschetst, medewerking
wordt verzocht en uitgelegd wordt hoe men bij de digitale vragenlijst
komt (deadline extra raadsleden 21 juli 2004)
26800 6
Respons en betrouwbaarheidsinterval
In tegenstelling tot de verwachting vooraf was de respons lager dan 40%. In de tabel
hieronder is te zien hoe de behaalde respons eruit ziet. Daarbij is onderscheid gemaakt naar
de verschillende doelgroepen. Een lagere respons betekent dat de onderzoeksgegevens
minder nauwkeurig zijn dan op voorhand was berekend. In de laatste kolom van de tabel is
het betrouwbaarheidsinterval weergegeven waarmee bij de werkelijk behaalde respons
rekening moet worden gehouden.
Het betrouwbaarheidsinterval geeft de interpretatieruimte aan van de uiteindelijke
resultaten, en zegt derhalve iets over de nauwkeurigheid van de berekende waarden. Een
betrouwbaarheidsinterval van -/+5% betekent dat wanneer bijvoorbeeld 75% van de
burgemeesters het eens is met een bepaalde stelling, dat met 95% zekerheid kan worden
gesteld dat tussen de 70% (75%-5%) en 80% (75%+5%) van alle burgemeesters het eens is
met deze stelling.
Het daadwerkelijke betrouwbaarheidsinterval in dit onderzoek ligt tussen de
-4,42%/+4,42% (bij de raadsgriffiers) en de -7,93%/+7,93% (bij de burgemeesters). In de
meeste handboeken wordt een betrouwbaarheidsinterval van -/+10% als maximaal
acceptabel beschouwd. De gerealiseerde waarden in dit onderzoek vallen binnen deze
norm.
Doelgroep Aantal Behaalde respons Respons% Daadwerkelijk
respondenten betrouwbaarheids-
interval (+/-)
Raadsgriffiers 503 249 49,5% 4,42%
Burgemeesters 478 116 24,3% 7,93%
Wethouders 780 194 24,9% 6,62%
Gemeentesecretarissen 504 161 31,9% 6,38%
Raadsleden 1.763 307 17,4% 5,50%
Representativiteit
Om na te gaan of de resultaten niet alleen voldoende nauwkeurig, maar ook voldoende
representatief zijn, hebben wij een responsanalyse uitgevoerd. Daarin is nagegaan of
respondenten op basis van hun algemene kenmerken over- of ondervertegenwoordigd zijn
in de responsgroep. Daartoe hebben we (voorzover mogelijk) op verschillende onderdelen
een vergelijking gemaakt tussen de responsgroep en de totale populatie. Gekeken is naar de
gemiddelde leeftijd, de respons naar gemeentegrootte en tenslotte de politieke achtergrond
per doelgroep.
26800 7
a. Gemiddelde leeftijd
Respons Totaal19
Raadsgriffiers 47,8 46,1
Burgemeesters 55,5 56,1
Wethouders 52,2 53,5
Raadsleden 50,9 52,4
Uit bovenstaande tabel blijkt dat de doelgroepen qua gemiddelde leeftijd een goede
afspiegeling vormen van de betreffende populaties.
b. Respons naar gemeentegrootte
Hier is voor de burgemeesters, de wethouders en de raadsleden een vergelijking gemaakt
tussen de responsgroep en de totale populatie20. Dit levert de volgende tabel op:
100.000
Respons Totaal Respons Totaal Respons Totaal Respons Totaal Respons Totaal
Raadsgriffiers 12,5 16,5 29,6 34,4 42,6 35,8 9,4 8,1 5,8 5,2
Burgemeesters 21,5 16,5 27,6 34,4 39,7 35,8 6,9 8,1 3,4 5,2
Wethouders 10,8 10,6 24,7 28,9 43,3 40,1 11,3 10,9 9,3 9,4
Gemeentesecretarissen 19,2 16,5 36,6 34,4 31,7 35,8 8,1 8,1 3,7 5,2
Raadsleden 8,8 10,3 24,8 27,3 40,4 39,5 12,1 12,6 11,1 10,2
Ook uit deze tabel blijkt dat burgemeester van de kleinere gemeenten (
c. Respons naar politieke achtergrond
Wat de politieke achtergrond betreft, is een responsanalyse te maken voor de wethouders en
de raadsleden21.
CDA PvdA VVD Groenlinks D66
Respons Totaal Respons Totaal Respons Totaal Respons Totaal Respons Totaal
Wethouders 38,7 29 22,2 18 13,9 17 4,6 3 2,6 2
Raadsleden 28 23,7 14 15 14,7 16,2 7,8 4,5 3,3 3
19 Bron SGBO: Voor wat betreft de griffiers is dit het Nationaal Griffiersonderzoek 2003, voor wat
betreft de overige doelgroepen zijn dit de cijfers van 2004.
20 Bron: Raadsleden en wethouders: Cijfers SGBO 2002. De overige cijfers zijn afkomstig van het
CBS 2004. Uitgangspunt is de algemene verdeling over gemeentegrootte in Nederland. Er vanuit
gaande dat iedere gemeente één burgemeester, raadsgriffier en gemeentesecretaris heeft, zijn de-
ze cijfers vervolgens voor deze drie doelgroepen derhalve gelijk.
21 Bron: CBS 2002
26800 8
ChristenUnie SGP SP Lokaal&Leefbaar
Respons Totaal Respons Totaal Respons Totaal Respons Totaal
Wethouders 1,5 3 1 1 1 1 14,4 26
Raadsleden 2,9 3,1 0 2 2,3 1,6 27 30,9
Uit deze tabel blijk dat wethouders van CDA-huize enigszins zijn oververtegenwoordigd in
de gerealiseerde steekproef, terwijl de VVD-wethouders enigszins zijn ondervertegen-
woordigd. Over het algemeen is echter sprake van een goede representatie van de
werkelijkheid in het onderzoek. De verschillende politieke partijen onder raadsleden en
wethouders zijn goed vertegenwoordigd.
Non-responsonderzoek
Hoewel de nauwkeurigheid aanvaardbaar is en responsanalyse erop wijst dat sprake is van
een representatieve respons bij alle doelgroepen, is de tegenvallende respons aanleiding
geweest om een non-responsanalyse uit te voeren. Overigens is non-respons nooit helemaal
te vermijden. Mensen kunnen ziek zijn, net verhuisd, of hun ambt hebben opgegeven.
Andere factoren die van invloed zijn op de respons zijn bijvoorbeeld de betrokkenheid en
interesse van de respondenten in het onderwerp, de lengte van de vragenlijst, de
gehanteerde methodiek, de hoeveelheid enquêtes die men door het jaar heen voorbij ziet
komen (men kan `enquêtemoe' worden), de manier van aankondiging van het onderzoek
(wordt het belang van deelname goed geschetst), de toelichting bij de enquête, etc.
Met het non-responsonderzoek is van 75% van de respondenten die effectief benaderd zijn
de reden van non-respons achterhaald. De overige 25% gaf aan niet mee te willen werken
aan het non-responsonderzoek of zijn niet bereikt (na 5 belpogingen). Als belangrijkste
reden voor non-respons gaf ongeveer een kwart van deze respondenten aan dat zij ten tijde
van het verzoek om deelname een andere functie bekleden en/of niet meer werkzaam
waren in de betreffende functie. Als andere belangrijkste reden om niet deel te nemen,
werd door ongeveer een evengroot deel van de respondenten aangegeven dat zij geen tijd
hebben voor dit onderzoeken. Een iets minder grote groep gaf aan dat het invullen van de
vragenlijst te veel tijd kost (18%) of gaf overige redenen (16%) op om niet deel te nemen aan
het onderzoek. Opvallend is dat slechts een klein deel (van alle respondenten tezamen 5%)
aangaf dat zij de brief nooit ontvangen hebben. Onder raadsleden was dit percentage het
hoogst, namelijk 13%.
26800 9
VERANTWOORDING DIEPTEONDERZOEK
GROEPSGESPREKKEN
Er zijn groepsgesprekken gevoerd met griffiers, raadsleden, burgemeesters, wethouders en
gemeentesecretarissen. In die gesprekken zijn de resultaten van het kwantitatieve
onderzoek gepresenteerd en is doorgevraagd op met name de cultuuraspecten van
dualisering. De gesprekken waren gericht op informatieverzameling, niet op
meningsvorming. Gekozen is voor een homogene samenstelling van de groepen, omdat dit
naar verwachting meer betrouwbare informatie zou opleveren dan gemengde groepen.
Uitgaande van zo'n 40% respons op uitnodigingen, zijn voor elk gesprek 32 personen
uitgenodigd, afkomstig uit een steekproef van gemeenten waarbij rekening is gehouden
met gemeentegrootte en regionale spreiding. De gesprekken hebben plaatsgevonden in
Utrecht en namen twee uur in beslag. De gesprekken hebben plaatsgevonden op:
· Woensdag 9 juni, groepsgesprek griffiers, 8 aanwezigen.
· Woensdag 23 juni, groepsgesprek raadsleden, 3 aanwezigen.
· Donderdag 24 juni, groepsgesprek gemeentesecretarissen, 3 aanwezigen.
· Woensdag 30 juni, groepsgesprek burgemeesters, 3 aanwezigen.
· Donderdag 1 juli, groepsgesprek wethouders, 3 aanwezigen.
REGIOBIJEENKOMSTEN MET RAADSLEDEN
Om de percepties van raadsleden goed vertegenwoordigd te hebben in het kwalitatieve
onderzoek, zijn er vier aanvullende regiobijeenkomsten voor raadsleden georganiseerd. De
opzet van deze bijeenkomsten was identiek aan die van de groepsgesprekken. Tijdens de
regiobijeenkomsten zijn de resultaten van het kwantitatieve onderzoek gepresenteerd en is
doorgevraagd op met name de cultuuraspecten van dualisering. De regiobijeenkomsten
waren gericht op informatieverzameling, niet op meningsvorming.
De bijeenkomsten namen drie uur in beslag en hebben in de avonduren plaatsgevonden op
de volgende data:
· Arnhem, donderdag 15 juli, 39 aanwezigen.
· Den Haag, donderdag 15 juli, 40 aanwezigen.
· Eindhoven, woensdag 14 juli, 28 aanwezigen.
· Heerenveen, woensdag 14 juli, 40 aanwezigen.
26800 10
INHOUDSANALYSE KADERSTELLENDE DOCUMENTEN WWB
Eén van de bedoelingen van dualisering is dat de gemeenteraad zich concentreert op de
vervulling van zijn primaire functies in relatie tot het bestuur, namelijk de normering
vooraf en de controle achteraf. Het stellen van kaders aan het bestuur is een belangrijk
instrument voor normering. Gemeenten zijn dan ook steeds vaker overgegaan op het
schrijven van nota's die vervolgens door de raad als kaderstellend document worden
vastgesteld. De vraag is wel wat die kaderstelling precies inhoudt. Via inhoudsanalyse van
kaderstellende documenten hebben wij geprobeerd die vraag te beantwoorden.
Omwille van de vergelijkbaarheid is gekozen voor documenten met één centraal
onderwerp, namelijk de Wet werk en bijstand. Deze wet, die per 1 januari 2004 van kracht
is geworden, is één van de eerste wetten waarin het duale bestuursstelsel op lokaal niveau is
verwerkt, en bij uitstek geschikt voor een illustratie van de werking van het dualisme in de
praktijk. Via de website www.wwbinvoering.nl zijn 14 gemeenten gevonden die een
kaderstellende nota over de (invoering van de) wet hebben opgesteld. Peildatum van deze
documenten is wisselend, de meeste zijn geschreven tussen september en december 2003,
een enkele in februari 2004.
De inhoudsanalyse heeft plaatsgevonden aan de hand van de vragen die in het kader van de
VBTB-operatie binnen de rijksbegroting gangbaar zijn: wat wil men bereiken, wat wordt
daarvoor gedaan, wat mag het kosten en is controle mogelijk.
Wat willen we bereiken? Wat gaan we daar voor doen? Wat mag Controle
het kosten? mogelijk?
Effecten Meetbaar
Gemeente Inhoudelijk? Alternatief? Procedureel?
benoemd? gemaakt?
Almere Nee Nee Ja Nee Ja Ja Nee
Alphen aan den Rijn Nee Nee Ja Ja Nee Nee Nee
Apeldoorn Ja Ja Ja Nee Ja Ja Ja
Berkel en Rodenrijs Ja Nee Ja Ja Nee Nee Nee
Den Haag Nee Nee Ja Nee Ja Nee Nee
Emmen Ja Nee Ja Nee Nee Ja Nee
Gouda Ja Nee Ja Ja Ja Ja Nee
Leeuwarden Ja Nee Ja Nee Ja Nee Nee
Montfoort Ja Nee Ja Ja Ja Nee Nee
Nijkerk Ja Nee Ja Ja Nee Ja Nee
Noordoostpolder Ja Nee Ja Ja Ja Ja Nee
Oosterhout Ja Nee Ja Ja Nee Nee Nee
Westerveld Nee Nee Ja Ja Nee Nee Nee
Zoetermeer Ja Nee Ja Nee Ja Ja Nee
26800 11
CONCLUSIE
· De vraag `Wat willen we bereiken?' wordt in de meeste kaderstellende notities
beantwoord door de effecten te benoemen die de gemeente met de invoering van de
Wwb wil bereiken. Dit zijn echter meestal de effecten zoals die door de rijksoverheid
worden beoogd, zonder dat deze worden toegespitst op de eigen gemeente. De
effecten worden niet in meetbare (SMART-)termen vertaald. Dit maakt controle
achteraf moeilijk.
· De vraag `Wat gaan we daarvoor doen?' wordt eveneens in het overgrote deel van de
kaderstellende notities beantwoord, althans voorzover het de inhoud van het Wwb-
beleid betreft. Daarbij worden in iets meer dan de helft van de notities meerdere
alternatieven voorgesteld, zodat de raad daadwerkelijk iets te kiezen heeft. Aan de
procedurele aspecten wordt eveneens in iets meer dan de helft van de notities
aandacht besteed; de planning/fasering van de invoering van de Wwb-verordeningen
staat in vrijwel alle notities.
· De vraag `Wat mag het kosten?' wordt in slechts de helft van de notities beantwoord.
Dat is opvallend weinig. Mogelijke verklaringen: men praat eerst over de inhoud en
pas daarna over de financiën en/of de inhoud is nog zo abstract dat er nog geen
financiële consequenties aan kunnen worden gekoppeld. Hoe dan ook, het is vanuit
het budgetrecht van de raad bezien vreemd dat de financiën zo onderbelicht blijven in
de kaderstellende notities.
· Overall: maar weinig kaderstellende notities geven op alle drie de W-vragen antwoord.
En daar waar dat wel het geval is, gebeurt dat veelal nog niet in concrete
(SMART-)termen. Het overgrote deel van de notities is dan ook niet bruikbaar als
instrument voor controle door de raad; ze zijn de raad wel behulpzaam bij het stellen
van inhoudelijke kaders, zodat het college richting heeft bij het inhoudelijk uitwerken
van het Wwb-beleid.
PROCESANALYSE WWB
Behalve inhoudsanalyses van de kaderstellende documenten zelf, hebben wij vervolgens
ook een analyse gemaakt van het besluitvormingsproces over de kaderstellende
documenten. Daartoe hebben wij eerst een monistische en een dualistische procesgang
geconstrueerd, onderscheiden naar voorbereiding, debat en uitkomst als
besluitvormingsfasen. Vervolgens hebben wij de feitelijke procesgang in vier gemeenten
geconfronteerd met deze procesgangen. Bij de selectie van deze gemeenten is gekeken naar
grootte en regionale spreiding. Met elke gemeente is een telefonisch interview afgenomen
en de resultaten van dit interview zijn schriftelijk teruggekoppeld met de deelnemers.
Voorwaarde voor deelname aan deze procesanalyse door de vier gemeenten was
anonimiteit.
26800 12
MONISTISCHE PROCESGANG
Voorbereiding
· Oriëntatie op maatschappelijke vraagstukken door college/ambtelijke organisatie/
raad (wat leeft er in de samenleving?).
· Uitwerking door college en ambtelijke organisatie, wat doorgaans in voorkeurs-
alternatief van college/ambtelijke organisatie resulteert.
· In voorstel zijn politiek relevante aspecten en uitvoeringsaspecten met elkaar
verweven.
· Agendering door college. De raad reageert.
Debat
· Interactie hoofdzakelijk tussen fracties en college.
· Bijdrage fracties hoofdzakelijk reactie op voorkeursalternatief college.
· Vaak `voorgekookte' en niet veranderlijke standpunten.
· Uitvoeringsgerichte en specialistische discussie.
Uitkomst/resultaat
· Moeilijk of niet te controleren.
· Geeft geen richting aan het handelen van college.
· Gedetailleerd of juist `carte blanche'.
· Blijvende vraag van college om raad tijdens uitvoeringsfase te betrekken/te commit-
teren.
· Blijvende vraag vanuit raad om bemoeienis naar aanleiding van klagende burgers/
media.
DUALE PROCESGANG
Voorbereiding
· Oriëntatie op maatschappelijke vraagstukken door de raad/college/ambtelijke
organisatie, waarbij de raad het voortouw neemt (wat leeft er in de samenleving?).
· Gemeenschappelijk en zorgvuldig formuleren van politiek relevante keuzes,
dilemma's en belangentegenstellingen.
· Formuleren en agenderen van het probleem.
26800 13
· Fracties vertalen maatschappelijke signalen in eigen politieke lijn.
· Indien nodig verzamelen aanvullende informatie.
· Formuleren van alternatieve conceptkaders.
Debat
· Gericht kaderstellend debat over alternatieven en politieke dilemma's.
· Interactie tussen fracties onderling (uitwisselen van argumenten).
· Open en expliciete stellingname per fractie op alle alternatieven en politieke
dilemma's.
· Expliciete afweging van belangen door de fracties.
· Latere ronde(n): vormen van meerderheden op basis van inhoudelijke stellingname.
Uitkomst/resultaat
· Omvattend (dat wil zeggen het richt zich op alle politiek relevante aspecten die rond
het onderwerp spelen).
· Toetsbaar.
· Concreet, eenduidig en consistent (in zichzelf en met andere kaders).
· Haalbaar en uitvoerbaar (realistisch).
· Aanvaardbaar (samenleving, raad, college, ambtelijke organisatie).
26800 14
RESULTATEN FEITELIJKE PROCESGANG IN 4 GEMEENTEN
Gemeente Voorbereiding Debat Uitkomst/resultaat Conclusie
A · Agendering door commissie. · Meningsvorming in commissie. · Kadernotitie geeft richting aan inhoud · Duale procesgang.
· Startnotitie door college. · Standpuntbepaling in fracties. verordeningen.
· Verordeningen geven richting aan
· Maatschappelijke oriëntatie door · Besluitvorming in commissie: advies uitvoering door college.
commissie. aan raad (B-status) en aankondiging van
· Verordeningen maken controle achteraf
· Kaderstelling door raad. moties / amendementen.
· Bespreking van verordeningen in raad: door raad mogelijk.
· Concept verordeningen (zonder vastgesteld met aantal moties/
alternatieven) door college. amendementen.
· Inspraak op concept verordeningen door
college.
B · Agendering door ambtelijke organisatie/ · Stukken (impactanalyse, kadernota en · Kadernota geeft richting aan inhoud · Monistische
portefeuillehouder. plan van aanpak implementatie) verordeningen. procesgang.
· Geen expliciete maatschappelijke besproken door college en MT. · Verordeningen geven richting aan
oriëntatie. · Stukken toegelicht door ambtelijke uitvoering door college.
· Politieke voorbereiding in commissie/ organisatie in bijeenkomst met · Verordeningen maken controle achtera
commissie.
fracties. door raad mogelijk.
· Stukken vastgesteld door college.
· Inhoudelijke voorbereiding door
ambtelijke organisatie/ · Kadernota vastgesteld door commissie/
portefeuillehouder. raad (overige stukken ter kennisgeving).
· Kaderstelling door ambtelijke · Verordeningen voorbereid door
organisatie/portefeuillehouder. ambtelijke organisatie.
· Verordeningen vastgesteld door college,
commissie en raad.
26800 15
Gemeente Voorbereiding Debat Uitkomst/resultaat Conclusie
C · Agendering door portefeuillehouder/ · Informatiebijeenkomst over concept ? · Duale procesgang
ambtelijke organisatie. verordeningen door college voor raad en onder regie van
· Startnotitie door portefeuillehouder/ belanghebbenden. portefeuillehouder.
ambtelijke organisatie. · Vervolg?
· Standpuntbepaling over startnotitie in
fracties.
· Raadsdebat over startnotitie: voorkeuren
voor uitwerking.
· Vervolgnotitie door portefeuillehouder/
ambtelijke organisatie.
· Concept verordeningen door college.
D · Agendering door aantal fracties. · Technische behandeling van beleidsnota · Verslag van hoorzitting geeft richting · Duale procesgang.
en verordeningen in commissie. aan inhoud verordeningen.
· Startnotitie door aantal fracties.
· Inhoudelijke behandeling in commissie: · Verordeningen geven richting aan
· Maatschappelijke oriëntatie door raad in advies aan raad (B-status) en uitvoering door college.
hoorzitting. aankondiging moties/amendementen. · Verordeningen maken controle achteraf
· Geen expliciete kaderstelling (wel · Bespreking van beleidsnota en door raad mogelijk.
verslag van hoorzitting). verordeningen in raad: vastgesteld met
· Beleidsnota met conceptverordeningen aantal moties/amendementen.
(zonder alternatieven) door college.
26800 16
INHOUDSANALYSES EN AGENDA'S VOOR RAADSAGENDA'S EN
RAADSCOMMISSIEVERGADERINGEN
Naast de inhouds- en besluitvormingsanalyse van kaderstellende documenten hebben wij
ook een inhoudsanalyse gemaakt van raads- en commissieagenda's. Eén van de door de
wetgever geconstateerde problemen in het monistische stelsel was dat er veel te lang werd
vergaderd. Vandaar dat een aantal bestuursbevoegdheden door de wet bij het college zijn, of
zullen worden, neergelegd. De vraag is wel of dit in de praktijk ook zo uitwerkt. Door een
beoordeling te maken van de agendapunten die door de raad en commissies worden
behandeld, is vast te stellen welke zaken nu echt aan de orde komen.
De inhoudsanalyse bestond eruit dat we van tien gemeenten, geselecteerd op basis van
gemeentegrootte, regionale spreiding en beschikbaarheid van agendastukken via internet.
de agendapunten hebben ingedeeld in de categorieën: bestuurlijk, kaderstellend en
controlerend. Op die manier hebben we steeds het aandeel agendapunten per categorie
kunnen berekenen.
De inhoudsanalyse is uitgevoerd bij de volgende tien gemeenten:
· Meijel
· Den Haag
· Zutphen
· Groningen
· Haarlemmermeer
· Groesbeek
· Bedum
· Houten
· Eindhoven
· Hardenberg.
Van elk van deze gemeente zijn drie raadsagenda's en drie commissieagenda's gedownload.
De indeling van agendapunten heeft plaatsgevonden op basis van de volgende categorieën:
· Kaderstellend:
- Kaderstellende verordening
- Kaderstellend budget
- Kaderstellend overig (geen verordening/geen budget).
· Bestuurlijk.
· Controlerend.
· Overig (onder andere benoemingen en procedurele aangelegenheden raad).
26800 17
INHOUDSANALYSES VAN ZELFEVALUATIES VAN GEMEENTEN
Tot slot is een inhoudsanalyse gemaakt van lokale evaluaties. Een groot aantal gemeenten
heeft inmiddels op eigen initiatief een analyse gemaakt, of deze door een onafhankelijke
onderzoeker laten maken, van de stand van zaken omtrent dualisering in de eigen
gemeenten. Deze evaluaties bevatten vaak een rijkdom aan inzichten. Feitelijke
veranderingen, opvattingen en ervaringen zijn zichtbaar in de lokale context. Ten behoeve
van het onderhavige onderzoek zijn ruim dertig van die evaluaties verzameld (via de
website van de Vernieuwingsimpuls en gerichte verzoeken) en aan een nadere analyse
onderworpen. Basis voor deze analyse zijn de doelstellingen en uitgangspunten geweest
zoals die staan geformuleerd in deel 1 van het hoofdrapport. Van de volgende gemeenten
zijn de evaluaties bestudeerd:
· Amersfoort
· Boarnsterhim
· Borne
· Dantumadeel
· De Wolden
· Dirksland/Strijen/Schouwen-Duiveland/Hellevoetsluis/Capelle aan den IJssel/
Spijkenisse
· Duiven
· Eibergen
· Eindhoven
· Enschede
· Haarlem
· Hengelo (O)
· Heumen
· Horst aan de Maas
· Leidschendam-Voorburg
· Littenseradiel
· Nederweert
· Roosendaal
· Rotterdam
· Rozenburg
· Rozendaal
· Skarsterlan
· Stadsdeel Amsterdam Centrum
26800 18
· Terneuzen
· Tytsjerksteradiel
· Uithoorn
· Utrecht
· Veenendaal
· Wisch
· Zoetermeer
· Zwartewaterland
OVERIGE NOTITIES
· Tiel
· Twenterand
De globale conclusies uit de zelfevaluaties staan hierna verkort weergegeven:
1. Het blijkt voor veel gemeenteraden nog steeds moeilijk om details te verlaten. Dit
komt mede door het dilemma tussen de volksvertegenwoordigende rol en de
kaderstellende rol. Burgers spreken raadsleden als volksvertegenwoordiger aan op de
lantaarnpaal in de straat, terwijl raadsleden vanuit hun kaderstellende rol geacht
worden zich op het totale onderhoud van de openbare ruimte te richten. Sommige
raadsleden zijn in staat deze vertaalslag te maken, anderen verslikken zich.
2. De onderlinge discussie tussen raadsleden c.q. fracties onderling is en blijft lastig in
de praktijk. Het vragen stellen aan het college blijft dominant en het debat vindt nog
te veel via het college plaats. Dit wordt soms ook veroorzaakt door de opstelling in de
raadszaal.
3. De eigen agendavorming van de raad moet nog verder ontwikkeld worden. Er wordt
nog veel gereageerd op initiatieven van het college en er is weinig eigen initiatief
genomen bij de agendavorming. Ondanks de oprichting van vele presidia en
agendacomissies slaagt men er blijkbaar niet in echte invloed op de agenda uit te
oefenen.
4. Er zijn verschillende manieren waarop de taakverdeling tussen raad en commissies
kan worden ingevuld. In een aantal gevallen worden de commissies alleen gebruikt
om de raad te informeren of te debatteren, in andere gevallen vindt zelfs
besluitvorming in commissies plaats. Wel is het in beide gevallen noodzakelijk het
onderscheid tussen de behandeling van stukken in de raad en commissie duidelijk af
te bakenen, evenals de status van de stukken en wat er verwacht wordt. Dit geldt niet
alleen voor de raadsleden maar zeker ook voor de burgers.
5. Het voorzitterschap van commissies vraagt aandacht. Voorzitters hebben een
bepalende rol in commissievergaderingen. Het sturen op het tempo en de kwaliteit
van de besluitvorming en het debat kan verbeterd worden.
26800 19
6. Het besluitvormingsproces moet meer aandacht krijgen; de raad zou aan de voorkant
meer direct betrokken moeten worden bij de voorbereiding van besluitvorming over
een politiek relevant onderwerp. De wethouder zou gericht moeten zijn op het in
positie brengen van de raad. Dit vraagt een andere instelling van de wethouders. In de
praktijk lukt dit nog niet altijd.
7. Veel gemeenten realiseren zich dat het dualisme in een onderling samenspel tussen
raad en college vorm moet krijgen. Beide dienen immers een gezamenlijk doel. Het
samenspel tussen raad en college is volgens veel gemeenten dan ook de enige manier
om het dualisme vorm te geven. Toch zit er verschil in de mate waarin gemeenten
het gevoel hebben er samen uit te komen. Het glas is in sommige gemeenten
`halfvol' en in andere wordt het glas veeleer als `halfleeg' gezien. Dit wordt bevestigd
door de toonzetting van de evaluaties. In sommige gemeenten is deze uiterst negatief
terwijl anderen met vergelijkbare resultaten aanmerkelijk positiever zijn, ook al
beseffen ze dat ze er nog niet zijn.
8. Het dualisme wordt in verschillende zelfevaluaties gezien als een klassiek
veranderingsproces waarvan de start onvermijdelijk gepaard gaat met een intern
gerichte oriëntatie. De volksvertegenwoordigende rol van de raad heeft daardoor
onvoldoende aandacht gekregen. Gemeenten zijn zich echter bewust dat dit niet te
lang mag duren en dat de energie nu naar buiten moet om de volksvertegen-
woordigende, kaderstellende en controlerende rol goed in te kunnen vullen.
9. Het collectiviteitsdenken ten aanzien van gemeenteraden spoort niet met de realiteit.
Daarbij moet wel een onderscheid gemaakt worden tussen inhoud en proces/proce-
dure. Als raden samen afspreken op welke terreinen ze naar de burger gaan en
wanneer en hoe ze dat doen kan dat het profiel van de raad als geheel versterken. De
boodschap van de partijen is dan natuurlijk wel verschillend. Op inhoud zijn
gemeenteraden nu eenmaal niet één geheel. In de politiek gaat het nu juist om het
verschil van mening.
10. Ook uit de zelfevaluaties komt het wisselende oordeel van de doelgroepen en de
waardering van de doelgroepen afhankelijk van de positie, die ze in het duale bestel
innemen, naar voren.
11. De voorbereiding van raadsstukken is voor verbetering vatbaar. Voorstellen zouden
beter procesmatig ingeleid moeten worden, de status van stukken moet duidelijk
vermeld worden en een bestuurlijk relevante samenvatting met de te bereiken
effecten, in te zetten instrumenten en middelen is onmisbaar. Raadsleden kunnen op
basis van de samenvatting dan zelf bepalen of ze de achterliggende informatie
induiken. Daardoor zou de raad beter in staat gesteld worden haar drie functies te
vervullen. De ambtelijke organisatie moet dan ook beter inspelen op het bedienen van
de raad. Het college heeft daar een rol in te spelen.
12. Bij heikele agendapunten aangaande de portefeuille van de burgemeester draagt de
burgemeester het voorzitterschap in veel gemeenten tijdelijk over aan het daartoe
aangewezen raadslid.
26800 20
13. De kaderstellende rol komt beperkt van de grond. Dit beeld wordt bevestigd in de
zelfevaluaties van gemeenten. Er bestaat onbekendheid met wat het begrip `kaders'
precies inhoudt en hoe dit het beste ingevuld kan worden. Ook worden er nog te
weinig kaders meegegeven aan het college waarbinnen beleidsontwikkeling of
beleidsuitvoering dient plaats te vinden.
14. De mogelijkheden voor burgers om hun mening kenbaar te maken aan de raad zijn
toegenomen. Veel gemeenten maken naar eigen opgave intensiever dan voorheen
gebruik van middelen als een burger-rondvraag, het burger-inspreekrecht of het
houden van hoorzittingen. Overigens valt wel op dat er een aanzienlijk verschil in
frequentie van gebruik en waardering door raadsleden bestaat tussen gemeenten.
15. De actieve informatieplicht kan nog verder verbeterd worden. In veel gemeenten
dondert het college nog een grote hoeveelheid - vaak voor de raad ongeschikte
---
stukken over de schutting. Dit draagt niet echt bij aan een goede invulling van de
controlerende rol door de raad. In een aantal gemeenten zijn afspraken gemaakt
tussen raad en college hoe het college de raad dient te informeren. In andere
gemeenten is echter bewust gekozen geen afspraken te maken en het een
bestuurlijke verantwoordelijkheid van de wethouder te laten.
26800 21
26800 22
BIJLAGE 2
LITERATUURLIJST
26800
26800 1
LITERATUURLIJST
PUBLICATIES STAATSCOMMISSIE DUALISME EN LOKALE DEMOCRATIE
· Rapport Dualisme en lokale democratie, Staatscommissie Dualisme en lokale
democratie, Alphen aan den Rijn, 2000.
Onderzoeksbijlagen Dualisme en lokale democratie:
- De alledaagse praktijk van het decentraal bestuur, SGBO, Alphen aan den Rijn,
2000.
- Aan het hoofd der gemeente staat..., Denters S.A.H. c.s., Alphen aan den Rijn,
2000.
- Aangenaam de burgemeester, NIPO, Alphen aan den Rijn, 2000.
- De profielschets van de burgemeester, Staatscommissie Dualisme en lokale
democratie, Alphen aan den Rijn, 2000.
- Delegatie van bevoegdheden door de gemeenteraad aan het college van B&W,
Staatscommissie Dualisme en lokale democratie, Alphen aan den Rijn, 2000.
· De gemeente vernieuwt (Verkorte uitgave), Staatscommissie Dualisme en lokale
democratie, Alphen aan den Rijn, 2000.
ONDERZOEKSRAPPORTEN
· De positie van de wethouder: De toekomst van het verleden?, Tweede jaarbericht van
de begeleidingscommissie Vernieuwingsimpuls Dualisme en lokale democratie, Den
Haag, maart 2004.
· Gezocht: de raadsgriffier, Nationaal Griffiersonderzoek, SGBO, Den Haag, december
2003.
· De eerste ervaringen met dualisme gepeild, Boogers, 2003.
· De eerste klap is een daalder waard!, Ministerie van BZK, Den Haag, oktober 2002.
· Resultaten quick scan dualisme, Projectbureau Vernieuwinsgsimpuls Dualisme en
lokale democratie, wesbite vernieuwingsimpuls, februari 2002.
· Naar een politiek profiel voor de gemeenteraad, Eindrapportage Project duale
gemeenten, prof. dr. S.A.H. Denters (Universiteit Twente) en dr. I.M.A.M. Pröpper
(Partners+Pröpper), Den Haag, juni 2002.
· Vervolgonderzoek van Vernieuwingsimpuls (Herhaling van onderzoek van SGBO en
Universiteit Twente in december 2000), website vernieuwingsimpuls, 2002.
· Tussenrapportages van een onderzoek in PDG-gemeenten, prof. dr. S.A.H. Denters,
Universiteit Twente, december 2001:
- De raad beoordeeld!
- Interactief bestuur
26800 2
- De rollen herverdeeld
· Dualisme in de praktijk, website vernieuwingsimpuls, maart 2001.
PUBLICATIES POLITIEKE PARTIJEN
· Duaal in de raad, Een handleiding voor (nieuwe) gemeenteraadsleden van het D66-
opleidingscentrum, met speciale aandacht voor de resultaten van de commissie-
Elzinga op het gebied van dualisering, website vernieuwingsimpuls.
· Publicaties over dualisme van het Centrum Lokaal Bestuur (PvdA), website
vernieuwingsimpuls.
· Naar een nieuwe ambtsketen voor de burgemeester?, Rapport van de VVD commissie
Positie Burgemeester en Verandering Lokaal Bestuur, website vernieuwingsimpuls,
september 2002.
HANDREIKINGEN
· Handreiking Profielschets voor fractie, raadslid en wethouder in een dualistisch
bestel, Projectbureau Vernieuwingsimpuls Dualisme en lokale democratie, maart
2001.
· Handreiking Burgerinitiatief, Projectbureau Vernieuwingsimpuls Dualisme en lokale
democratie, maart 2001.
· Handreiking Initiatiefvoorstellen, wanneer en hoe?, Projectbureau Vernieuwings-
impuls Dualisme en lokale democratie, juni 2001.
· Handreiking Concrete gevolgen van dualisering voor gemeenten, Projectbureau
Vernieuwingsimpuls Dualisme en lokale democratie, december 2001.
· Handreiking Reglement van orde in een dualistisch stelsel, Projectbureau
Vernieuwingsimpuls Dualisme en lokale democratie, januari 2002.
· Handreiking De burgemeester gaat duaal; gevolgen van het dualisme voor
burgemeesters, Projectbureau Vernieuwingsimpuls Dualisme en lokale democratie,
februari 2002.
· Handreiking Ambtelijke ondersteuning voor de duale raad, Projectbureau
Vernieuwingsimpuls Dualisme en lokale democratie, februari 2002.
· Handreiking Duale begroting, Projectbureau Vernieuwingsimpuls Dualisme en
lokale democratie, maart 2002.
· Handreiking Commissies in het dualistische stelsel, Projectbureau
Vernieuwingsimpuls Dualisme en lokale democratie, maart 2002.
· Handreiking Bestuursbevoegdheden in een dualistisch stelsel, Projectbureau
Vernieuwingsimpuls Dualisme en lokale democratie, juni 2002.
· Handreiking De lokale rekenkamer en rekenkamerfunctie, Projectbureau
Vernieuwingsimpuls Dualisme en lokale democratie, december 2002.
26800 3
· Handreiking Duaal debatteren, Projectbureau Vernieuwingsimpuls Dualisme en
lokale democratie, april 2003.
· Handreiking Financiële en controleverordeningen, Projectbureau
Vernieuwingsimpuls Dualisme en lokale democratie, mei 2003.
· Handreiking Actieve informatieplicht, Projectbureau Vernieuwingsimpuls Dualisme
en lokale democratie, juli 2003.
· Handreiking Recht van onderzoek in de gemeentelijke praktijk, Projectbureau
Vernieuwingsimpuls Dualisme en lokale democratie, december 2003.
OVERIG
· Kamerstukken II, 2000-01, 27751, nr. 3
· 4 Duaal, Nieuwsbericht over dualisering in de gemeenten Almere, Amersfoort,
Dordrecht en Groningen, nummer 1 t/m 5, 2003-2004.
· Dualisme uit de steigers, Eerste jaarbericht van de begeleidingscommissie
Vernieuwingsimpuls Dualisme en lokale democratie, Den Haag, maart 2003.
· Pionieren met dualisme, Vernieuwingsimpuls dualisme en lokale democratie, Den
Haag, juni 2002.
· Wet dualisering gemeentebestuur (integrale tekst gemeentewet), website
vernieuwingimspuls, maart 2003.
· De Memorie van Toelichting bij de Wet dualisering gemeentebestuur, website
vernieuwingsimpuls, september 2000.
· Triangulatie in evaluatieonderzoek, J.Th.A. Bressers in: W. Derksen, A.F.A. Korsten
en A.F.M. Bertrand (red.), De praktijk van onderzoek, Groningen, 1988.
ARTIKELEN
· Ideaal van dualisme breekt junior partij D66 op, Het Financieele dagblad, 7 februari
2004.
· Gekozen burgemeester toch in fasen; onder druk kamer, NRC Handelsblad,
4 februari 200.
· Het staatsbestel mag op zijn kop, Het Financieele dagblad, 4 februari 2004.
· CDA zet rem op plan kiezen burgemeesters, 4 februari 2004, Het Financieele
dagblad.
· Geklaag van wethouders is een goed teken, Volkskrant, 5 februari 2004.
· Invoering dualisering kleine gemeenten problematisch, Staatscourant, 5 februari
2004.
· Kamer wil alternatieven gekozen burgemeester, Staatscourant, 10 februari 2004.
· Dualisme is een speeltje van theoretici, Volkskrant, 12 februari 2004.
26800 4
· U krijgt me twee jaar op zicht (laatste lichting benoemde burgemeesters), VNG-
magazine, 13 februari 2004.
· Dualisme leidt tot herindeling, Staatscourant, 25 februari 2004.
· Wethouder levert in; BB-trendrapport over dualisme, Binnenlands Bestuur, 7 maart
2003.
· De Graaf verspeelt gekozen burgemeester in 2006, Binnenlands Bestuur, 6 februari
2004.
· Hoe verlies ik een wethouder, VNG-magazine, 7 november 2003.
· De burgemeester in het duale bestel, Openbaar Bestuur, februari 2004.
· Lokaal dualisme holt ambt wethouder steeds meer uit (verhouding raad college staat
onder druk), Volkskrant, 2 februari 2004.
· Gekozen burgemeester in kleine gemeenten zwakker, Staatscourant, 30 januari
2004.
· Bestuurders zijn te veel met elkaar bezig, Staatscourant, 30 januari 2004.
· Sterke raad en burgemeester, VNG-magazine, 30 januari 2004.
· De Graaf tegen geleidelijke invoering gekozen burgemeester (Kamer kritisch over
nieuwe bevoegdheden, Binnenlands Bestuur, 30 januari 2004.
· Gekozen burgemeester als succesfactor?, Overheidsmanagement, januari 2004.
· Burgemeestersverkiezing laat vragen onbeantwoord, VNG-magazine, 16 januari
2004.
· Van Voorst schaadt dualisme in provincie; Limburgse gouverneur hekelt
controlerende rol van PS, Binnenlands Bestuur, 16 januari 2004.
· Provinciaal dualisme werkt wel degelijk, Staatscourant, 14 januari 2004.
· Gekozen burgemeester verdient sterke gemeenteraad, VNG-magazine, 9 januari
2004.
· Partij eist macht voor gekozen burgemeester, Volkskrant, 13 januari 2004.
· Externe accountant voor Rotterdam, Binnenlands bestuur, 9 januari 2004.
· Kabinet ongeschonden ondanks dualisme, NRC Handelsblad, 20 december 2003.
· De Graaf te snel met burgemeester, Volkskrant, 24 december 2003.
· Gekozen burgemeester geen voorzitter van de raad, VNG-magazine, 19 december
2003.
· De commissie als wasverzachter, of als koelkast, Staatscourant, 22 oktober 2003.
· Kritiek op procedure rond gekozen burgemeester, NRC Handelsblad, 11 december
2003.
· Grondwet desnoods gewijzigd; gekozen burgemeester kan binnen de wet,
Volkskrant, 11 december 2003.
26800 5
· Wijzig grondwet voor de gekozen burgemeester, Staatscourant, 10 december 2003.
· Tweede kamer haalt plan De Graaf over gekozen burgemeester onderuit, Financieel
Dagblad, 11 december 2003.
· De interim-burgemeester; groeiend aantal waarnemers wacht, VNG-magazine,
12 december 2003.
· Direct gekozen burgemeester 0nder vuur, VNG-magazine, 12 december 2003.
· Gekozen burgemeester kan ontslagen worden, VNG-magazine, 12 december 2003.
· Hoe verlies ik een wethouder, VNG-magazine, 7 november 2003.
· Bizar, VNG-magazine, 12 december 2003.
· Griffiers willen geen gekozen burgemeester, Binnenlands bestuur, 14 november
2003.
· Schrap dubbel voorzitterschap burgemeester, Binnenlands bestuur, 14 november
2003.
· PvdA overweegt eigen voorstel gekozen burgemeester, Binnenlands bestuur,
14 november 2003.
· VNG: gekozen burgemeester niet overhaasten, VNG-magazine, 14 november 2003.
· ROB tegen plan De Graaf voor gekozen burgemeester, Staatscourant, 18 november
2003.
· Gekozen burgemeester ondergeschikt aan raad, VNG-magazine, 21 november 2003.
· De Graaf wil het onverenigbare verenigen; ROB-advies over gekozen burgemeester,
VNG-magazine, 21 november 2003.
· Tweeërlei dualisme, Overheidsmanagement, november 2003.
· VNG maakt het met reactie op gekozen burgemeester wel heel bont, Binnenlands
bestuur, 5 december 2003.
· Gekozen burgemeester/11, Binnenlands bestuur, 5 december 2003.
· Commissaris Franssen verzet zich tegen gekozen burgemeester, Staatscourant,
9 december 2003.
· Ontslag gekozen burgemeester in wet vastgesteld, NRC Handelsblad, 6 december
2003.
· Plannen De Graaf `zeldzaam inconsistent', VNG-magazine, 2003.
· Direct gekozen burgemeester is verkieslijk, Volkskrant, 5 november 2003.
· Gekozen burgemeester kan geen korpsbeheerder zijn, Binnenlands bestuur,
7 november 2003.
· Direct gekozen burgemeester onder vuur, VNG-magazine, 12 december 2003.
· Nieuwe kabinet moet eerste stap zetten naar rechtstreeks gekozen zelfstandige
burgemeester, Persbericht Universiteit Leiden, 2 juni 2003.
26800 6
· Dualisme bedreigt stabiliteit kabinet; tweede kamer ruikt haar hindermacht,
Volkskrant, 25 oktober 2003.
· De Graaf mijdt grondwetswijziging; voor minister dreigt staatsrechtelijk moeras bij
gekozen burgemeester I de burgemeester blijft een dubbele pet op hebben,
Volkskrant, 6 oktober 2003.
· Burgemeester en raad niet gelijk kiezen, NRC Handelsblad, 6 oktober 2003.
· Schaf het ambt van burgemeester af, NRC Handelsblad, 23 juni 2003.
· Dualisme lijkt in sommige gemeenten meer op duellisme; veel wethouders voelen
zich politiek verweesd, Volkskrant, 10 april 2003.
· Wethouders niet te spreken over dualisme, NRC Handelsblad, 7 maart 2003.
· Wethouders ontevreden over dualisme, Financieele Dagblad, 7 maart 2003.
· `Nieuwe wethouder' vaak ex-ambtenaar, NRC Handelsblad, 26 oktober 2002.
· Weg vrij voor gekozen burgemeester, NRC Handelsblad, 17 oktober 2003.
· Gekozen burgemeester is straks geen slap figuur; tegenstanders misbruiken
grondwet, meent Nijpels I, Volkskrant, 10 oktober 2003.
· Een gekozen burgemeester is half werk, Volkskrant, 10 oktober 2003.
· Voer snel gekozen burgemeester in, Volkskrant, 9 oktober 2003.
· Gekozen burgemeester verdeelt partijen, Financieele Dagblad, 9 oktober 2003.
· Wel tanden, maar het blijft een kunstgebit, NRC Handelsblad, 6 oktober 2003.
· Opinie over gekozen burgemeester, NRC Handelsblad, 6 oktober 2003.
· De gekozen burgemeester is er nog lang niet; bedenkingen van CDA en VVD tegen
plan van De Graaf (D66) stapelen zich op, NRC Handelsblad, 30 september 2003.
· Kosten invoering vernieuwing nog onduidelijk, Volkskrant, 27 september 2003.
· Kamer vindt grondwetswijziging noodzakelijk; meerderheid verwacht dat met
gekozen burgemeester en gekozen raad het lokale bestuur uit evenwicht raakt,
Volkskrant, 27 september 2003.
WEBSITES
· www.vernieuwingsimpuls.nl
· www.minbzk.nl
· www.overheid.nl
26800 7
26800 8
BIJLAGE 3
STRUCTUURMAATREGELEN
26800
26800 1
STRUCTUURMAATREGELEN
VERPLICHTE MAATREGELEN
Omschrijving maatregel Invoeringstermijn Wetsartikel
Wethouderschap onverenigbaar met raadslidmaatschap 7-3-2002 Artikel 13 lid 1k en
artikel 36b lid 1j
Verbod wethouders en burgemeester om lid te zijn van 14-3-2002 (eerste Artikel 82 lid 2
raadscommissies samenkomst raad)
Invoering demissionaire wethouder (zonder tijdslimiet) 7-3-2002 Artikel 36b lid 2 en
artikel 13 lid 2
(artikel 37 en
artikel 42 lid 1)
Afzonderlijke eed wethouders 7-3-2002 Artikel 41a
Nieuwe regeling nevenfuncties wethouders 7-3-2002 Artikel 41b
Recht van initiatief 7-3-2002 Artikel 147a
Recht van amendement 7-3-2002 Artikel 147b
Recht op ambtelijke bijstand en fractieondersteuning 7-3-2002 Artikel 33 lid 1
Mondeling- en schriftelijk vragenrecht 7-3-2002 Artikel 155 lid 1,
artikel 169 lid 3 en
artikel 180 lid 3
Actieve inlichtingenplicht college 7-3-2002 Artikel 169 lid 2 en
artikel 180 lid 2
Recht van interpellatie 7-3-2002 Artikel 155 lid 2
Afschaffen beroep op bestuursrechter tegen besluit 7-3-2002 Artikel 49
wethoudersontslag
Beperking rol burgerlijk rechter bij besluit 7-3-2002 Artikel 50
wethoudersontslag
Afschaffing afkoelingsperiode bij voornemen 7-3-2002 Schrapping artikel 50
wethoudersontslag (oud)
Recht van onderzoek (enquête) 7-3-2002 Artikel 155a t/m
artikel 155f
Invoering gemeentelijke rekenkamer of Uiterlijk 1-1-2006 Artikel 81a t/m 81o
rekenkamerfunctie en artikel 182 t/m 185
Afschaffing mogelijkheid om bij verordening 7-3-2002 Schrapping artikel
beleidsregels te stellen over de uitoefening van 148 (oud)
medebewindsbevoegdheden door het college (art. 148)
Afschaffing van de mogelijkheid om in verordeningen 7-3-2002 Schrapping artikel
beroep open te stellen op de raad tegen collegebesluiten 152 (en 153)
Invoering raadscommissies-nieuwe stijl 14-3-2002 (eerste Artikel 82
samenkomst raad)
Invoering bestuurscommissies-nieuwe stijl Uiterlijk 7-3-2004 Artikel 83
Voorzitter raadscommissie kan alleen een raadslid zijn 7-3-2002 Artikel 82 lid 4
Overheveling van zeven gemeentewettelijke 7-3-2002 Artikel 160
bestuursbevoegdheden naar het college
26800 2
Omschrijving maatregel Invoeringstermijn Wetsartikel
Overheveling veel bestuursbevoegdheden uit 1-1-2005 Apart
medebewindswetgeving naar het college wetgevingstraject
Burgemeester wordt als raadsvoorzitter (en als alle 7-3-2002 Artikel 77
wethouders afwezig zijn ook voor zijn overige taken)
waargenomen door langstzittende raadslid of door een
door de raad aangewezen lid.
Burgemeester wordt geïnformeerd over de uitkomst van 7-3-2002 Artikel 35 lid 2
de collegeonderhandelingen
Zorgplicht burgemeester voor eenheid collegebeleid 7-3-2002 Artikel 53a lid 1
Agenderingsbevoegdheid burgemeester 7-3-2002 Artikel 53a lid 2
Bevoegdheid burgemeester eigen voorstel aan college 7-3-2002 Artikel 53a lid 3
voor te leggen
Zorgplicht burgemeester tijdige voorbereiding, 7-3-2002 Artikel 170 lid 1a
vaststelling en uitvoeren gemeentelijk beleid
Zorgplicht burgemeester goede samenwerking met 7-3-2002 Artikel 170 lid 1b
andere gemeenten en andere overheden
Zorgplicht burgemeester goede behartiging overige 7-3-2002 Artikel 170 lid 3
gemeentelijke aangelegenheden
Zorgplicht burgemeester procedures burgerparticipatie 7-3-2002 Artikel 170 lid 1c
Zorgplicht burgemeester zorgvuldige behandeling 7-3-2002 Artikel 170 lid 1d en
bezwaarschriften en klachten lid 1e
Plicht burgemeester een burgerjaarverslag uit te brengen 7-3-2002 Artikel 170 lid 2
Benoemen raadsgriffier Uiterlijk 7-3-2003 Artikel 100 en 107
College benoemt secretaris Vanaf 7-3-2002 Artikel 102
Gedragscode wethouders* Uiterlijk 7-3-2003 Artikel 41 c lid 2
Gedragscode burgemeester* Uiterlijk 7-3-2003 Artikel 69 lid 2
Gedragscode raadsleden* Uiterlijk 7-3-2003 Artikel 15 lid 3
Nadere regeling behandeling initiatiefvoorstellen Uiterlijk 7-3-2003 Artikel 147a lid 2 en 3
Nadere regeling behandeling amendementen Uiterlijk 7-3-2003 Artikel 147b lid 2
Verordening ambtelijke bijstand (incl. Uiterlijk 7-3-2003 Artikel 33 lid 3
fractieondersteuning)
Nadere regeling recht van interpellatie Uiterlijk 7-3-2003 Artikel 155 lid 2
Verordening met betrekking tot onderzoekscommissie Voordat besluit tot Artikel 155a lid 8
onderzoek wordt
genomen
Verordening inzake uitgangspunten financieel beleid en Uiterlijk 15-11-2003 Artikel 212
regels voor financieel beheer en inrichting financiële
organisatie
Verordening inzake externe controle op financiële beheer Uiterlijk 15-11-2003 Artikel 213
en de inrichting van de financiële organisatie
(aanscherpen accountantscontrole)
Verordening m.b.t. doelmatigheids- en Uiterlijk 7-3-2003 Artikel 213a lid 1
doeltreffendheidsonderzoeken van het college naar het
collegebestuur*
26800 3
Omschrijving maatregel Invoeringstermijn Wetsartikel
Herzien van het commissiestelsel volgens de nieuwe Afhankelijk van soort Hoofdstuk V
indeling commissie
Opstellen instructie griffier en nadere regels over Uiterlijk 7-3-2003, of Artikel 107a, lid 2 en
benoeming en ontslag. zodra is besloten tot artikel 107, lid 1
aanstelling griffier
Vaststelling instructie secretaris door college 7-3-2002 (als die Artikel 103 lid 2
wijzigt)
FACULTATIEVE MAATREGELEN
Omschrijving maatregel Invoeringstermijn Wetsartikel
Niet-raadsleden tot wethouder benoemen Vanaf 7-3-2002 Artikel 35
Personen van buiten de gemeente tot wethouder Vanaf 7-3-2002 Artikel 35 en
benoemen (voor maximaal 1 jaar) artikel 36a lid 2
Mogelijkheid niet-raadsleden tot lid van raadscommissies Vanaf 7-3-2002 Artikel 82
te benoemen
Mogelijkheid bestuurscommissies in te stellen door elk Vanaf 7-3-2002 Artikel 83 lid 1
orgaan van de gemeente
Mogelijkheid `andere' commissies in te stellen door elk Vanaf 7-3-2002 Artikel 84 lid 1
orgaan van de gemeente
Aanwijzen van een raadslid voor het waarnemen van het Vanaf 7-3-2002 Artikel 77
raadsvoorzitterschap en de overige taken van de
burgemeester als alle wethouders afwezig zijn (i.p.v.
langstzittende lid)
Benoeming andere medewerkers raadsgriffie Vanaf 7-3-2002, Artikel 107e lid 2
bijvoorbeeld zodra is
besloten tot aanstelling
van een griffier
Regels te stellen over de organisatie van de raadsgriffie Vanaf 7-3-2002, Artikel 107e lid 1
bijvoorbeeld zodra is
besloten tot aanstelling
van een griffier
* Voor alle maatregelen met een asterisk geldt dat de raad kan besluiten om de invoeringstermijn
met een jaar te verlengen.
26800 4
BIJLAGE 4
TABELLENBOEK
(Separaat)
26800
---- --
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties